Конституционное право Российской Федерации

В России действует Конституция, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. Наряду с этой, федеральной Конституцией, действуют конституции республик, входящих в состав Российской Федерации. Это обычно для любого федеративного государства. Конституции республик также обладают высшей юридической силой на их территории. Но федеральная Конституция имеет верховенство на всей территории Федерации (ст. 4 Конституции), а это означает, что конституции республик, некоторые из которых приняты до принятия федеральной Конституции, должны тем не менее соответствовать последней и не противоречить ей. Аналогичной юридической силой на своей территории обладают уставы других субъектов Российской Федерации (края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа).

Законы. По российской Конституции предусматривается издание Федеральным Собранием федеральных конституционных законов, которые, безусловно, являются источниками конституционного права, и федеральных законов, из которых такое значение имеют только законы конституционно-правового содержания (т. е. регулирующие применение прав и свобод человека и гражданина, устройство государственной власти). Понятно, что парламентом издается и много других законов, которые являются источниками других отраслей права. Источниками конституционного права являются постановления Государственной Думы и постановления Совета Федерации. Из смысла ч. 2 ст. 125 вытекает, что постановления палат могут иметь нормативный характер.

Конституция не дает четкого критерия для различения конституционного и обычного федерального закона, но определяет более жесткий порядок принятия конституционного закона (ч. 2 ст. 108).

Конституцией указывается (ч. 3 ст. 76), что федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам, из чего можно сделать вывод, что в иерархии источников права федеральные конституционные законы занимают более высокое место, следуя сразу же за Конституцией. Конституционные законы, как это вытекает из текста Конституции, должны приниматься по важнейшим вопросам, затрагивающим права и свободы граждан, правомочия государства (ограничение прав и свобод в условиях чрезвычайного положения -- ч. 1 ст. 56, определение режима военного положения - ч. 3 ст. 87 и др.). Такие законы обязательно должны приниматься по вопросам, предусмотренным Конституцией; этих вопросов пятнадцать, но приняты пока не все федеральные конституционные законы. Федеральные конституционные законы не могут изменять Конституцию и не являются частью Конституции.

В то же время многие из важных вопросов (приобретение и прекращение гражданства - ч. 1 ст. 6, ограничение прав и свобод человека и гражданина в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства - ч. 3 ст. 55) нуждаются в принятии только обычного федерального закона. Требует изучения вопрос, почему столь важные для государства порядок выборов Президента РФ (ч. 4 ст. 81) или порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются обычным федеральным законом (ч. 2 ст. 96), а порядок образования высших судебных органов - федеральным конституционным законом (ч. 3 ст. 128). Видимо, конституционная практика, пока еще недостаточная после сравнительно недавнего принятия Конституции, со временем выявит конкретную значимость такого подхода, пока же приходится исходить из стремления конституционного законодателя по каким-то причинам сделать порядок создания судебных органов более сложным по сравнению с другими органами власти.

Источниками конституционного права являются также законы, издаваемые законодательными органами субъектов Российской Федерации в соответствии с ч. 2 ст. 5 Конституции РФ и соответствующих конституций и уставов субъектов Федерации.

В отличие от конституций, действовавших в предшествующие годы, нынешняя Конституция не предусматривает создания органа, равного по значению прежнему Президиуму Верховного Совета, который имел право издавать акты, по своей юридической силе приравненные к закону. Действующие в современном Федеральном Собрании органы палат осуществляют только организационные функции и не вправе издавать акты нормативного характера.

Договоры и соглашения. Следует различать международные договоры и соглашения, заключаемые Российской федерацией с другими суверенными государствами, и внутренние договоры и соглашения, заключаемые между Федерацией и ее субъектами или между субъектами Федерации. Конституция РФ (ч. 4 ст. 15) устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Более того, по аналогии с рядом зарубежных конституций Конституция устанавливает приоритет международного права по отношению к внутреннему, указывая, что, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Эта конституционная норма приобретет ведущее значение, когда состоится вступление России в Европейский Союз, в котором действует наднациональный парламент, обладающий законодательной функцией. Законы, принятые этим парламентом, являются источником конституционного права каждой входящей страны.

Включенная в Конституцию РФ формулировка "общепризнанные принципы и нормы международного права" таит в себе много неясностей, поскольку в мире не существует общепринятого определения этих принципов и норм. Таковыми называют принципы Устава Организации Объединенных Наций и "некоторые другие", но даже универсальное признание какой-либо нормы (т. е. подавляющим большинством государств) не порождает обязанности каждого государства соблюдать ее, если эта норма не нашла своего закрепления во внутреннем праве, в акте ратификации или в межгосударственном договоре. Поэтому многие исследователи справедливо задаются вопросом: существуют ли вообще "общепризнанные принципы и нормы международного права", а если существуют, то-каково их содержание?

Весьма многозначительна конституционная формула о примате договорной нормы по отношению к закону. Отсюда можно сделать вывод о, том, что в иерархии источников права ратифицированный международный договор стоит выше, чем закон, поскольку нормы последнего не могут отменять или противоречить нормам международного договора.

Заключение Российской Федерацией договоров с другими государствами регулируется Федеральным законом о международных договорах Российской Федерации от 15 июля 1995 г. Закон устанавливает, что положения официально опубликованных международных договоров РФ, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров РФ принимаются соответствующие правовые акты. Законом устанавливаются порядок ратификации международных договоров, порядок присоединения Российской Федерации к международным договорам, вступление в силу, выполнение, прекращение и приостановление действия международных договоров.

Закон закрепляет очень важный "особый порядок выражения согласия на обязательность для Российской Федерации международных договоров". Статья 22 устанавливает: "Если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции Российской Федерации, решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации или пересмотра ее положений в установленном порядке". Международный договор, следовательно, сам по себе не может изменить Конституцию или действовать в противоречии с ней. Учитывая сложный порядок внесения поправок в Конституцию и пересмотра ее положений, можно предположить, что "неконституционные" договоры будут заключаться крайне редко.

Дела о соответствии Конституции РФ международных договоров, не вступивших в силу (или отдельных их положений), разрешаются Конституционным Судом РФ. Если Суд признает их не соответствующими Конституции, то такие договоры не подлежат введению в действие и применению.

К числу источников конституционного права относятся правовые акты, принимаемые Содружеством Независимых Государств, одним из членов которого является Россия, а также Договор о создании Союзного государства (1999 г.) России и Белоруссии и акты других объединений части государств СНГ и России. Правовые акты конституционного характера в будущем будут приниматься Межпарламентской Ассамблеей, Парламентом Союзного государства России и Белоруссии и соответствующими исполнительными и судебными органами. Процедура их принятия и юридическая сила пока не определены.

В практику Российской Федерации все шире входят внутренние договоры и соглашения. Важным источником конституционного права остается Федеративный Договор от 31 марта 1992 г., которым были разграничены предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов в той мере, в какой это не противоречит Конституции. Другой пример: Договор между Российской Федерацией и Республикой Татарстан 1994 г., которым было проведено разграничение предметов ведения и взаимное делегирование полномочий между органами государственной власти Федерации и Республики Татарстан. Ряд субъектов Федерации заключили между собой соглашения по конкретным вопросам, в которых содержатся отдельные конституционно-правовые нормы.

Декларации. В этой правовой форме были приняты важные конституционно-правовые нормы: Декларация о государственном суверенитете РСФСР (12 июня 1990 г.) и аналогичные акты в ряде республик - субъектов Российской Федерации, Декларация о языках народов России (25 октября 1991 г.). Все они были приняты высшим законодательным органом страны - Съездом народных депутатов или Верховными Советами республик.

Декларации обычно устанавливают общие принципы конституционно-правового развития. Ныне эти принципы реализованы в принятой в 1993 г. Конституции РФ. Конституция не содержит какого-либо упоминания о праве Федерального Собрания принимать декларации, об их юридической силе и о порядке принятия. Но поскольку это и не исключено, можно сделать вывод, что парламент вправе принимать подобного рода акты без притязания на их высшую юридическую силу и без соблюдения обычной законодательной процедуры.

Регламенты палат Федерального Собрания. Эти акты принимаются в соответствии с Конституцией РФ каждой палатой для организации своей деятельности и не требуют утверждения другой палатой и подписи Президента. Этим.они отличаются от законов. Регламенты регулируют круг вопросов, связанных с организацией работы палат, осуществлением законодательного процесса (создание комиссий и комитетов, порядок прохождения законопроектов и т. д.). Это нормативные акты с внутренней сферой применения.

Указы и распоряжения Президента Российской Федерации. Такие акты обычны для главы государства. В Конституции указывается, что они обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации и не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Отсюда следует, что указы и распоряжения Президента относятся к числу подзаконных актов, т. е. могут быть отменены федеральным законом.

Указы Президента могут быть нормативными (см. ч. 2 ст. 125 Конституции) и ненормативными. Первые издаются на основании конституционных полномочий Президента или в случае пробелов в законодательстве. Вторые - это акты применения Президентом какого-то закона; по времени действия и по кругу лиц, на которых они распространяются, они носят ограниченный характер. Президент издает указы в пределах своей компетенции, однако периодически, когда возникают вопросы, требующие оперативного урегулирования, Президент вынужден издавать нормативные указы по отдельным вопросам, относящимся к полномочиям парламента, которые сохраняют свое действие до тех пор, пока не будут изданы соответствующие федеральные законы. Противники этой формы актов опасаются, что "указное право" может подменить собой законы. Но для таких опасений нет серьезных оснований, т. к. речь идет об актах явно временного характера и легко отменяемых путем принятия законов.

Распоряжения Президента сравнительно редко носят нормативный характер, но таковые все же встречаются. Так, распоряжение Президента РФ "Вопросы государственного надзора за ядерной и радиационной безопасностью" от 26 июля 1995 г. вносит серьезные нормативные изменения и дополнения в Положение о Федеральном надзоре России по ядерной и радиационной безопасности. Указы и распоряжения Президента РФ подлежат обязательному официальному опубликованию в соответствии с Указом Президента РФ "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" (в редакции от 16 мая 1997 г. и 13 августа 1998 г.).

Аналогичные правовые акты для своих территорий издают президенты и главы администраций (губернаторы) республик и других субъектов Российской Федерации.

Постановления Правительства. Поскольку Правительство осуществляет исполнительную власть, оно издает постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в Российской Федерации (ст. 115 Конституции). Но не все постановления Правительства, как и другие его акты, имеют нормативное значение и относятся к числу источников конституционного права. Таковыми являются только те акты, которые содержат общеобязательные нормы, регулирующие отношения в сфере этой отрасли права. Все правительственные акты являются подзаконными актами, т. е. должны соответствовать Конституции, законам и указам Президента РФ. Акты вышестоящих органов исполнительной власти обязательны для нижестоящих. Постановления и распоряжения Правительства рф должны быть официально опубликованы. Конституция РФ не предусматривает принятия Правительством РФ регламента своей работы, но такой документ Правительством принимается; он регулирует его внутреннюю организацию и порядок деятельности.

Постановления Правительства РФ являются обязательными для органов исполнительной власти субъектов Федерации по вопросам, относящимся к ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции) и совместному ведению Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции).

Права, свободы и обязанности человека и гражданина, правовой статус организаций регламентируются также правовыми актами, издаваемыми такими федеральными органами исполнительной власти, как министерства, госкомитеты и ведомства. Например, в сфере приватизации собственности весьма развито нормотворчество Министерства имущественных отношений РФ. Однако для того, чтобы такие акты имели правовые последствия, они должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции и обязательно опубликованы в официальных изданиях. Но, к сожалению, министерства и ведомства часто оставляют свои акты без государственной регистрации и опубликования.

Судебные решения. К числу источников конституционного права относятся постановления Конституционного Суда РФ, в которых устанавливается соответствие Конституции России федеральных законов, нормативных актов Президента, палат Федерального Собрания, Правительства РФ, конституций и уставов, законов и других нормативных актов субъектов Федерации, а кроме того, разрешаются споры о компетенции, дается толкование Конституции. Хотя с формальной точки зрения Конституционный Суд не относится к числу правотворческих органов, акты которого по юридической силе стояли бы выше актов парламента и Президента, по существу он таковым является. Существует презумпция конституционности каждого закона, но любые акты или их отдельные положения, признанные Судом неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции международные договоры не подлежат введению в действие и применению.

Что касается системы судов общей юрисдикции, возглавляемой Верховным Судом РФ, то их решения, в силу конституционного принципа независимости судей, подчиняющихся только Конституциии и федеральному закону, не могут обладать общеобязательной нормативной силой, т. е. служить прецедентом, обязательным для решения аналогичных дел другими судами. Признание судебного прецедента источником конституционного права характерно для англосаксонских стран (США, Англия и др.), где прецеденты, образующие так называемое общее право, играют важную роль в единообразии судебной защиты прав и свобод граждан на всей территории государства.

Но судебная реформа в современной России не завершена, объем и основания подсудности общих судов постоянно расширяются. Так, постановлением Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. была признана конституционной практика вынесения решений судами общей юрисдикции об объявлении недействующими законов субъектов РФ, противоречащих федеральным законам. Верховный Суд принимает к своему производству многие дела, имеющие отношение к конституционным правам и свободам, и выносит по ним решения, а также дает разъяснения по судебной практике, часто имеющие по существу преюдициальное значение. И хотя общеобязательная сила этих решений в стране не признана и единообразная практика пока не сложилась, они должны в своей совокупности рассматриваться как источник конституционного права.

Таким источником, например, является постановление Пленума Верховного Суда РФ "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" от 31 октября 1995 г., в котором судам разъясняется порядок непосредственного применения Конституции РФ при рассмотрении конкретных судебных дел.

Правовые акты СССР и РСФСР. Некоторые из этих актов являются источниками конституционного права России в силу принципа правопреемственности или на период, пока не будет принято заменяющее их законодательство. Так, в постановлении Верховного Совета РФ о ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств от 12 декабря 1991 г. установлено, что на территории России до принятия соответствующих законодательных актов Российской Федерации нормы бывшего Союза ССР применяются в части, не противоречащей Конституции РФ, ее законодательству и настоящему Соглашению.

"Заключительные и переходные положения" Конституции 1993 г. устанавливают, что законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации по вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции РФ. Сохраняет свое правовое значение ряд законов и постановлений, принятых Съездом народных депутатов и Верховным Советом СССР и РСФСР, а также постановлений Совета Министров СССР и РСФСР, хотя по мере принятия новых законов и других правовых актов число их постоянно убывает.

Акты органов местного самоуправления. Конституция отмечает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 12). Это означает, что органы местного самоуправления вправе издавать свои правовые акты. И если эти акты регулируют отношения в сфере конституционного права (например, расширяют права и свободы или усиливают их гарантии), то они должны признаваться его источником.

Этот вывод не противоречит конституционному указанию (в той же статье) на то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. При любом толковании этого указания ясно, что не может быть предусмотренных Конституцией органов самоуправления, которые осуществляли бы публичную власть без издания правовых актов.

В конституционном праве ряда зарубежных государств в качестве источника конституционного права признают обычаи и доктрины (взгляды крупных ученых-юристов). Это связано со структурой права, сложившейся исторически. Но в российской конституционно-правовой теории и практике это пока не признается.

§ 2. Система конституционного права

Критерием для образования системы конституционного права являются не его источники, а институты, т. е. группы норм, регулирующие относительно самостоятельные сферы конституционно-правовых отношений. Каждый конституционно-правовой институт включает несколько различных источников. Например, институт президентства состоит из норм, закрепленных в Конституции, законах, постановлениях Конституционного Суда, а институт исполнительной власти - Из тех же источников плюс указы Президента и т. д.

Система конституционного права объективно обусловлена самим характером этого права, она разделяет нормы ° институтам, но не устанавливает непроницаемые перегородки между институтами - напротив, создает принципы их взаимодействия между собой, чем обеспечивается единство конституционно-правового регулирования. Система права, говоря образно, наводит своеобразный порядок в многоэтажном и многоквартирном здании конституционного права, располагая правовые институты и нормы по этажам и квартирам, а кроме того, устраивая лифты, коридоры, лестницы для сообщения между ними. И сколь бы ни были сложны и разнообразны размеры квартир и внутренние коммуникации, здание все же стоит на одном фундаменте, каковым выступают единые -принципы конституционного права: суверенитет народа, естественное право, приоритет охраны прав и свобод, разделение властей, независимое правосудие, правовое государство.

Первичное и самое общее деление правовых норм на институты устанавливает Конституция. Ее разделы - это первооснова для создания системы конституционного права. В ходе исторического развития появляются все новые правовые институты, однако они обязательно имеют в качестве исходной ту или иную конституционную норму. Внутри же основных институтов образуются подсистемы, состоящие из еще более узких институтов. В Конституции РФ, например, нет раздела об избирательной системе, что свойственно многим зарубежным конституциям, но это, безусловно, один из основных институтов конституционного права. Таким образом, система конституции и система конституционного права полностью не совпадают, система конституционного права при определенных условиях может сложиться и развиваться даже без писаной конституции, как это имеет место в Великобритании.

Система российского конституционного права включает следующие основные правовые институты с их основными внутренними подразделениями (подсистемами):

* основы конституционного строя;

* права и свободы человека и гражданина;

* федеративное устройство;

* избирательная система (избирательное право);

* президентская власть;

* законодательная власть;

* исполнительная власть;

* государственная власть в субъектах РФ;

* судебная власть и прокуратура;

* местное самоуправление;

* порядок внесения поправок и пересмотр Конституции. -

§ 3. Коллизии в конституционном праве

Сколь совершенной ни была бы система конституционного права, в какой бы мере ни обеспечивались единство и взаимодействие ее элементов, она не может предотвратить противоречий между нормами, называемых коллизиями в праве. Эти коллизии могут порождать конфликты и конституционные кризисы, что, конечно, крайне нежелательно для любой власти. Отсюда стремление законодателя установить правовой порядок для разрешения коллизий.

Коллизии порождаются разными причинами: несовершенством законов, судебными ошибками, произвольным толкованием Конституции и других актов, выходом отдельных органов за пределы своих полномочий и т. д. Не следует забывать, что позитивное право творят представители политических сил с различным правосознанием, вследствие чего, например, нормы статутного права неизбежно приобретают компромиссный характер, входя в противоречие с отдельными действующими правовыми нормами. Неизбежны и пробелы в конституционном праве, что может порождать столкновение толкований правомерности тех или иных действий как отдельных лиц, так и государственных органов.

Для конституционного права особенно опасны коллизии между естественным и позитивным правом. Однако они сравнительно просты для разрешения: во всех случаях должен соблюдаться примат естественного права, хотя само это право в содержании своих отдельных норм тоже может порождать столкновение трактовок. Опасность коллизий подобного рода тем значительней, чем больше они угрожают реализации основной функции конституционного права: охраны прав и свобод человека и гражданина.

Другой разряд коллизий связан со спорами о компетенции. В условиях острой политической борьбы, неясности конституционных формулировок и неразвитости практики общественного согласия подобного рода споры быстро перерастают в конституционный кризис. Именно это произошло в России в трагические октябрьские дни 1993 г. Споры о компетенции - постоянный спутник государственной жизни большинства развитых стран, их разрешение требует создания сильных органов конституционного контроля, способности конфликтующих сил к политическому урегулированию. Эти споры подтверждают несовершенство принятой в том или ином государстве формы правления, ее конституционного закрепления; отсюда постоянная потребность в Улучшении законодательной техники и поднятии общего Уровня конституционно-правовой теории.

Наиболее частой коллизией является противоречие между законом и подзаконным актом. К сожалению, заложенный в самой Конституции инструмент преодоления этих коллизий - принцип приоритета закона - часто не срабатывает, и победителем в споре выходит все та же извечно противостоящая закону целесообразность. Столь же часты коллизии федерального закона и законов субъектов Федерации, хотя и здесь приоритет четко зафиксирован в Конституции РФ. Однако в условиях происшедшего в последние годы известного ослабления российской государственности прямые нарушения Конституции редко сопровождаются какими-либо санкциями против нарушителей. Правовой нигилизм - тяжелое наследие ушедшей тоталитарной системы.

Коллизии и порядок их разрешения (коллизионное право) занимают значительное место в российском конституционном праве. Это во многом объясняется тем, что в России складывается новое конституционное право и его система пока не обеспечивает в необходимой степени все внутрисистемные связи и взаимоотношения норм. Пытаться устранить все коллизии - это все равно, что остановить жизнь, но определить пути их мирного преодоления на перспективу - важная задача науки и практики конституционного права. Совокупностью вопросов предотвращения коллизий и их перерастания в конфликты с недавних пор стала заниматься новая отрасль юридической науки - юридическая конфликтология.

§ 4. Ответственность в конституционном праве

За нарушение определенных конституционно-правовых норм (конституционные деликты) наступает ответственность. Ее несут должностные лица и государственные органы.

От этой ответственности следует отличать ответственность за нарушение конституционно-правовых норм, которую несут граждане и должностные лица по другим отраслям права (уголовному, административному, гражданскому). Так, например, защита Отечества является конституционным долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации, но за уклонение от этой обязанности лицо несет административную или уголовную ответственность; каждый по Конституции обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, но за нарушение этой нормы лицо отвечает по гражданскому, уголовному и административному законодательству. Во всех приведенных случаях ответственность носит не конституционно-правовой характер, хотя она наступает также за нарушение норм конституционного права.

Что же касается собственно конституционно-правовой ответственности, то она предусмотрена нормами самого конституционного права. Эта ответственность не имеет ни материального, ни репрессивного характера. На гражданина, если он не является должностным лицом, эта ответственность не распространяется.

В тоталитарном государстве ответственность носит формальный характер и распространяется на несущественные государственно-правовые отношения. Но в демократическом, правовом государстве ответственности гораздо больше, и она выступает как реальная гарантия против концентрации власти и злоупотребления ею. Ответственность должна распространяться на должностных лиц и органы не только низшего и среднего звена, но и самого высшего. Президент, например, несмотря на то, что он пользуется высшей легитимностью, ибо напрямую избирается народом, несет ответственность перед Конституционным Судом, который вправе отменить его нормативные акты, если они противоречат Конституции, а также перед Федеральным Собранием, которое вправе отрешить его от должности согласно процедуре, предусмотренной ст. 93 Конституции РФ.

Конституционно-правовая ответственность иногда представляет собой реализацию санкции, указанной в конституционно-правовой норме. Такой санкцией выступает и отмена незаконных актов, и освобождение от должности (отставка), и лишение депутата его полномочий. В российском конституционном праве закреплена ответственность Правительства перед Президентом, который, например, вправе без объяснения причин отправить в отставку любого министра. Правительство также несет определенную ответственность перед Федеральным Собранием, которое вправе выразить ему недоверие. Все государственные органы несут ответственность за соответствие своих актов Конституции РФ, эту ответственность реализует Конституционный Суд. Как видим, такие формы ответственности наступают за конкретное правонарушение, но иногда не связаны с ним, а отражают потребность в регулировании политических отношений. По большинству же конституционных процедур Конституция РФ санкций не предусматривает.

В последние годы в связи с коренной демократизацией государственного строя России получила распространение ответственность государства перед гражданами за совершенные в прошлом массовые нарушения законности. Например, Законом о реабилитации жертв политических репрессий от 18 октября 1991 г. были реабилитированы и восстановлены в правах миллионы граждан, пострадавших в годы тоталитарного режима, этим гражданам выплачивалась из бюджета посильная компенсация. Специальным парламентским постановлением в 1991 г. были признаны незаконными и преступными репрессивные акты против народов, подвергшихся насильственному переселению, и приняты меры по обеспечению их прав. Подобного рода правовые акты устанавливают принципиально новые отношения между гражданами и государством. Теперь признается, что правонарушения могут совершать не только граждане и не только отдельные государственные органы, но и государство в целом. И тогда наступает ответственность государства за свои действия. Это, разумеется, относится к далекому прошлому, к тоталитарному государству, и ответственность, к сожалению, уже не может быть распространена на виновных должностных лиц. Однако важно, чтобы демократическое правовое государство теоретически предусматривало возможность такой ответственности как своеобразную превентивную меру против поползновений антидемократических сил.

Другая форма ответственности государства перед своими гражданами связана с реализацией гражданами своего конституционного права обжаловать в суд решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц (ст. 46 Конституции). Ответственность государства перед гражданами также вытекает из его конституционных обязанностей, например, обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ст. 24 Конституции).

Конституционная ответственность чаще всего носит политический и моральный характер. Например, потеря политической репутации профессионального политика может оказаться вполне достаточным наказанием за антиконституционные действия. Только в определенных случаях эта ответственность требует наличия вины того или иного должностного лица, которая должна устанавливаться с соблюдением законных процессуальных правил. Поэтому конституционная ответственность часто выполняет скорее профилактическую функцию. В процессуальных формах эта ответственность устанавливается только судебными органами.

Глава 3. Исторические этапы развития конституционного права России и науки о нем

В XX в. в России сменилось два типа конституционного права:

1) дореволюционное конституционное (государственное) право, отражающее переходы страны от абсолютной к конституционной монархии (1905 - февраль 1917 г.), а затем к парламентской республике (февраль 1917 - октябрь 1917 г.);

2) тоталитарное конституционное (государственное) право, появившееся в результате свершения Октябрьской революции и просуществовавшее в разных модификациях вплоть до периода перестройки (вторая половина 80-х гг.).

Ныне в России складывается новый тип конституционного права, соответствующий переходу общества к демократии и учреждающий правовое государство с признанием высшей ценностью прав и свобод человека и гражданина.

Каждый раз смена типов конституционного права сопровождала бурные события и общественные потрясения. И каждый раз новый тип полностью отрицал предыдущий. Так что о преемственности в развитии российского конституционного права можно говорить весьма условно или даже негативно, хотя отрицание предшествующего типа всегда оказывало большое (отрицательное или положительное) влияние на последующее развитие.

Нынешний, демократический тип конституционного права принципиально отрицает тоталитарный тип, но через "отрицание отрицания" он как бы возвращает государство к этапу развития, прерванному большевистской революцией. Но это все же не простое возвращение назад, а скорее восприятие демократических принципов, выработанных мировой цивилизацией. Следовательно, новое конституционное право России, с одной стороны, как бы восстанавливает связь времен, а с другой - возрождает государство на новой исторической основе.

Естественно, что столь крутые смены типов конституционного права оказывали радикальное воздействие на развитие науки о конституционном праве. Эта наука, наиболее политизированная из всех отраслей юридической науки, имеет своей задачей не только теоретическое истолкование Действующих правовых норм, но и развитие общественных представлений о свободе и справедливости, которые искренне или лживо определяют основные цели любого типа права. Будучи свободной или, напротив, несвободной, эта наука ищет пути к усилению демократизма конституционного права или занимается апологией насилия, скрывающегося под псевдодемократическим обличьем. Но в любом случае она внедряет в общественное сознание определенные представления о принципах организации государственной власти, подсказывает законодателю пути совершенствования конституционного строя в соответствии с господствующими воззрениями о роли государства в общественном развитии. В этом ее главная функция.

Глава 3. Исторические этапы развития конституционного права России и науки о нем

§ 1. Дореволюционное конституционное (государственное) право

Со второй половины XIX в. (с начала царствования Александра II) начинается процесс перестройки государственной системы и перерастания абсолютной монархии в конституционную. Этот процесс проходил медленно и мучительно, сопровождаясь нарастанием в стране революционного движения, террористическими актами и ответными репрессиями. 17 октября 1905 г. Николаем II был издан Манифест, провозгласивший "незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов". Монарх как бы принимал на себя обязательство не нарушать и охранять провозглашенные права и свободы. Это был, конечно, ограниченный, но все же первый в истории России акт о гражданских свободах. Весь мир приветствовал эту победу первой русской революции, и только большевики проигнорировали Манифест, объявив его ловушкой, пустым, формальным актом1.

Между тем Манифест провозгласил создание бессословного законодательного органа (Государственная дума), ограничение власти самодержавного монарха. В сочетании с Основными законами, принятыми 23 апреля 1906 г., и рядом последующих правовых актов этот акт положил начало конституционному развитию страны. Основные законы учредили двухпалатную парламентскую систему (Государственная дума и Государственный совет) при сохранении сильной власти царя: без его утверждения закон не мог вступить в силу. Совет министров был преобразован в постоянно действующий орган, назначаемый царем и ответственный только перед ним. Монарх сохранил полный контроль за формированием политики правительства, и особенно в области внешней политики и военных дел. Для избрания Государственной думы вводилось избирательное право, основанное на привлечении к выборам широких слоев населения, хотя и на неравных условиях. Государственной думе, которая должна была избираться сроком на пять лет, предоставлялось право утверждения всех законов, которые, однако, могли приниматься и царем, но с одобрения обеих палат парламента. Депутаты не несли ответственности перед избирателями.

Вторая палата (Государственный совет) имела те же права, что и Дума. Она рассматривала все законопроекты, принятые первой палатой, и только в случае ее одобрения законопроект передавался на утверждение царю. Состав Государственного совета наполовину назначался царем, а другая его половина избиралась от духовенства, Академии наук и университетов, земских собраний, дворянских обществ, торговли и промышленности.

Эти конституционные акты привели к легализации политических партий и обострению межпартийной борьбы. Государственная дума первого созыва оказалась бесплодной и просуществовала семьдесят два дня, второго созыва *-* сто два дня. Монарх активно пользовался своим правом издания указов законодательного характера "во время прекращения занятий Государственной думы", а также правом роспуска Думы. Между Думой и Советом постоянно возникали разногласия, Государственным советом был отклонен ряд важных законопроектов, принятых Думой. Происходили частые смены главы и состава правительства, акты исполнительной власти стали занимать все большее место среди источников конституционного права.

Развитие нового конституционного права происходило под влиянием ведущих политических партий, и особенно Партии конституционных демократов (кадетов). В программе этой партии, утвержденной на учредительном съезде в октябре 1905 г., выдвигалось предложение создать двухпалатный парламент, в котором вторая палата формировалась бы из представителей органов местного самоуправления. Парламенту предоставлялось право утверждать любой закон и принимать бюджет. Другая влиятельная партия центра "Союз 17 октября" также требовала принятия конституции, представительной системы, основанной на всеобщем избирательном праве, хотя она не отвергала самодержавия, сильной власти. Ни в одной программе не было идеи федерализма; многими отвергалась даже автономия территорий.

Правые же партии, черносотенцы ("Союз русского народа") упорно настаивали на незыблемости самодержавия как основы формы правления, по существу, вообще не хотели какого бы то ни было изменения государственного строя. Напротив, левые партии (социал-демократы и эсеры) объявляли самодержавие пережитком и главным препятствием демократизации системы власти. Социал-демократы выдвигали идеи однопалатного законодательного собрания на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права, выборности судов, замены армии вооружением народа, отделения церкви от государства. Они поддерживали передачу власти Учредительному собранию, хотя в то же время большевики бичевали Государственную думу, называя ее лжепарламентом, и не признавали реальными перемены в государственном строе. Схожие с социал-демократами планы конституционно-правовой реформы выдвигали эсеры.

Таким образом, страна медленно, но определенно эволюционировала в сторону конституционной монархии западного типа. Императору принадлежала верховная самодержавная власть, но она уже не закреплялась как неограниченная. Постепенно в практику и правосознание внедрялись идеи парламентаризма и независимого правосудия, что подводило к восприятию теории правового государства и народного суверенитета. Однако обстановка революционного брожения, особенно в условиях военного времени, постоянно толкала режим к репрессиям против революционеров, использованию военно-полевых судов, других чрезвычайных мер поддержания общественного порядка. Демократизация конституционного права сознательно срывалась усилиями большевиков и эсеров, понимавших враждебность любых реформ своим революционным устремлениям.

В ходе Февральской (1917 г.) революции конституционная монархия была легитимно свергнута. Император Николай II специальным актом передал власть брату Михаилу, который, в свою очередь, отрекшись от престола, предоставил решение вопроса о форме правления будущему Учредительному собранию. Депутаты Государственной думы сформировали Временное правительство, которое провело политическую амнистию, взяло под защиту гражданские права и свободы. Были упразднены жандармерия, полиция и цензура. Это правительство последовательно проводило курс на недопущение скатывания страны к диктатуре, на проведение Учредительного собрания.

1 сентября 1917 г. Россия провозглашается республикой, к этому времени прекратила свои заседания Государственная дума. Правительство носило коалиционный характер, что было связано со стремлением объединить демократические силы страны. Оно приняло ряд прогрессивных законов (о печати, о рабочих комитетах и др.), отказалось от применения чрезвычайных мер (аресты без суда и др.). Специальным актом (август 1917 г.) были введены критерии использования в новых условиях старых законов и постановлений.

Временное правительство при содействии общественности и созываемых им совещаний готовило конституционную реформу, которую было призвано осуществить Учредительное собрание. Главой государства и правительства должен был стать временный президент республики с широкими полномочиями, от имени которого в Учредительное собрание должны были вноситься законопроекты. Учредительное собрание тем самым превращалось в законодательный орган. Это были только наметки, и трудно сказать, какая форма правления в конечном счете была бы избрана Учредительным собранием. В начале XX в. конституционный строй с такими институтами прочно утвердился в Великобритании, Франции и других странах Западной Европы, что не могло не оказывать влияния на конституционно-правовое развитие России. Можно смело предположить, что Учредительное собрание установило бы демократическую республику с конституционным строем, свободно избранным парламентом и контролируемой исполнительной властью. Но этим предначертаниям истории и желаниям народа не суждено было сбыться.

Реформы государственного строя, проводившиеся с начала XX в., были в значительной мере подготовлены предшествующим развитием науки государственного права. Среди ее представителей были блестящие ученые-юристы, составившие оригинальную русскую школу государственного права. Эту школу отличали склонность к высокой теории и приверженность демократическим идеалам. Почти все госу-дарствоведы одновременно занимались и общей теорией права. Они хорошо знали иностранное государственное право, историю политических учений и всеобщую историю государства и права, были всесторонне образованны не только в области юридических, но и многих других наук (философии, лингвистики, истории, психологии и др.). Практически никто из них не воспринял марксизм с его классовой теорией государства и права.

Развивавшаяся на базе университетских кафедр и тесно связанная с демократически настроенной студенческой молодежью, русская школа государственного права сосредоточила основное внимание на проблемах самодержавия и народного представительства, которые лежали в центре внимания российского освободительного движения.

Хорошо зная западные конституционно-правовые воззрения, русские ученые привнесли в научный оборот актуальные для России теории естественного права, разделения властей, правового государства, независимого правосудия, парламентаризма и др. Эти общепризнанные ценности свободного общества предопределили методологическую основу русской науки государственного права, которая была чужда какой-либо идеологической односторонности. Поэтому ни у кого не было попыток приписать государственному праву функцию закрепления "основ общественного строя", подчинять права и свободы граждан идеологическим целям. В соответствии с логикой и здравым смыслом предмет этой отрасли права виделся реалистически, хотя и в разных вариантах: в устройстве власти, положении граждан и организации управления территориями. Все исследователи видели Россию единым унитарным государством, впрочем, и здесь возникала сложность в связи с ее имперским статусом, особенно в отношении Финляндии и Польши. О проблеме федерализма применительно к России никто и не думал.

Русское государствоведение конца XIX - начала XX в. образует единый этап развития науки государственного права. В то же время этот этап можно разделить на два периода: до издания Манифеста 17 октября 1905 г. и после. В первый из этих периодов наука государственного права делала акцент на изучении зарубежных форм правления: подчеркивала, например, преимущества английской конституционной монархии, что способствовало осознанию отсталости российского самодержавного строя и подталкивало власти к реформам. Во время второго периода началась разработка теории новой формы правления в России.

Для русской школы государственного права была характерна тесная связь с философскими учениями, развивавшимися в российском и европейском обществе. Отсюда три ос--новных направления в науке государственного права: либерализм, позитивизм и социологический позитивизм, которые, однако, не были лишены взаимопроникновения идей.

Среди ученых либерального направления выделялся Б. Н. Чичерин (1828-1904). Он стремился применить к российским условиям западную модель государственной власти. Отсюда его убеждение в необходимости конституционной монархии, что тогда означало отказ от неограниченного самодержавия. Он предлагал создать двухпалатный представительный орган сословного характера с большими правами. Как истинный либерал, Б. Н. Чичерин стоял на позициях естественного права, правового государства, разделения властей, отстаивал обязанность государства охранять гражданские и политические свободы, особенно выделяя необходимую для этого независимость суда. Он писал: "Монархия представляет начало власти, народы или его представители - начало свободы, аристократическое собрание - постоянство закона, и все эти элементы, входя в общую организацию, должны действовать согласно для достижения общей цели"1. В начале века Чичерин с известной горечью предупреждал, что в России нет условий для парламентаризма: "Парламентское правление требует опытности, образования, сложившихся партий. Всего этого у нас нет"2.

Крупнейшим представителем юридического позитивизма был Н.М. Коркунов (1853-1904). Как все позитивисты, он был против естественного права, хотя и видел в государстве "общественный союз, представляющий собой... принудительное властвование над свободными людьми"3. Государственное право, по его мнению, определяет организацию государственной власти, регулирует ее деятельность и устанавливает права и обязанности граждан. Н.М. Коркунов внес большой вклад в разработку вопроса о подзаконности указов и других актов государственного управления, считая это важным условием конституционной законности.

Сторонники социологического позитивизма как бы уходили от игнорирования социальных факторов, что было свойственно юридическому позитивизму, вносили в государственное право социально-политические акценты. Представитель этого направления А.С. Алексеев, у которого исследователи отмечают также значительное тяготение к юридическому позитивизму, много сделал для разработки теории правового государства с его правлением через приоритет законов. Под государственным правом он понимал "совокупность норм,. определяющих существо и организацию верховной власти, состав и деятельность властей подчиненных, права и обязанности подданных".

В своих учебных лекциях А.С. Алексеев различал науку общего государственного права и науку русского государственного права. В первую он включил политические и государственно-правовые учения, основные категории и понятия государственного права в их связи с социологией и историей. Рассуждения А.С. Алексеева сводились к идее конституционного государства.

Последовательным сторонником социологического позитивизма выступал М.М. Ковалевский (1851-1916). Он развивал резко оппозиционные взгляды по отношению к самодержавию, находился под влиянием революционных идей, за что был даже уволен из Московского университета. До 1905 г., создав интересные работы по государственному праву европейских держав, М.М. Ковалевский обосновывал необходимость конституционного правового государства по английскому типу, но критиковал западную систему гражданских свобод за ее формализм, подчеркивая, что "правительство служит не столько интересам всего народа, сколько интересам тех классов, которые сосредоточивают в своих руках капитал и земельную собственность"1. Но в целом теорию классового государства он не разделял.

Крупным представителем социологического позитивизма в науке государственного права был также В.В. Ивановский. Он считал, что государственное право не чисто юридическая наука, а часть обществоведения; ее предметом является не только форма государства, но и государство в целом2.

Из крупных ученых-государствоведов, работавших в последние десятилетия XIX в., необходимо также отметить А.Д. Грановского, С.А. Котляревского, М.И. Свешникова и др.3

После 1905 г. круг проблем государственно-правовой науки во многом меняется. Ее представители сосредоточивают свое внимание на проблемах народного представительства и его соотношении с верховной самодержавной властью. Манифест 17 октября 1905 г. отличался неопределенностью формулировок, он установил власть монарха как самодержавную, но изъял слово "неограниченная", что заставило ученых-государствоведов искать объяснение этой формулы, которую черносотенные сторонники трона трактовали в пользу незыблемости самодержавия. Н.М. Коркунов еще до издания Манифеста высказывался о том, что власти неограниченного монарха не может быть противопоставлена никакая другая ограничивающая ее власть1. Создание же Думы многие видные ученые - Ф.Ф. Кокошкин, Н. И.Лазаревский, В.М. Гессен и др. справедливо расценили как ограничение власти царя. Они полагали, что новый конституционный строй складывается на основе принципов западных конституционных монархий. М.М. Ковалевский, обосновывая преимущества конституционной монархии по сравнению с республиканской формой правления, отмечал, что дело не в порядке замещения поста главы государства, а в существовании ответственного перед парламентом правительства. Он уделял большое внимание принципу разделения властей, народному суверенитету, народному представительству. М.М. Ковалевский обращал внимание на то, что "изучение законодательства какой-либо страны далеко еще не является изучением "действующей" ее конституции"3. Этот замечательный либеральный ученый, которого, кстати, Ленин отнес к "краснобаям либерализма", доказывал, что государство не может в интересах самосохранения упразднить личные права, что право имеет приоритет перед государством, и в этом ясно проявляется его приверженность демократическим идеалам.