Одной из сторон трансформации сословной монархии в абсолютную были изменения в составе, положении приказных людей по мере изживания земских учреждений и развития приказного начала в системе государственного управления.

Развитие воеводско-приказного управления в 20-30-е гг. наталкивалось на недовольство сословий. В челобитных и на заседаниях земских соборов в 30-40-е гг. представители столичного и местного дворянства, горожан одновременно с требованием законодательного оформления прав и привилегий выступали в защиту сословно-представительного принципа формирования аппарата управления против приказного и особенно с критикой верхушки приказной группы. В челобитной стряпчего И.А. Бутурлина выдвигалась даже идея превратить Земские соборы из временного в постоянно действующее сословное, а не бюрократическое учреждение. Отрицательная реакция сословий на усиление роли приказных людей потребовала законодательного оформления этой службы. В 40-е гг. XVII в. выходит ряд законодательных актов общего характера (они касались количества и источников комплектования подьячих), в результате чего происходит смена господства норм обычного права общими законодательными нормами, определяющими приказную службу.

Соборное уложение 1649 г. закрепило и дало толчок дальнейшему развитию приказного начала в государственном управлении. В 40-е гг. происходит смена поколений дьяков, изменение облика дьяческого чина в связи с приходом лиц, чья карьера развивалась при новой династии. Среди судей приказов происходит сокращение знати, но не падение ее роли, так как в руках особо приближенных к царю бояр концентрируется руководство несколькими приказами.

На протяжении всего XVII в. продолжается не санкционированный сверху рост подьяческих штатов. Он диктовался усложнением государственного управления и внутренними потребностями приказных учреждений, происходил по инициативе приказных судей и дьяков.

"Подьяческое умножение" было головной болью правительства, так как вело к постоянному росту государственных расходов. Попытки периодически урезать жалованье приводило к ухудшению их материального положения и росту злоупотреблений, но не уменьшало численность приказных людей. Столь же малоэффективным оказывалось установление "указного числа" для приказов и проведение систематических "разборов" подьячим.

Остановить рост их числа оказалось невозможно. Наибольший рост всего разряда московских приказных людей падает на 70-е гг.: число дьяков доходит до 75, а подьячих - до 1447 человек (соотношение 1 к 19,5), а в 1698 г. - 86 дьяков и 2648 подьячих (соотношение 1 к 30). Основная масса (1824 человека) подьячих была сконцентрирована в приказах общероссийского значения. Как отмечалось в одной из челобитных, "а молодые де подьячие полны приказы, иным де и сидеть негде, стоя пишут".

В регионах также ослабевают традиции, характерные для учреждений сословно-представительного типа, и вытесняются приказной системой. Рост численности подьячих не удовлетворял потребности в них. Об этом свидетельствуют не только многочисленные жалобы воевод на увеличение объемов приказных дел и нехватку штатов, но и челобитные местного населения. В связи с постоянно растущей потребностью в кадрах для приказ ной работы начинается организация профессиональной подготовки в приказах, в частности в поместном, где были самые многочисленные штаты.

Все приказные люди вне зависимости от их происхождения были включены в структуру служилого сословия русского общества, пользовались соответствующими правами и привилегиями, но занимали в нем особое место, создавая свою систему чинов, параллельную общей, но не связанную с родовитостью происхождения. Для приказной чиновной лестницы в отличие от служилой характерно отсутствие внутренних барьеров между отдельными чинами, что формально открывало возможность продвижения по службе вплоть до думного дьяка.

К середине XVII в. происходит выделение гражданской службы из службы вообще, которая была преимущественно военной. Это нашло отражение в изменениях, которые претерпели присяги приказных людей, даваемые при смене царя всем населением и отдельными лицами при вступлении в должность или повышении чина, а понятие "служба государю" оттесняется понятием "государственная служба". Так, в приписи 1626-1627 гг. думные дьяки обязывались не только "не умышлять" на царя и его семью, но и "лиха никакого Московскому государству никак не хотети".

Вместе с тем для приказных людей сохранялось двойственное понимание их службы. С одной стороны, по общей присяге они были обязаны нести службу царю, в основном военную, как и все служилые люди. С другой стороны, специальными приписями их служба определялась как работа в государственных учреждениях, т.е. была гражданской службой. Таким образом, обязанности приказных людей разделились к середине ХVII в. на "государеву службу" (рассматривалась как почетная - в полках, посольствах) и "приказную работу" (текущая работа в приказах и приказных избах - непочетная, с оттенком подневольности). Термин "приказная работа" никогда не применялся к думным дьякам. С-60-х гг. в документах четко разделяется выполнение дьяками и подьячими службы и приказной работы (<<работаю тебе, великому государю беспрестанно, и на твоих, государевых, службах я, холоп твой, был 3 года"), при этом последняя становится основной и определяющей.

Вокруг приказной работы складывается гражданская служба как отрасль государственной службы. Проявлением этого процесса было становление государственных должностей. Сначала они совпадали со служилой иерархией чинов: дьяки (думные, приказные) и подьячие чины определяли иерархическое положение внутри сословной группы и сферу деятельности: думные дьяки - верховное управление, приказные дьяки - среднее звено руководства центральными и местными учреждениями, подьячие - подчиненное положение в одном из учреждений. По мере роста численности приказных чинов в учреждениях начинают существенно различаться их положение и функции. Чтобы избежать трений между лицами с одинаковыми чинами в одном учреждении, дублирования в работе, потребовалось определение положения ("мест") дьяков одного учреждения относительно друг друга. "Места" дьяков в приказе определялись временем получения чина ("сидеть ему, кто из них преж в чину"), что устанавливало их служебную соподчиненность и разделение на "больших" и "других". Подобная градация увязывалась с размером жалованья, источником его обеспечения и свидетельствовала о процесс е бюрократизации аппарата управления.

Активнее аналогичный процесс развивался в подьяческой среде. Он проявлялся в усложнении структуры этой приказной группы. В центральных и отчасти местных органах сложилось квалификационное деление подьячих на три разряда (статьи): первую (старых), вторую (средних) и третью (молодых). Сначала такое деление было внутренним делом отдельных учреждений, а во второй половине ХVII в. приобретает официальный характер и контролируется Разрядным приказом. Внутри статей также складывается более дробное деление.

Об усилении должностных элементов в положении подьяческой группы свидетельствует также существование категорий подьячих с приписью (высшая подьяческая должность, на которую назначались опытные старые подьячие) и подьячих со справой (в приказах они комплектовались из подьячих средней статьи, а на местах составляли верхушку этой сословной группы и назначались из старых подьячих приказных изб). Кроме того, шел процесс специализации подьячих на том или ином виде деятельности государственного учреждения.

Падение роли поместного жалования в обеспечении приказной службы вело к возрастанию значения денежного жалованья, а нерегулярность выплат - к увеличению не верстанных подьячих, т.е. к расширению "доходов от дел", которые определяли имущественное положение приказных людей и вели к разложению прежней структуры служилого сословия, поляризации дворянской и недворянской частей.

Бюрократизация приказной группы активнее развивалась снизу вверх, от подьячих к дьякам. В результате складывается новый тип приказного человека, обязанного своей карьерой, благосостоянием личным качествам, опыту, квалификации и благосклонности вышестоящей администрации или царя. В то же время процесс бюрократизации на местах отставал в качественном и количественном отношениях от происходившего в центре и от потребностей укреплявшегося на рубеже XVII - XVIII вв. абсолютизма.

При царе Федоре Алексеевиче был разработан проект Табели о рангах высших постов в органах управления и армии. Проект предусматривал разделение военной и гражданской службы. Он носил аристократический характер, выстраивая иерархию членов Боярской думы как правящей элиты: первый ранг принадлежал верховному судье, второй - воеводе при царском дворе, третий - наместнику Владимира, председательствующему в Боярской думе и т.д. (всего пять чинов). Часть должностей носила византийские названия. Проект был согласован с патриархом, но после смерти Федора Алексеевича к нему больше не возвращались.

Вначале XVII в. неблагоприятное сочетание внутренних и внешних факторов приводит к распаду российской государственности. Восстановление сословной монархии в форме самодержавия происходит на основе принципов "теории симфонии властей" - двуединства духовной и светской власти. Восстановление государственности в условиях мобилизационного типа развития приводит к постепенному разрушению принципов соборности и "симфонии властей" - отмиранию Земских соборов, изменениям в функциях и компетенции Боярской думы; церкви, ограничению местного' самоуправления. Происходит бюрократизация государственного управления, и начинает на основе приказной работы складываться гражданская служба как отрасль государственной (ранее преимущественно военной) службы.

К концу XVII в. система государственного управления сословной монархии начинает переживать сложный этап модернизации всей политической системы страны, ее институтов и управленческого аппарата с заимствованием элементов европейского опыта, рационализма, но в целом на своей собственной цивилизационной основе. Темпы этой модернизации с ее противоречиями не успевали за возраставшим усложнением задач государственного управления, ростом территории, процессом сословной трансформации общества и новыми геополитическими задачами. На повестке дня стояла проблема коренной реорганизации всей системы центрального и местного управления, которая бы определила окончательный выбор между развитием самодержавия как выразителя сословных интересов и утверждением абсолютизма.

Становление городского государственного и общественного управления.

До 1775 года в городах, имея 4 % населения империи, действовали магистраты, городничие, ведущие функциональную родословную от городских приказчиков.

Манифестом о созыве уложенной комиссии от 14 декабря 1766 года введены новое понятие "город" как тяглая и юридическая единица, выборные городские головы, баллотировка шарами, известная в России с Петра I.

По губернской реформе 1775 года город получил статус самостоятельной административной единицы, управлял которой городничий. Он получил высокий должностной статус, назначался сенатом из отставных офицеров-дворян, олицетворял со своей командой военнослужащих и канцелярией полноправную царскую администрацию, сосредоточил административные, полицейские и др. функции.

Городовые магистраты и ратуши в посадах утратили административные функции и превратились в суды для торгово-промышленного населения. Возглавляли их городские головы.

"Грамота на права и выгоды городам Российской империи" от 21 апреля 1785 года стала первым в истории управления развернутым законом организации городского управления.

Высшим органом являлось градское общество, на собраниях которого право голоса имели горожане старше 25 лет, обладавшие недвижимым имуществом, довольно большим состоянием, капиталом, проценты с которого превышали 50 руб. имущественный ценз постоянно повышался, особенно в крупных городах.

Собрания общества проводилось с дозволения губернатора, по его приказанию раз в три года, выбирали гласных в общую городскую думу по одному от разрядов каждой части, на которые делился город, а также городского главу, бурмистров и ратманов в магистрат, старост, судей словесных судов, заседателей.

Общая городская дума избирала раз в три года по одному представителю от каждой из шести фракций гласных в шестигласную думу, при которой функционировали особые торговые депутации, штатные смотрители, инспекторы.

Шестигласная дума работала под руководством городского головы на постоянной основе, заседала еженедельно и чаще.

Городской голова председательствовал в общей и шестигласной думах, а также в сиротском суде, городском депутатском собрании, которое состояло из депутатов от особых полицейских округов.

Городскому управлению приданы полицейские черты. "Уставом благочиния или полицейским" от 8 апреля 1782 года определена законодательно полицейская регламентация городской жизни. По-новому строился городской полицейский аппарат. Обер-полицмейстеры в столицах поставлены во главе управ благочиния, куда входили приставы и выборные от купечества ратманы. В губернских городах созданы управы благочиния.

Управы благочиния, канцелярии частного пристава являлись городскими учреждениями, действовали отдельно от расположенных в городах уездных органов.

1.4 Кризис государственной власти и крах управленческой элиты

Представительным и законодательным органом РФ по Конституции РФ 1993 года является Федеральное Собрание, которое состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы.

В Совет Федерации входят по два представителя от каждого из 86 субъектов РФ. В соответствии с Федеральным законом от 5 августа 2000 года № 113 "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирается этим органом власти субъекта РФ на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта РФ путем ротации - на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Представитель же в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом субъекта РФ на срок его полномочий.

Реформа Совета Федерации - это движение в направлении развития демократии, профессиональных начал парламентской деятельности.

К ведению Совета Федерации относятся:

утверждение границ между субъектами РФ;

утверждение указов Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения;

решение вопроса о возможности использования Вооруженных сил РФ за пределами территории РФ;

назначение выборов президента РФ;

отрешение Президента РФ от должности;

назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ;

назначение на должность и освобождение от нее Генерального прокурора РФ, заместителя представителя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

В Государственную Думу Федерального Собрания избираются сроком на 4 года 450 депутатов, работающих на профессиональной основе.225 избираются по общефедеральному избирательному округу (по партийным спискам), 225 - по одномандатным избирательным округам.

К велению Государственной Думы относится:

дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;

решение вопроса о доверии Правительству РФ;

назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ;

назначение на должность и освобождение от должности председателя Счетной палаты половины состава ее аудиторов;

назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с Федеральным Конституционным законом;

объявление амнистии;

выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.

Согласно ст.104 Конституции РФ, право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения.

Федеральные законы принимаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов, если иное не предусмотрено Конституцией РФ.

Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты, либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен советом Федерации.

Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

Президент РФ в течение 14 дней подписывает федеральный закон и обнародует его. Если Президент РФ в течение 14 с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и совет Федерации в установленном Конституцией РФ порядке вновь рассматривает данный закон. Если при повторном рассмотрении ФЗ будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение 7 дней и обнародованию. Федеральные Конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. Закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации и не менее третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Деятельность Федерального собрания имеет исключительно важное значение для эффективности всей системы государственной власти в стране, которая во многом определяется прежде всего качеством и действенностью принимаемых законов.

По форме государственного правления РФ трудно отнести к какой либо "чистой" форме - президентской или парламентской. Скорее это полупрезидентская или полупарламентская, а точнее, пожалуй, президентско-парламентская республика.

2.3 Федеральная государственная гражданская служба в судебных органах власти

Так же, как и две другие ветви власти - законодательная и исполнительная, - самостоятельной и независимой является и судебная власть.

Конституционный Суд РФ состоит из 19 судей. По запросам Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, 1/5 членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда РФ, органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. Он разрешает дела о соответствии Конституции РФ Федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства, Конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ; договоров между органами государственной власти РФ и субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ; вступивших в силу международных договоров РФ.

Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, осуществляет судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснение по вопросам судебной практики.

Высший Арбитражный Суд РФ является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, осуществляет судебный надзор за их деятельностью и дают разъяснение по вопросам судебной практики.

Судьи Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ.

Судьи других федеральных судов назначаются Президентом РФ в порядке, установленном федеральным законом.

Все судебные органы имеют общие признаки, отличающие органы судебной власти от других органов государства:

1) Правосудие осуществляется только судом;

2) Только при помощи способов, указанных в законе;

3) Основано на точном соблюдении закона;

4) Осуществляется только в процессуальной форме;

5) Суду предоставлено право применять государственное принуждение.

В настоящее время остро стоит задача укрепления судебной власти, которая, к сожалению, пока еще является довольно слабой, а порой и беспомощной. Между тем, только сильное и авторитетное правосудие может обеспечить эффективность усилий других ветвей власти, а главное - действенную защиту прав граждан.

Заключение

Государство и общество в состоянии решить свои задачи лишь при условии целенаправленной, профессиональной и энергичной работы государственного аппарата. Поэтому необходимо развивать государственную службу, сосредоточить в ней высокоморальных людей, преданных своему народу и отечеству, профессионально подготовленных и компетентных, оснащенных новейшей организационной техникой и методологией, в достаточной мере материально обеспеченных за свою ответственную, сложную и напряженную деятельность.

В связи с изложенным, представляется необходимым воссоздание в обновленном виде сословия "служилых людей", формирование такого слоя государственных служащих, которые были бы не только компетентными и профессионально подготовленными специалистами, но и приверженными свободе, справедливости, равенству, демократии, правовому, социальному статусу государства. Только при таком кадровом составе государственной службы возможна четкая и сложная работа всех звеньев государственного механизма как в центре, так и на местах.

Исполнение полномочий государственных органов обеспечивается профессиональной деятельностью государственных служащих.

Становление современной государственной службы в РФ может и должно опираться на исторический опыт правового регулирования государственной службы в дореволюционной, послефевральской демократической республике, в годы советской власти. Ценность этого опыта в том, что он указывает механизмы и технологии организации и функционирования государственной службы, соответствующие менталитету российского народа. Анализ исторического опыта позволяет вскрыть тенденции характерные особенности, представляющие интерес для современной практики создания правовой основы государственной службы РФ.

Выделение слоя людей, постоянно находящихся на государственной службе и профессионально занимающихся делами управления, явилось результатом образования российского централизованного государства, формирования государственного аппарата как системы органов, практически осуществляющих государственную власть и функции государства. Реформы государственного аппарата, проведенные в XVIII - XIX веках, привели к созданию высших, центральных и местных учреждений нового типа. В этот период был осуществлен переход от традиционной системы государственной службы к рациональной системе, построенной с учетом опыта ряда стран Западной Европы, для которых было характерно четкое устройство государственных органов, их функциональная дифференциация, иерархия должностей.

Библиографический список