Категории земель в Российской Федерации и порядок их перевода из одной категории в другую

Категории земель в Российской Федерации и порядок их перевода из одной категории в другую

Земля представляет особую ценность для человеческого общества, являясь первоначальным источником всякого богатства. Она выступает, прежде всего, в качестве единственного места обитания всех поколений людей, выполняет функцию пространственного базиса для размещения и развития отраслей производства. Среди материальных условий, необходимых для производственной деятельности людей, особое место принадлежит земле с ее почвенным покровом, недрами, лесами и водами. По сравнению с иными природными ресурсами земля выполняет наиболее широкие и значимые функции в системе общественных отношений, поэтому вопросы, связанные с правомерным использованием и охраной земель являются на сегодняшний день одними из наиболее актуальных.

Конституционная характеристика земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, т.е. всего многонационального народа Российской Федерации, предопределяет конституционное требование рационального и эффективного использования, а также охраны земли как важнейшей части природы, естественной среды обитания человека, природного ресурса, используемого в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности. Это требование адресовано государству, его органам, гражданам, всем участникам общественных отношений, является базовым для законодательного регулирования в данной сфере.

Одним из принципов земельного законодательства, закрепленных в Земельном кодексе РФ, является установленное в ст. 1 положения, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Земли в Российской Федерации согласно ст. 7 ЗК РФ по целевому назначению подразделяются на следующие категории:

1) земли сельскохозяйственного назначения;

2) земли поселений;

3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

4) земли особо охраняемых территорий и объектов;

5) земли лесного фонда;

6) земли водного фонда;

7) земли запаса.

Критерием их разграничения является различное целевое назначение, определяющее цель, в соответствии с которой они используются. Под целевым назначением в самом широком смысле можно понимать особое направление использования земель, в зависимости от той роли, которую выполняет земля в общественных отношениях. Известно, что земля - это средство производства, база для развития промышленности, место проживания людей и расположения всех существующих природных объектов. Использование земельного участка, его функция является относительно стабильной, имеет свои особенности, что составляет особый правовой режим каждой категории.

В земельном законодательстве РФ земли сельскохозяйственного назначения определены как земли за чертой поселений, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. Главная особенность этой категории земель состоит в том, что земли здесь выступают в качестве основного средства производства продуктов питания и кормов для животных, а также сырья для промышленности. Поэтому для земель сельскохозяйственного назначения установлен особый правовой режим, имеющий целью как охрану и повышение плодородия почв, так и недопущение выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота. Земли сельскохозяйственного назначения включают: сельскохозяйственные угодья; несельскохозяйственные угодья. Землями поселений признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные их чертой от земель других категорий. Порядок использования земель поселений определяется в соответствии с зонированием их территорий. Вся территория поселения подлежит разделению только на территориальные зоны. Результаты такого разделения отражаются в документах зонирования, которые в соответствии с градостроительным законодательством составляют часть правил землепользования и застройки и поэтому утверждаются и изменяются этими правилами Земельное право: учебник. В 3 т. Т. 1. - 6-е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. А.П. Сергеев, Ю.К. Толстой. - М., ТК Велби, Проспект, 2008, с. 117, 119..

Землями промышленности и иного специального назначения признаются земли, которые расположены за чертой поселений и используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, объектов для обеспечения космической деятельности, объектов обороны и безопасности, осуществления иных специальных задач и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ (п. 1 ст. 87 ЗК РФ).

Под землями особо охраняемых территорий понимаются земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, изъяты полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим. К землям особо охраняемых территорий относятся земли (п. 2 ст. 94 ЗК РФ):

1) особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов;

2) природоохранного назначения;

3) рекреационного назначения;

4) историко-культурного назначения;

5) иные особо ценные земли в соответствии с Кодексом, федеральными законами.

Основное целевое назначение земель лесного фонда - использование их в качестве средства производства в лесном хозяйстве. В соответствии со ст. 101 ЗК РФ и ст. 8 Лесного Кодекса См.: Комментарий к новому Лесному кодексу Российской Федерации / Под ред. М.Ю. Тихомирова. - М., Изд. Тихомирова М.Ю., 2007, с. 27-28. РФ все земли лесного фонда делятся на две основные группы, а именно:

1) лесные земли, к которым относятся: земли, покрытые лесной растительностью и земли, не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления (вырубки, гари, погибшие древостои, редины, пустыри, прогалины, площади, занятые питомниками, несомкнувшимися лесными культурами, и иные);

2) нелесные земли (земли, предназначенные для ведения лесного хозяйства), к которым относятся: земли, предназначенные для нужд лесного хозяйства (земли, занятые просеками, дорогами, сельскохозяйственными угодьями, и другие земли); а также иные земли, расположенные в границах лесного фонда (земли, занятые болотами, каменистыми россыпями, и другие неудобные для использования земли).

Основное целевое назначение земель водного фонда заключается в использовании их для строительства и эксплуатации сооружений, обеспечивающих удовлетворение питьевых, бытовых, оздоровительных и других нужд населения, а также водохозяйственных, сельскохозяйственных, природоохранных, промышленных, рыбохозяйственных, энергетических, транспортных и иных государственных и общественных потребностей.

К землям запаса относятся все земли, не включенные в земли иных категорий либо исключаемые из их состава. Согласно ст. 103 ЗК РФ землями запаса могут быть земли, одновременно отвечающие трем условиям: во-первых, земли должны находиться в государственной и муниципальной собственности; во-вторых, земли не должны быть предоставлены гражданам и юридическим лицам; в-третьих, земли не должны использоваться до их перевода в иные категории и последующего предоставления различным лицам. По существу, к землям запаса могут относиться только те земли, которым придается резервное значение.

Строгое следование субъектами земельных правоотношений целевому использованию земель является важнейшей составляющей всего земельного законодательства, т.к. правовой режим эксплуатации земельных участков в первую очередь выражается в отнесении их к конкретным категориям земель. Суть принципа использования земель в соответствии с их основным целевым назначением заключается в том, что ни собственник земельного участка, ни его владелец, пользователь или арендатор не вправе изменить целевое назначение земельного участка по своему усмотрению.

На основании данных государственного земельного кадастра разрешаются вопросы об использовании тех или иных земель в лесном или сельском хозяйстве или для размещения промышленных, транспортных, энергетических или иных сооружений либо населенных пунктов.

Категория земель указывается:

- в актах федеральных органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов РФ и актах органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков;

- договорах, предметом которых являются земельные участки;

- документах государственного земельного кадастра;

- документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

- иных документах в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ.

Отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую осуществляются в соответствии с требованиями земельного законодательства в следующем порядке:

- земель, находящихся в федеральной собственности, - Правительством РФ;

- земель, находящихся в собственности субъектов РФ, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, - органами исполнительной власти субъектов РФ;

- земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, - органами местного самоуправления.

Земель, находящихся в частной собственности:

- земель сельскохозяйственного назначения - органами исполнительной власти субъектов РФ;

- земель иного целевого назначения - органами местного самоуправления.

Таким образом, частные собственники правом перевода земель из одной категории в другую не обладают. Субъекты права государственной и муниципальной собственности имеют не одинаковые полномочия по переводу земель из одной категории в другую в отношении земель сельскохозяйственного назначения и земель, находящихся в частной собственности. Как видим, орган местного самоуправления не имеет полномочий по переводу земель сельскохозяйственного назначения. Правительство РФ распоряжается землями сельскохозяйственного назначения, находящимися в федеральной собственности, а орган исполнительной власти субъекта РФ имеет полномочия по переводу земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в собственности субъекта РФ, в собственности органа местного самоуправления, частной собственности граждан и юридических лиц. Нарушение порядка перевода земель из одной категории в другую служит основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую. Приведем пример из практики Поволжского федерального округа: Распоряжением Главы администрации Ульяновской области от 01.07.02 г. N 913 из земель совхоза "Пригородный" изъят земельный участок (пашни) площадью 5420 кв.м и передан в аренду, с правом последующего приобретения в собственность, - ООО "Симбирское автомобильное агентство" для размещения производственной базы по продаже автомашин и оказанию автоуслуг. При этом в пункте 3 распоряжения было указано, что следует обратиться к Главе администрации Ульяновской области для получения разрешения на перевод земель сельскохозяйственного назначения площадью 5420 кв.м в категорию земель промышленности. Решением Арбитражного суда Ульяновской области от 23.05.03 г. распоряжение Главы администрации Ульяновского района было признано несоответствием действующему законодательству. Постановлением апелляционной инстанции от 06.08.03 г. данное решение оставлено без изменения. Не согласившись с состоявшимися судебными актами, ООО "Симбирское автомобильное агентство" обратилось с кассационной жалобой, в которой просило их отменить в связи с нарушением судом норм процессуального и материального права.

Признавая недействительным распоряжение Главы администрации Ульяновского района Ульяновской области от 01.07.02 г. N 913 "О предоставлении земельного участка ООО "Симбирское автомобильное агентство" для строительства производственной базы, судебные инстанции указали, что в силу статьи 8 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие земельного кодекса Российской Федерации" при смене землевладельца, землепользователя категория и целевое назначение земельного участка изменению не подлежит.

Кроме того, согласно ст. 216 ГК РФ к вещным правам наряду с правом собственности относится и право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком. Это право защищается в равной степени (ст. 305 ГК РФ). В соответствии с п. 3 ст. 299 ГК РФ право хозяйственного ведения и право оперативного управления имуществом прекращается на основании и в порядке, предусмотренном ГК РФ, другими законами или иными правовыми актами для прекращения права собственности, а также в случаях правомерного изъятия имущества у предприятия или учреждения по решению собственника.

Пунктом 1 ст. 235 ГК РФ установлено, что право собственности прекращается, в том числе, и при отказе собственника от права собственности. Следовательно, действующим законодательством предусмотрена возможность государственного унитарного предприятия отказаться от права пользования земельным участком.

Однако земельный участок площадью 5420 кв.м, являющийся сельскохозяйственным угодьем - пашней, спорным ненормативным актом изъят для передачи заявителю кассационной жалобы в целях предоставления для несельскохозяйственного использования - размещения производственной базы по продаже автомашин и оказанию автоуслуг без определения кадастровой стоимости и до изменения ее категории, то есть без учета требований как ст.ст. 77-79 ЗК РФ так и ст. 8 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" Федеральный закон от 25 октября 2001 г. "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"//Собрание законодательства Российской Федерации. - 29 2001 г. N 44. - Ст. 4148..

Таким образом, был признан недействительным акт исполнительного органа государственной власти, в удовлетворении кассационной жалобы было отказано Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 13 ноября 2003 г. N А72-3156/03-Е277 . Важно подчеркнуть, что при смене землевладельца, землепользователя категория и целевое назначение земельного участка изменению не подлежит, а перевод земель из одной категории в другую строится исключительно на нормах земельного законодательства. Таким образом, земли, переведенные нелегальным путем в категорию несельскохозяйственных, не могут быть вовлечены в хозяйственный оборот. Земельное законодательство РФ определяет порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами, которые устанавливают основные принципы и основания перевода земель из одной категории в другую. В настоящее время действует Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" СЗ РФ. 2004. N 52. Ст. 5276.

Для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства.

В ходатайстве о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую указываются:

1) кадастровый номер земельного участка;

2) категория земель, в состав которых входит земельный участок, и категория земель, перевод в состав которых предполагается осуществить;

3) обоснование перевода земельного участка из состава земель одной категории в другую;

4) права на земельный участок.

К ходатайству необходимо приложить землеустроительную, градостроительную и иную документацию, связанную с использованием, охраной и перераспределением земель: выписку из государственного земельного кадастра относительно сведений о земельном участке, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить; копии документов, удостоверяющих личность заявителя - физического лица, либо выписка из единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей или выписка из единого государственного реестра юридических лиц; выписку из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о правах на земельный участок, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить; заключение государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами; согласие правообладателя земельного участка на перевод земельного участка из состава земель одной категории в другую; расчеты потерь сельскохозяйственного производства и (или) потерь лесного хозяйства. По результатам рассмотрения ходатайства исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления принимается акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую. Данное решение является ненормативным актом органа государственной власти субъекта РФ и может быть обжаловано в арбитражный суд в установленном порядке. Основаниями отказа в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую служат:

1) установление в соответствии с федеральными законами ограничения перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо запрета на такой перевод;

2) наличие отрицательного заключения государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами;

3) установление несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной либо лесоустроительной документации.

Далее документы направляются в местные органы власти (земельный комитет) для оформления перевода.

Инициировать процесс изменения назначения земель могут Правительство РФ, субъект РФ или орган местного самоуправления. При этом учитываются два фактора: объективное изменение ситуации (например, загрязнение почвы, которое ведет к невозможности ее использования в данной категории) и нужда самого субъекта в землях определенной категории (т.е. самому субъекту необходимо перевести земли, к примеру, из сельскохозяйственного назначения в категорию земель поселений, что обусловлено демографическими процессами). Так, исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления ходатайствуют о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую без согласия правообладателей земельных участков в случаях перевода земельных участков из состава земель одной категории в другую для создания особо охраняемых природных территорий без изъятия земельных участков у их правообладателей либо в связи с установлением или изменением черты поселений.

В случае необходимости изменения целевого назначения земельного участка в связи с его изъятием, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд перевод этого земельного участка из состава земель одной категории в другую осуществляется после его изъятия, выкупа. Исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления до предоставления заинтересованным гражданину или юридическому лицу изъятого, в том числе путем выкупа, земельного участка обязаны осуществить его перевод из состава земель определенной категории в категорию, обеспечивающую разрешенное использование этого земельного участка по целевому назначению Краснова И.О. Земельное право России. М., 2004. С. 68.

Список использованных источников и литературы

1. Гражданский кодекс Российской Федерации часть первая от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ, часть вторая от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ, часть третья от 26 ноября 2001 г. N 146-ФЗ и часть четвертая от 18 декабря 2006 г. N 230-ФЗ (с изменениями от 6 декабря 2007 г.). // Собрание законодательства Российской Федерации от 5 декабря 1994 г. N 32 ст. 3301.

2. Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г.//СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147, 2003. N 27. Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711; N 41. Ст. 3993; N 52. Ст. 5276; 2005. N 1. Ст. 17

3. Федеральный закон от 25 октября 2001 г. "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"//Собрание законодательства Российской Федерации. - 29 2001 г. N 44. - Ст. 4148.

4. Комментарий к новому Лесному кодексу Российской Федерации / Под ред. М.Ю. Тихомирова. - М., Изд. Тихомирова М.Ю., 2007.

5. Земельное право: учебник. В 3 т. Т. 1. - 6-е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. А.П. Сергеев, Ю.К. Толстой. - М., ТК Велби, Проспект, 2008.

6. Краснова И.О. Земельное право. Элементарный курс. М.: Юристъ. 2004.

7. Реймерс Н.Ф. Природопользование. Словарь-справочник. М., 1990. С. 231

8. Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 13 ноября 2003 г. N А72-3156/03-Е277