Двухпалатная структура парламента во Франции и Бразилии: сравнительный анализ

Для сравнения выбраны страны с различными формами территориального устройства. Форма - это способ существования предмета или явления, это его внешнее проявление. Содержание определяет форму.

Фома государственного устройства это элемент формы государства. Форма государства - это способ организации и осуществления государственной власти. Включающих в себя три взаимосвязанных элемента: форму правления, форму государственного устройства, форму политического режима.

Форма государственного устройства (управления) - это национально административное строение государства, которое показывает, из каких частей состоит государство, каково правовое положение этих правовых частей, каковы отношения между центральными и местными органам власти, в какой государственной форме выражены интересы каждой нации проживающей на территории данного государства, т.е. как власть распределяется по территории государства

По форме государственного устройства (т.е. территориальной организации государства) различают унитарное (простое) и федеративное (сложное государства).

Унитарным (лат. unitas - единство) называется государство, территория которого для удобства управления делится на административно-территориальные единицы (области, районы, департаменты, воеводства и т.п.), не обладающие самостоятельностью. Все эти территориальные единицы управляются из центра. В таком государстве создается единая централизованная система государственных органов: один парламент, один президент, одно правительство, власть которых распространяется на всю территорию государства. В унитарном государстве существуют также единое законодательство, единое гражданство. Франция является унитарным государством.

Федеративным (лат. foedus - союз) является тaкoe гocyдapcтвo, которое представляет собой объединение нескольких государств (лучше свое написать)

Объединившись, они создают качественно новое государство, в котором получают статус субъектов федерации (в разных странах могут именоваться по-разному: штаты, республики, земли и т.п.). При этом создаются новые федеральные органы власти, которым члены (субъекты) федерации передают часть своих властных полномочий, ограничивая тем самым свой суверенитет. В конституции федерации или в специальном договоре о ее создании (федеративном договоре) закрепляется разграничение полномочий между федеральными органами власти и органами власти в субъектах федерации. Таким образом, в федерации существуют две системы органов власти: федеральные, власть которых распространяется на всю территорию федерации, и субъектов федерации, действующих только на своей территории и самостоятельно решающих только вопросы, отнесенные к их ведению. Законы в федеративном государстве также разделяются на федеральные (к ним относится и конституция федерации), действие которых распространяется на всю территорию федерации, и субъектов федерации, действующие только на территории того субъекта, органами которого они приняты. Законы субъектов федерации не должны противоречить федеральным законам, и в первую очередь федеральной конституции. Валюта в федерации единая, а гражданство может быть двойное: гражданин субъекта федерации одновременно является и гражданином федерации в целом. В типичной (симметричной) федерации все ее субъекты имеют равные права и лишены возможности в одностороннем порядке принять решение о своем выходе из федерации (сецессии). Бразилия является федеративным государством.

Причины

Двухпалатные парламенты характерны и оправданы для федеративных государств, в которых, как правило, одна палата формируется на основе представительства всего населения государства, а во второй представлены отдельные субъекты федерации, в силу чего каждый субъект федерации представлен равным количеством членов второй палаты.

Говоря о целесообразности второй палаты, известный французский государствовед М. Прело подчеркивал, что бикамеральное устройство имеет естественную основу только в федеративных государствах. Такая конструкция органично вписывается в конституционные традиции современных федераций.

В унитарных государствах, напротив, верхняя палата традиционно играла роль консервативного тормоза прогрессивных преобразований и формировалась менее демократическим путем, чем нижняя (по наследству, путем назначения и т.п.). В демократических государствах, где и верхняя, и нижняя палаты формируются целиком или в основном путем выборов, смысла в существовании верхней палаты не осталось. В демократических государствах, где и верхняя, и нижняя палаты формируются целиком или в основном путем выборов, смысла в существовании верхней палаты не осталось. Симптоматичным, в этом плане, стало упразднение после второй мировой войны в ряде стран верхних палат парламента (Новая Зеландия, Дания, Швеция). В некоторых странах сохранение второй палаты является данью традиции, либо сдерживающим фактором на пути преобразований.

Однако следует принять во внимание, что в ряде унитарных государств вторая палата парламента формируется как орган представительства территориальных коллективов, проживающих в пределах административно-территориальных единиц (Франция, Италия, Испания).

Сравнение порядка формирования нижних и верхних палат

Парламент Французской республики состоит из Национального собрания и сената. Парламентом Бразилии является Национальный конгресс, который состоит из Палаты депутатов и Федерального сената.

Формирование палат

Нижние палаты

Депутаты Национального собрания Франции(нижняя палата) избираются прямым голосованием .

Представители Палаты депутатов Бразилии избираются на основе пропорциональной системы.

Верхние палаты

Сенат (верхняя палата) Франции избирается косвенным голосованием. Сенат обеспечивает представительство территориальных коллективов Республики. (ст.24)

Федеральный сенат Бразилии состоит из представителей Штатов и Федерального округа, избранных на основе мажоритарной системы.

Полномочия нижних и верхних палат

Бразилия

О полномочиях Национального конгресса

Статья 48. В полномочия Национального конгресса с санкцией Президента республики - причем его санкция не требуется при осуществлении полномочий, закрепленных В статьях 49, 51 и 52 - входит принятие решений в областях, отнесенных к компетенции Союза, и, в частности, в следующих:

I - Система налогов, сборов и распределения доходов;

II - долгосрочное планирование, бюджетные директивы, бюджет на кредитные операции, государственный долг и эмиссия денег и ценных бумаг. Год, принудительного курса;

III - установление и изменение численности личного состава Вооруженных сил

IV -национальные, региональные и отраслевые планы и программы развития,

V - границы национальной территории, воздушного и морского пространства и имущество, находящееся в собственности Союза;

VI - включение в состав, подразделение или выделение из состава территорий или штатов каких-либо районов после заслушивания соответствующих законодательных ассамблей;

VII - временное перенесение местонахождения федерального правительства;

VIII - объявление амнистии;

IX - организация административных, судебных органов, прокуратуры и государственной защиты Союза и территорий и организация судебных органов, прокуратуры и государственной защиты Федерального округа;

Х - создание, изменение и ликвидация государственных должностей, видов службы и служебных обязанностей:

ХI - создание, внутренняя организация и полномочия министерств и органов государственной администрации;

XII - электросвязь и радиовещание;

ХIII - финансовая, валютная и денежная сферы, финансовые учреждения и их операции;

XIV - деньги, пределы их эмиссии и величина федерального долга,

Статья 49. В исключительную компетенцию Национального конгресса входит:

I - вынесение окончательного решения о действительности международных договоров, соглашений или актов, влекущих за собой значительные обязанности или требующих обременительных обязательств в отношении национального достояния;

II - уполномочение Президента Республики на объявление войны, на заключение мира, на разрешение прохода иностранных войск через национальную территорию ИIIИ временного нахождения на ней за исключением случаев, предусмотренных дополнительным законом;

III - разрешение Президенту и Вице-президенту Республики отсутствовать в стране, если это отсутствие превышает пятнадцать дней;

IV - одобрение введения состояния защиты и федерального вмешательства, уполномочение на введение осадного положения или приостановка какой-либо из этих мер;

V - отмена нормативных актов органов исполнительной власти, которые приняты с превышением полномочий по регламентации или с выходом за границы делегированного законодательства:

VI - временное перенесение своего местонахождения;

VII - установление одинаковой оплаты для федеральных депутатов и сенаторов в период каждой легислатуры и с введением в действие во время последующей легислатуры, "при этом соблюдаются положения пункта 11 статьи 150, пункта III статьи 153 и пункта 1 § 2 статьи 153;

VIII - установление на период каждого финансового года оплаты для президента и Вице-президента Республики и для государственных министров, при этом соблюдаются положения пункта 1I статьи 150. пункта III статьи 153 и пункта 1 § 2 статьи 153; .

IХ - ежегодное рассмотрение отчета Президента Республики и оценка докладов о выполнении правительственных планов;

Х - осуществление проверки и контроля, непосредственно или через любую из своих палат, в отношении актов органов исполнительной власти, включая акты косвенной администрации;

ХI - наблюдение за сохранением собственной законодательной компетенции в связи с нормотворческими полномочиями других ветвей власти;

ХII - оценка актов, предоставляющих или возобновляющих концессии на использование радиотрансляционных и телевизионных станций;

ХIII - избрание двух третей членов Счетной палаты Союза;

XIV - одобрение инициатив органов исполнительной власти, относящихся к деятельности. связанной с ядерными реакциями;

ХV - разрешение на проведение референдума и проведение плебисцита;

ХVI - разрешение исследования и использования гидроресурсов и поиски и разработка минеральных богатств на землях. заселенных индейцами:

ХVII - предварительное одобрение отчуждения или сдачи в концессию государственных земель площадью более двух тысяч пятисот гектаров.

Статья 50. Палата депутатов или Федеральный сенат или любая из этих комиссий могут вызывать государственного министра или каких-либо должностных лиц органов. непосредственно подчиненных Президенту Республики, для того. чтобы они лично представили информацию по заранее установленному вопросу, при этом их отсутствие без соответствующей уважительной причины является должностным преступлением.

§ 1. Государственные министры могут явиться в Федеральный сенат, в Палату депутатов или в любую из их комиссий по собственной инициативе. согласовав свои действия с бюро соответствующего органа, для того, чтобы изложить вопросы, представляющие важность и находящиеся сфере деятельности их министерств.

§ 2. Бюро Палаты депутатов и Федерального сената могут направлять письменные запросы об информации государственным министрам или любым лицам. упомянутым в основной части настоящей статьи. при этом отказ в передаче информации или отсутствие ответа в течение тридцати дней, а также предоставление ложной информации является должностным преступлением.

Отдел III. О Палате депутатов

Статья 5. В исключительную компетенцию Палаты депутатов входит:

I - принятие решения большинством в две трети ее членов о привлечении к ответственности Президента и Вице-президента Республики и государственных Министров;

Н II - истребование отчета от Президента Республики, если он не представлен национальному конгрессу в течение шестидесяти дней после начала сессии;

III - выработка своего регламента;

р IV - определение собственной организации, порядка деятельности. собственной полицией, создание, изменение или ликвидация должностей, видов службы и обязанностей в рамках собственных служб и Уставом соответствующей оплаты труда, соблюдая параметры, утвержденные в законе - избрание членов Совета Республики в соответствии с пунктом УН статьи 89.

Отдел IV. О Федеральном сенате

Статья 52. В исключительную компетенцию Федерального сената входит:

1 - расследование и осуществление суда над Президентом и Вице-президентом Республики за должностные преступления и государственными министрами за преступления, имеющие ту же природу и аналогичные им;

II - расследование и осуществление суда над членами Верховного федерального суда, Генеральным прокурором Республики и Генеральным адвокатом Союза за должностные преступления;

III - предварительное одобрение тайным голосованием после публичного обсуждения назначения следующих должностных лиц:

а) судей в случаях, определенных настоящей Конституцией;

Ь) членов Счетной палаты Союза, назначаемых Президентом Республики,

с) губернатора территории;

d) Председателя и директора Центрального банка Бразилии;

е) Генерального прокурора Республики;

f) других должностных лиц, определенных в законе;

IV - предварительное одобрение тайным голосованием после обсуждения на закрытом заседании назначения глав постоянных дипломатических представительств;

V - разрешение на осуществление внешних операций финансового характера в интересах Союза, штатов, Федерального округа. территорий и муниципий;

VI - установление по предложению Президента Республики общего предела величины совокупного долга Союза, штатов, Федерального округа и муниципий;

VII - определение общего предела и условий внешних и внутренних операций по кредитованию Союза, штатов. Федерального округа и муниципий, их автономных хозрасчетных управленческих организаций и других учреждений, находящихся под контролем федеральной государственной власти;

VIII - определение предела и условий предоставления гарантий Союза в операциях по внешнему и внутреннему кредитованию;

IХ - установление общего предела и условий величины долга штатов, федерального округа и муниципий:

Х - приостановка действия целиком или отдельной части закона, признанного неконституционным окончательным решением Верховного федерального суда;

ХI - одобрение абсолютным большинством и тайным голосованием освобождения от должности Генерального прокурора Республики до истечения срока его полномочий;

XII - выработка своего регламента;

ХШ - определение собственной организации, порядка деятельности - собственной полицией, создание, изменение или ликвидация должностей, видов службы и обязанностей в рамках собственных служб и установлен соответствующей оплаты труда, соблюдая параметры, утвержденные в законе о бюджетных директивах;

XIV - избрание членов Совета Республики в соответствии с пунктом VII статьи 89.

В случаях, предусмотренных пунктами I и II, в качестве председателя заседает председатель Верховного федерального суда, при этом решение, признающее данное лицо виновным может быть принято только большинством в две трети голосов членов Федерального сената, а наказание ограничивается утратой ДОЛЖНОСТИ с запрещением в течение восьми лет занимать государственные должности без ущерба для других судебных санкций, которые могут быть к нему применены.

Франция

Пример абсолютно ограниченной компетенции дает французская Конституция, определившая в СТ. 34, 35, 49 точный перечень вопросов, по которым Парламент только и может принимать законы и другие решения. Любые остальные вопросы суть предмет регламентарной власти, принадлежащей главным образом Правительству. Правда, заключительная часть СТ. 34 Конституции, определяющей круг предметов законодательного регулирования, предусматривает возможность уточнить и дополнить положения этой статьи органическим законом. Но если Парламент выйдет за установленные для него рамки и издаст закон по вопросу, не предусмотренному СТ. 34 Конституции и дополняющими ее органическими законами, то, согласно части второй СТ. 37 Конституции, такой закон может быть изменен декретом Правительства, подписанным Президентом, если

Конституционный совет установит, что закон издан по вопросу, образующему предмет регламентарной власти.

Компетенция французского Парламента -- абсолютно ограниченная, что отличает его от парламентов других демократических стран.

Конституция в ст. 34, установив, что законы принимаются Парламентом, очертила при этом сферу его законодательной компетенции, за пределы которой он выходить не должен, ибо там лежит сфера регламентарной власти, принадлежащей Президенту и Правительству. В этой статье определены предметы подробного законодательного регулирования (гражданские права и основные гарантии, выборы в палаты Парламента и представительные органы местного самоуправления и др.), а также такие, в отношении которых законом устанавливаются лишь основные принципы (с тем, очевидно, что их конкретизация осуществляется Правительством) -- оборона, образование, собственность и др. Здесь же предусмотрено, что финансовые законы определяют доходы и расходы государства с учетом содержащихся в специальном органическом законе условий и оговорок и что программные законы определяют цели экономической и социальной деятельности государства.

В то же время посредством органического закона приведенный в статье перечень может быть уточнен и дополнен. Таких органических законов не было.

В отличие от оценок указанных положений, приводившихся обычно в советской литературе, французский профессор Филипп Ардан полагает, что ограничение законодательной компетенции Парламента, равно как и различие между законодательными нормами и принципами, практического значения не имеют, поскольку Правительство опирается на парламентское большинство.

Указанное ограничение продиктовано, по его мнению, не систематическим стремлением принизить роль Парламента, а поиском большей эффективности Правительства[2]. Нельзя, однако, не отметить, что эта большая эффективность достигается именно за счет полномочий Парламента, что имеет значение в тех случаях, когда парламентская поддержка Правительства непрочна.

Из различных положений Конституции следует, что Парламент принимает три вида законов -- конституционные (изменяющие Конституцию), органические (по особо указанным в Конституции вопросам) и обычные.

Французский Парламент применяет почти все известные формы контроля за деятельностью Правительства, кроме интерпелляции. Хотя она и упомянута в Регламенте Национального собрания 1959 г., процедура ее -- та же, что и процедура резолюции порицания, если не считать приоритета в получении слова интерпеллянтом. Все формы парламентского контроля могут быть разделены на две большие группы: не содержащие прямых санкций в отношении Правительства, кроме публичной огласки; они осуществляются в обеих палатах; влекущие политическую ответственность Правительства; осуществляются в Национальном собрании. Следует, однако, подчеркнуть, что возможности реализации такой ответственности, как мы увидим ниже, серьезно ограничены.

Министры обязаны отвечать на вопросы парламентариев. Ордонанс от 17 ноября 1958 г. о деятельности парламентских собраний, после своего издания неоднократно новеллизованный, предусмотрел возможность создания парламентских контрольных и следственных комиссий, имеющих временный характер. Следственные комиссии собирают информацию об определенных фактах, вопросах, событиях, однако не вправе дублировать деятельность судов и правоохранительных органов, а контрольные -- проверяют административную, финансовую или техническую деятельность публичных служб или национальных предприятии. О результатах своей деятельности комиссии информируют соответствующую палату.

С контрольными полномочиями Парламента связано право петиций.

В сфере внешней политики, обороны и безопасности Парламент дает разрешение на объявление войны (ст. 35 Конституции), на продление осадного положения свыше 12-дневного срока (ч. 2 ст. 36) и на ратификацию или одобрение определенных категорий международных договоров -- мирных договоров, торговых договоров, договоров или соглашений, относящихся к международным организациям, договоров, обременяющих государственные финансы, договоров, изменяющих законоположения о статусе лиц, а также договоров, предусматривающих уступку, обмен или присоединение территории с согласия заинтересованного населения (ст. 53).

В сфере судебной Парламент обладает правом амнистии. Он создает судебные органы для рассмотрения обвинений высших должностных лиц -- Высокий суд правосудия и Суд правосудия республики и может, как отмечалось, предавать Президента Высокому суду правосудия по обвинению в государственной измене.

Функция Национального собрания, как и сената, - принятие законов.

Конституция особой статьей (ст.34) определяет конкретно круг вопросов, подлежащих регулированию законодательным путем. Парламент может разрешить правительству в течение определенного срока издавать так называемые ордонансы по вопросам, относящимся к сфере законодательства. Они должны быть по окончании установленного срока утверждены парламентом. Законы, принимаемые парламентом, делятся на обычные (или простые), органические (касающиеся порядка деятельности органов, указанных в конституции) и конституционные (изменяющие конституцию).

Законодательной инициативой обладают премьер-министр и члены парламента. Премьер-министр вносит на рассмотрение законопроекты, члены парламента - законодательные предложения. Законопроект предварительно проверяется Государственным советом, затем обсуждается в Совете министров и вносится в одну из палат (финансовые законопроекты обязательно вносятся сначала в Национальное собрание).

Законопроекты и законодательные предложения направляются в одну из постоянных комиссий или в специальную комиссию, создаваемую для их рассмотрения. После принятия одной из палат законопроект (законодательное предложение) направляется в другую палату. Закон должен быть одобрен в идентичной форме обеими палатами парламента. Поэтому в случае расхождений между ними начинается процедура согласования - при необходимости с помощью смешанной паритетной комиссии. Если эта процедура затягивается, правительство имеет право потребовать от Национального собрания принять окончательное решение и утвердить закон без согласия сената. На принятие финансового законопроекта конституция отводит самое большее семьдесят дней.

Если в течение этого срока закон не принят, правительство может ввести его положения в действие путем издания ордонанса. Принятый закон передается президенту республики для его промульгации через 15 дней после получения.

Президент может потребовать повторного рассмотрения закона или передать его Конституционному совету для проверки его конституционности. Органические законы направляются в Конституционный совет перед промульгацией в обязательном порядке. После промульгации законы публикуются в Парламент и правительство контролируют исполнение финансовых законов при содействии Счетной палаты.

Парламенту принадлежит исключительное право объявления войны. Совет министров может вводить осадное положение, но только парламент имеет право разрешить продлить его на срок более двенадцати дней.

Как уже говорилось, президент может распустить Национальное собрание и назначить новые выборы. Но между выборами должно пройти не менее года.

Вторая палата французского парламента - сенат, состоящий из 321 сенатора. Он избирается сроком на 9 лет по департаментам выборной коллегией в составе депутатов Национального собрания, региональных советников, генеральных советников, делегатов муниципальных советов и обновляется на треть каждые три года.

Положения конституции о несовместимости мандата с другими функциями, о парламентской неприкосновенности, о жаловании и т. п. распространяются как на депутатов Национального собрания, так и на сенаторов.

В сенате, как и в Национальном собрании, существуют бюро, фракции, постоянные и другие комиссии, проводятся совещания председателей постоянных комиссий и фракций. Председатель сената избирается после каждого частичного обновления этой палаты, т. е. каждые 3 года.

Сенаторы пользуются правом законодательной инициативы. Хотя правительство предпочитает обычно передавать законопроекты в Национальное собрание, закон допускает внесение их (за исключением финансовых) первоначально в сенат. Процедура обсуждения законопроектов и законодательных предложений та же, что и в Национальном собрании. Чтобы быть принятым, закон требует одобрения обеих палат.

В отличие от Национального собрания, сенат не имеет права и возможности правительство посредством вотума недоверия или отказа в одобрении правительственной программы. Однако премьер-министр имеет право просить сенат одобрить декларацию об общей политике правительства.

Сенат не может быть распущен президентом.