Понятие межбюджетных отношений

2

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

УРАЛЬСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЭКОНОМИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

контрольная РАБОТА ПО ДИСЦИПЛИНЕ МАРКЕТИНГ

Екатеринбург 2010 г.

Cодержание

Введение 3

Глава 1. Общая характеристика межбюджетных отношений 5

1.1 Понятие и особенности межбюджетных отношений 5

1.2 Субъектный состав межбюджетных отношений 12

Глава 2. Реформа межбюджетных отношений и право собственности на бюджетные средства 17

Заключение 25

Список литературы 26

Введение

Бюджетный кодекс не дает общей характеристики или определения бюджетных правоотношений. Он ограничивается перечислением основных их видов.

Они подразделяются на три группы: (1) отношения, возникающие в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов; (2) отношения, возникающие в процессе составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней (бюджетный процесс), и (3) отношения, связанные с определением правового статуса участников бюджетного процесса и их ответственности за нарушение бюджетного законодательства. При этом в составе первой группы особо выделяются отношения, возникающие в связи с государственным и муниципальным долгом.

Таким образом, Бюджетный кодекс регулирует лишь отношения между различными государственными и муниципальными органами, возникающие в связи с формированием и исполнением бюджетов всех уровней, и не устанавливает непосредственно каких-либо прав и обязанностей для организаций и граждан, то есть для юридических и физических лиц.

Организации и физические лица могут участвовать в формировании бюджетов различных уровней в качестве налогоплательщиков и плательщиков сборов. В установленных законом случаях они могут быть получателями бюджетных средств.

Но возникающие при этом правоотношения являются не бюджетными, а налоговыми, трудовыми и т.д. и, следовательно, регулируются не бюджетным, а налоговым, трудовым, социальным и др. законодательством.

Среди отношений, регулируемых Бюджетным кодексом Российской Федерации, можно выделить отношения в области бюджета:

а) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, между последними и органами местного самоуправления;

б) между Правительством РФ и Государственной Думой;

в) между палатами Федерального Собрания РФ - Государственной Думы и Советом Федерации;

г) между Федеральным Собранием и Президентом Российской Федерации;

д) между органами исполнительной власти, осуществляющими исполнение бюджетов всех уровней и обеспечивающими контроль за их исполнением.

Бюджетный кодекс РФ включает в круг регулируемых им отношений также определение правового статуса участников бюджетного процесса и правовых основ ответственности за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации.

Правовой статус и полномочия участников бюджетного процесса регламентируются частью третьей Бюджетного кодекса. При этом в главе 18 характеризуются система и основные полномочия всех органов, участвующих в бюджетном процессе, как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях, а в главе 19 дается более развернутое определение состава участников бюджетного процесса и осуществляемых ими полномочий только на федеральном уровне.

Бюджетный кодекс исходит из предположения, что детальная регламентация полномочий участников бюджетного процесса на других уровнях может быть дана лишь в законодательстве субъектов Федерации и в нормативных правовых актах представительных органов местного самоуправления.

Целью данной работы является анализ межбюджетный отношений.

Глава 1. Общая характеристика межбюджетных отношений

1.1 Понятие и особенности межбюджетных отношений

Поиск подходов к решению государственно-правовых проблем межбюджетных отношений невозможен без выявления правовой природы и сущности этих отношений. В настоящее время ни в законодательстве, ни в работах зарубежных и отечественных исследователей данной проблематики межбюджетным отношениям не дается однозначной характеристики. Вместе с тем, как отмечают отдельные авторы, это представляется тем более важным, что многие элементы понятийного аппарата, имеющие непосредственное отношение к межбюджетным отношениям, не соответствуют тому смыслу, который в них вкладывают специалисты, использующие данные понятия. Нередко это приводит к принятию неправильных решений на практике и к неточностям в законодательных и нормативных актах Бежаев О.Г. Межбюджетные отношения. Теория и практика реформирования. М., 2001. С. 16; Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2008. С. 221..

Следует отметить, что еще до принятия Бюджетного кодекса РФ на содержание понятия "межбюджетные отношения" обращали внимание В.М. Родионова, А.Г. Игудин, И.В. Подпорина, В.В. Сильченко, Ю.А. Крохина и другие исследователи данной проблематики. В их работах представлен достаточно широкий спектр взглядов, касающихся как сущности межбюджетных отношений, так и дефиниции данного понятия. Принятие в 1998 г. Бюджетного кодекса РФ и закрепление в нем термина "межбюджетные отношения" вызвало продолжение дискуссии и вполне обоснованную критику законодательной формулировки Иванов А.И. Формирование органов местного самоуправления и построение межбюджетных отношений // Финансы. 2008. N 12. С. 16. Согласно Кодексу межбюджетные отношения определялись как "отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления" (ст. 129). Очевидное несовершенство и неопределенность данной формулировки заставляли авторов по-своему трактовать смысл законодательного определения. Дискуссия развернулась не только вокруг поводов возникновения межбюджетных отношений, но также и вокруг вопросов, касающихся участников и сферы межбюджетных отношений. При этом в качестве одного из препятствий в определении сферы действия межбюджетных отношений рассматривалась незавершенность процесса окончательного установления бюджетной системы на субфедеральном уровне Крохина Ю.А. Бюджетный кодекс и российский федерализм: антиподы или союзники? // Финансовое право. 2008. N 1. С. 19.

В редакции Бюджетного кодекса РФ, вступившей в действие с 1 января 2005 г., межбюджетные отношения определены как "взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса" (ст. 6). Очевидно, что в новую формулировку понятия "межбюджетные отношения" по сравнению с ранее действовавшей законодатель внес определенные коррективы. Так, им обозначены поводы возникновения межбюджетных отношений - это вопросы регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. При этом к бюджетным правоотношениям согласно ст. 1 БК РФ относятся:

отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением.

Однако, на наш взгляд, несмотря на стремление законодателя внести ясность в понимание термина "межбюджетные отношения", данная его трактовка по-прежнему остается несовершенной и не отражает сущность этих отношений. Прежде всего, отметим, что в новой законодательной трактовке субъектный состав межбюджетных отношений не претерпел изменений. В качестве таких субъектов названы федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления. Вместе с тем, как отмечалось выше, вопрос, касающийся круга участников межбюджетных отношений, является дискуссионным и по-разному освещается в научной литературе. Так, одни авторы полагают, что межбюджетные отношения в Российской Федерации охватывают всех участников по составлению основ бюджетов, их доходов и расходов, по рассмотрению и утверждению бюджетов всех уровней, участников, осуществляющих государственный и муниципальный финансовый контроль, и др. Химичева Н.И. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2008. С. 192 Другие, их большинство, рассматривают в качестве субъектов этих отношений органы власти и управления всех уровней. Третьи считают, что межбюджетные отношения - это отношения не только между органами власти различных уровней управления, но прежде всего между субъектами государства, его административно-территориальными единицами. Более правильную позицию по данному вопросу, на наш взгляд, занимают М.В. Карасева, Ю.А. Крохина. Н.И. Химичева, А.И. Землин. Так, по мнению М.В. Карасевой, уже из самого понятия "межбюджетные отношения" вытекает, что данные отношения должны возникать между бюджетами, а значит, между субъектами, являющимися собственниками бюджетных средств. Это обусловлено тем, что многие права (полномочия), реализуемые в сфере бюджета, являются суверенными правами, которые могут принадлежать только государству, а не каким-либо иным субъектам. В этой связи Ю.А. Крохина подчеркивает: "Межбюджетные правоотношения отличаются от всей совокупности бюджетных правоотношений более узким кругом участников - в межбюджетные правоотношения вступают только территориальные субъекты бюджетного права: Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования". Н.И. Химичева, А.И. Землин также считают, что законодательство закрепляет право на государственный или местный бюджет именно за этими общественно-территориальными образованиями, а не за органами государственной власти или местного самоуправления. Таким образом, подход законодателя к определению субъектов межбюджетных отношений, на наш взгляд, представляется неверным.

Как ошибочную следует рассматривать позицию законодателя относительно поводов возникновения межбюджетных отношений. В качестве таких поводов, как уже отмечалось, Бюджетным кодексом определены вопросы регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. В этой связи хотелось бы обратить внимание, во-первых, на нецелесообразность выделения вопросов организации и осуществления бюджетного процесса в качестве самостоятельных поводов возникновения межбюджетных отношений, поскольку данные вопросы в соответствии со ст. 1 БК РФ охватываются понятием бюджетных правоотношений. Во-вторых, в межбюджетные отношения, как указывалось выше, вступают с целью реализации своих бюджетных полномочий только территориальные субъекты бюджетного права, т.е. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования, в то время как субъектами бюджетного процесса по определению являются органы государственной власти, органы местного самоуправления и участники бюджетного процесса (ст. 6 БК РФ). Более того, представляется очевидным, что по объему своего содержания понятия "межбюджетные отношения" и "бюджетные правоотношения" соотносятся как часть и целое. Иными словами, межбюджетные отношения представляют собой лишь часть системы бюджетных отношений, возникающих в процессе правового регулирования бюджетной деятельности государства. Можно сказать, что в рамках межбюджетных отношений реализуется не весь объем бюджетных прав (полномочий) каждого из указанных выше территориальных субъектов, а только его часть. В полном объеме бюджетные права Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, по мнению Н.И. Химичевой, образуют "принадлежащие им в области бюджета полномочия в лице соответствующих государственных органов власти или местного самоуправления по формированию и реализации собственного бюджета и регулированию бюджетных отношений на своей территории в определенных законодательством пределах".

В контексте сказанного выше следует заметить, что в научной литературе представлены различные точки зрения относительно поводов возникновения межбюджетных отношений. Можно выделить как широкий подход, когда в качестве таких поводов рассматриваются все те вопросы, с которыми Бюджетный кодекс связывает возникновение бюджетных правоотношений, так и узкий подход, когда в качестве таких поводов рассматриваются исключительно вопросы оказания финансовой помощи нижестоящим бюджетам. Подвергая критике узкую трактовку межбюджетных отношений, В.Б. Шуба справедливо отмечает, что на самом деле эти отношения не исчерпываются только оказанием финансовой помощи. Их сферой, считает он, "является распределение и закрепление расходов бюджетов по уровням бюджетной системы, а также разграничение на постоянной основе или распределение по временным нормативам регулирующих доходов". Заслуживает внимания и точка зрения О.Ю. Скворцова, полагающего, что межбюджетные отношения складываются в процессе осуществления бюджетных полномочий между бюджетами различных уровней в лице их уполномоченных органов при установлении доходов и расходов соответствующих бюджетов и распределении доходов между бюджетами различных уровней. При этом если учесть, что в процессе распределения, или точнее - перераспределения, доходов между бюджетами различных уровней, т.е. в процессе оказания финансовой помощи, решаются, с одной стороны, вопросы формирования доходной части соответствующего бюджета, а с другой - осуществления связанных с этим расходов из бюджета того или иного уровня, то, исходя из этого, можно дать следующее определение: межбюджетные отношения - это складывающиеся в процессе реализации бюджетных полномочий отношения между Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями в лице их уполномоченных органов по поводу формирования доходов и осуществления расходов соответствующих бюджетов.

Что же касается разрешения еще одного дискуссионного вопроса - относительно сферы действия межбюджетных отношений, то и он напрямую не нашел отражения в законодательной трактовке межбюджетных отношений. Вместе с тем в научной литературе преобладающей является точка зрения, согласно которой межбюджетные отношения - это отношения, возникающие не только "по вертикали", т.е. между субъектами, находящимися на различных уровнях бюджетной системы, но и в пределах одного ее уровня, т.е. "по горизонтали".

Особое мнение по данному вопросу высказывает Ю.А. Крохина. Она справедливо отмечает, что в условиях федеративного государства вертикальные бюджетные связи, где отграничиваются отношения в бюджетной сфере между государственными, а также между государственными и муниципальными территориальными образованиями, являются преобладающими. Именно эти выделенные группы бюджетных правоотношений, считает Ю.А. Крохина, правомерно называть межбюджетными правоотношениями. По мнению А.С. Колесова, выстраиваемые "по вертикали" межбюджетные отношения "являются основополагающими, или точнее - государствообразующими".

В связи с рассматриваемым вопросом необходимо также отметить, что с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также федеральных законов, вносящих изменения в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений (от 20 августа 2004 г. N 111-ФЗ, N 120-ФЗ), можно говорить об уточнении бюджетного устройства Российской Федерации и, следовательно, сферы действия межбюджетных отношений. Статья 10 БК РФ определяет структуру бюджетной системы как трехуровневую, но вместе с тем законодательно предусматривается разделение местных бюджетов на бюджеты еще двух уровней, а именно: бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и бюджеты городских и сельских поселений. Кодекс закрепил правовые основы взаимодействия местных бюджетов как между собой, так и с бюджетами субъектов РФ, федеральным бюджетом. В целом анализ положений новой редакции Бюджетного кодекса в части регулирования сферы действия межбюджетных отношений сводится к следующему: законодательно закреплена возможность установления отношений между субъектами одного уровня бюджетной системы, т.е. "по горизонтали"; допускается возможность установления отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами, минуя бюджеты субъектов РФ; допускается возможность оказания финансовой помощи из нижестоящего бюджета вышестоящему.

Таким образом, в соответствии с бюджетным законодательством взаимоотношения в бюджетной сфере могут выстраиваться как "по вертикали", так и "по горизонтали", но именно выстраиваемые "по вертикали" межбюджетные отношения имеют преимущественное значение в условиях федеративного государства, являются, как отмечалось выше, государствообразующими.

1.2 Субъектный состав межбюджетных отношений

В современной России наблюдается множество социально-экономических проблем, политических противоречий, сказывающихся на стабильности обстановки в государстве. Подобные явления вызваны различными причинами: несовершенством рыночной экономики, противоборством политических сил с неоднородными интересами, стремлениями заимствовать зарубежные модели формирования финансовой системы.

Довольно веской предпосылкой, влияющей на стабилизацию положения государства, является его финансовое благополучие. Финансовое благополучие государства обусловливается различными факторами: уровнем национального дохода, участием в международных отношениях, активностью государства во внутренних экономических отношениях и т.д.

Одним из определяющих факторов финансового благополучия государства является уровень развития его территорий - общественно-территориальных образований, входящих в его состав. В связи с этим вспоминается высказывание известного американского экономиста А. Маршала: "Деятельность целого складывается из действий составляющих его частей". Применительно к нашему случаю данное высказывание означает следующее. Государство, подобно механизму, состоит из территорий с разными характеристиками.

От того, насколько слаженно, бесперебойно будут функционировать элементы этого "механизма" - территории, зависит состояние государства в целом. В силу этого государство обязано обеспечить свои составляющие общественно-территориальные образования как в организационном (управленческом) плане, так и в финансовом. "Обеспечивающим" фактором среди прочих служит формирование разного рода межбюджетных отношений.

В рамках данных отношений из бюджета одного общественно-территориального образования в бюджет другого общественно-территориального образования выделяются средства в различных формах - в форме бюджетных кредитов, субвенций, в форме финансовой помощи (дотаций и субсидий), иных безвозмездных и безвозвратных перечислений бюджетных средств (ст. ст. 129, 135 Статья 6 Бюджетного кодекса РФ рассматривает межбюджетные отношения как "взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных отношений, организации и осуществления бюджетного процесса".

Из такого определения следует включение в состав субъектов межбюджетных отношений органов власти и органов местного самоуправления. На такой же состав субъектов межбюджетных отношений указывает и законодательство многих субъектов РФ (например, Закон Тульской области от 6 июля 2000 г. (в ред. от 11 января 2005 г.) "О порядке регулирования межбюджетных отношений в Тульской области").

В то же время ст. 6 Бюджетного кодекса РФ при определении понятия дотаций и субсидий (виды финансовой помощи) указывает на предоставление средств бюджетам. А п. 1 ст. 192 Бюджетного кодекса РФ указывает на "взаимоотношения бюджетов", что наводит на мысль о рассмотрении бюджетов в качестве участников межбюджетных отношений.

Получается, что в российском законодательстве отсутствует единый подход к определению субъектов межбюджетных отношений. Отсюда на первый взгляд достаточно сложно выделить субъектов конкретного вида межбюджетных отношений - отношений финансовой помощи. Из одних норм следует отнесение к ним органов власти, из других - бюджетов. Однако отнесение бюджетов и органов власти к субъектам межбюджетных отношений не является корректным с точки зрения финансово-правовой теории. В правоотношения вступают именно субъекты бюджетного права. К таковым не могут относиться бюджеты, являющиеся, по сути, финансовыми (экономическими) планами и с юридической точки зрения правовыми актами. Вопрос участия органов власти в межбюджетных отношениях также требует пояснений.

В таком случае возникает вопрос: каких именно субъектов бюджетного права следует рассматривать в качестве субъектов межбюджетных отношений предоставления финансовой помощи?

Согласно философскому учению, субъект - носитель целесообразной деятельности, сознательного действия, действующий по своему усмотрению и желанию. Отсюда следует, что субъект (применительно к нашему вопросу - субъект, получающий и предоставляющий финансовую помощь) должен одновременно отвечать следующим признакам.

Во-первых, быть непосредственным носителем цели соответствующего направления финансовой деятельности. В данном случае - деятельности по распределению бюджетных средств между территориями в виде оказания им финансовой помощи.

Во-вторых, реализовывать "свои" обусловленные потребностями интересы.

В-третьих, реализовывать принадлежащие ему полномочия, вытекающие из поставленных целей и затронутых интересов. Третья характеристика имеет первостепенное значение для определения субъекта правовых общественных отношений, поскольку с юридической точки зрения субъектом правоотношений является тот, кто в конкретном правоотношении осуществляет свои права и обязанности.

Межбюджетные отношения - отношения между двумя уровнями бюджетной системы, касающиеся выравнивания бюджетной обеспеченности, предоставления иных дотаций и субсидий их вышестоящего бюджета, нормативов отчислений от регулирующих налогов.

Целями организации системы межбюджетных отношений могут быть: выравнивание бюджетной обеспеченности, стимулирование роста налогового потенциала, финансовое управление территориальным развитием, снижение рисков недофинансирования ключевых бюджетных услуг на местном уровне.

Тема совершенствования межбюджетных отношений (МБО) на текущий момент не имеет той актуальности, каковой она обладала 3-4 года назад, с принятием и вступлением в силу новой редакции Бюджетного кодекса, установившего на федеральном уровне жесткие, во многом революционные правила организации МБО. Тем не менее, списывать данное направление совершенствования государственного управления в настоящий момент еще рано:

1. далеко не все принятые на уровне регионов системы выравнивания бюджетной обеспеченности можно назвать эффективными. Во многих случаях законы о межбюджетных отношениях принимались в спешке, что было обусловлено необходимостью унификации с федеральным законодательством. При этом, зачастую страдала не только эффективность, но и само соответствие требованиям Бюджетного кодекса далеко не всегда имело место быть;

2. межбюджетные отношения - один из инструментов управления социально-экономическим развитием региона. С одной стороны, это означает, что МБО должны быть синхронизированы с целями и задачами развития региона. С другой стороны, МБО могут потребовать корректировки (или по меньшей мере ревизии) при более или менее существенном изменении стратегии развития региона;

3. при принятии региональных законов о МБО некоторые территории могли необоснованно остаться среди проигравших. Для изменения ситуации таким территориям, помимо политической инициативы и воли, необходимы весомые аргументы и предложения по изменению системы МБО, принятой на вышестоящем уровне;

4. реформирование МБО по-прежнему остается одним из критериев оценки региональных программ реформирования общественных финансов со стороны Министерства финансов Российской Федерации;

5. завершение переходного периода вступления в силу норм Бюджетного кодекса, позволявших формировать систему межбюджетных отношений с существенными отклонениями от установленных законодательно норм.

Глава 2. Реформа межбюджетных отношений и право собственности на бюджетные средства

В настоящее время одним из актуальных вопросов в науке финансового права является вопрос о финансово-правовом регулировании отношений собственности. Особую актуальность данный вопрос приобрел, в том числе, в связи с проводимой реформой межбюджетных отношений, в основу которой были положены следующие основные принципы:

- отмена не обеспеченных финансовыми ресурсами "федеральных мандатов";

- законодательное разграничение полномочий между уровнями публичной власти;

- закрепление за бюджетами всех уровней бюджетной системы РФ собственных доходных источников на долгосрочной основе.

Основной механизм для эффективного осуществления государственных расходов, предложенный федеральным законодателем, - делегирование полномочий с федерального уровня на уровень субъектов РФ.

Так, говоря о закреплении бюджетных полномочий субъектов Российской Федерации в федеральном законодательстве, необходимо отметить, что помимо Конституции РФ и Бюджетного кодекса РФ особую роль сыграл Федеральный закон от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" СЗ РФ. 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2709..

Этот Закон предусмотрел, по сути, полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъекта Российской Федерации и два типа полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения (осуществляемые за счет собственных средств или за счет субвенций из федерального бюджета).

Полномочия органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета РФ, установлены в виде закрытого перечня в ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ. При этом предполагалось, что субъекты РФ вправе принимать к своему решению и другие вопросы, если они не отнесены к федеральному ведению и вопросам местного значения Алексеев С.С. Право собственности. Проблемы теории. М.: Норма, 2007. С. 57..

Такая модель должна была позволить исключить навязывание дополнительного объема расходов из бюджета субъекта РФ. При этом федеральные органы государственной власти могут либо финансировать осуществление полномочий из центра путем предоставления целевых субсидий, либо менять, расширять перечень полномочий, что сделает очевидным обременение субъекта РФ новым расходным полномочием и означает обязанность перераспределить закрепленные доходные источники.

Следовательно, субъекты Российской Федерации обязаны осуществлять соответствующие полномочия органов государственной власти, перечисленные в перечне полномочий органов государственной власти субъектов РФ и финансируемые за счет бюджета субъекта Федерации. При этом в законах субъектов Федерации должны быть предусмотрены порядок и объемы осуществления соответствующих полномочий, иначе они не могут быть реально действующими.

Относительно полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, не перечисленных в перечне полномочий органов государственной власти субъектов РФ и финансируемых в форме целевых субвенций из федерального бюджета, принципиально то, что порядок и объем осуществления этих полномочий должны детально регулироваться на федеральном уровне, поскольку определение прав и обязанностей органов государственной власти субъектов РФ осуществляется в соответствии с федеральным законом.

В рамках реализации ч. 7 ст. 26.2 Федерального закона N 184-ФЗ о передаче полномочий органам государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым за счет субвенций из федерального бюджета, 29 декабря 2006 г. был принят Федеральный закон N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (далее - Федеральный закон N 258), который устанавливает перечень полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органами государственной власти субъектов РФ, и порядок их финансирования Гаджиев Г.А. Конституционные основы современного права собственности // Журнал российского права. 2006. N 12. С. 30 - 41..

В результате финансирование полномочий в области образования, в области охраны и использования животного мира, в отношении объектов культурного наследия, в области содействия занятости населения осуществляется за счет средств, предусмотренных в Федеральном фонде компенсации в виде субвенций бюджетам субъектов РФ на основании методики, утвержденной Правительством РФ. Финансирование переданных полномочий в области охраны здоровья граждан осуществляется за счет субвенций, которые зачисляются в порядке, установленном для исполнения федерального бюджета, на счета бюджетов субъектов РФ. Указанные изменения вступают в силу с 1 января 2008 г.

В отношении порядка предоставления субвенций из федерального бюджета в ч. 7 ст. 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ установлено, что положения федеральных законов, предусматривающие осуществление полномочий органами государственной власти субъектов РФ за счет субвенций из федерального бюджета, вводятся в действие ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год, если этим федеральным законом предусмотрено предоставление бюджетам субъектов РФ указанных субвенций.

Органам государственной власти субъекта РФ предоставлено также право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления только переданных им полномочий в порядке, установленном законом субъекта РФ.

Из вышеизложенного следует, что существенная часть полномочий осуществляется органами государственной власти субъекта РФ за счет субвенций из федерального бюджета.

С точки зрения финансового законодательства правовой статус указанных средств определен в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, в которой указано, что субвенции - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной или безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов. Порядок отражения указанных средств в бюджетах субъектов РФ определен в ст. 15 БК РФ, в которой указано, что раздельно предусматриваются средства на осуществление полномочий по предметам ведения субъектов РФ и полномочий по предметам совместного ведения (согласно п. п. 2 и 5 ст. 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ) и расходные обязательства субъектов РФ, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета.

Публичный характер бюджетно-правового регулирования не исключает в то же время применения к бюджетным отношениям положений гражданского законодательства.

Право субъекта РФ на собственный бюджет закреплено в ст. 15 БК РФ. Кроме того, согласно ст. 214 ГК РФ средства соответствующего бюджета составляют государственную казну субъектов РФ. При этом возникает вопрос о распоряжении средствами, передаваемыми субъектам РФ.

Так как средства, передаваемые в виде субвенций, ограничены целевым назначением, т.е. органы государственной власти субъектов РФ не могут по своему усмотрению ими распоряжаться, поэтому говорить о праве собственности на указанные средства не приходится.

Указанные тенденции в федеральном законодательстве свидетельствуют о том, что государственная собственность стала рассматриваться в единстве федеральной собственности и собственности субъектов РФ. Она рассматривается законодателем как единый имущественный комплекс федеративного государства в целом. Такой механизм по замыслу разработчиков законодательства о разграничении полномочий должен определять специфику правового регулирования публичной собственности, а также определять пределы прав субъектов РФ как публичных собственников.

Данную тенденцию в федеральном законодательстве отметил Г.А. Гаджиев Гаджиев Г.А. Конституционные основы современного права собственности // Журнал российского права. 2006. N 12. С. 30 - 41.. Авторство на эту интерпретацию, по его мнению, принадлежит разработчикам БК РФ и законодательства о разграничении полномочий.

Особое место государственной собственности обусловлено, как считают ряд ученых, по той причине, что она причудливо соединяет определенные качества собственности вообще (правда, только в некотором, неполном их объеме) с государственной властью, ее возможностью императивного властвования под эгидой "собственности". Следовательно, то, что именуется "государственная собственность" и ее модификация, лишено в полной мере указанных выше качеств собственности вообще (частной собственности).

Под этим углом зрения государственная собственность является главным образом формой фиксации "достояния", "богатств", в той или иной мере имеет черты публичного, государственно-властного явления, преимущественно служит основой для распределения и властного перераспределения материальных средств среди аппаратных структур и населения (бюджет), а в области производства может участвовать в решении экономических задач главным образом путем административного принуждения и принудительного труда Алексеев С.С. Право собственности. Проблемы теории. М.: Норма, 2007. С. 50..

Необходимо отметить, что концепция единого фонда государственного имущества, единственным собственником которого являлся Союз ССР, существовала почти до начала 90-х годов. Конституционно-правовая концепция регулирования публичной собственности 90-х годов отвергла существовавшую во времена социализма доктрину единого фонда государственной собственности.

Сейчас публичная собственность в России многосубъектна: это федеральный собственник - Российская Федерация, области, края, республики, автономные округа, города федерального значения, муниципальные образования.

Поэтому Конституция Российской Федерации предоставляет возможность федеральным органам государственной власти определять общие для финансовой части государственной собственности основные правила ее функционирования для обеспечения целостности государства, единой финансовой политики, единства бюджетной системы, но только при учете того, что в соответствии со ст. 73 Конституции Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти, включая право управлять бюджетными ресурсами как частью государственной собственности субъектов Российской Федерации.

Статус субъектов Российской Федерации и муниципальных образований как самостоятельных участников (субъектов) бюджетных правоотношений обусловлен тем, что они должны осуществлять правомочия собственника в отношении денежных средств и иного имущества и могут выступать в соответствующих правоотношениях в лице своих органов.

Все операции со средствами бюджетов отражаются на счетах, право распоряжения которыми должно принадлежать уполномоченным органам, исполняющим бюджет. Распоряжение денежными средствами, находящимися на бюджетном счете, является необходимым элементом реализации права собственности на средства соответствующих бюджетов, относящихся к казне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований Пауль А.Г. Финансово-правовое регулирование отношений собственности // Журнал российского права. 2004. N 1..

Необходимо также признать, что одна из причин сложившейся тенденции связана с тем, что гражданское законодательство не признает безналичные средства объектом права собственности. Вместе с тем и теория, и практика идут по пути признания безналичных денег объектами права собственности или необходимости признания особых правовых режимов в отношении объектов, которые традиционно не рассматриваются как объекты вещных прав Суханов Е.А. Вещные права и права на нематериальные объекты // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2007. N 7. С. 16 - 31..

Вместе с тем в Постановлении Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса РФ в связи с запросами администрации Санкт-Петербурга, Законодательного собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия" указано, что из конституционных положений вытекает обязанность федерального законодателя обеспечить в процессе финансового регулирования такую регламентацию финансовых отношений, при которой достижение конституционной цели - экономического обеспечения государственного единства и государственной целостности Российской Федерации - не должно приводить к умалению финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований Карасева М.В. Право собственности на бюджетные средства // Финансы. 2007. N 6. С. 17 - 18..

Представляется, что федеральный законодатель при проведении реформы межбюджетных отношений "действовал по усмотрению в зависимости от политической, правовой ситуации" и не учел принцип самостоятельности бюджетов всех уровней.

Заключение

Статья 6 Бюджетного кодекса РФ рассматривает межбюджетные отношения как "взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных отношений, организации и осуществления бюджетного процесса".

Из такого определения следует включение в состав субъектов межбюджетных отношений органов власти и органов местного самоуправления.

На такой же состав субъектов межбюджетных отношений указывает и законодательство многих субъектов РФ (например, Закон Тульской области от 6 июля 2000 г. «О порядке регулирования межбюджетных отношений в Тульской области»).

В то же время ст. 6 Бюджетного кодекса РФ при определении понятия дотаций и субсидий (виды финансовой помощи) указывает на предоставление средств бюджетам.

А п. 1 ст. 192 Бюджетного кодекса РФ указывает на "взаимоотношения бюджетов", что наводит на мысль о рассмотрении бюджетов в качестве участников межбюджетных отношений.

Получается, что в российском законодательстве отсутствует единый подход к определению субъектов межбюджетных отношений.

Список литературы

1. Алексеев С.С. Право собственности. Проблемы теории. М.: Норма, 2007.

2. Бежаев О.Г. Межбюджетные отношения. Теория и практика реформирования. М., 2001.

3. Гаджиев Г.А. Конституционные основы современного права собственности // Журнал российского права. 2006. N 12.

4. Иванов А.И. Формирование органов местного самоуправления и построение межбюджетных отношений // Финансы. 2008. N 12.

5. Карасева М.В. Право собственности на бюджетные средства // Финансы. 2007. N 6.

6. Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2008.

7. Крохина Ю.А. Бюджетный кодекс и российский федерализм: антиподы или союзники? // Финансовое право. 2008. N 1.

8. Маркелов В.В. К вопросу о финансовой помощи субъектам РФ и проблемах выравнивания бюджетной обеспеченности регионов // Финансовое право. 2008. N 4.

9. Пауль А.Г. Финансово-правовое регулирование отношений собственности // Журнал российского права. 2004. N 1.

10. Суханов Е.А. Вещные права и права на нематериальные объекты // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2007. N 7.

11. Химичева Н.И. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2008.