Конституционное право Российской Федерации

Решившись на принятие Конституции на основе своего проекта, оппозиционное большинство Верховного Совета назначило для этого дату созыва Съезда народных депутатов (17 ноября 1993 г.) и начало подготовку к его проведению. В самом Верховном Совете откровенно поднимался вопрос об отрешении Президента от власти, что планировалось осуществить на предстоящем Съезде. Это был открытый вызов Президенту и очевидный поворот к отказу от проведения демократических реформ. Оппозицию не остановило даже то, что в ходе референдума, проведенного 25 апреля 1993 г., большинство избирателей, принявших в нем участие, поддержали легитимность Президента.

§ 3. Конституционное совещание

12 мая 1993 г. Президент РФ издал Указ № 669 "О мерах по завершению подготовки новой Конституции Российской Федерации", согласно которому для завершения подготовки проекта Конституции 5 июня в Москве созывалось Конституционное совещание. Неделей позже (Указ от 20 мая 1993 г. № 718) был определен состав Конституционного совещания. Оно включало представителей федеральных органов государственной власти Российской Федерации; органов государственной власти республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга; местного самоуправления; политических партий, профсоюзных, молодежных, иных общественных организаций, массовых движений и религиозных конфессий, товаропроизводителей и предпринимателей. Предусматривалось, что в состав Конституционного совещания также должны войти народные депутаты РФ - члены Конституционной комиссии Съезда народных депутатов РФ, представители от каждой фракции народных депутатов, Президента и Правительства, Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генеральной прокуратуры РФ.

Таким образом, Конституционное совещание было задумано как широкий форум, сочетающий представительство всех высших органов государственной власти, а также общественности. Он таким фактически и получился, хотя ряд приглашенных членов Конституционной комиссии, народных депутатов, а также политических партий участия в его работе не приняли. 24 июня 1993 г. Верховный Совет отказался сотрудничать с Конституционным совещанием под предлогом причастности к делам о коррупции некоторых его координаторов и участников.

Президент внес на обсуждение Совещания свой проект Конституции, но призвал участников к выработке компромиссного текста на базе этого проекта и проекта Конституционной комиссии. Многие положения президентского проекта были подвергнуты критике участниками Конституционного совещания. Например, за то, что проект не содержал характеристики Российского государства как социального. В нем не был выдержан принцип равноправия субъектов Российской Федерации - в Совете Федерации 50% всех мест предполагалось предоставить республикам и национальным образованиям. Президент по проекту обладал чрезмерными правами по роспуску Государственной Думы. Были и другие основания, вызвавшие обоснованную критику проекта.

Однако в отношении механизма власти этот проект в целом выдерживал принцип разделения властей и устанавливал определенный баланс законодательной и исполнительной ветвей власти в рамках республики президентского типа. В нем содержался ясный отказ от бесплодного советского парламентаризма в пользу сильной исполнительной власти. Именно поэтому созванное Верховным Советом в конце мая - начале июня совещание двух тысяч депутатов Советов всех уровней полностью отвергло президентский проект, а 4 июня, за день до созыва Конституционного совещания, Верховный Совет предложил свой порядок согласования и принятия проекта Конституции, который снова ставил в центр всей работы Конституционную комиссию.

Конституционное совещание работало больше месяца. В его адрес поступило более 50 тысяч замечаний и предложений. В результате их обсуждения в первоначальный проект было внесено свыше пятисот поправок, около четырех десятков принципиально новых норм - фактически все статьи были изменены. В разработанный Совещанием проект вошли многие статьи из проекта Конституционной комиссии1. 12 июля 1993 г. проект был Совещанием одобрен.

§ 4. Развитие конституционного кризиса

С осени 1993 г. конституционный кризис вошел в новую фазу. И законодательная, и исполнительная власть имели свой проект Конституции и свое представление о способе ее принятия. Достижение согласия стало невозможным, обе ветви власти все чаще апеллировали к народу, а паралич власти усиливался.

21 сентября Президент подписал Указ о поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации № 1400, который, не прекращая действия Конституции в части, не противоречащей Указу, прерывал осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съезда народных депутатов и Верховного Совета. При этом отмечалось, что "безопасность России и ее народов - более высокая ценность, нежели формальное следование противоречивым нормам, созданным законодательной ветвью власти". Полномочия народных депутатов прекращались.

Указ временно, до принятия Конституции, вводил в действие Положение о федеральных органах власти на переходный период, подготовленное на основе проекта Конституции, одобренного Конституционным совещанием 12 июля 1993 г. В действие также вводилось Положение о выборах депутатов Государственной Думы, разработанное народными депутатами и Конституционным совещанием. Выборы в Государственную Думу были назначены на 11-12 декабря. Приостанавливалась деятельность Конституционного Суда. По существу, временно вводилось президентское правление.

Конституционный кризис немедленно перерос в конституционную войну. В тот же день Президиум Верховного Совета, ссылаясь на ст. 121" Конституции, объявил о немедленном прекращении полномочий Президента РФ Б.Н. Ельцина, полномочия Президента были переданы вице-президенту А.В. Руцкому. Верховный Совет оценил действия Президента как государственный переворот. Конституционный Суд, признав Указ Президента неконституционным, высказался за отрешение Президента от должности. Были отстранены старые и назначены новые руководители "силовых" министерств, а в Уголовный кодекс введена статья, карающая (вплоть до смертной казни) за антиконституционную деятельность, невыполнение решений высшего органа государственной власти и воспрепятствование его деятельности. Оппозиция находила основания для своих действий в Конституции, которую сама же приспособила к своим интересам, а Президент опирался на поддержку избирателей и субъектов Федерации, полагая, что противоречивая и устаревшая Конституция уже не может служить базой для разрешения разногласий двух ветвей власти. При таких подходах неудивительно, что каждая сторона конфликта рассматривала действия другой стороны как мятеж, государственный переворот. Конституционная законность, таким образом, была подорвана с двух сторон и утратила свою нейтральность.

Попытки достичь согласия не увенчались успехом, и кризис стал порождать общественные беспорядки, силовые действия. Сторонники Президента организовали блокаду Дома Советов, а сторонники Верховного Совета совершили попытки захватить здание мэрии Москвы, один из военных штабов и телецентр "Останкино". Это привело к вмешательству армии, несколько танков обстреляли здание Дома Советов. Погибло много людей. В Москве действовало чрезвычайное положение, был приостановлен выпуск некоторых газет.

Антипрезидентские выступления были подавлены, но трагические события неизгладимой печатью легли на молодую российскую государственность, ясно указав, к каким последствиям могут приводить амбиции политиков, к тому же действующих в условиях несовершенной конституционной системы.

После подавления выступлений оппозиции президентское правление осуществлялось безраздельно. Президентом был издан Указ о правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации от 7 октября 1993 г., который подтвердил действие на всей территории России законов и постановлений, принятых Верховным Советом и Съездом народных депутатов до 21 сентября 1993 г. Было установлено, что до начала работы Федерального Собрания правовое регулирование по вопросам, отнесенным к компетенции Съезда и Верховного Совета, осуществляется указами Президента. Другим Указом констатировалась невозможность деятельности Конституционного Суда, в связи с чем приостанавливался созыв его заседаний до принятия новой Конституции. Председатель Конституционного Суда сложил с себя полномочия, а вице-президент, несмотря на то, что он был избран вместе с Президентом, был освобожден Президентом от должности.

Президентом был принят ряд других мер по реформированию государственности. Указом о реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации от 9 октября 1993 г. (№ 1617) были прекращены полномочия Советов народных депутатов, а Указом от 27 октября утверждены Основные положения о выборах в представительные органы государственной власти в регионах. Это означало юридическую ликвидацию советской власти в стране. Для решения вопроса о конституционной реформе на 12 декабря 1993 г. было назначено всенародное голосование (референдум) по проекту новой Конституции РФ, вступающей в силу в случае ее одобрения с момента опубликования результатов голосования (10 ноября проект был опубликован).

Конституционный кризис, развивавшийся на протяжении почти года, так и не нашел своего конституционного разрешения. Это был не только конституционный, но и по--литический кризис, в котором отражалась резкая поляризация интересов различных сил по коренным вопросам развития России. Он серьезно расшатал основы российского федерализма и государственности в целом. Трагическое завершение кризиса заставило граждан и власти всех уровней еще острее осознать невозможность строительства нового общества в рамках старой государственности. Принятие новой Конституции стало не просто желательным, но остро необходимым.

§ 5. Референдум и выборы 12 декабря 1993 г.

Возникший в стране конституционный вакуум (хотя формально старая Конституция полностью не прекратила своего действия) и отсутствие высшего представительного органа могли быть заполнены только президентской властью. Однако этой легитимности было недостаточно для введения в действие новой Конституции, несмотря на то, что ее проект был разработан с соблюдением демократической процедуры. Оставалось обратиться к прямому волеизъявлению народа, использовать такую форму непосредственного выражения его суверенитета, как референдум.

Особенность референдума, проведенного 12 декабря 1993 г., состояла в том, что одновременно с принятием новой Конституции проходили выборы в Федеральное Собрание, предусмотренное еще не принятой Конституцией. Однако возможность того, что проект может быть не принят избирателями, была учтена Президентом, который ранее (21 сентября) издал Положение о федеральных органах власти на переходный период. Следовательно, для выборов в Федеральное Собрание существовала правовая база. Таким же путем (Указы об уточнении Положений о выборах депутатов Государственной Думы и Совета Федерации в 1993 г.) было установлено, что выборы считаются состоявшимися, если число действительных бюллетеней составит не менее 25% от числа зарегистрированных избирателей.

Избирательная кампания 1993 г. проходила в сложный период - трагический финал конституционного кризиса наложил отпечаток на всю политическую жизнь. Однако, несмотря на многие опасения оппозиции, не было никаких признаков президентской диктатуры или авторитарного правления. Все оппозиционные партии получили право на ведение избирательной кампании и участие в выборах, постепенно возобновили выпуск изданий антипрезидентские по своей направленности средства массовой информации. Политический режим сохранял прежний демократический характер, общество осознавало необходимость политической стабильности и создания прочной конституционной законности.

Во всенародном голосовании по проекту новой Конституции приняли участие 58 млн. 187 тыс. 755 зарегистрированных избирателей, или 54,8%. За принятие Конституции проголосовало 32 млн. 937 тыс. 630 избирателей, или 58,4% избирателей, принявших участие в голосовании. Это означало, что Конституция принята.

Одновременно в ходе выборов в Федеральное Собрание были избраны почти все депутаты Государственной Думы и Совета Федерации. О желании выдвинуть кандидатов в депутаты Государственной Думы по общефедеральному округу первоначально объявили 35 общественных объединений, на регистрацию были представлены списки 21 избирательного объединения, а зарегистрировано - 13. Остальные не смогли набрать необходимого количества подписей избирателей и не были в соответствии с Положением о выборах включены в бюллетень для голосования.

В соответствии с результатами голосования по общефедеральному избирательному округу и по одномандатным избирательным округам места в Государственной Думе получили кандидаты от восьми крупнейших партий и объединений "Выбор России", Либерально-демократическая партия России, Аграрная партия России, блок "Яблоко", Демократическая партия России, Партия российского единства и согласия, Коммунистическая партия Российской Федерации, политическое движение "Женщины России". Впоследствии на их базе в Думе было создано еще четыре фракции.

171 депутат от 86 двухмандатных избирательных округов был избран в Совет Федерации.

Это были первые демократические выборы в России, они способствовали установлению новой структуры конституционной власти.

§ 6. Конституционное развитие после принятия Конституции

С принятием новой Конституции и формированием Федерального Собрания закончился период президентского правления. Начался сложный и трудный процесс создания нового конституционного права, претворения в жизнь конституционного механизма власти.

Конституция, несомненно, в известной мере упорядочила политические отношения и ослабила остроту противоречий между реформаторским курсом Президента и оппозицией. Парламентская оппозиция, сформированная в Государственной Думе, стала действовать в основном с соблюдением конституционного разделения властей, в рамках своей компетенции. Это не значит, что она отказалась от использования конституционных способов политической борьбы с исполнительной властью, более того,, периодически эта борьба порождала конституционные разногласия. Серьезные расхождения между Думой и Президентом возникли при принятии Федерального закона о статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 8 мая 1994 г. Этим Законом установлены основные правовые гарантии депутатов обеих палат при осуществлении ими депутатской деятельности. Однако Президент, подписав Закон, обратился к депутатам с письмом, в котором предложил приостановить действие тех норм, которые вступают в противоречие с Конституцией. Он, в частности, отметил, что депутат не должен рассматриваться как самостоятельное должностное лицо государства, гарант прав и свобод избирателей, а в связи с этим - иметь право беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, посещать предприятия, учреждения и организации, воинские части, общественные объединения (ч. 2 ст. 5 Закона). По мнению Президента, противоречат Конституции введенное в Закон право депутатского запроса и ряд других положений. Как видим, разногласия снова возникли на почве неодинакового понимания принципа разделения властей.

В развитие Конституции Федеральное Собрание приняло Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде Российской Федерации, который создал правовые условия для доукомплектования этого органа и возобновления его деятельности. Федеральное Собрание стало планомерно принимать законы, осуществлять другие полномочия, отнесенные Конституцией к его компетенции.

В соответствии с Конституцией Указами Президента решен ряд важных вопросов конституционно-правового значения. Среди них Указ о порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов от 5 апреля 1994 г., Положение о федеральной государственной службе от 22 декабря 1993 г., Указ о структуре федеральных органов исполнительной власти от 10 января 1994 г., Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации от 10 апреля 1994 г., Указ о мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации от 3 октября 1994 г. и др.

Но если законодательная и исполнительная власти начали в целом успешно функционировать на основе новой Конституции, то судебная власть в этом отношении серьезно отставала. Несмотря на ясное указание Конституции, сразу не был принял закон о судебной реформе, не начал свою работу в определенный срок Конституционный Суд. Не получили законодательного и иного нормативного развития многие" другие положения Конституции РФ. Становление нового конституционного строя происходило в условиях нарастания политической напряженности, порождавшейся углублением экономического кризиса и действиями оппозиции. Практически сразу же после принятия Конституции ряд политических и других общественных объединений, в том числе и представленных в Государственной Думе, выступил с требованием смены Конституции, отставки Президента, досрочных выборов и др.

Внепарламентская оппозиция открыто ставила цели изменения конституционного строя.

Жизненность и демократизм.новой Конституции ясно проявились в ходе выборов в Государственную Думу, состоявшихся 17 декабря 1995 г. Это были первые демократические парламентские выборы, основанные на прочной законодательной базе. Они позволили конституционным путем передать законодательную власть от прежнего состава представительного органа новому.

Своих кандидатов в депутаты выдвинули 43 избирательных объединения и блока, большинство из которых составляли те, кто находится в оппозиции Правительству. В результате установленный законом пятипроцентный барьер (федеральный избирательный округ) смогли преодолеть только самые крупные партии и объединения. В выборах приняло участие 60% зарегистрированных избирателей, что само по себе подтвердило доверие народа к Конституции и созданному на ее основе избирательному праву.

Реальное значение Конституции нашло свое выражение также в проведении 16 июня 1996 г. всеобщих выборов Президента РФ. В соответствии с законом на этот пост сначала претендовали 79 кандидатов, но в бюллетень для голосования были включены 11 кандидатов (среди них и такие кандидаты, которые ранее оспаривали легитимность самой Конституции). Выборы, прошедшие в атмосфере острой напряженности, завершились избранием на новый срок Б. Н. Ельцина.

19 декабря 1999 г. в соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1999 г. состоялись очередные выборы в Государственную Думу. Из 108 млн. избирателей, имеющих право голоса, в выборах участвовало 67 млн., т. е. около 62% от общего количества избирателей. За шесть избирательных объединений, преодолевших пятипроцентный барьер, на выборах голосовало более 80% избирателей. Более половины депутатов ранее избирались в Государственную Думу.

В соответствии с Конституцией и Федеральным законом "О выборах Президента Российской Федерации" от 31 декабря 1999 г. произошла добровольная отставка Президента РФ Б.Н. Ельцина и передача президентских полномочий В.В. Путину. 26 марта 2000 г..были проведены всеобщие выборы, на которых В. В. Путин был избран Президентом Российской Федерации. В списки избирателей было включено свыше 109 млн. избирателей, а приняло участие свыше 75 млн., или 67,7%. Около 53% избирателей отдали свои голоса за В.В. Путина.

Новый конституционный строй России складывался в трудных условиях политической нестабильности. Конституция призвана сделать незыблемыми права и свободы человека, а также стать базой создания сильного правового государства, способствовать становлению гражданского общества. Только конституционная законность способна обеспечить проведение демократических реформ, решение социальных и экономических проблем общества.

Глава 6. Гуманистические основы конституционного строя

§ 1. Понятие конституционного строя

Принятие конституции само по себе означает установление обязанности государства следовать конституционным порядкам - иначе существование основного закона лишается смысла. Однако в понятие "конституционный строй" включается нечто большее, чем формальное соблюдение конституции. Это понятие применимо только к такому государству, в котором конституция надежно охраняет права и свободы человека и гражданина, а все право соответствует этой конституции, но главное - государство действует в соответствии с конституцией и во всем подчиняется праву. Конституционный строй, таким образом, не сводится к факту существования конституции, а становится реальностью только при двух условиях: если конституция соблюдается и если она демократическая.

Порядок, при котором соблюдаются права и свободы человека и гражданина, а государство действует в соответствии с конституцией, называется конституционным строем. Это понятие вбирает в себя не только юридическое содержание. Оно обусловлено, помимо права, уровнем правосознания, развитием политической культуры и этики. Право и мораль должны обеспечивать неотвратимость наказания в отношении любого гражданина или должностного лица, посягнувшего на конституционные порядки.

Установление конституционного строя начинается с определения принципов организации государства в его соотношении с личностью и гражданским обществом. Эти принципы как раз и составляют содержание гл. 1 Конституции РФ "Основы конституционного строя". Общество свободных людей (гражданское общество) как бы указывает государству на его обязанность служить человеку и предъявляет определенные требования в отношении организации и пределов государственной власти.

Значение гл. 1 Конституции исключительно велико. По существу, именно здесь формулируется гуманистическая направленность конституционного строя, содержатся гарантии от этатизма, т. е. установления тотального государственного контроля за общественной жизнью. Принципы организации государства закрепляются здесь в самой общей форме, они как бы создают фундамент конституционного строя, а конкретно раскрываются в последующих главах Конституции, и поэтому некоторые положения как бы гарантированы дважды (федерализм, право собственности, разделение властей и др.).

Очень важное указание содержится в ч. 2 ст. 16, где говорится, что никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации. Это свидетельствует о том, что они пользуются наивысшей юридической силой.

Из содержания норм, входящих в главу "Основы конституционного строя", прежде всего следует обязанность государства охранять общественные устои, вытекающие из свободы людей. Таким образом, не государство регламентирует общественную жизнь, становясь над ней, а общество предъявляет требования к государству. В этой главе также закрепляются форма правления и общие гарантии против узурпации власти. Из суммы подобного рода норм-принципов обычно складывается ответ на вопрос, является ли то или иное государство конституционным или нет.

Конституция РФ не только объявляет положения гл. 1 основами конституционного строя, но и закрепляет невозможность их изменения иначе, как в усложненном порядке, установленном настоящей Конституцией. Согласно ст. 135, основы конституционного строя не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Это может сделать только Конституционное Собрание, созываемое на основе федерального конституционного закона, и только в случае, если предложение о пересмотре будет поддержано 35 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Такое намеренное усложнение порядка пересмотра гл. 1 служит одной цели: сделать основы конституционного строя как можно более стабильными.

Нормы-принципы, включенные в главу "Основы конституционного строя", составляют определенную систему. Они могут быть разделены на четыре основные группы:

1) гуманистические основы конституционного строя;

2) основные характеристики Российского государства;

3) экономические и политические основы конституционного строя;

4) основы организации государственной власти.

Именно потому, что эти нормы-принципы закрепляют только основы конституционного строя, многие из них затем раскрываются и даже как бы дублируются в различных главах Конституции.

Следует отметить, что конституционное право зарубежных стран, признавая важность категории "конституционное государство", обычно не пользуется термином "основы конституционного строя". Такой специальной главы нет в конституциях США, ФРГ, Японии. В конституциях некоторых стран встречаются краткие главы: "Основные принципы" (Италия), "Общие положения" (Швейцария), "О суверенитете" (Франция). Но, независимо от того, содержатся или не содержатся в основном законе специальные главы об основах конституционного строя и как они названы, нормы-принципы, относящиеся к понятию основ конституционного строя, присутствуют в разных главах конституции, в специальных законах или признаются судебной практикой во всех цивилизованных странах. Конституция РФ включает отдельную главу об основах конституционного строя, скорее всего, с целью укрепления правовых гарантий против сползания к этатизму и подавления свободы народа, что особенно важно для страны, в которой осуществляется переход от тоталитарного государства к демократическому.

Под гуманистическими основами конституционного строя следует понимать такие его основополагающие принципы, которые закрепляют ведущую роль граждан в государственном строительстве. Человек, гражданин, народ - таковы главные действующие лица, которыми и во имя которых создается конституционный строй.

§ 2. Человек, его права и свободы - высшая ценность

Гуманизм - своеобразный суперпринцип всего конституционного строя. Его закрепление ст. 2 Конституции России свидетельствует о решительном отказе от тоталитарного подхода к проблеме "человек - государство", при котором государство берется за решение основных вопросов жизнеобеспечения, а человек превращается в винтик большой государственной машины по всеобщему "осчастливливанию". Этот подход нивелировал людей, перекрывал пути к раскрытию всего потенциала человеческой личности. Государство не только не считало себя обязанным охранять права и свободы человека, но ущемляло и отвергало их во имя навязываемых идеологических целей. Главной целью жизни провозглашалось служение государству и общественным интересам, что на деле оборачивалось установлением диктатуры.

Новая российская государственность радикально меняет отношения личности и государства. Не человек создан для государства, а государство для человека - таков теперь главный принцип их отношений. В этом состоит гуманистическая сущность Конституции и всего нового конституционного права России. При этом акцент делается не на коллективном пользовании правами, как это было свойственно тоталитарному государству, а на индивидуальном выборе образа действий. Безусловно, коллективизм необходим для достижения определенных целей, но, понимаемый с чрезмерным универсализмом, он в состоянии подавить инициативу и способности отдельного человека, привести к царству серости и посредственности. А индивидуализм, напротив, раскрывает потенциал общества, и задача права содействовать проявлению энергии каждого человека.

Приоритет человека перед государством позволяет осознать место человека в гражданском обществе. Это место не определяется государством, оно неотъемлемо принадлежит человеку и реализуется в меру его способностей и инициативы. Гражданское общество тем и отличается от общества тоталитарного типа, что оно развивается на основе саморегулирования, т. е. не нуждается в тотальной регламентации со стороны государства. Государство регулирует поведение человека только в определенной мере, так, чтобы не затронуть его свободу и обеспечить общественные интересы. Такое понимание соотношения человека, общества и государства подчеркивает гуманистическую сущность конституционного строя.

Выражение "высшая ценность" - это не юридическая, а нравственная категория. Но когда она попадает в конституционный текст, то превращается в категорию правовую, т. е. в обязательное правило для всех членов общества - как облеченных, так и не облеченных властью. Последующие главы Конституции, и особенно гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина", подчинены этому суперпринципу, раскрывают и детализируют его. В ст. 18, например, провозглашается, что права и свободы человека и гражданина "определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием". Отсюда следует, что все ветви власти, все звенья государственного механизма служат главной цели: обеспечению прав и свобод человека и гражданина. Во всех случаях их столкновения с принципом целесообразности при решении того или иного вопроса приоритет должен отдаваться правам и свободам.

Основные обязанности государства в этой сфере сводятся к признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина.

Признание означает закрепление в Конституции и законах всего объема прав и свобод, предусмотренных общепризнанными нормами международного права, а также неотъемлемых прав и свобод, вытекающих из естественного права.

Соблюдение требует от государственных органов не только воздерживаться от любых действий, нарушающих или ущемляющих права и свободы, но и создавать условия для их реализации людьми.

Защита предусматривает действия судебных и административных органов по восстановлению нарушенного права или недопущению такого нарушения, а также создание соответствующих правовых гарантий.

Признание человека, его прав и свобод высшей ценностью не означает, что государство во всех случаях не вправе ограничивать действия людей. Это необходимо для того, чтобы осуществление прав и свобод одними не ущемляло прав и свобод других, не наносило ущерба обществу. Отделить такую ограничительную, а по существу правозащитную, деятельность государственных органов от соблюдения прав и свобод человека часто бывает очень трудно, но без такой четкой границы деятельность государства грозит выродиться в произвол. Государство, кроме того, должно следить за законопослушанием своих граждан, требуя от них уважения к правопорядку. Конституционная обязанность признавать человека, его права и свободы высшей ценностью реализуется через сложный и разветвленный механизм власти; по существу, в этом механизме участвуют все государственные органы и вся правовая система страны.

Гуманизм конституционного строя отчетливо проявляется в подходе к институту гражданства. Под гражданством понимают правовую связь лица с конкретным государством, которая ведет к установлению взаимных прав и обязанностей, и прежде всего обязанности государства защищать права и свободы данного лица в полном объеме. Разница между правами человека и правами гражданина, может быть, не столь и велика, но только гражданство предоставляет права в сфере осуществления государственной власти (например, право избирать и быть избранным в органы государственной власти). Преимущество гражданства также в обязанности государства защищать своих граждан за пределами страны. Следовательно, правовой статус, который предоставляется гражданством, наполнен гарантиями, реализация которых во многом зависит от должностных лиц государства. Это превращает институт гражданства в важную часть проблемы "человек - государство" и ставит его основные положения в рязряд основ конституционного строя.

В тоталитарный период человек рассматривался как принадлежность государства, от которой государство было вправе по своему усмотрению избавиться. В соответствии с таким подходом власти произвольно высылали из страны и лишали гражданства многих граждан, в том числе выдающихся деятелей культуры, за выступления в защиту демократии. Гражданство искусственно увязывалось с ложно трактуемым патриотизмом, вследствие чего зачастую становились невозможными воссоединение семей, изменение гражданства, выезд за границу.

Ныне положение радикально изменилось. Конституция (ч. 3 ст. 6) установила, что гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его. Разумеется, в определенных случаях нельзя обойтись без прекращения гражданства, но основания для этого должны быть ясно указаны в федеральном законе (ныне действует Закон о гражданстве Российской Федерации, принятый 28 ноября 1991 г. с изм. и доп. от 1993 и 1995 гг.). Ни при, каких обстоятельствах гражданина нельзя лишать гражданства вопреки его желанию и без законных оснований. Такие основания необходимы и для приобретения гражданства - государственные органы не должны иметь право безосновательно отказывать людям в их желании принять российское гражданство.

К основам конституционного строя относится также закрепленный в ст. 6 принцип равного гражданства независимо от оснований приобретения. Это означает, что для полноты прав и свобод не имеет значения стаж пребывания в граж-данстве и различие между гражданством по рождению и гражданством приобретенным. Каждый гражданин России обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные ее Конституцией.

§ 3. Суверенитет народа

Эта категория относится к числу обязательных исходных принципов любой демократической конституции, хотя, казалось бы, в наше время в цивилизованном мире ее уже никто не оспаривает. Исторически она возникла в ходе революционной борьбы народов против феодального абсолютизма (XVII-XVIII вв.) и противопоставлялась претензиям монархов на неограниченную власть как на мандат, якобы полученный свыше. Таким образом, понятие суверенитета (означающего верховную власть, независимость), разработанное еще в XVI в. Ж. Боденом (Франция) для обоснования безраздельности государственной власти, было использовано в новом значении: для утверждения демократической концепции государства и народовластия. Конституционный принцип суверенитета народа и сегодня напоминает всем властителям о том, от кого они получили власть, а следовательно, во имя кого эту власть обязаны употреблять.

Позже, в XX в. возникло понятие "суверенитет нации", которое отождествлялось с неким полновластием нации или правом нации на самоопределение вплоть до создания национального государства. По своей природе и скрытому смыслу это не юридическое понятие, ибо ни одно многонациональное государство не станет закреплять "право" на разрушение своего единства. Европейское сообщество, стремясь поставить барьер опасным тенденциям национализма и сепаратизма, выдвинуло и закрепило в Заключительном акте Хельсинкского Совещания принцип территориальной целостности и нерушимости границ государств европейского континента. С позиций здравого смысла нетрудно понять, что в многонациональном обществе государство не может позволить себе быть однонациональным, без риска вызвать национальную рознь. Демократическое правовое государство исключает дискриминацию по национальному признаку и обеспечивает гражданам всех национальностей право на реализацию своих национальных культурных интересов. Политические формы для этого - автономия, федерация и конфедерация. И только безответственные националисты и сепаратисты, в сущности, добивающиеся национальных привилегий и тем самым отвергающие равенство, могут в наше время выдвигать требования раскола существующих и создания новых государств на основе "права наций на самоопределение". Это особенно опасно в такой стране с этнически смешанным населением, как Россия, национальный сепаратизм здесь напрямую ведет к межнациональной розни и гражданской войне.

Конституция РФ дает достаточные основания для разрешения противоречия "двух суверенитетов". В ст. 3 говорится: "Носителем суверенитета и единственным источни- ком власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ". Народ, следовательно, понимается как единый и неделимый субъект - источник права. Любая нация реализует свои национальные интересы в рамках этого конституционного понятия, она, безусловно, защищена от любой формы дискриминации, а тем более угнетения со стороны кого бы то ни было. Однако это не означает, что любая нация вправе создать свое государство, суверенитет по смыслу ст. 3 Конституции принадлежит не отдельным частям населения, а российскому народу в целом, а следовательно, любые сепаратистские решения окажутся в противоречии с Конституцией. Необходимо учитывать, что понятие "многонациональный народ" радикально меняет свое содержание в демократическом обществе с правовым государством. Если в тоталитарном государстве под разговоры о народовластии были возможны репрессии в отношении целых наций, то гуманистическая трактовка понятия "народ" как равных граждан с гарантированными для всех правами и свободами это полностью исключает.

В конституционной теории развитых стран понятия "нация" и "народ" фактически отождествляются. В некоторых конституциях о суверенитете народа или нации вообще не упоминается (США), в других закрепляется суверенитет народа (Италия), в третьих есть упоминание о "национальном суверенитете" (Франция), но трактовка этого термина сливается с понятием "суверенитет народа". При любых формулировках или их отсутствии считается необходимым признать первоисточник власти, из чего никак не вытекает какой-либо легитимизации сепаратизма или, наоборот, национальной дискриминации.

Суверенитет народа неразрывно связан с правами и свободами человека и гражданина. В этом его гуманистическая сущность. Верховную власть народа нельзя себе представить иначе, как власть, осуществляемую отдельными людьми - здесь коренится и определенная возможность манипулирования интересами и волей народа со стороны ложных пророков и потенциальных тиранов. Народ осознает себя носителем суверенитета только в отдельные периоды общественного развития - лучше, когда это происходит в конституционно обусловленных формах (референдум, выборы), хуже, когда возникают взрывы возмущения против насилия или массовое сопротивление несправедливой власти, чреватые кровопролитием и гражданской войной. Народ никогда не бывает един в своих целях, ибо различны интересы его социальных групп, поэтому отличать реализацию суверенитета народа от эгоистических устремлений к власти опытных демагогов часто бывает очень трудно, юридические принципы здесь помогают лишь в небольшой степени.

Отсюда исключительная важность правовой детализации принципа народного суверенитета, создания надежных гарантий для реализации этого принципа в жизни. Развитие и защита прав человека и гражданина - самая важная из этих гарантий.

Суверенитет народа, или народный суверенитет, это первоисточник власти. Воля народа, выраженная в юридически релевантных формах, является подлинным и единственным базисом государства, от нее исходит мандат на устройство и любые изменения формы государственной власти. В силу естественного права, заложенного в понятие народного суверенитета, народ вправе оказать сопротивление любой попытке насильственного свержения конституционного строя. Чтобы поставить преграду попыткам узурпации власти и ущемления воли народа, Конституция фиксирует четкий принцип: "Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону" (ч. 4 ст. 3). Здесь также заложена гарантия против возврата к тоталитаризму, установлению единоличной диктатуры. Народ недвусмысленно заявляет о своей приверженности конституционным порядкам и неприятии любой власти, основанной на внеконституционном фундаменте силы. Право на восстание против тирании, на гражданское неповиновение, на применение силы против насилия - составные элементы народного суверенитета.

Угроза суверенитету народа носит скрытый характер. В наше время трудно представить какую-либо политическую силу, которая бы открыто отрицала его, тем более это верно для политических движений, основанных на идеях либерализма, неоконсерватизма, социал-демократии, которые органически слиты со свободой народа и его полновластием. Однако по-другому обстоит дело с идеологиями левого и правого радикализма, которые на словах признают и возносят народный суверенитет, а на практике стремятся подменить его вождизмом и однопартийной диктатурой. Следовательно, суверенитет народа нуждается в защите, и эта защита обеспечивается всем конституционным строем государства.

Право на сопротивление - это "палка о двух концах", а потому оно упоминается в конституциях довольно редко. Но такие случаи все же есть: в Основном Законе ФРГ прямо записано, что граждане "имеют право на сопротивление каждому, кто попытается устранить этот строй, если другие средства невозможны". Аналогичное право записано в конституционных документах США, Франции и ряда других стран, оно признается как важный элемент естественного права. И в этом своем качестве безусловно должно рассматриваться как свойство суверенитета российского народа, хотя Конституция РФ об этом праве не упоминает. Формула Конституции "захват власти преследуется по закону" в значительной мере утопична, ибо трудно себе представить, чтобы, захватив власть, узурпатор не использовал эту власть для отмены законов, направленных против него. Однако это не может перечеркнуть заложенного в самой Конституции и праве в целом правила: отказ от конституционных форм правления в пользу идеологической целесообразности есть государственный переворот, дающий народу основание для использования права на сопротивление.

Осуществление власти народа происходит в двух формах: непосредственно и через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Право на участие в осуществлении власти в этих формах принадлежит только лицам, являющимся гражданами Российской Федерации (ст. 32 Конституции). Прямое волеизъявление граждан, как это вытекает из ч. 2 ст. 130 Конституции, возможно и в других формах, хотя они в Конституции не раскрываются. Такими формами являются собрания избирателей, собрания граждан какой-то территориальной единицы (села, района), петиции, индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Референдум - это осуществляемое путем тайного голосования утверждение (или неутверждение) гражданами проекта какого-либо документа или решения, согласие (или несогласие) с теми или иными действиями парламента, главы государства или правительства. Наряду с общегосударственными референдумами, возможны референдумы на уровне субъектов Федерации и местного самоуправления. Порядок проведения референдумов в Российской Федерации установлен Федеральным конституционным законом "О референдуме Российской Федерации" от 10 октября 1995 г. Основные гарантии реализации гражданами конституционного права на участие в референдуме, а также права избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления закреплены в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в Референдуме граждан Российской Федерации" от 19 сентября 1997 г. (с изм. и доп. от 30 марта 1999 г.).

Другая форма непосредственного волеизъявления народа - свободные выборы. Выборы - это участие граждан в формировании органов государственной власти и местного самоуправления путем тайного голосования. Они имеют смысл только тогда, когда являются свободными, предоставляют гражданам возможность выбрать одного из нескольких кандидатов, а их результаты не фальсифицируются. Периодические выборы *- важная основа конституционного строя и высшей легитимности власти.

Совокупность правовых норм, регулирующих порядок проведения выборов образует избирательное право, являющееся составной частью (институтом) конституционного права. В Конституции РФ отсутствует самостоятельная глава об избирательном праве, в ней закреплены только нормы о выборах Президента, да и то самые основные. Порядок выборов в Государственную Думу определен Федеральным законом (1999 г.). Порядок выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации определяется их конституциями, уставами, а также законами в соответствии с Федеральным законом. Порядок выборов в местное самоуправление устанавливается выборными органами местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом и законами субъектов РФ.

Демократизм избирательного права исключает возможность дискриминации, т. е. отстранения от выборов каких-либо граждан или групп, кроме указанных в конституции, - конституционный уровень в данном случае необходим, поскольку речь идет об ограничении одного из основных прав граждан. В ряде стран, как еще недавно и в нашей стране, непременными атрибутами демократизма избирательной системы рассматривались право отзыва депутатов и наказы избирателей. Ныне в Конституции РФ такие положения не предусматриваются.

Сложный и обширный институт избирательного права призван обеспечить выявление подлинной воли народа, выражение его суверенитета. Необходимые гарантии гражданам предоставляются Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Формой опосредованного осуществления власти народа являются органы государственной власти и органы местного самоуправления. Эти органы прямо или косвенно формируются с участием граждан, т. е. на основе выборности или подчиненности выборным органам. Возможность для граждан России выражать свою волю в процессе как формирования этих органов государства, так и их работы закрепляется несколькими конституционными нормами. Конституция устанавливает право граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, право обжаловать действия органов власти в суде, равный доступ к государственной службе и ряд других норм служат конкретными гарантиями суверенитета народа в рассматриваемой области.

Народное волеизъявление служит базисом деятельности всех ветвей государственной власти, оно интегрировано в право. Разумеется, народ более непосредственно определяет законодательную власть, поскольку представительные органы напрямую избираются гражданами. Однако воля народа остается системообразующим фактором также для исполнительной и судебной властей, поскольку они формируются выборными представительными органами или выборным главой государства. Это, разумеется, косвенная форма выражения воли народа, но она тем не менее достаточно легитимна.

Остаются, правда, непростые проблемы осуществления контроля за деятельностью исполнительных органов и обеспечения независимости судов. Введение для этого бюрократического "народного контроля" или прямой выборности судов, как это делали тоталитарные государства, не может дать желаемых результатов В то же время отсутствие прямой связи с народом ведет к уходу от гласности к злоупотреблениям. Государственный механизм поэтому должен предусматривать определенные меры по контролю над исполнительной властью - в условиях парламентской формы правления это прямой парламентский контроль над правительством, в президентской и полупрезидентской республиках контроль обеспечивается главой государства с допущением в определенной мере контроля со стороны парламента. Специфика судебной системы позволяет обеспечивать независимость и правильность работы судов через кассационное апелляционное и надзорное обжалование приговоров и решений, а также через ответственность за исполнение приговоров и решений, возлагаемую на исполнительную власть.

Совершенно ясно, что народ, состоящий из многочисленных групп и слоев, не может непосредственно управлять государством с его весьма разветвленным аппаратом, что требует профессионализма. В государственный аппарат вхо-Дят армия, правоохранительные органы, специализированные учреждения во многих областях. Контроль за деятельностью этих органов и учреждений не может быть всенародным, но может и должен быть демократическим, носить гласный характер, хотя и с допущением разумной и законом обусловленной секретности. Важную роль призваны играть средства массовой информации. Государственный аппарат должен комплектоваться демократическим путем на основе равных возможностей для всех граждан. Строгое соблюдение демократических принципов в формировании и деятельности государственного аппарата - важная сторона народовластия.

Таким образом, предусмотренная Конституцией реализация суверенитета народа через органы государственной власти и органы местного самоуправления осуществляется как прямо, так и косвенно. Она носит многоплановый характер и гарантируется закрепляемыми в Конституции правами граждан, а также соответствующими полномочиями выборных органов государства.

Глава 7. Конституционные характеристики Российского государства

В понятие основ конституционного строя входят закрепленные конституцией характеристики государства. Статья 1 Конституции России устанавливает, что Российская Федерация есть демократическое, федеративное, правовое государство с республиканской формой правления. Статья 7 характеризует государство также как социальное, а ст. 14 - как светское.

§ 1. Демократическое государство

Таким называется государство, устройство и деятельность которого соответствует воле народа, общепризнанным правам и свободам человека и гражданина. Демократическое государство - важнейший элемент демократии гражданского общества, основанного на свободе людей. Источником власти и легитимации всех органов этого государства является суверенитет народа.

Недостаточно только провозгласить государство демократическим (это делают и тоталитарные государства), главное - обеспечить его устройство и деятельность соответствующими правовыми институтами, реальными гарантиями демократизма. Понятие демократического государства неразрывно связано с понятиями конституционного и правового государства, в известном смысле можно говорить о синонимичности всех трех терминов. Демократическое государство не может не быть одновременно конституционным и правовым.

Государство может соответствовать характеристике демократического только в условиях сформировавшегося гражданского общества. Это государство не должно стремиться к этатизму, оно должно строго придерживаться установленных пределов вмешательства в экономическую и духовную жизнь, которые обеспечивают свободу предпринимательства и культуры. В функции демократического государства входит обеспечение общих интересов народа, но при безусловном соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина. Такое государство является антиподом тоталитарного государства, эти два понятия взаимно исключают друг друга.