Местное самоуправление в республике Казахстан

«Местные представительные органы - маслихаты выражают волю населения соответствующих административно - территориальных единиц и с учетом общегосударственных интересов определяют меры, необходимые для её реализации, контролируют их осуществление.

В статье 1 Закона «О местном государственном управлении в Республике Казахстан…» установлено, что представительным органом населения на территории области, района, города, кроме города районного подчинения и района в городе, поселка, аула (села) аульного (сельского) округа, является маслихат - собрание депутатов».[29, С.219]

Таким образом, система местных органов включает в себя областные, районные, городские, районные в городах маслихаты. Законом на них возложено обеспечение задач:

- выполнение программ социального и экономического развития соответствующей территории;

- исполнение на местах Конституции, законов Республики Казахстан, постановлений Парламента, актов Президента и Правительства Республики Казахстан, решений вышестоящих маслихатов и акимов администраций, принятых в пределах их компетенций;

- связь между республиканскими и местными органами власти;

- привлечение населения к управлению местными делами.

«Маслихаты избираются населением на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на четыре года».[13, С.41]

Полномочия маслихата могут быть прекращены досрочно Сенатом Парламента по основанием, предусмотренным законом, или в результате самороспуска.

«Депутатом маслихата может быть избран гражданин Республики Казахстан, достигший 20 лет. Гражданин Республики может быть депутатом только одного маслихата» [18, пп.2,3 ст.86]. В выборах не участвуют граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

В соответствии с пунктом 2 ст.9 Конституционного закона РК «О выборах…» «При выборах депутатов маслихатов избранным считается кандидат, набравший по сравнению с другими кандидатами большее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании.».[30]

2.2 Функции и структура местных представительных органов

Для осуществления функций местных представительных органов создается небольшой аппарат, структура и численный состав которого зависят от уровня звена представительного органа, характера и объема выполняемой им работы, а также от состояния и развития инфраструктуры и различных сфер производств.

Так, аппарат маслихатов обычно состоит из секретаря, председателя ревкомиссии, сотрудников организационного отдела, советников (консультантов), консультанта - организатора, референтов.

Ключевой фигурой в структуре аппарата маслихатов является секретарь, так как он выполняет всю текущую работу по организации и обеспечению деятельности маслихата.

Секретарь маслихата является должностным лицом, работающим в маслихате на постоянной основе и ему подотчетным.

В соответствии с Законом «О местном государственном управлении в РК…» секретарь маслихата наделен многими полномочиями. Назовем основные из них:

«обеспечивает подготовку сессии маслихата и вопросов, вносимых на рассмотрение маслихата, составление протокола сессии и вместе с председателем сессии подписывает постановление маслихата и протокол сессии;

оказывает содействие депутатам маслихата в осуществлении ими полномочий, организует обеспечение их необходимой информацией;

контролирует рассмотрение запросов и обращений депутатов, поступивших в ходе сессии в адрес руководителей местной администрации, её органов, предприятий, учреждений и организаций;

координирует деятельность постоянных и иных комиссий маслихата, депутатских групп;

от имени маслихата поддерживает связь с населением, трудовыми коллективами, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности;

регулярно представляет в маслихат обобщенные данные о поступивших от избирателей предложениях, пожеланиях и письмах;

обеспечивает в соответствии с решениями маслихата организацию обсуждения гражданами проектов важнейших решений маслихата, а также вопросов местного, республиканского значения, организует в маслихате прием граждан, рассмотрение их обращений, заявлений и жалоб;

рассматривает в соответствии с законодательством вопросы организации выборов и досрочного прекращения полномочий депутатов» [25].

Секретарю не могут быть делегированы права, функции, принадлежащие маслихату в целом или его органам.

Важная роль в организации и деятельности маслихата принадлежит председателю ревизионной комиссии. Председатель ревизионной комиссии избирается маслихатом из числа депутатов и осуществляет свои функции на освобожденной основе. Он осуществляет руководство ревизионной комиссией, которая создается на срок полномочий для контроля за исполнением местного бюджета. Численный её состав определяется маслихатом.

«Ревизионная комиссия проводит ревизии в любое время по своему усмотрению, но не реже одного раза в год. Ревизии могут проводиться и по решению маслихата либо его секретаря, а также по требованию не менее одной трети от общего числа избранных депутатов маслихата. Ревизионные комиссии могут проводить ревизии также совместно с органами государственного финансового контроля. О результатах ревизии сообщается маслихату и главе администрации».[31]

центральное место в структуре аппарата маслихата занимает организационный отдел. Основными направлениями его деятельности являются:

- организационное обеспечение четкой и правильной работы маслихата, его постоянных комиссий и депутатов, улучшение состояния всей организационно - массовой работы маслихата;

- содействие руководству данного маслихата нижестоящими маслихатами и их органами, оказание им помощи в организационной работе;

- изучение, накопление и обобщение передового опыта государственного строительства, организационно - массовой работы, его пропаганда и распространение;

- развитие общественного самоуправления;

- участие в подготовке выборов в маслихаты и Парламент, в подготовке вопросов административно - территориального деления, выполнение функций, связанных с изучением, расстановкой и повышением квалификации кадров.

Таким образом, роль структурных подразделений аппарата маслихата в его функционировании весьма важна и значительна. Этот аппарат обладает следующими отличительными особенностями. Во-первых, его участие в осуществлении задач и полномочий местных представительных органов носит функциональный характер; он содействует организационно - методической и организационно - массовой работе, контролю за законностью и проверке исполнения принятых решений; на него возложено юридическое, организационно - техническое, хозяйственное обслуживание маслихатов. Во- вторых, звенья этого аппарата не пользуются правом издания обязательных правовых актов в адрес органов маслихата, предприятий, учреждений и граждан, не имеют в своем подчинении каких - либо объектов, не располагают счетом в банке. В-третьих, служебный характер такого аппарата определяет его подчинение только по горизонтали - секретарю соответствующего маслихата.

Система законодательных (представительных) органов государственной власти в регионах РК устанавливается ими в соответствии с основами конституционного строя Республики Казахстан (ст. 85 «Местное государственное управление осуществляется местными представительными и исполнительными органами, которые ответственны за состояние дел на соответствующей территории»). [25]

Названная статья устанавливает основные полномочия местного законодательного (представительного) органа государственной власти - маслихата:

1) утверждение планов, экономических и социальных программ развития территории, местного бюджета и отчетов об их исполнении;

2) решение отнесенных к их ведению вопросов местного административно-территориального устройства;

3) рассмотрение отчетов руководителей местных исполнительных органов по вопросам, отнесенным законом к компетенции маслихата;

4) образование постоянных комиссий и иных рабочих органов маслихата, заслушивание отчетов об их деятельности, решение иных вопросов, связанных с организацией работы маслихата;

5) осуществление в соответствии с законодательством Республики иных полномочий по обеспечению прав и законных интересов граждан.

«Право законодательной инициативы в законодательном представительном органе государственной власти региона РК принадлежит депутатам, акиму территориально-административной единицы, представительным органам местного самоуправления. Конституцией Республики Казахстан право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного региона РК.

Представительный орган местного самоуправления - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории административно-территориальной единицы.

Полномочия представительных органов местного само управления определены Конституцией Республики Казахстан и описаны выше.»[32, С.33]

К формам прямого волеизъявления граждан (непосредственной демократии) относятся местный референдум, собрания (сходы) граждан, народная правотворческая инициатива.

Местный референдум по своей юридической силе выше юридической силы актов органов местного самоуправления.

Местный референдум может проводиться по вопросам местного значения, при изменении границ территории и при определении структуры органов местного само управления.

Решение о проведении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с законодательством.

В местном референдуме имеют право участвовать все граждане, проживающие на территории административно-территориальной единицы, обладающие избирательным правом. Граждане участвуют в местном референдуме непосредственно и на добровольной основе. Голосование на местном референдуме осуществляется тайно, контроль за волеизъявлением граждан не допускается.

Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Если для его реализации требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт. Принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Собрания (сходы) граждан могут созываться для решения вопросов местного значения. Порядок их созыва и про ведения, принятия и изменения решений, пределы компетенции устанавливаются в соответствии с законами РК.

Население имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения. Проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного само управления, подлежат обязательному рассмотрению на от крытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения - официальному опубликованию (обнародованию). Особую роль в работе с массовым сознанием играют электронные средства массовой информации - телевидение, радио. С этой целью необходимо способствовать созданию на основных телевизионных и радиоканалах вещания специализированных программ и наладить регулярный выпуск теле- и радиопередач по проблемам местного самоуправления.

Среди существующих систем обеспечения населения информацией без должного внимания до настоящего времени остается развитая сеть государственных библиотек, расположенных во всех городах, поселках и селах. Она является в определенной мере естественным монополистом в области информационного обеспечения, так как средства массовой информации сообщают, прежде всего, текущие сведения, но не могут обеспечить необходимую полноту официальной информации.

Важное значение как для информационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления, так и для работы со средствами массовой информации и частными пользователями, имеет и использование современных информационных технологий (компьютерных сетей различных типов). Наиболее подходящей технологией решения этой проблемы является использование сети «Интернет» с созданием страниц в Web-серверах соответствующих организаций.

Решение всех вышеперечисленных проблем будет способствовать реализации одной из основных задач работы с населением в области местного самоуправления - добиться четкого понимания гражданами, какие органы власти и должностные лица в системе управления государством обладают теми или иными полномочиями («за что отвечают»), как может рядовой гражданин влиять на местную власть и контролировать ее деятельность.[14, С.492]

В Законе РК «О местном государственном управлении в РК» определяется статус депутата маслихата. В Законе сказано, что «депутат маслихата выражает волю населения соответствующей административно - территориальной единицы с учетом общегосударственных интересов» [25]. В соответствии с Конституцией не депутат, а маслихат выражает волю населения соответствующей административно - территориальной единицы. Это означает, что «Закон не обязывает, чтобы каждый депутат непременно выступал выразителем общей воли населения. Ведь население состоит из различных социальных, экономических групп. Его воля не всегда может быть единой, монолитной. Воля отдельных групп населения может не совпадать. И депутат может выражать волю одной группы населения, которая не совпадает со всеобщей волей населения. Именно исходя из возможных таких противоречий Закон предусматривает и процедуру принятия маслихатом решения, и процедуру роспуска маслихата. Так, решение маслихата принимается большинством голосов от общего числа депутатов маслихата. А решения маслихата должны соответствовать Конституции и законодательству. Если решения маслихата, принятые большинством голосов, соответствуют законам, значит те депутаты, которые голосовали против таких решений, уже не учитывали общегосударственные интересы» [33].

Поэтому не отдельный депутат выражает только волю населения. Он может выражать волю населения административно - территориальной единицы. Он может выражать волю отдельной группы населения. Он может не выражать волю населения, в таком случае он вступает в противоречие со своим статусом. В данном случае речь может идти о досрочном прекращении полномочий депутата.

Следовательно, «волю населения соответствующих административно - территориальных единиц выражает не просто отдельный депутат, а маслихат в целом или большинство маслихата».[34, С.72]

Депутат маслихата выбирается на четыре года, и его полномочия начинаются с момента его регистрации в качестве депутата маслихата соответствующей территориальной избирательной комиссией и прекращаются с момента прекращения полномочий в связи с истечением срока.

«Полномочия депутата маслихата могут быть прекращены досрочно в следующих случаях:

1) избрания или назначения депутата на должность, занятие которой в соответствии с законодательством несовместимо с выполнением депутатских обязанностей;

2) вступления в законную силу решения суда о признании депутата недееспособным;

3) прекращения полномочий маслихата;

4) смерти депутата;

5) утраты им гражданства Республики Казахстан;

6) вступления в отношении депутата в законную силу обвинительного приговора суда;

7) выезда на постоянное местожительство за пределы соответствующей административно-территориальной единицы;

8) в связи с личным заявлением депутата об отставке;

9) систематического невыполнения депутатом своих обязанностей, в том числе отсутствия без уважительных причин на пленарных заседаниях сессии маслихата более трех раз подряд.» [25, п.3 ст.20]

Решение о досрочно прекращении полномочий депутата принимается на сессии маслихата большинством голосов депутатов по представлению соответствующей территориальной избирательной комиссии. Как видно из перечисленных оснований досрочного прекращения полномочий депутата, среди них нет отзыва избирателями депутата.

«К исключительным полномочиям маслихатов относятся:

1.решение отнесенных к ведению соответствующих маслихатов вопросов местного административно - территориального устройства и определение границ организации местного сообщества;

2.рассмотрение отчетов руководителей исполнительных органов и внесение в соответствующие органы представлений о привлечении к ответственности должностных лиц государственных органов, а также организаций за невыполнение решений маслихата;

3.в соответствии с Кодексом РК об административных правонарушениях утверждение правил, за нарушение которых установлена административная ответственность;

4.осуществление в соответствии с законодательством полномочий по обеспечению прав и законных интересов граждан;

5.осуществление регулирования земельных отношений в соответствии с земельным законодательством;

6.содействие исполнению гражданами и организациями норм Конституции, законов, актов Президента и Правительства, нормативных и местных государственных органов» [35, С.501].

В организационном отношении маслихаты в пределах предоставленных полномочий решают вопросы административно - территориального устройства. Эти полномочия маслихатов конкретизированы в ряде нормативных правовых актов. Важное значение имеет нормотворческое полномочие маслихатов по регулированию земельных отношений в соответствии с Законом РК «О земле» и установлению административной ответственности за ряд административных правонарушений.

Акты, принимаемые маслихатом, называются решениями. Они могут быть нормативными правовыми и ненормативными. Решения маслихата, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, подлежат официальному опубликованию в установленном законом порядке и обязательны к исполнению на соответствующей территории. Решения маслихата, имеющие общеобязательное значение, межведомственный характер или касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, подлежат государственной регистрации территориальными органами Министерства Юстиции. Если маслихат примет решение, не соответствующее Конституции и законодательству РК, то оно может быть отменено самим маслихатом либо в судебном порядке.

В ст.6 Закона РК «О местном государственном управлении в РК» выделены некоторые полномочия отдельных звеньев маслихатов. К компетенции маслихатов областных, города республиканского значения и столицы относятся:

1. «внесение представлений об утверждении схемы районной планировки области, проекта генерального плана застройки областного центра, города республиканского значения и столицы в Правительство РК;

2.утверждение проектов районной планировки административных районов, генеральных планов застройки городов областного (кроме областных центров) и районного значения. К компетенции районных маслихатов, кроме выше указанных, относится также утверждение генеральных планов застройки городов, поселков, аулов, расположенных на территории соответствующего района.

В ряду полномочий маслихатов областей, города республиканского значения и столицы - право по предложениям соответствующих акиматов принимать решения о заимствовании в соответствии с законодательными актами Республики».[25, ст.41]

2.3 Конституционно - правовой статус депутатов маслихата

Образование маслихатов регламентируется Конституцией РК, Конституционным законом РК «О выборах в Республике Казахстан» и некоторыми нормами Закона РК «О местном государственном управлении в РК». Конституция содержит несколько норм, посвященных образованию маслихатов. В них указывается, что «маслихаты избираются на территории административно - территориальных единиц - области, города, района населением на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 4 года».[33]

Компетенция местных представительных органов - маслихатов многопланова. В ней находят свое выражение идея полновластия народа, реальное соотношение центра и мест в нашем государстве, объем децентрализованных функций государственного руководства. Правовая регламентация компетенции местных представительных органов теснейшим образом связана с задачей повышения эффективности государственного руководства на местах, поскольку для успешного осуществления местными органами власти своих функций особое значение имеет четкость прав и обязанностей. Кроме того, всесторонняя урегулированность правом функций местных представительных органов способствует укреплению законности в деятельности этих органов.

Компетенция местных представительных органов имеет особое социально - политическое значение. Поскольку речь идет об объеме решаемых местными органами власти государственных задач, то тем самым границы компетенции этих органов в некоторой степени определяют и уровень эффективности деятельности тех десятков тысяч граждан, которые повседневно привлекаются к их работе. Таким образом, компетенция местных представительных органов связана с общими проблемами развития нашей государственной демократии. Как отмечал Президент Республики Н.А. Назарбаев, «организация власти на местах - один из кардинальных вопросов. Задача состоит в том, чтобы законодательно закрепить разделение полномочий центральных государственных и местных органов с тем, чтобы органы исполнительной и представительной властей на местах были бы достаточно полномочными в решении своих проблем.» [36, С.5]

По своей сущности компетенция местных представительных органов, как и любых государственных органов представляет правовое средство (форму)общественного разделения труда по управлению государственными и общественными делами. Наделение органов государства компетенцией, отвечающей политическим, экономическим и социальным условиям жизни общества, а также требованиям научной организации управления, является одной из важных предпосылок эффективного использования всех возможностей государственности в руководстве экономическими и социальными процессами. Чем правильнее определена компетенция органов, тем слаженнее работает аппарат, эффективнее используются материально - финансовые, правовые, организационные и иные средства для решения задач государственного, хозяйственного и социально - культурного строительства.

«Компетенция местного представительного органа - это закрепленные законом и другими нормативно - правовыми актами его предметы ведения, права и обязанности». [37]

Предметы ведения - это те общественные отношения, в которых орган государства (в данном случае маслихат) юридически компетентен. Это устанавливается законодательством.

Таким образом, предмет ведения маслихата - это всегда обозначенные в той или иной форме в законодательстве общественные отношения, представляющие собой предмет правового регулирования в его различных формах.

Важным компонентом компетенции местных представительных органов являются их права и обязанности. Полномочный орган государства - это не только управомоченный орган государства, располагающий определенным правом, но и орган, обязанный к совершению определенных властных действий. Значительная часть прав местных представительных органов - маслихатов является правами - обязанностями, т.е. их полномочиями. В то же время в целом обязанности маслихатов могут быть шире, чем их права. Это объясняется следующими обстоятельствами. «Во-первых, выполнение многих обязанностей, возложенных на эти органы власти, вовсе не требует каких - либо правомочий, а совершается средствами организационно - массовой работы. Во-вторых, актами вышестоящих органов на маслихаты и их органы могут возлагаться многие дополнительные обязанности, которые они осуществляют в рамках уже имеющихся прав».[38, С.5]

Вышеуказанные положения можно проиллюстрировать следующим примером. Маслихаты обязаны обеспечивать на своей территории соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, собственности, прав и законных интересов граждан в соответствии с Конституцией и действующим законодательством. В то же время конкретные полномочия, которыми располагают маслихаты в этой области, предоставлены им с учетом того, что имеются специальные органы, призванные стоять на страже законности. Маслихатам не могут быть переданы все правовые средства, с помощью которых государство обеспечивает соблюдение законности и охрану прав граждан на данных территориях. Вот почему понятие компетенции маслихатов охватывает не только права, но и обязанности как самостоятельный компонент. Закрепление обязанностей есть один из способов обеспечения целенаправленного государственного воздействия на различные области общественной жизни.

В Конституции Республики Казахстан содержатся общие предметы ведения маслихатов, а подробный круг их полномочий - в Законе «О местном государственном управлении в РК…» и др. нормативных правовых актах.[39, С.501]

В пункте 4 ст.86 Конституции РК говорится, что к ведению маслихатов относится:

«утверждение местного бюджета и отчетов в его исполнении;

решение вопросов местного административно - территориального устройства;

рассмотрение отчетов руководителей местных органов по вопросам, отнесенным законом к компетенции маслихатов;

образование постоянных комиссий и иных вопросов, связанных с организацией работы маслихатов;

осуществление в соответствии с законодательством Республики иных полномочий по обеспечению прав и законных интересов граждан.» [18]

В статье 31 Закона «О местном государственном управлении в РК...» определены основные полномочия областного, городского маслихатов. К ним, наряду с вышеназванными, относятся:

- утверждение по представлению акима местной администрации схемы управления областью, районом, городом;

- установление в соответствии с налоговым законодательством республики местных налогов и сборов, пошлин и тарифов на оплату услуг предприятий и организаций, находящихся в собственности области, района, города;

- принятие решений о выпуске, условиях и размещении займов, облигаций и лотерей.

- утверждение обязательных правил, предусматривающих административную ответственность за их нарушения;

- образование и утверждение по представлению местной администрации состава административной, наблюдательной комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних, по борьбе с пьянством и алкоголизмом, по охране памятников истории и культуры;

- осуществление в соответствии с законодательством Республики иных полномочий по обеспечению прав и законных интересов граждан.

Кроме вышеперечисленных, к полномочиям областного маслихата относятся:

внесение представления об утверждении схемы районной планировки областного проекта генерального плана областного центра в Правительство республики;

внесение представления Президенту РК о награждении государственными наградами и присвоении почетных званий;

утверждение проектов районной планировки административных районов, генеральных планов городов областного (кроме областных центров) и районного подчинения и поселков в соответствии с законодательством Республики;

заслушивание информаций управления юстиции о состоянии работы органов нотариата, записи актов гражданского состояния, адвокатуры, а также юридического просвещения населения;

утверждение и внесение изменений в Положение об органах территориального общественного самоуправления на территории области.

Районный (города областного значения) акимат входит в единую систему исполнительных органов Республики Казахстан, обеспечивает проведение общегосударственной политики исполнительной власти в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующей территории.

К полномочиям районного, городского маслихатов относится:

- утверждение правил застройки сельских населенных пунктов, города, генеральных планов сельских населенных пунктов, установление изменений их границ;

установление льгот по взиманию платы за землю в соответствии с земельным законодательством.

Областные, районные, городские маслихаты вправе принимать обязательные правила, за нарушения которых предусмотрена административная ответственность, по следующим вопросам:

застройки территории пунктов;

охраны и содержания земель, лесов, водных ресурсов, уникальных объектов природы, а также памятников истории и культуры;

торговли в общественных местах;

общественного порядка, пожарной и дорожной безопасности, безопасности на водах;

мер по предотвращению эпидемий и эпизоотий;

охраны инженерных коммуникаций;

санитарной очистки территории;

использования рекламы, вывесок, объявлений и др., информационных материалов;

пользования общественным транспортом;

благоустройства территории, содержания и защиты зеленых насаждений;

содержания домашних животных;

парковки автотранспорта;

общественного порядка в условиях стихийных бедствий или др. чрезвычайных условиях, мероприятий по предупреждению и ликвидации их последствий.

«Обязательные правила, принимаемые маслихатами, не должны противоречить законодательству Республики». [40]

Основной формой деятельности маслихата является сессия, на которой решаются вопросы, отнесенные к его ведению. «Сессия занимает главное место среди других организационно - правовых форм работы маслихатов. В этой форме работы маслихатов полностью проявляются их качества как представительных органов государственной власти. маслихаты - органы коллективного руководства, поэтому отнесенные к их ведению наиболее важные вопросы они могут рассматривать и решать, лишь регулярно собираясь на сессии. Сессия, т.е. собрание депутатов, является основной формой деятельности маслихата. Полномочия маслихата начинаются с момента открытия первой сессии и заканчиваются с началом работы первой сессии маслихата нового созыва» [41, С. 54].

На сессии решаются вопросы, отнесенные к его ведению сессия маслихата правомочна, т.е. имеет право рассматривать вопросы ведения маслихата, если на ней присутствуют не менее двух третей от числа депутатов, избранных в маслихат. Очередная сессия маслихата созывается не реже четырех раз в год и ведется председателем сессии маслихата. Если возникнет срочная необходимость рассмотрения вопросов, отнесенных к ведению маслихата, созывается внеочередная сессия маслихата. Внеочередная сесия маслихата созывается по предложению не менее одной трети от числа депутатов или акима. О времени созыва и месте проведения сессии маслихата, а также о вопросах, вносимых на рассмотрение сессии, секретарь маслихата сообщает депутатам, населению и акиму не позднее, чем за 10 дней до сессии, а в случае созыва внеочередной сессии - не позднее, чем за 3 дня. По вопросам, вносимым на рассмотрение сессии, секретарь маслихата не позднее, чем за 5 дней до сессии и за 3 дня до внеочередной сессии представляет акиму и депутатам необходимые материалы для изучения вопросов, предложенных на рассмотрение сессии маслихата.

Сессия маслихата проводится в форме пленарных заседаний. Первая сессия вновь избранного маслихата созывается председателем соответствующей территориальной избирательной комиссии не позднее чем в тридцатидневный срок со дня регистрации депутатов маслихата, при наличии не менее трех четвертей от числа депутатов, определенного для данного маслихата. Первую сессию ведет председатель соответствующей избирательной комиссии. В дальнейшем сессии маслихата ведет председатель сессии маслихата. Председатель сессии маслихата избирается депутатами из их числа открытым голосованием простым большинством депутатов. Порядок избрания председателя сессии маслихата определяется Регламентом на предыдущей его сессии. Депутат маслихата не может быть избран председателем маслихата более двух раз в течение календарного года. Председатель осуществляет свою работу на неосвобожденной основе.

Председатель сессии маслихата наделен определенными полномочиями: принимает решение о созыве сессии, осуществляет руководство подготовкой сессии, формирует повестку её дня, ведет заседание сессии, подписывает решения маслихата и иные документы. Председатель сессии наделен одним преимуществом: он пользуется правом решающего голоса в случае, если при голосовании на сессии маслихата голоса разделяются поровну.

2.4 Местные органы исполнительной власти. Система, структура, порядок формирования, компетенция и принимаемые ими акты

В организации государственного управления на территории административно - территориальных единиц, наряду с местными представительными органами, большая роль принадлежит исполнительным органам. Местные исполнительные органы входят в единую систему исполнительных органов РК и в соответствии с п.1 ст. 87 Конституции РК обеспечивают проведение общегосударственной политики исполнительной власти в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующей территории. В соответствии с Законом «О местном государственном управлении», систему органов исполнительной власти на местах составляют акимы, управления, отделы, комиссии и др. подразделения и службы.

Акимы областей, городов республиканского значения и столицы назначаются на должность Президентом РК по представлению Премьер - Министра. Акимы иных административно - территориальных единиц назначаются вышестоящими по отношению к ним акимами (п. 4 ст. 87 Конституции РК).

Акимы районной, городской администрации назначаются и освобождаются акимом областной администрации по согласованию с Президентом РК. «Аким районной в городе администрации, городской администрации районного подчинения назначается и освобождается от должности соответственно акимом областной администрации. Аким поселковой (сельской) администрации назначается и освобождается от должности акимом районной (городской) администрации» [25, ст.48]

Полномочия акимов областей, городов республиканского значения и столицы прекращаются при вступлении в должность вновь избранного Президента РК.

Президент РК вправе по своему усмотрению освобождать от должности акимов (п.4 ст.87 Конституции РК).

«Заместители глав администрации выполняют функции согласно распределению обязанностей, установленных главой соответствующей администрации. В случае отсутствия главы администрации или невозможности выполнения им своих обязанностей его полномочия осуществляет первый заместитель» [43, C.16-17].

Заместители глав администраций назначаются и освобождаются от должности главой местной администрации.

Создаются следующие звенья акиматов:

1.областные, города республиканского значения, столицы;

2.районные (городов областного значения).

Районные в городе республиканского значения (столице), городские районного значения, поселковые, аульные (сельские) окружные акиматы не образуются.

Рассмотрим отдельно вопросы образования и компетенции акиматов двух уровней.

Областной (г. Алматы, столицы) акимат возглавляет аким области (г.Алматы, столицы). Аким области (г. Алматы, столицы) формирует акимат из своих заместителей, руководителя аппарата акима, первых руководителей исполнительных органов. Персональный состав акимата области (г. Алматы, столицы) согласовывается с сессией областного (г. Алматы, столицы) маслихата, которая принимает соответствующее решение. Порядок полготовки и проведения заседания и принятия решения акимата области (г. Алматы, столицы) акимата. Компетенция областного (г. Алматы, столицы), областного (г. Алматы, столицы) бюджета, создание условий для развития предпринимательской деятельности, инвестиционного климата на территории области (г. Алматы, столицы), организация строительства и эксплуатация водопроводов, очистных сооружений, линий электропередач, других объектов инфраструктуры, организация обеспечения охраны общественного порядка и безопасности на территории области (г. Алматы, столицы) и т.д.

Областной акимат координирует работу районных акиматов по вопросам, входящим в их компетенцию, а также работу по оказанию благотворительной и социальной помощи социально уязвимым слоям населения.

«Акимат области (г. Алматы, столицы) не является органом маслихата, тем не менее в значительной степени зависит от последнего. Акимат области (г. Алматы, столицы) несет ответственность за реализацию возложенных на него функций перед областным (г. Алматы, столицы) маслихатом. Это положение Закона глубоко демократично: ведь коллегиальный исполнительный орган несет ответственность перед представительным органом не только за невыполнение планов, программ, а за всю свою деятельность в соответствии со своей компетенцией. Однако эта положительная норма до конца не раскрыта и не разработана. Закон предусматривает форму ответственности отдельных государственных служащих, а не всего акимата. Поскольку в Законе говорится об ответственности акимата в целом, следовало бы определить формы такой ответственности».[41]

Районный (города областного значения) акимат является частью единой системы исполнительных органов РК и должен обеспечивать проведение общегосударственной политики исполнительной власти в сочетании с интересами и потребностями развития территории акимата. Районный аким возглавляет аким района. Городской акимат (городской аким) формирует соответствующий акимат из заместителей, руководителя аппарата и первых руководителей соответствующих исполнительных органов. Членами акимата также могут быть первые руководители территориальных подразделений исполнительных органов, финансируемых из областного бюджета. Персональный состав акимата согласовывается на сессии маслихата района (города областного значения), согласование не должно быть формальным, ибо такой порядок установлен для повышения ответственности не только акима, но и маслихата за правильный подбор состава акимата.

Районный (города областного значения) акимат является коллегиальным органом, следовательно, вопросы обсуждаются с участием его членов, решения принимаются коллегиально. «Порядок подготовки и проведения заседаний акимата и принятия им решений определяется Регламентом акимата, который принимается им на основе типового Регламента, утверждаемого Правительством».[39, С.502]

Районный (города областного значения) акимат несет ответственность за реализацию возложенных на него полномочий перед районным маслихатом. Это положение имеет важное значение, направлено на повышение и ответственности, и авторитета маслихата как представительного органа.

В Законе РК «О местном государственном управлении в РК» записано, что аким района (города)областного значения) назначается или избирается на должность в порядке, определяемом Президентом РК. Здесь конкретизируется положение пункта 4 ст.87 Конституции РК о том, что акимы иных, кроме акимов областей, города республиканского значения и столицы, административно - территориальных единиц назначаются или избираются на должность в порядке, определяемом Президентом. Пока акимы района (города областного значения) назначаются, освобождаются и прекращают свои полномочия в порядке, определяемом Президентом.

Кандидаты в акимы должны отвечать следующим требованиям:

1.обладать активным избирательным правом;

2.быть гражданами РК;

3. быть не моложе 25 лет;

4. иметь высшее образование;

5 проживать на территории соответсвующего района (города).

Правила содержат порядок выдвижения и регистрации кандидатов в акимы, проведения предвыборной компании, а также выборов акима. Голосование выборщиками и определение итогов выборов акимов осуществляется в соответствии с избирательными правами процедурами, установленными Конституционным законом РК «О выборах в Республике Казахстан». Акимы избираются сроком на 2 года. До истечения даты срока могут быть прекращены полномочия акима и он может быть освобожден от должности в определенных Правилами случаях.

Досрочно прекращаются полномочия акима в случаях:

его выезда на постоянное место жительства за пределы административно - территориальной единицы, акимом которой он являлся;

вступления в законную силу решения суда о признании его недееспособным, безвестно отсутствующим или умершим;

вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда;

утраты им гражданства РК;

его смерти;

подачи им личного заявления об отставке.

Аким может быть досрочно освобожден от занимаемой должности в следующих случаях:

если в своей деятельности систематически нарушает Конституцию РК, законы, акты Президента и Правительства. Однако «Правила» не дают понятия «систематическое нарушение». Ими могут считаться не менее двух нарушений.

если ненадлежаще исполняет свои обязанности.

Если свыше трех месяцев подряд или шести месяцев в течение календарного года является нетрудоспособным.

Для досрочного освобождения акима от занимаемой должности по указанным трем основаниям необходимо согласие на освобождение акима от занимаемой должности, повторная постановка этого вопроса возможна не ранее, чем через 6 месяцев.

Акимы по вопросам своей компетенции принимают решения и распоряжения; заместители акимов издают распоряжения. Руководители органов местной администрации в пределах своей компетенции издают приказы. Акты местной администрации не должны противоречить Конституции РК и законодательству Республики Казахстан. В случае их несоответствия Конституции и другим законам Республики они могут быть отменены соответственно Президентом Республики, Правительством Республики либо вышестоящим акимом, а также в судебном порядке (п.4 ст.88 Конституции РК).[42, С.14]

Акты акимов местной администрации, принятые в пределах их компетенции, обязательны к исполнению на соответствующей территории всеми предприятиями, учреждениями, организациями независимо от форм собственности, должностными лицами и гражданами.

2.5 Совершенствование местного государственного управления и самоуправления в Республике Казахстан

Конституцией 1995 г. создана достаточно широкая правовая основа формирования и функционирования местного управления в Казахстане. Но это не исчерпывает дальнейшего совершенствования местного управле ния, его структуры и функционирования. Прежде всего оно должно быть оптимально и входить составной частью в стратегию становления и разви тия Казахстана, что предполагает решение в сфере экономики и по другим направлениям ряда задач, требующих активного участия местных органов. К их числу следует отнести становление новой экономической системы в целом, перенос центра тяжести реформ на микроуровень, перемещение части ответственности на местную власть; реализацию программы под держки и развития малого предпринимательства и среднего бизнеса как основу формирования среднего класса- базы социальной стабильности общества; совершенствование организационных структур управления про изводством, комплексным развитием территорий; общественный контроль за мерой труда и мерой потребления и как следствие этого перераспределение компетенции между центральными и местными органами власти и управления, между отраслевым и территориальным управлением.

Как видим, процессы реформирования общества оказывают обратное воздействие на систему органов местного управления, что и дает основу для их дальнейшего совершенствования на основе максимального учета экономических, социальных, политических идеологических факторов, оп ределяя его направления, темпы и содержание. Потребности развития эко номики требуют широкого участия граждан и их объединений в управлении производством, комплексного развития территорий, совершенствования руководства местными органами управления. Необходимо и дальнейшее совершенствование правового регулирования новых экономических отно шений, в т. ч. по линии деятельности высшего представительного органа власти. Президент Н.А. Назарбаев подчеркивал: "Проведение экономичес ких преобразований, равно как и политических, социальных, у нас тормози лось и до сих пор тормозится слабой законодательной базой".

На системе местного управления, эффективности его функционирования непосредственно сказываются и социальные факторы. Расслоение общества на социальные группы, многообразные социальные интересы не могут не отражаться на компетенции органов представительной и исполни тельной власти, на порядке их формирования. В новейшем законодательстве должны быть четко определены полномочия местных органов управления по следующим направлениям: активизация рыночных реформ и со здание условий для стабилизации материального положения семей, максимального снижения бедности и увеличения помощи малоимущим семьям; улучшение охраны здоровья; помощь семьям в воспитании детей; обеспечение равных прав женщин на рынке труда; поддержка деятельности женских, молодежных, детских общественных организаций; развитие сети дошкольных и внешкольных учреждений, сети социального обслуживания; поддержка детей, находящихся в особо трудных условиях.

Политические факторы обусловливают повышение роли народа в формировании и функционировании местных органов, усилении контроля за их деятельностью, развитии его самоуправления. Все это не может не касаться представительной и исполнительной системы общества.

Расширение демократии ведет к возникновению идеологических концепций, непосредственно влияющих на состояние социально-экономического и политического развития. Идет активный процесс формирования гражданского общества, что не может не сказаться на характере представитель ства народа в органах власти, его организации и функционировании. Расширяются элементы парламентаризма, усиливается процесс демократизации избирательной системы, совершенствуются статус депутатов и формы воз действия народа на представительные и исполнительные органы власти. Система единства Советов по Конституции 1978 г. сменилась концепцией разделения власти, закрепленной в Конституциях 1993 г. и 1995 г., что обусловило возникновение новой системы представительных и исполнительных органов власти, призванных, помимо разработки и реализации соответствующей рыночным отношениям экономической Программы, максимально защитить общечеловеческие ценности, права и свободы граждан, наций, их объединений и вести борьбу с преступностью, коррупцией, всем тем, что дестабилизирует функционирование общества и государства.

Практика показывает, что, несмотря на активные меры по совершенствованию соответствующего законодательства, в местном управлении Республики Казахстан еще много существенных недостатков. Так, напри мер, отмечалось: "Если местные исполнительные органы согласно части 1 статьи 87 Конституции Республики Казахстан входят в единую систему исполнительных органов, то положение местных представительных органов (маслихатов) в условиях становления парламентаризма оказалось не столько автономно. В итоге -- не единство, необходимое любой власти, а раздробленность с элементами сепаратизма. Опыт предлагает при дальнейшем законодатель ном упорядочении местного управления учитывать такие факторы, как региональная экономическая дезинтеграция и неготовность многих органов местного управления к полному самофинансированию своей деятельности. Необходимо усиление потенциала управления на местах. Выборы и расширение демократии сами по себе не могут обеспечить успешное решение этой задачи. Многое же зависит оттого, "выбирается аким или назначается. Проблемы образования, здравоохранения, борьбы с преступностью, продовольственного обеспечения должны решать местные власти... Мы будем приближаться к решению о выборности акимов по мере роста благосостояния народа". Необходима адекватная президентской республике легитимная, дееспособная система местного государственного управления, которая в единстве своем строилась бы на принципах сочетания выборности "снизу" и назначения "сверху" и "совмещения мандата", т. е. эта система должна быть достаточно гибкой благодаря допустимо возможной в условиях переходной экономики децентрализации. Но этим решение проблемы не исчерпывается. Она носит мноплранный характер и требует комплексного подхода. А это значит, что создание законодательства о местных органах управления должно вестись комплексно, с охватом всех структурных подразделений местного управления: представительных и исполни тельных органов и местного самоуправления. Необходимы коррективы в существующие законодательные акты об административно-территориальном устройстве, финансировании и государственной поддержке или новые законы. С предварительной научной разработкой, а значит, последовательно и аргументированно должны определяться компетенция, организация, формы и методы деятельности органов местного управления с сохранением преемственности действующего и нового законодательства. Исполни тельные органы, осуществляющие основные властные функции на соответствующей территории, до сих пор выведены из-под контроля населения. Принцип подконтрольности, а значит, баланс ветвей власти, должен проявляться в пользу местных представительных органов. Необходимо отрегулировать и взаимоотношения внутри представительных и исполни тельных органов различных уровней по вертикали, активизировать, в частности, роль вышестоящих маслихатов и Парламента и их рабочих органов по оказанию организационно-методической, правовой, информационной помощи нижестоящим маслихатам.

Следует расширить права и возможности органов местного управления в использовании национального рынка ссудного капитала для финансирования своих инвестиционных программ. Важное значение в этом направлении имели бы дальнейшее усовершенствование "налогово-бюджетных отношений между республиканскими и местными органами государственного управления, переход к постоянным и единым по регионам нормам распределения общегосударственных налогов между ними, разработка четкой системы предоставления субвенций, дотаций, субсидий с учетом социально-экономического положения, уровня доходов и расходов.

Совершенствование местного управления должно осуществляться на основе и ряда других принципов. Важным является принцип преемственности, предполагающий использование всего того положительного, что было в прошлом и есть в современном Казахстане. Это позволить создать необходимые правовые нормы, максимально соответствующие современным условиям.

Не менее важное значение имеет принцип системности, что означает совершенствование местного управления на научной, постоянной, длительной основе и отрицание кампанейщины. Непоследовательность в этом процессе может тормозить обновление на местном уровне.

Публичность, гласность обусловливают участие населения в повышении эффективности местного управления - это неотъемлемая часть демократии, возможность широкого участия населения в управлении местными делами, влияния на выработку решений, соответствующих его интересам, правам и свободам.

Необходимо улучшение процесса нормотворчества как по качеству урегулирования, так и по степени его оперативности, в частности, по линии определения условий передачи объектов республиканской и коммунальной собственности органам местного самоуправления, статуса муниципальных школ, больниц, банков, дорожных, транспортных, коммунальных организаций, играющих важную роль в жизнеобеспечении. Совершенствование механизма правового регулирования, оперативного обновления, развития требует современная социальная практика местного значения. В конечном итоге задача состоит в том, чтобы местные органы управления стали реально работающими, инициативными, полноправными "корпорациями" представительной системы и местного государственного управления, а так же компетентными центрами реализации законодательства.