Основні положення конституційно-правового статусу АР Крим

1

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЗМІСТ

Вступ

1. ОСНОВНІ ПОЛОЖЕННЯ КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВГО СТАТУСУ АР КРИМ, ЗАКРІПЛЕНІ В КОНСТИТУЦІЇ УКРАЇНИ

1.1 Основні положення конституційно-правового статусу АР Крим

1.2 Співвідношення конституції АР Крим та Конституції України

1.3 Основні питання, по яких АР Крим здійснює нормативне регулювання

2. ДОСЛІДЖЕННЯ ПИТАНЬ, ЯКІ ВХОДЯТЬ ДО ВИКЛЮЧНОЇ КОМПЕТЕНЦІЇ АР КРИМ

3. АНАЛІЗ ОСНОВНИХ БОЛЬОВИХ ПРОБЛЕМ ФУНКЦІОНУВАННЯ АВТОНОМІЇ

Висновки

Список використаних джерел

крим конституція автономний

Вступ

З відновленням Кримської АРСР 12 лютого 1991 р. виникла проблема визначення її конституційного статусу у складі України. Кримська АРСР до її скасування була суб'єктом Російської Федерації (тоді РРФСР). До складу України територія колишньої Кримської АРСР була передана в 1954 p., але вже як звичайна адміністративно-територіальна одиниця -- Кримська область.

Поза межами можливого - так називалася одна з маловідомих праць І. Франка, опублікована на початку минулого століття. Говорячи мовою сучасної політології, у ній йшлося про те, що деякі ідеали тодішньої національної еліти лежать “поза межами можливого”. І саме ці його слова досить точно відображають позиції і прагнення усіх учасників розбудови кримської автономії.

Так, оцінюючи політику центру стосовно АР Крим протягом останніх десяти років, слід зазначити, що вона і досі залишається якщо не суперечливою, то, принаймні, не послідовною. Причина цього криється насамперед в тому, що й досі як державні органи, так і провідні наукові інституції не мають чіткого уявлення про правову природу автономії та її параметри. Усе це неминуче позначається на ефективності регіональної політики нашої держави, а також якості законів, що регулюють правовий статус АР Крим.

У першу чергу це стосується співвідношення законов України “Про Верховну Раду АР Крим”, “Про Раду Міністрів АР Крим і Конституції АР Крим”, взагалі проблеми кримської “специфіки” у нашому законотворенні. Отже, стара проблема відповідності нормативно-правових актів Верховної Ради АР Крим Конституції та законам України, яку й досі повною мірою не розв'язано, доповнюється і проблемою готовності українського законодавства до гострих ситуацій в автономії, які переважно врегульовуються політичними засобами. Особливо це стосується партійного життя в автономії, яке все більше інтегрується в загальноукраїнське партійне будівництво.

Методами дослідження є індукція і дедукція, аналіз та синтез.

Об'єктом дослідження є правові відносини, пов'язані з конституційно-правовим статусом АР Крим.

Метою наступної роботи було дослідження конституційно-правового статусу АР Крим.

Завданнями роботи було:

- визначити основні положення конституційно-правовго статусу АР Крим;

- дослідити співвідношення конституції АР Крим та Конституції України;

- проаналізувати основні питання, по яких АР Крим здійснює нормативне регулювання;

- дослідити коло питань, які входять до виключної компетенції АР Крим.

1. ОСНОВНІ ПОЛОЖЕННЯ КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВГО СТАТУСУ АР КРИМ, ЗАКРІПЛЕНІ В КОНСТИТУЦІЇ УКРАЇНИ

1.1 Основні положення конституційно-правовго статусу АР Крим

Стаття 134 Конституції України встановлює принципові засади конституційного статусу Автономної Республіки Крим як складової частини України і межі її повноваження. Ця стаття має особливе значення для визначення конституційного статусу Автономної Республіки Крим, оскільки закріплює її специфічне правове положення як адміністративно - територіальної одиниці в складі унітарної держави і визначає, що повноваження Автономної Республіки Крим безпосередньо встановлюються Конституцією України. Тим самим наголошується, що, вирішуючи питання, віднесені до компетенції Автономної Республіки Крим, автономія не може вийти за межі повноважень, визначених для неї в Основному Законі України. В інших статтях розділу X Конституції України більш детально розкривається конституційний статус Автономної Республіки Крим. У цих статтях визначається коло тих повноважень, в межах яких Автономна Республіка Крим діє самостійно, закріплюється система і порядок формування та діяльності Верховної Ради АР К і Кабінету міністрів АРК, предмет і характер нормативно - правових актів, які вони приймають, основи правового статусу Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим.

Термін автономія у його найзагальнішому значенні в конституційному праві використовується для характеристики певного ступеня самостійності органів, організацій, національних, територіальних та інших спільнот у вирішенні питань їх життєдіяльності. Автономія характеризує відносини між центральними і місцевими органами влади у зв'язку з розподілом між ними компетенції. Автономія -- це передбачена конституційним законодавством специфічна організація територіальних одиниць в унітарній державі. Вона може бути територіальною або державною. Територіальна автономія -- це самоврядування певної частини території, держави, тобто її право, а точніше, правр громадян, що проживають на цій території, та органів, які вони обирають, самостійно вирішувати окремі питання організації і здійснення влади в межах повноважень, встановлених конституцією та законами держави. При цьому територіальна автономія може надаватися окремій частині території держави, в нашому випадку -- Автономній Республіці Крим. Державна ж автономія має відповідні ознаки державності. Це насамперед створення у складі відповідної держави органів, які мають право видавати закони з питань місцевого значення. У такій автономії створюється парламент, який має суттєві повноваження, є орган виконавчої влади, а інколи й своя Конституція, громадянство, інші атрибути державності. Адміністративна автономія є територіальною одиницею держави, органи якої не наділені правом видавати закони, їх представницький орган не є парламентом [1].

Процес визначення статусу кримської автономії йшов досить складно, оскільки кримські політики намагалися законодавчо насамперед через Конституцію Республіки Крим встановити статус Криму як суверенної держави в складі України. Після прийняття 12 лютого 1991 р. Верховною Радою України Закону «Про відновлення Кримської Автономної Радянської Соціалістичної Республіки» Постановою Верховної Ради України про порядок введення цього Закону в дію Верховній Раді Кримської АРСР було дане доручення вжити необхідних заходів по підготовці проекту Конституції Кримської АРСР. В результаті кримський парламент 5 травня 1992 р. проголосив Акт державної самостійності Республіки Крим, а 6 травня 1992 р. ухвалив Конституцію Республіки Крим, за якою Крим декларувався правовою демократичною світською державою. У цій Конституції встановлювалося, що Республіка Крим будує свої відносини з Україною на основі договорів і угод. Закріплення в цій Конституції статусу Республіки Крим як суверенної держави йшло всупереч з прийнятим у світі розумінням територіальної автономії, яка не може вважатися суверенним суб'єктом державно-правових відносин, а тим більше не має право приймати закони, бути суб'єктом міжнародно-правових зв'язків і заключати від свого імені міжнародні угоди [2].

17 березня 1995 р. Верховна Рада України скасувала кримську Конституцію і ухвалила в новій редакції Закон України «Про Автономну Республіку Крим», який суттєво змінив її повноваження, а головне згідно з цим Законом Конституція АРК мала затверджуватися Верховною Радою України. У цьому Законі встановлювалося, що Автономна Республіка Крим є адміністративно-територіальною автономією у складі України, що АРК самостійно вирішує питання, віднесені до її відання Конституцією України, цим Законом та іншими законами і Конституцією Автономної Республіки Крим. Визначалося, що Конституція АРК, зміни і доповнення до неї приймаються Верховною Радою АРК і вступають в дію після затвердження їх Верховною Радою України. Закріплювалося принципове положення, що Конституція АРК є органічною частиною законодавства України і не може суперечити Конституції України. По суті, Законом «Про Автономну Республіку Крим» закладувалася нинішня модель конституційно-правового регулювання статусу Автономної Республіки Крим у складі України, яка потім знайшла своє концентроване втілення в чинній Конституції України (статті 134--139) і Конституції Автономної Республіки Крим 1998 р. У статті 1 Конституції АРК зазначається, що Автономна Республіка Крим є невід'ємною частиною України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання. Встановлюється, що Автономна Республіка Крим здійснює також повноваження, делеговані законами України відповідно до Конституції України.

Україна згідно зі ст. 2 Конституції є унітарною державою. Тому визначення правового статусу Автономної Республіки Крим як територіальної автономії є виваженим з точки зору світової практики конституційно-правової регламентації статусу таких територіальних утворень. Незважаючи на наявність окремих атрибутів державності у Автономній Республіці Крим (назва -- Республіка, символи -- герб, прапор, Конституція), Автономна Республіка Крим згідно з Конституцією України не може бути віднесена за своїми найважливішими ознаками до типу державної автономії. Вона не має парламенту, оскільки згідно з п. З ст. 1 Конституції Автономної Республіки Крим Верховна Рада АРК є представницьким органом Автономної Республіки Крим і здійснює представницькі, нормотворчі, контрольні функції та повноваження в межах своєї компетенції. Конституція України (ст. 136) також встановлює, що Верховна Рада Автономної Республіки Крим є представницьким органом Автономної Республіки Крим. Але цей представницький орган АРК не є законодавчим органом, оскільки згідно зі ст. 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент -- Верховна Рада України. Верховна Рада Автономної Республіки Крим має право приймати акти тільки у формі рішень і постанов, а не законів. Конституція України встановлює перелік питань, з яких Автономна Республіка Крим здійснює нормативне регулювання по відповідним питанням сільського господарства, лісів, меліорації і кар'єрів, громадських робіт, ремесел та промислів тощо.

Конституція України встановлює межі повноважень, в яких Автономна Республіка Крим вирішує питання, віднесенні до її відання. Такий підхід є виправданим з точки зору нормативної регламентації розподілу компетенції між державою і адміністративно-територіальними одиницями, а точніше між органами державної влади України і органами влади Автономної Республіки Крим.

Разом з цим Автономна Республіка Крим має свій специфічний конституційно-правовий статус, який відрізняється, наприклад, від статусу області. Це виявляється насамперед у гарантіях Автономної Республіки Крим. Так, органи державної влади України при прийнятті рішень, що стосуються АРК, враховують специфіку правового статусу автономії. Органи влади Автономної Республіки Крим мають більш широкі можливості нормативної регламентації відповідних питань автономії, аніж обласні. Важливою гарантією стабільності правового статусу Автономної Республіки Крим є те, що змінити Конституцію АРК має право тільки Верховна Рада України. Функціонування Автономної Республіки Крим як суб'єкта державно-правових відносин адміністративно-територіальної автономії в складі України забезпечується комплексом правових, організаційних, фінансових, майнових та інших гарантій і ресурсів. Це дає можливість органам влади автономії вирішувати відповідні проблеми Криму з урахуванням місцевих і загальнодержавних інтересів. Функціонування органів влади АРК, органів місцевого самоврядування базується на ґрунтовній правовій базі. Це не тільки норми Конституції України і Конституції Автономної Республіки Крим, а й деякі закони, які безпосередньо присвячені функціонуванню суспільних відносин в АРК, правовому статусу деяких органів автономії. Це насамперед Закон України від 12 лютого 1998 р. «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим», Закон України від 10 лютого 1998 р. «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим».

Специфіка правового статусу Автономної Республіки Крим полягає також у тому, що згідно зі ст. 139 Конституції України в АРК діє Представництво Президента України, статус якого визначається Законом України від 2 березня 2000 р. «Про Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим».

Конституційно-правове закріплення правового статусу Автономної Республіки Крим у Конституції України не є ідеальним. Нерідко виникають ситуації, коли органи влади автономії виходять за межі конституційно-правового поля. Тому актуальною є проблема забезпечення конституційної законності в державно-правових зв'язках між центральними органами державної влади України і органами влади Автономної Республіки Крим. Ці питання вирішуються на основі чинної Конституції і законів України з урахуванням специфіки правового положення Автономної Республіки Крим. У компетенційних спорах між органами влади України і АРК останнє слово належить Конституційному Суду України, його правовій позиції.

1.2 Співвідношення конституції АР Крим та Конституції України

Проблеми, пов'язані з кримською Конституцією, були одними з найскладніших у процесі становлення автономії. Вже згадана Конституція від 6 травня 1992 р. фактично була Конституцією суверенної незалежної держави. 25 вересня того ж року вона зазнала змін, проте це суттєво не вплинуло на її сепаративний визивний характер. З огляду на це Верховна Рада України 17 березня 1995 р. скасувала її разом з низкою інших подібних кримських актів. А проблеми конституційного процесу в АРК призвели до того, що під час прийняття Конституції України частина депутатського корпусу висловилась за те, щоб взагалі позбавити автономію Конституції і надати їй можливість мати лише свій статут. Однак все ж за АРК було збережено право на Конституцію, проте, з огляду на набутий досвід, встановлено своєрідний контроль з боку Верховної Ради України, що проявилося у її праві затвердження кримської Конституції. Необхідно звернути увагу на те, що це затвердження відбувалося простою більшістю голосів Верховної Ради України, що унеможливлює будь-які суперечки стосовно юридичної сили Конституції України і АРК. Лишається додати, що 21 жовтня 1998 р. Верховна Рада України затвердила Конституцію АРК, що стало вагомим фактором розвитку автономії як невід'ємної складової частини України.

У другій частині статті 135 Конституції України йдеться лише про нормативно-правові акти Верховної Ради АРК. Як відомо, до 1996 р. вона мала право приймати закони, це створювало як паралельну систему законодавства, так і постійні колізії, оскільки Верховна Рада Криму неодноразово наголошувала, що її акти мають верховенство на території півострова. З цієї точки зору вкрай важливими є положення цієї статті, за якими нормативно-правові акти не можуть суперечити законодавству України. На жаль, практика реалізації Конституції України засвідчила, що Верховна Рада АРК намагається знайти засоби «нейтралізації» цих конституційних положень. Так, після прийняття Конституції України Верховна Рада АРК стала застосовувати таку форму: «нормативно-правовий акт Верховної Ради АРК -- Закон АР Крим». Подібна казуїстика стала предметом розгляду Конституційного Суду України, який у своєму рішенні у справі обчислення часу в АРК від 25 березня 1998 р. визнав неконституційним використання терміна «Закон Верховної Ради АР Крим» як форми нормативно-правового акта Верховної Ради. Однак і досі цю проблему повністю не знято з порядку денного.

1.3 Основні питання, по яких АР Крим здійснює нормативне регулювання

Стаття 137 Конституції України визначає коло суспільних відносин, що підлягають нормативному регулюванню Автономної Республіки Крим. Таким чином визначено предмет нормотворчої діяльності органів влади Автономної Республіки Крим. Передбачені коментованою статтею повноваження Автономної Республіки Крим стосуються нормативної регламентації тільки тих питань, які безпосередньо пов'язані з інтересами кримського населення.

Надання згідно з Конституцією України повноважень Автономній Республіці Крим врегульовувати відповідні питання свідчить про особливий правовий статус цієї територіальної одиниці в складі України, про те, що Автономна Республіка Крим є специфічним суб'єктом державно-правових відносин, оскільки області не мають таких прав. Водночас наявність такого права у Автономної Республіки Крим не свідчить про те, що вона є державно-правовою автономією. Автономна Республіка Крим належить до типу адміністративно-територіальних автономій, але зі специфічним правовим статусом.

Положення ст. 137 Конституції України знайшли своє відображення і в п. 2 ч. 1 ст. 18 Конституції Автономної Республіки Крим, яка встановлює, що віданню Автономної Республіки Крим підлягає нормативне регулювання і здійснення організаційно-розпорядчих повноважень з питань: сільського господарства і лісів; меліорації і кар'єрів; громадських робіт; ремесел і промислів; благодійної діяльності; містобудування і житлового господарства; курортно-рекреаційної сфери; туризму, готельної справи; ярмарків; музеїв, бібліотек; театрів та інших установ культури, історико-культурних заповідників; транспорту загального користування, автошляхів, водопроводів; мисливства, рибальства; санітарної і лікувальної служб та з інших питань, передбачених і делегованих законами України. Порівняння змісту ст. 1 37 Конституції України і п. 2 ч. 1 ст. 18 Конституції Автономної Республіки Крим свідчить про те, що в Конституції АРК більш широко, ніж в Конституції України, встановлюються предмети відання, по яких автономія має право нормативної регламентації.

Конституція України не визначає, який саме орган в Автономній Республіці Крим має право нормативного регулювання відповідних питань. У статті 26 Конституції Автономної Республіки Крим встановлюється, що Верховна Рада Автономної Республіки Крим вирішує питання, віднесені до її відання Конституцією України, Конституцією Автономної Республіки Крим і законами України, за винятком тих, щодо яких рішення приймається республіканськими (місцевими) референдумами або Радою міністрів Автономної Республіки Крим та іншими органами виконавчої влади Автономної Республіки Крим. Згідно з ч. 1 п. 2 ст. 26 Конституції Автономної Республіки Крим до компетенції Верховної Ради Автономної Республіки Крим належить прийняття нормативно-правових актш, внесення в установленому порядку змін до них, роз'яснення порядку їх застосування. Верховна Рада Автономної Республіки Крим щодо питань, які мають нормативно-правовий характер, приймає постанови, які приймаються на її засіданні відкритим або таємним голосуванням більшістю голосів депутатів від загального складу Верховної Ради АРК. Згідно з ч. 1 ст. 28 Конституції Автономної Республіки Крим нормативно-правові акти Верховної Ради АРК і Ради міністрів АРК з питань відання Автономної Республіки Крим повинні відповідати Конституції України, законам України. Нормативно-правові акти Верховної Ради АРК і Ради міністрів АРК з питань виконання делегованих відповідно до Конституції України державних виконавчих функцій і повноважень на території Автономної Республіки Крим приймаються згідно з Конституцією України і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України та на їх виконання (ч. 2 ст. 28).

У частині 2 ст. 1 37 Конституції України встановлюється, що з мотивів невідповідності нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим Конституції України та законам України Президент України може зупинити дію цих нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності. Наявність такого конституційного положення зумовлена необхідністю забезпечення єдиної законності на всій території України.

Конституція України 1996 p. порівняно з Конституцією УРСР 1978 р. суттєво змінила порядок визнання нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим такими, що не відповідають Конституції та законам України, а також зупинення їх дії чи скасування. За Конституцією УРСР 1978 р. це право було виключною компетенцією Верховної Ради України. Парламент України застосовував це право щодо актів Верховної Ради АРК, особливо в 1994-1 995 pp., коли відповідні акти АРК не відповідали Конституції і законам України. В результаті були скасовані Конституція Автономної Республіки Крим у редакції від б травня 1992 p., деякі інші акти. Верховній Раді Автономної Республіки Крим було доручено прийняти та подати на затвердження Верховної Ради України нову Конституцію Автономної Республіки Крим [3].

Згідно з ч. 2 ст. 102 Конституції України Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Тому обгрунтованим є закріплення в ч. 2 ст. 1 37 Конституції України положення, що саме Президент України може зупинити дію нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, якщо ці акти не відповідають положенням Конституції і законам України. Але глава держави може тільки зупинити, а не скасувати незаконні нормативно-правові акти Верховної Ради АРК з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо конституційності цих актів. У випадку визнання Конституційним Судом України цих актів як таких, що суперечать Конституції та законам України, Верховна Рада АРК повинна скасувати такі акти. Згідно з п. 28 ст. 85 Конституції України Верховна Рада України має право достроково припинити повноваження Верховної Ради Автономної Республіки Крим за наявності висновку Конституційного Суду України про порушення нею Конституції України або законів України. В даному разі це одна із форм конституційно-правової відповідальності, яка може застосовуватися в цілях забезпечення єдиної конституційної законності на всій території України. Парламент України призначає позачергові вибори до Верховної Ради Автономної Республіки Крим в разі, якщо вона була розпущена за прийняття незаконних нормативно-правових актів [4].

Положення ч. 2 ст. 137 Конституції України були предметом розгляду органом конституційної юрисдикції за ініціативою глава держави. Так, на підставі ч. 2 ст. 137 Конституції України Президент України своїм Указом від 3 квітня 1998 р. № 254/98 зупинив дію нормативно-правового акта Верховної Ради Автономної Республіки Крим «Про республіканський бюджет Автономної Республіки Крим на 1998 рік» у частині зарахування в 1 998 р. податку на додану вартість та акцизного збору до бюджету Автономної Республіки Крим як такого, що не відповідає Конституції та законам України, і звернувся до Конституційного Суду України з проханням розглянути питання щодо його відповідності Конституції України. Позиція Президента України була підтримана Конституційним Судом України, оскаржувані положення визнані неконституційними і на Верховну Раду Автономної Республіки Крим було покладено обов'язки щодо забезпечення виконання відповідного Рішення Конституційного Суду України І Рішення № 7-рп від 2 червня 1998 p.).

2. ДОСЛІДЖЕННЯ ПИТАНЬ, ЯКІ ВХОДЯТЬ ДО ВИКЛЮЧНОЇ КОМПЕТЕНЦІЇ АР КРИМ

Стаття 138 Конституції України визначає коло питань, що належать до відання Автономної Республіки Крим і вирішуються шляхом прийняття програмних документів, індивідуальних правових актів чи організаційно-правових заходів.

Частина перша статті 138 містить перелік питань, що належать до виключної компетенції Автономної Республіки Крим, тобто таких, що можуть вирішуватися тільки референдумом чи органами влади автономії [6].

Пункт 1 частини першої статті 138 відносить до виключної компетенції автономії питання призначення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим та затвердження складу виборчої комісії Автономної Республіки Крим. Це конституційне положення деталізоване у Законі України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим». Згідно зі ст. 6 згаданого Закону чергові вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим призначаються представницьким органом автономії на останню неділю березня четвертого року його повноважень. Рішення про проведення повторних виборів, а також виборів замість депутатів, які вибули, приймає виборча комісія Автономної Республіки Крим у випадках і в порядку, передбачених Законом «Про вибори депутатів Автономної Республіки Крим». Згідно зі ст. 10 цього Закону виборча комісія Автономної Республіки Крим є органом по організації і проведенню виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим і утворюється, як правило, одночасно з призначенням виборів, але не пізніш як за 120 днів до дня їх проведення. Строк повноважень виборчої комісії Автономної Республіки Крим -- чотири роки. Виборча комісія Автономної Республіки Крим утворюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим у складі 15 членів комісії за поданням Голови Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Голова, заступник голови, секретар виборчої комісії Автономної Республіки Крим, а також не менше третини інших членів комісії повинні мати вищу юридичну освіту. Члени виборчої комісії зі свого складу обирають голову, заступника голови та секретаря комісії. Голова, заступник голови, секретар комісії працюють на постійній основі [7].

Пункт 2 частини першої статті 138 відносить до відання Автономної Республіки Крим питання організації та проведення місцевих референдумів. Під місцевими референдумами в даному випадку слід розуміти республіканський (Автономної Республіки Крим) референдум, а також місцеві референдуми в адміністративно-територіальних одиницях, розташованих в межах автономії. Згідно з положенням п. 3 частини другої ст.26 Конституції Автономної Республіки Крим прийняття рішення про проведення республіканського (місцевого) референдуму належить до компетенції Верховної Ради Автономної* Республіки Крим. Відповідно до положення частини другої ст. 3[,] Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» предмет місцевого референдуму в Автономній Республіці Крим має визначатися нормативними актами самої автономії, тобто постановами Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Предметом такого референдуму можуть бути тільки питання, віднесені до відання автономії.

Пункт 3 частини першої коментованої статті відносить до відання Автономної Республіки Крим здійснення управління майном, що належить Автономній Республіці Крим. Згідно з положенням п.4 частини другої ст.26 Конституції Автономної Республіки Крим визначення порядку управління майном, що належить автономії, є прерогативою Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Відповідно до ст. 38 Конституції Автономної Республіки Крим управління майном Автономної Республіки Крим у порядку, визначеному Верховною Радою Автономної Республіки Крим, управління майном, яке знаходиться на балансі Ради міністрів Автономної Республіки Крим, а також здійснення виконавчих функцій і повноважень з питань розвитку економіки, фінансової, кредитної та цінової політики, промисловості, паливно-енергетичного комплексу, сільського господарства, управління санітарно-курортними і туристичними комплексами Автономної Республіки Крим, зовнішньоекономічної діяльності покладено на Раду міністрів Автономної Республіки Крим [7].

Пункт 4 частини першої статті 138 відносить до відання Автономної Республіки Крим розроблення, затвердження та виконання бюджету Автономної Республіки Крим на основі єдиної податкової і бюджетної політики України. Стаття 18 Конституції Автономної Республіки Крим, розвиваючи це положення, закріплює, що віданню автономії підлягає встановлення доходів, які формують бюджет Автономної Республіки Крим, забезпечення його виконання, проведення експериментів у сфері оподаткування, встановлення місцевих податків та зборів, а також патентування окремих видів діяльності, здійснення інших, передбачених законами України, повноважень у сфері бюджету і оподаткування. Згідно з положенням п. 7 ч. 2 ст. 26 Конституції Автономної Республіки Крим затвердження бюджету автономії і внесення змін до нього, контроль за його виконанням, прийняття рішення щодо звіту про його виконання належить до компетенції Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Фінансова самостійність Автономної Республіки Крим гарантується закріпленням законами України за доходною частиною бюджету Автономної Республіки Крим на стабільній основі загальнодержавних податків і зборів, які зараховуються в повному обсязі до бюджету автономії і є достатніми для здійснення її повноважень та забезпечення життєвого рівня громадян і населення в цілому не нижче соціальних стандартне і потреб, що визначаються законами України. Міжбюджетні відносини Державного бюджету України і бюджету Автономної Республіки Крим, що регулюють розподіл і перерозподіл бюджетних кошів для збалансування бюджету автономії на рівні, необхідному для забезпечення і здійснення її повноважень, а також життєвого рівня населення не нижче соціальних стандартів і потреб, визначаються відповідно до законів України.

Пункт 5 частини першої статті 138 відносить до відання Автономної Республіки Крим розроблення, затвердження та реалізацію програм Автономної Республіки Крим з питань соціально-економічного та культурного розвитку, раціонального природокористування, охорони довкілля -- відповідно до загальнодержавних програм. Згідно зі ст. 9 Закону України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» в АР Крим. Відповідно до ст. 26 Конституції АР Крим такі програми за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим затверджує Верховна Рада Автономної Республіки Крим. Вона ж вносить до них зміни і здійснює контроль за їх виконанням [9].

Прогноз економічного і соціального розвитку Автономної Республіки Крим на середньостроковий період розробляється на п'ять років і має відображати: аналіз соціально-економічного розвитку автономії за попередній період та характеристику головних проблем розвитку її економіки та соціальної сфери; стан використання природного, виробничого, науково-технічного та трудового потенціалу, екологічну ситуацію; прогноз кон'юнктури на ринках основних видів товарів та послуг; можливі шляхи розв'язання головних проблем розвитку економіки та соціальної сфери автономії; цілі та пріоритети соціально-економічного розвитку в середньостроковий період та пропозиції щодо заходів місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування для їх досягнення; основні показники соціально-економічного розвитку автономії та висновки щодо тенденцій розвитку її економіки протягом середньострокового періоду.

Програма економічного і соціального розвитку Автономної Республіки Крим на короткостроковий період розробляється щороку взаємоузгоджено з проектом Державної програми економічного і соціального розвитку України на відповідний рік. У цій програмі повинні бути відображені: аналіз соціально-економічного розвитку автономії за попередній і поточний роки та характеристика головних проблем розвитку її економіки та соціальної сфери; стан використання природного, виробничого, науково-технічного та трудового потенціалу, екологічна ситуація в автономії; можливі шляхи розв'язання головних проблем розвитку економіки і соціальної сфери автономії; цілі та пріоритети соціально-економічного розвитку відповідної адміністративно-територіальної одиниці в наступному році; система заходів місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо_# реалізації соціально-економічної політики з визначенням термінів виконання та виконавців; основні показники соціально-економічного розвитку автономії"; дані про отримання та використання доходів від розпорядження об'єктами права власності Автономної Республіки Крим, ефективність використання відповідних об'єктів права власності автономії, показники розвитку підприємств та організацій, що є об'єктами її права власності.

Пункт 6 частини першої статті 138 відносить до відання Автономної Республіки Крим визнання статусу місцевостей як курортів; встановлення зон санітарної охорони курортів. За Законом України «Про курорти» курорт це освоєна природна територія на землях оздоровчого призначення, що має природні лікувальні ресурси, необхідні для їх експлуатації будівлі та споруди з об'єктами інфраструктури, використовується з метою лікування, медичної реабілітації, профілактики захворювань та для рекреації і підлягає особливій охороні. Підставою для прийняття рішення про оголошення природної території курортною є наявність на ній природних лікувальних ресурсів, необхідної інфраструктури для їх експлуатації та організації лікування людей. Округ (зона) санітарної охорони -- це територія земної поверхні, зовнішній контур якої збігається з межею курорту. В межах цієї території забороняються будь-які роботи, що призводять до забруднення ґрунту, повітря, води, завдають шкоди лісу, іншим зеленим насадженням, сприяють розвитку ерозійних процесів і негативно впливають на природні лікувальні ресурси, санітарний та екологічний стан природних територій курортів [10].

Межі округів і зон санітарної (гірничо-санітарної) охорони курортів місцевого (Автономної Республіки Крим) значення затверджуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим одночасно з прийняттям рішення про оголошення природних територій курортними територіями місцевого значення. Режими округів і зон санітарної (гірничо-санітарної) охорони таких курортів затверджуються Радою міністрів Автономної Республіки Крим.

Згідно зі ст. 41 Закону України «Про курорти» до повноважень Ради міністрів Автономної Республіки Крим у сфері діяльності курортів належать:

1) реалізація загальнодержавних і місцевих програм освоєння земель оздоровчого та рекреаційного призначення, генеральних планів (програм) розвитку курортів; 2) здійснення контролю за раціональним використанням і охороною природних лікувальних ресурсів, природних територій курортів і прилеглих до них округів санітарної охорони; 3) затвердження режиму округів і зон санітарної (гірничо-санітарної) охорони курортів місцевого значення; 4) вирішення інших питань у сфері діяльності курортів відповідно до законів України.

Пункти 7-9 частини першої статті 138 відносять до відання Автономної Республіки Крим низку питань, пов'язаних із забезпеченням прав і свобод громадян. Ці приписи Конституції України відтворено в Конституції Автономної Республіки Крим і деталізовано у галузевому законодавстві, зокрема у законах України «Про мови в Українській РСР», «Про національні меншини в Україні», «Про реабілітацію жертв політичних репресій в Україні», «Про звернення громадян», «Про охорону культурної спадщини», «Про захист населення від інфекційних хвороб», «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру» та ін.

Пункт 10 частини першої статті 138 відносить до відання Автономної Республіки Крим ініціювання введення надзвичайного стану та встановлення зон надзвичайної екологічної ситуації в Автономній Республіці Крим або в окремих її місцевостях. За Законом України «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру» залежно від обстановки, ступеня поширення прогнозованої або такої, що виникла, надзвичайної ситуації техногенного та природного характеру за рішенням Ради міністрів Автономної Республіки Крим в межах території автономії може встановлюватися один з таких режимів функціонування системи захисту населення і території: режим повсякденного функціонування за умов нормальної виробничо-промислової, радіаційної, хімічної, біологічної (бактеріологічної), сейсмічної, гідрогеологічної і гідрометеорологічної обстановки, за відсутності епідемій, епізоотій, епіфітотій тощо; режим підвищеної готовності -- у разі істотного погіршення виробничо-промислової, радіаційної, хімічної, біологічної (бактеріологічної), сейсмічної, гідрогеологічної і гідрометеорологічної обстановки, за наявності можливості виникнення надзвичайної ситуації техногенного та природного характеру; режим надзвичайної ситуації -- у разі виникнення і під час ліквідації наслідків надзвичайної ситуації техногенного та природного характеру.

Режим надзвичайного стану запроваджується за умов і в порядку, що передбачені чинним законодавством. Згідно з положенням ч. 5 ст. 5 Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану» введення надзвичайного стану на території Автономної Республіки Крим або в окремих її місцевостях може ініціювати Верховна Рада Автономної Республіки Крим. Надзвичайний стан може бути введений на території Автономної Республіки Крим на термін не більш як 60 діб і продовжений Президентом України не більш як на 30 діб.

Вкрай важливим для функціонування автономії у складі України є друга частина статті 138. Закріплюючи можливість законодавчого делегування інших повноважень Автономній Республіці Крим, ця норма відповідно залишає відкритим обсяг тих прав, що конституційно надані автономії. Це положення, безумовно, сприяє належному розвиткові автономії, оскільки воно відповідає загальноприйнятому в цивілізованих країнах принципу субсидіарності і надає можливість, не вносячи змін до Конституції України, належним чином реагувати на її нагальні проблеми.

3. АНАЛІЗ ОСНОВНИХ БОЛЬОВИХ ПРОБЛЕМ ФУНКЦІОНУВАННЯ АВТОНОМІЇ

Необхідно звернути увагу і на те, що нині центр взагалі уникає висловлювати чітку позицію стосовно больових проблем функціонування автономії. Особливо наочно це проявилося в новому Бюджетному кодексі, в якому замість Конституції АР Крим згадується лише закон про її затвердження. Так, у статтi 67 “Особливостi формування бюджету АР Крим та бюджетiв мiст Києва i Севастополя” сором'язливо згадується лише закон Про затвердження АР Крим. Проте цей закон складається лише з п'яти пунктiв i не мiстить жодних особливостей. Усi вони регулюються самою Конституцiєю АР Крим, цьому наївно сподiватися, що, говорячи лише про закон, яким затвержено Конституцiю, можна замовчувати сам факт її iснування.

По-перше, це юридично некоректно, адже Конституція України вголос визнає Конституцiю АР Крим i, до речi, не торкається форми її затвердження вказано лише, що вона “затверджується не менше як половиною вiд конституцiйного складу Верховної Ради України”. По-друге, це нiяк не впливає на ситуацiю в автономiї i навпаки певною мiрою ускладнює її. В усякому разi кримськi политики приймають запропонованi правила гри, пристосовуючись до них. Так, 2 жовтня 2001 року Президiя Верховної Ради АР Крим направила Президенту, Верховнiй Радi i Уряду України звернення, де наголошувалось на тому, що проект закону “Про державний бюджет України на 2002 рiк” iгнорує “правовi норми Закону України “Про затвердження Конституцiї АР Крим” i статтi 67 Бюджетного кодексу України, що встановлює особливостi формування бюджету автономiї”. Отже, коло замкнулося. Подiбнi ж проблеми виникають, якщо проаналiзувати i деякi iншi статтi Бюджетного кодексу. Так, стаття 4 “Стан бюджет-ного законодавства” вибудовує iєрархiю нормативно-правових актiв, що регулюють бюджетнi вiдносини в Українi. На вершинi цiєї пiрамiди - Конституцiя.

Останнiй, найнижчий - пiсля нормативно-правових актiв центральних органiв виконавчої влади - вiдведений “рiшенням органiв АР Крим, мiсцевих державних адмiнiстрацiй, органiв мiсцевого самоврядування”. Однак евфемiзм “рiшення органiв АР Крим” не розв'язує жодних проблем. По-перше, Верховна Рада АР Крим, хоч якби не робити вигляду, що її не iснує, все одно виступає одним з “органiв АР Крим”, рiшенням якого - хочемо ми цього чи нi, - буде i Конституцiя АР Крим. А те, що “освячений” законом Верховної Ради України акт поставлено в один ряд з рiшеннями мiсцевих держадмiнiстрацiй, не стельки цiлком свiдомо дратує амбiцiї кримських лiдерiв, скiльки демонструє брак чiтких науково виважених пiдходiв до проблем автономiї з боку центру.

Вже говорилося про дивне словосполучення “органи АР Крим”. Крiм нього, по всьому тексту кодексу вживаться також означення “органи державної влади, органи влади АР Крим та мiсцевого самоврядування”. Появу саме такого ряду можна пояснити нашою давньою “установкою” (невiдомо ким i коли затвердженою) не вживати прикметник “державний” в кримському контекстi. Але вiд цього не змiниться природа кримської автономiї як складової частини України, i вже тiльки це дає всi пiдстави цiлком штучно не виокремлювати АР Крим у “субстанцiю”, що посiдає осiбне мiсце в українському держав-ному механiзмi.

Тим бiльше, у Конституцiї України вжито означення “органи державної влади та мiсцевого самовря-дування”, тому всi iншi новацiї будуть їй суперечити.

До того ж за Бюджетним кодексом бюджет АР Крим, обласнi, районнi бюджети, бюджети районiв у мiстах та бюджети мiсцевого самоврядування об'єднанi термином “мiсцевi бюджети”. Тому в цьому випадку краще було взагалi не видiляти “органи АР Крим”, нiж ритуально згадувати їх, не надаючи жодних специфiчних й особливых повноважень, якщо згадати зобов'язання центру закрiпити за автономiєю фiнансову самостiйнiсть.

А головне - старанно уникаючи надання АР Крим будь-яких ознак державностi, ми все одно потрапляємо до цiєї ж пастки. Наприклад, статтею 90 Бюджетного кодексу з бюджету АР Крим здiйснюються видатки на державне управлiння, до яких вiднесенi видатки на “представницьку i виконавчу владу АР Крим”. Однак анi в Конституцiї України, анi в Конституцiї АР Крим подiбнi термiни не вживаються, а в кримськiй конституцiї специально обумовлено, що “органiзацiя i дiяльнiсть Верховної Ради АР Крим i Ради Мiнiстрiв АР Крим грунтуються на подiлi повноважень мiж ними”. Ця iдея розвинута i в рiшеннi Конституцiйного Суду України вiд 21 грудня 2001 року (справа щодо сумiсностi мандата депутата Верховної Ради АР Крим з iншими видами дiяльностi): “Особливостi повноважень, органiзацiї та дiяльностi органiв АР Крим не можна пов'язувати з принципом подiлу влади”. Саме тому без зайвих мудрувань доцiльно було б застосовувати “класичнi” означення - Верховна Рада i Рада Мiнiстрiв АР Крим. У цьому контексті варто додати, що у нових кодексах - Цивільному та Господарському вживається інший термин - “органи влади АР Крим”, однак це знов-таки не сприяє розв'язанню цієї проблеми [8].

Крім того, є підстави говорити і про невиправдане обмеження центром тих прерогатив автономії, які мають другорядне значення, зокрема, право Верховної Ради АР Крим на самостійне “порядкування” свого внутрішнього життя, оскільки це лише породжуватиме штучні протиріччя у відносинах між центром та автономією і водно час відволікатиме від розв'язання справді нагальних проблем (зокрема, вкрай злободенної “фінансової самостійності” АР Крим). Загалом, саме економічні повноваження стають для автономії чи не головною сферою реалізації її прерогатив. І саме на цій ниві можна передбачати потенціальні “виклики” для регіональної політики нашої держави. Не помічати їх чи робити вигляд, що їх не існує, - це поставити поза межі можливого гармонійний розвиток відносин між центром та автономією. Якщо ситуація не зміниться, то українська влада ризикує повторити шлях “першої хвилі” кримських політиків, які на початковому етапі становления автономії заради збереження деяких визивних політизованих гасел втратили реальний економічний суверенітет, який вони здобули у протистоянні з центром.

Демонстративне обмеження економічних повноважень автономії цілком ймовірно може обернутися і реанімацією її політичних амбіцій.

Так само деякі ідеї та ідеали перебувають “поза межами можливого” і для кримських лідерів, зокрема, прагнення побудувати на півострові цілком замкнену систему, яка б мала суто формальний зв'язок з центром. Звичайно, за десять років кримська автономія, яка народжувалась під гаслами повної суверенізації, зазнала суттєвої еволюції, а присутність Києва на півострові стає дедалі відчутнішою.

Проте проблема залишається, проявляючись в різних формах. Наприклад, це стосується виконання рішень Конституційного Суду України, а також інших проблем, які проявилися у процесі реалізації Конституції АР Крим (зокрема, йдеться про невідповідність нормативно-правових актів Верховної Ради АР Крим власній же Конституції).

Враховуючи етноскладову кримської автономії, варто зазначити, що гасло “поза межами можливого” стосується також тих політичних сил в Криму, які представляють інтереси різних національностей. Ясно, що неможливо “організувати” на півострові національно-територіальну татарську автономію, і так само неможливо віддавати перевагу лише російськомовному фактору чи вдаваться до штучної українізації, яку засудив ще гетьман П. Скоропадський.

До речі, історична традиція “крайової влади” на півострові, яка протягом десяти років залишалася лише справою вузького кола фахівців, дає значний фактичний матеріал для пошуку сучасних варіантів удосконалення правового статусу АР Крим. Достатньо лише сказати, що вперше ідея загальнокримського референдуму народилася у листопаді 1917 року, а її авторами стали кримські більшовики. Можна навести й інші, не менш актуальні приклади. Це стосується, зокрема, ідеї затвердження гетьманом П. Скоропадським законів, що їх видавав кримський Крайовий уряд, - у сучасному варіанті це можна було б використати для посилення контрольної функції представника Президента України в АР Крим або для пропозиції гетьманського уряду включати представників Криму до складу посольств Української держави - за сучасних умов це дозволило б розв'язати проблему нинішньої цілком “відрубної” зовнішньої діяльності кримської автономії. На особливу увагу заслуговує і дуже цікава система “стримувань і противаг” між центром і автономією, закріплена в Конституції Кримської АРСР від 5 травня 1929 року, не кажучи вже про те, що читке розуміння природи радянської автономії в Криму також необхідне для наукового підґрунтя національної политики нашої держави.

Доводиться визнати, що “пізнання” сутності кримської автономії нині залишається такою ж злободенною проблемою, як і десять років тому. Отже, не менш актуальною слід вважати і увагу з боку держави та правової науки до неї.

Висновки

1. Конституція України встановлює межі повноважень, в яких Автономна Республіка Крим вирішує питання, віднесенні до її відання. Такий підхід є виправданим з точки зору нормативної регламентації розподілу компетенції між державою і адміністративно-територіальними одиницями, а точніше між органами державної влади України і органами влади Автономної Республіки Крим.

2. Разом з цим Автономна Республіка Крим має свій специфічний конституційно-правовий статус, який відрізняється, наприклад, від статусу області. Це виявляється насамперед у гарантіях Автономної Республіки Крим. Так, органи державної влади України при прийнятті рішень, що стосуються АРК, враховують специфіку правового статусу автономії. Органи влади Автономної Республіки Крим мають більш широкі можливості нормативної регламентації відповідних питань автономії, аніж обласні. Важливою гарантією стабільності правового статусу Автономної Республіки Крим є те, що змінити Конституцію АРК має право тільки Верховна Рада України. Функціонування Автономної Республіки Крим як суб'єкта державно-правових відносин адміністративно-територіальної автономії в складі України забезпечується комплексом правових, організаційних, фінансових, майнових та інших гарантій і ресурсів. Це дає можливість органам влади автономії вирішувати відповідні проблеми Криму з урахуванням місцевих і загальнодержавних інтересів. Функціонування органів влади АРК, органів місцевого самоврядування базується на ґрунтовній правовій базі. Це не тільки норми Конституції України і Конституції Автономної Республіки Крим, а й деякі закони, які безпосередньо присвячені функціонуванню суспільних відносин в АРК, правовому статусу деяких органів автономії. Це насамперед Закон України від 12 лютого 1998 р. «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим», Закон України від 10 лютого 1998 р. «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим».

3. Специфіка правового статусу Автономної Республіки Крим полягає також у тому, що згідно зі ст. 139 Конституції України в АРК діє Представництво Президента України, статус якого визначається Законом України від 2 березня 2000 р. «Про Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим».

4. Конституційно-правове закріплення правового статусу Автономної Республіки Крим у Конституції України не є ідеальним. Нерідко виникають ситуації, коли органи влади автономії виходять за межі конституційно-правового поля. Тому актуальною є проблема забезпечення конституційної законності в державно-правових зв'язках між центральними органами державної влади України і органами влади Автономної Республіки Крим. Ці питання вирішуються на основі чинної Конституції і законів України з урахуванням специфіки правового положення Автономної Республіки Крим. У компетенційних спорах між органами влади України і АРК останнє слово належить Конституційному Суду України, його правовій позиції.

Список використаних джерел

1. Зaгaльнa тeopiя дepжaви i пpaвa / зa peд. В.В. Кoпєйчикoвa. - К.: Юpiнкoм Інтep, 2006. - 320 c.

2. Конституції зарубіжних країн та України (основи конституціоналізму): Навч.- метод. довідник. -- 2-ге вид., доп. -- К.: МАУП, 2000. -- 120 с.

3. Опришко В. Конституція Українн - основа розвитку зяконодавства // Право України, - 1997.- №8.

4. Основи коституційного права на Україні: Підручник. Видання друге, доповнене / За ред В.В. Копєйчикова - К.: Юринком Інтер, 1998. - 288 с.

5. Основи констнтуційного ладу України: Навч. посібник / і А. М. Колодій, В. В. Копєйчиков, С. Л. Лисенков, В. В. Медведчук. -- К.: Либідь, 2007. -- 206

6. Погорілко В. Нова Конституція України - втілення національної ідеології державотворення // Право Украіни.- 2007. - № 1.

7. Політологічний енциклопедичний словник: Навч. посібник для студентів вищ. навч. закладів.- К.: Генеза, 2006.-400с.

8. Хрестоматія з правознавства: 36. нормат. документів / Уклад.: І.П.Козінцев (керівник), Л.М. Козаченко. -- 2-е вид., доп. -- К.: Юрінком Інтер, 2004. -- 704 с.

9. Литвин В.М. Україна i досвiд державотворення (90-тi роки ХХ ст.) - К., 2001. - С. 297-298, 300.

10. Копиленко Л. Нема пророка у власнiй Вiтчизнi // Урядовий кур'єр. - 1995. - 12 вересня.

Размещено на Allbest.ru

Размещено на Allbest.ru