Гражданское право

.

На пути выполнения этой программы возникли немалые трудности, о которых сказано, хотя и приглушенно, в Основных направлениях нового этапа реализации Государственной целевой программы «Жилище», одобренных Указом Президента Российской Федерации от 29 марта 1996 г. № 431 СЗ-РФ. 1996. №14. Ст. 1431.. К созданию рынка жилья мы оказались столь же неподготовленными, как и к созданию рынка труда и капиталов. Государственная программа жилищного строительства свернута, объемы ввода жилья в эксплуатацию резко сократились, стоимость жилья многократно возросла, очередь на получение государственного и муниципального жилья практически не движется. В этой области, пожалуй, как ни в какой другой, наблюдается резкое имущественное и социальное расслоение общества, которое превысило сколько-нибудь разумные пределы. Словом, и здесь мы ощущаем пагубные последствия политики «шоковой терапии», когда предпринимаются заранее обреченные на неудачу попытки одним махом решить проблемы, которые накапливались в течение десятилетий.

Наблюдается крайне опасная тенденция разрушения сложившейся системы поддержания в нормальном рабочем состоянии жилищно-коммунального хозяйства, что чревато пагубными непредсказуемыми последствиями, в том числе экологическими. Делается это в чисто фискальных целях - переложить все расходы по содержанию жилищно-коммунального хозяйства на самих граждан, освободив от них государственную и муниципальную казну, которая и так трещит по всем швам. Этим не в последнюю очередь объясняется насаждение товариществ собственников жилья, что означает «второе издание» уже упомянутого «Собачьего сердца» М. Булгакова.

Таким образом, на нынешнем этапе решения жилищной проблемы наметились как положительные, так и отрицательные тенденции. Положительные усматриваются в том, что расширены возможности граждан по распоряжению полученным жильем. В частности, приватизировав государственное и муниципальное жилье, гражданин может оставить его наследникам. Отрицательные, которые пока превалируют, состоят в том, что перспектива получения жилья для подавляющего большинства очередников становится все более призрачной, а субсидии и кредиты явно не покрывают затраты на приобретение жилья в собственность. Множится число преступлений, совершаемых на почве квартирного бизнеса. Рынок жилья, о котором мечтали творцы «шоковой терапии», приобрел явно криминальный оттенок.

Оплата жилья, электроэнергии, телефона, коммунальных услуг возросла в тысячи раз. Симптоматично появление в газете «Санкт-Петербургские ведомости» заметки под названием «Ползарплаты на квартплату» Санкт-Петербургские ведомости. 1996. 16 мая.. В виде утешения иные незадачливые политики предлагают горожанам выбирать жилье по средствам и напоминают им, что Петербург, который стал городом «юмора и смеха», - это город для богатых. При этом забывают, что большинству людей, далеко отброшенных за черту бедности, явно не до смеха.

К сожалению, во властных структурах возобладал радикальный подход к проведению жилищно-коммунальной реформы, который не сулит обществу ничего хорошего. По замыслам сторонников такого подхода (в первую очередь молодежной секции в тогдашнем составе правительства), он обеспечивает наиболее быстрое и безболезненное оздоровление жилищно-коммунального хозяйства, во-первых, за счет того, что у каждого дома появляется рачительный хозяин, который будет неустанно заботиться о надлежащем состоянии дома, и, во-вторых, за счет конкурентной среды, позволяющей выбрать на рынке услуг наиболее качественные и дешевые. При этом проведение жилищно-коммунальной реформы сопровождается пустопорожними заверениями в том, что никакой шоковой терапии здесь не будет, что больше будут платить за жилье и коммунальные услуги только богатые, а бедные будут платить меньше и реформа сулит им одни лишь блага. В этих заверениях нет ни слова правды. Начать с того, что ни рачительных хозяев, ни конкурентной среды на рынке оказания услуг и в помине нет. Помимо этого, компенсации по оплате жилья и коммунальных услуг далеко не полностью покрывают скачкообразное повышение оплаты жилья и услуг. Таким образом, реформа своим острием, как и все остальные реформы, которые проводятся с 1992 г., направлена прежде всего против наименее социально защищенных слоев населения, число которых исчисляется десятками миллионов. Что же касается наиболее обеспеченных граждан, к которым принадлежат и наши горе-реформаторы, то для них повышение оплаты жилья и коммунальных услуг что слону дробинка.

При проведении жилищно-коммунальной реформы мы вновь (в который раз) поставили телегу впереди лошади. Беда в том, что и жилищно-коммунальную реформу, и приватизацию мы проводим теми же большевистскими методами, какими проводили в свое время национализацию и коллективизацию. Чем все это обернулось, хорошо известно. Неслучайно один из реформаторов признал, что мы приватизацию провели на халяву и что теперь этого вроде бы не будет. Если же обнажить социальные корни жилищно-коммунальной реформы, то они сводятся к тому, чтобы переложить все расходы по содержанию жилого фонда и примыкающей к нему инфраструктуры на самих граждан, причем на наиболее обездоленных из них. К тому же едва ли не в каждом доме проживают семьи, находящиеся на прямо противоположных ступенях социальной лестницы. Одни страдают от пресыщения, другие не могут досыта накормить своих детей. Как в этих случаях обеспечить такое содержание дома, которое устраивало бы всех и в то же время не ложилось непосильным бременем на тех граждан, которые и без того отброшены за черту бедности? Как примирить интересы всех проживающих в доме граждан, не вызвав в отношениях между ними лютой вражды и ненависти? Похоже, что и об этом «молодые капитаны» в эшелонах власти не задумывались. Как это ни печально, в числе полигонов, на которых реформа должна обкатываться, оказался и многострадальный Санкт-Петербург. Москву в это сомнительное мероприятие благодаря активному противодействию московского мэра втянуть все же не решились.

Весьма пессимистично перспективы решения жилищной проблемы путем обеспечения каждой семьи отдельной квартирой оценивает Конституционный Суд Российской Федерации. Обосновывая изменение своей позиции в вопросе о приватизации коммунальных квартир, Конституционный Суд в постановлении от 3 ноября 1998 г. сослался на то, что ранее курс на обеспечение каждой семьи отдельной квартирой был магистральным, а потому отсутствовали социально-экономические и политико-правовые основания к тому, чтобы плодить право собственности на отдельные комнаты в коммунальных квартирах, что ведет по существу к узаконению коммуналок на неопределенно долгий срок и может затруднить перевод коммунальных квартир на правовой режим отдельных квартир. По указанным и иным обстоятельствам Конституционный Суд считал эти вопросы не относящимися к его ведению. Ныне перспективы решения жилищной проблемы ухудшились. В настоящее время, говорится в постановлении Конституционного Суда, состояние экономики Российской Федерации, недостаток финансовых средств на социальные нужды не дают оснований рассчитывать на ликвидацию в обозримом будущем коммунальных квартир как вида жилищного фонда социального использования. Именно с учетом данных обстоятельств изменяется конституционно-правовое значение положений закона о приватизации жилищного фонда, ограничивающих приватизацию жилых помещений в коммунальных квартирах, а следовательно, и подход Конституционного Суда РФ к их оценке. При этих условиях, учитывая, что возможность законодательного решения возникшего вопроса в какой-либо определенный срок нереальна, Конституционный Суд признал, что указанный вопрос может быть отнесен к предмету его ведения . СЗ РФ. 1998. №45. Ст. 5603.

В нынешних непростых условиях все ветви власти должны осознать, что без широкой государственной поддержки обеспечение граждан жильем становится для миллионов людей неразрешимой проблемой.

Не менее важно восстановить государственное управление системой жилищно-коммунального хозяйства, учет граждан, нуждающихся в жилье, понять, наконец, что без дотаций из государственного и местного бюджета, обуздания монополистов, обеспечивающих население водой, энергоресурсами, отвечающих за санитарно-эпидемиологическое и экологическое благополучие городов и населенных пунктов, оказание коммунальных услуг, система жилищно-коммунального хозяйства придет в окончательный упадок. К сожалению, осознание этих реалий сегодняшнего дня происходит крайне медленно, что наглядно можно видеть на примере жилищного законодательства, которое до сих пор остается некодифицированным и пребывает в крайне запущенном и противоречивом состоянии . Содержательный, хотя и не бесспорный, обзор развития жилищного законодательства с первых лет установления Советской власти до наших дней и во многом различных подходов к решению жилищной проблемы, который сопровождался сменой принципов и приоритетов, дан В. Н. Литовкиным (см.: Литовкин В. Н. Жилищное законодательство: кризис доктрины, смена принципов, от прошлого к настоящему. В сб.: Проблемы современного гражданского права / Отв. ред. В. Н. Литовкин, В. А. Рахмилович. М., 2000. С. 236-275).

§ 2. Жилищное законодательство

Понятие жилищного законодательства. Под жилищным законодательством следует понимать совокупность или систему правовых норм, регулирующих жилищные отношения, т. е. отношения, обеспечивающие удовлетворение потребности граждан в жилье. Необходимость удовлетворения потребности в жилье сопровождает человека на протяжении всей его жизни - от первого крика до последнего вздоха. В то же время способы удовлетворения этой потребности различны. Выбор этих способов во многом зависит от того, идет ли речь об удовлетворении постоянной или временной потребности в жилье. От этого зависит и целевое назначение жилого помещения. Жилые помещения, принадлежащие гражданам на праве собственности, предоставленные им внаем или как членам кооператива, рассчитаны преимущественно на удовлетворение постоянной потребности в жилье. Напротив, жилые помещения в общежитиях, маневренном фонде, служебные жилые помещения, хотя они и предоставляются на началах найма, обычно удовлетворяют лишь временную потребность граждан в жилье.

Действие жилищного законодательства распространяется на такие отношения по удовлетворению потребности граждан в жилье, предметом которых является жилое помещение, пригодное для постоянного в нем проживания, хотя бы оно и было рассчитано на то, чтобы обеспечить граждан жильем лишь на время, при наличии целого ряда условий. Жилищное законодательство регулирует отношения по предоставлению и использованию жилья в общежитиях (в том числе учащимся, сезонным и временным работникам), маневренном фонде, служебных жилых помещений. Оно регулирует отношения по использованию жилья поднанимателями и временными жильцами. В то же время оно не распространяется на отношения по использованию дачных жилых помещений (в дачах, дачно-строительных кооперативах, садоводческих товариществах), хотя бы они и были пригодны для круглогодичного в них проживания. Указанные помещения в состав жилищного фонда не входят.

Жилищное законодательство не регулирует отношения по использованию приспособленных под жилье помещений в вагончиках, сборно-разборных сооружениях и иных строениях, не рассчитанных на удовлетворение постоянной потребности в жилье. Они также не входят в состав жилищного фонда.

С другой стороны, под действие жилищного законодательства подпадают не все отношения, обеспечивающие удовлетворение постоянной потребности гражданина в жилье. Так, право собственности гражданина на жилище, будь то квартира или дом, призвано обеспечить удовлетворение постоянной потребности собственника в жилье. Однако поскольку удовлетворение потребности самого собственника в жилье не выходит за пределы правоотношения собственности, указанное отношение регулируется не жилищным законодательством, а законодательством о собственности. Что же касается отношений собственника с проживающими в принадлежащем ему жилом помещении членами семьи и иными лицами (например, нанимателями), то они могут квалифицироваться как жилищные отношения.

Жилищное законодательство относится к числу комплексных правовых образований, включающих в свой состав нормы различной отраслевой принадлежности. Это нормы государственного права, закрепляющие право граждан на жилище, основные принципы его осуществления и охраны, служащие отправными при классификации жилищных фондов; нормы административного права, обеспечивающие управление жилищным фондом, учет граждан, нуждающихся в жилье, распределение жилых помещений, контроль за их надлежащим содержанием и эксплуатацией; нормы гражданского права, регулирующие отношения по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями; нормы финансового права, обеспечивающие направление денежных средств на капитальный ремонт жилого фонда, иные нужды жилищно-коммунального хозяйства и т. д.

Жилищное законодательство не распространяется на отношения по строительству и реконструкции жилых домов независимо от того, кто выступает в них в качестве инвестора, заказчика и подрядчика.

Как видим, отношения, регулируемые жилищным законодательством, тесно соприкасаются с отношениями, составляющими предмет иных подразделений системы законодательства. А это подлежит учету при разграничении жилищного и смежных отраслей законодательства, в первую очередь гражданского. Переплетение жилищных и соприкасающихся с ними отношений особенно часто наблюдается сейчас, когда в результате приватизации и иных факторов происходит преобразование собственности в жилищной сфере.

Структура жилищного законодательства. Общая широкомасштабная кодификация жилищного законодательства была проведена в нашей стране до распада Союза ССР, в первой половине 80-х годов-24 июня 1981 г. Верховный Совет СССР принял Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик Ведомости СССР. 1981. № 26. Ст. 834.

, а через два года (24 июня 1983 г.) Верховный Совет РСФСР принял на базе Основ Жилищный кодекс РСФСР Ведомости РФ. 1983. № 26. Ст. 883.

. Примерно в то же время жилищные кодексы на базе Основ были приняты и в других союзных республиках. С тех пор в жизни страны произошли коренные изменения, обусловленные главным образом распадом Союза ССР и переводом экономики на рельсы рыночного хозяйства, в результате чего Жилищный кодекс, не говоря уже об Основах, которые практически не применяются, утратил в Российской Федерации роль базового законодательного акта в области жилищного законодательства. Многие нормы Жилищного кодекса, которые были рассчитаны на принципиально иной социально-экономический, политический и духовный строй общества, устарели и к тому же пришли в противоречие с позднее принятыми законодательными актами.

Конституция РФ относит жилищное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (подпункт «к» ст. 72). В настоящее время идет подготовка проекта Жилищного кодекса РФ, с тем чтобы на его основе кодификационные акты в области жилищного законодательства были приняты на уровне субъектов федерации. Пока же роль базовых законодательных актов в области жилищного законодательства, помимо Конституции, выполняют часть первая и часть вторая ГК РФ (в том числе главы 18 и 35), Закон РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» Ведомости РФ. 1991. № 28. Ст. 959; 1993. № 2. Ст. 67; СЗ РФ. 1994. № 16. Ст. 1864; 1998. № 13. Ст. 1472. Применяя Закон о приватизации жилищного фонда, следует учитывать, что положения Закона, ограничивающие право граждан на приватизацию жилых помещений в коммунальных квартирах, признаны неконституционными и утратившими силу (см. постановление Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1998 г.)., Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» Ведомости РФ. 1993. № 3. Ст. 99; СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 147; 1997. № 17. Ст. 1913;1999. № 7. Ст. 876; № 25. Ст. 3042; № 28. Ст. 3485.

, Федеральный закон «О товариществах собственников жилья» СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2963.

. Нельзя полностью сбрасывать со счетов и Жилищный кодекс, который подлежит применению в части, не противоречащей Конституции РФ и законодательным актам, принятым после 12 июня 1990 г., т.е. после провозглашения независимости России.

В области регулирования жилищных отношений видная роль отводится указам Президента РФ и постановлениям Правительства РФ. В их числе Указ Президента РФ «О новом этапе реализации Государственной целевой программы «Жилище» от 29 марта 1996 г., постановление Правительства РФ «О Государственной целевой программе «Жилище» от 20 июня 1993 г. Собрание актов РФ. 1993. № 28. Ст. 2593.

, постановление Правительства РФ «О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения» от 2 августа 1999 г. № 887 СЗ РФ. 1999. №33. Ст. 4116.

.

Наряду с законами, указами Президента и постановлениями Правительства к источникам жилищного законодательства относятся акты государственных комитетов, министерств и ведомств, в том числе и тех, которые ныне свое существование прекратили. Так, продолжают действовать Инструкция о порядке обмена жилыми помещениями, утвержденная Министерством коммунального хозяйства РСФСР 9 января 1967 г. Законодательство о жилищно-коммунальном хозяйстве. Т. 1. М., 1972. С. 693.

, Инструкция о порядке сохранения за гражданами, временно отсутствующими по условиям и характеру работы, жилого помещения в месте постоянного жительства (утверждена Министерством юстиции СССР, Госкомтрудом СССР и МВД СССР 20 января 1989 г.) БНА СССР. 1989. №4.

, а также немало других нормативных актов, принятых как на общесоюзном, так и на республиканском уровне. Но, разумеется, все они действуют лишь в части, не противоречащей позднее принятым законам и иным нормативным актам.

Поскольку жилищное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, многие нормативные акты, регулирующие жилищные отношения, принимаются на региональном уровне - представительными и исполнительными органами субъектов федерации. Так, в Санкт-Петербурге продолжают действовать (с необходимыми изменениями и дополнениями) Правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в Ленинграде, утвержденные решением исполкома Ленсовета и Президиума Леноблсовпрофа от 7 октября 1987 г. № 712/6 Бюллетень Ленгорисполкома. 1987. № 20..

Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 11 декабря 1996г. № 20 одобрена Концепция реформ в жилищной сфере и утвержден перечень основных нормативно-правовых актов (их свыше двадцати), необходимых для осуществления этих реформ.

Закон, принятый Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 12 февраля 1997г., регулирует порядок и условия предоставления жителям Санкт-Петербурга освободившихся жилых помещений в коммунальных квартирах государственного и муниципального жилищных фондов.

В последнее время в числе правообразующих актов в области жилищного законодательства могут быть названы постановления Конституционного Суда Российской Федерации, в которых производится проверка конституционности целого ряда нормативных актов, в том числе и норм Жилищного кодекса. Таковы, в частности, постановления Конституционного Суда от 25 апреля 1995 г. по делу о проверке конституционности частей первой и второй ст. 54 Жилищного кодекса, от 23 июня 1995 г. по делу о проверке конституционности части первой и п. 8 части второй ст. 60 Жилищного кодекса РСФСР, от 3 апреля 1998 г. по делу о проверке конституционности пп. 1,3 и 4 ст. 32 и пп. 2 и 3 ст. 49 Федерального закона «О товариществах собственников жилья» и по делу от 3 ноября 1998 г. о проверке конституционности отдельных положений ст. 4 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в РФ» СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1708; № 27. Ст. 2622; 1998. № i5. Ст. 1794; № 45. Ст. 5603. Критическую оценку постановления Конституционного суда РФ от 3 апреля 1998 г., данную И. А. Дроздовым, мы не разделяем (см. Дроздов И. А. Кондоминиумы в современной России // Правоведение. 1998. №. 4. С 149 - 153). Следует согласиться с Конституционным Судом РФ в том, что принудительного членства в товариществах собственников жилья нет и не должно быть

. Хотя эти постановления и вынесены в связи с запросом и жалобами по конкретным делам, признание тех или иных норм не соответствующими Конституции означает их отмену, что вносит радикальные изменения в правоприменительную практику, которая вынуждена руководствоваться другими нормами. Указанное обстоятельство позволяет относить постановления Конституционного Суда к источникам жилищного законодательства, имеющим правопогашающее действие Иную оценку постановлений Конституционного Суда РФ см. в статье: Литовкин В. Н. Постановления Конституционного Суда РФ - новые направления в судебной практике по жилищным делам // Комментарий судебной практики. Вып. 3. / Под ред. К. Б. Ярошенко. М., 1997.

.

Наконец, к вспомогательным источникам жилищного законодательства надлежит отнести руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Верховного Суда Союза ССР по жилищным делам, а иногда и постановления, носящие более общий характер.

Таковы постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. № 1. С. 4.

; от 26 декабря 1984 г. ,№ 5 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса РСФСР» Сборник постановлением Пленумов Верховных Судов СССР и РСФСР (Российской Федерации) по гражданским делам. М., 1999. С. 193.

; от 24 августа 1993 г. № 8 «О некоторых, вопросах применения судами Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в РФ» Там же. С. 273.

; постановления Пленума Верховного Суда Союза ССР от 3 апреля 1987 г. № 2 «О практике применения судами жилищного законодательства» Там же. С. 133.

; от 11 октября 1991 г. № 11 «О практике применения судами законодательства при рассмотрении дел по спорам между гражданами и жилищно-строительными кооперативами» Там же. С. 156.

.

Как видим, жилищное законодательство отличается многослойностью своих источников. К сожалению, вследствие того что кодификация жилищного законодательства застопорилась, его источники как на федеральном, так и на региональных уровнях далеко не соответствуют друг другу, что приводит к серьезным нарушениям законности в области жилищных отношений.

Действие жилищного законодательства. Общим принципом действия закона во времени является немедленное действие нового закона. Это значит, что новый закон применяется к тем правоотношениям, которые возникают с момента его введения в действие. Если же правоотношение носит длящийся характер, то новый закон применяется к тем правам и обязанностям, которые возникают после введения его в действие. Эти положения относятся и к жилищному законодательству. В частности, они отражены в Указе Президиума Верховного Совета РСФСР от 20 декабря 1983 г. «О порядке введения в действие Жилищного кодекса РСФСР» Ведомости РФ. 1983. № 51. Ст. 5781. . Изъятиями из общего правила о действии закона во времени являются придание новому закону обратной силы и так называемое «переживание» старого закона. Так, Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» подписан Президентом 12 января и опубликован в «Российской газете» 18 января 1996 г. Вступил же он в силу с 1 января 1996 г. (ст. 3 Закона). Тем самым Закону была придана обратная сила.

Дополнения и изменения внесены в ст. 15,16 и 18 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики», причем обратная сила придана всем этим дополнениям и. изменениям. Но если изменения и дополнения ст. 15 и 18 устанавливают для граждан более льготный правовой режим, то этого нельзя сказать о дополнении ст. 16, которое ограничивает права граждан. Поэтому обратную силу можно было придать лишь дополнениям и изменениям, внесенным в ст. 15 и 18 Закона. Дополнению же ст. 16, поскольку оно ограничивает права граждан, обратную силу придавать было нельзя. Конституционный Суд РФ с полным основанием обратил внимание на то, что по смыслу Конституции РФ и Федерального закона от 14 июня 1994 г. общим для всех отраслей права является принцип, согласно которому закон, ухудшающий положение граждан, а соответственно и объединений, созданных для реализации конституционных прав и свобод граждан, обратной силы не имеет (см. постановление Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г.) СЗ РФ. 1996. № 45. Ст. 5202..

«Переживание» старого закона означает, что он применяется к правоотношениям, которые урегулированы или подлежат урегулированию в новом законе. Например, с «переживанием» старого закона мы сталкиваемся при применении к жилищным правоотношениям, которые должны быть урегулированы в республиканском законе, общесоюзных законов и иных нормативных актов, принятых Союзом ССР. При отказе от применения общесоюзных нормативных актов, разумеется, в той части, в какой они не противоречат республиканскому законодательству, образовался бы правовой вакуум, который во всех отношениях нежелателен.

Говоря о действии закона в пространстве, следует напомнить, что, по общему правилу, он распространяется на всю территорию Российской Федерации. Нередки, однако, случаи, когда пространственные пределы действия закона ограничены (например, он распространяется на районы Крайнего Севера или на районы, подвергшиеся стихийному бедствию).

Наконец, действие закона может быть ограничено и по кругу лиц. Особенно это относится к законам и иным нормативным актам, предусматривающим различного рода льготы при предоставлении жилья, оплате жилых помещений и коммунальных услуг.

К числу лиц, имеющих право на льготы, относятся участники Великой Отечественной войны и приравненные к ним лица, чернобыльцы, участники афганской войны, военнослужащие, уволенные в запас или в отставку, беженцы и вынужденные переселенцы, многие другие категории лиц, которые нуждаются в особой социальной защите со стороны органов государственной власти и местного самоуправления.

Эффективность действия жилищного законодательства в настоящее время резко снижается не только потому, что как на федеральном, так и на региональном уровне издается множество нормативных актов, не имеющих надлежащего обеспечения, но и потому, что многие законы коллидируют, т. е. сталкиваются друг с другом. Например, Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» сталкивается с Законом РФ «О приватизации жилищного фонда». Федеральным законом «О товариществах собственников жилья» и частью второй ГК РФ. Понятийный аппарат указанных законов не отличается необходимой строгостью и выдержанностью. Так, под договором аренды жилья в части второй ГК понимается нечто иное, чем в Законе РФ «Об основах федеральной жилищной политики». То же можно сказать о таком понятии, как кондоминиум. Если в Федеральном законе «О товариществах собственников жилья» такие понятия, как товарищество и кондоминиум, различаются, то в Федеральном законе «Об основах федеральной жилищной политики» этого различия четко не проводится.

Следует обратить внимание на противоречие в самом Законе РФ «Об основах федеральной жилищной политики», которое не снято и после принятия части второй ГК. Речь идет о следующем. Согласно упомянутому Закону жилые помещения в коммунальных квартирах входят в состав жилищного фонда социального использования. Между тем ст. 16 Закона допускает перевод жилых помещений в коммунальных квартирах на иной правовой режим - они могут либо использоваться на началах коммерческого найма, либо выкупаться в собственность граждан. В результате нередко возникает ситуация, когда в одной квартире одна часть помещений входит в состав жилищного фонда социального использования, а другая не входит.

Часть вторая ГК, которая вроде бы должна выступать в этих вопросах в роли арбитра, многие из них по-прежнему оставляет открытыми. Сказывается отсутствие нового Жилищного кодекса, который призван будет устранить многочисленные противоречия, возникающие ныне в регулировании жилищных отношений.

При разрешении коллизий между нормативными актами жилищного законодательства следует исходить, во-первых, из того, что нормы ГК подлежат приоритетному применению по сравнению с нормами гражданского права, которые содержатся в других законах и тем более подзаконных нормативных актах (см. абз. 2 п. 2 ст. 3 ГК); во-вторых, из того, что последующий закон отменяет действие закона предыдущего в той части, в какой предыдущий закон противоречит последующему; в-третьих, из того, что при столкновении закона с подзаконным нормативным актом применению подлежит закон; и, наконец, в-четвертых, из того, что при столкновении общесоюзного закона с законом Российской Федерации следует применять республиканский закон.

Поскольку жилищное законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, коллизии между нормативными актами в этой области, принятыми на федеральном и региональном уровнях, должны решаться в пользу федеральных актов.

Многие законы и иные нормативные акты с равным основанием могут считаться актами как жилищного, так и гражданского законодательства. Сказанное относится и к Закону РФ «Об основах федеральной жилищной политики», и к Закону РФ «О приватизации жилищного фонда», и к Федеральному закону «О товариществах собственников жилья», и ко многим другим законам и подзаконным нормативным актам, рассчитанным как на собственно гражданские, так и на жилищные отношения. Четкую разграничительную линию между ними едва ли можно провести. Так, Федеральный закон «О приватизации жилищного фонда» влечет преобразование отношений собственности в жилищной сфере и с этой точки зрения должен быть отнесен к актам гражданского законодательства. В то же время он порождает или может породить жилищные отношения (между собственником и членами его семьи, не пожелавшими стать участниками приватизации; между собственником и иными лицами, проживающими в приватизированном помещении, и т. д.), а потому относится и к актам жилищного законодательства.

Близость жилищного законодательства с гражданским нашла отражение и в том, что наем жилого помещения специально урегулирован в части второй ГК (см. гл. 35 ГК). Указанное обстоятельство подлежит учету, поскольку Конституция РФ относит гражданское законодательство к ведению РФ, а жилищное - к совместному ведению РФ и ее субъектов.

§ 3. Жилищные фонды

Понятие жилищного фонда. Жилищное законодательство употребляет это понятие в течение многих десятилетий, однако его легальное определение до последнего времени отсутствовало. Дело обычно ограничивалось подразделением жилищного фонда на виды, причем наиболее развернутая попытка в этом направлении была предпринята в кодификационных актах жилищного законодательства 80-х годов. Пожалуй, впервые легальное определение указанного понятия попытались сформулировать в Законе РФ «Об основах федеральной жилищной политики». Вот это определение: жилищный фонд - совокупность всех жилых помещений независимо от форм собственности, включая жилые дома, специализированные дома (общежития, гостиницы-приюты, дома маневренного фонда, специальные дома для одиноких престарелых, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и другие), квартиры, служебные жилые помещения, иные жилые помещения в других строениях, пригодных для проживания.

Представляется, однако, что речь здесь идет не столько об определении жилищного фонда, сколько о примерном перечне жилых помещений, входящих в его состав. К тому же едва ли правильно включать в состав жилищного фонда и жилые помещения, пригодные лишь для временного проживания. А такой вывод из приведенного определения может быть сделан. Другое дело, что жилые помещения могут предоставляться для удовлетворения не только постоянной, но и временной потребности в жилье.

Кроме того, в определении жилищного фонда должна быть заложена необходимость дальнейшего подразделения его на виды, что в легальном определении также отсутствует. Правильнее поэтому дать определение не жилищного фонда, а жилищных фондов, которое могло бы быть приложимо к каждому из них.

С учетом сказанного жилищные фонды могут быть определены как совокупность жилых помещений, пригодных для постоянного проживания, расположенных в жилых или иных строениях; помещений, которые в зависимости от формы собственности, характера использования, других факторов подчиняются особому правовому режиму и удовлетворяют потребности граждан в жилье постоянно или временно.

Классификация жилищных фондов. Ни в одном законодательном акте, в котором предпринимались попытки классифицировать жилищные фонды, единство классификационного основания не выдержано. Классификация, которая закреплена в ЖК РФ, ныне устарела, и ею руководствоваться нельзя.

Подразделение жилищного фонда на виды дано в Законе РФ «Об основах федеральной жилищной политики». Однако и в нем жилищные фонды классифицируются по различным основаниям. Вначале дана классификация по формам собственности. К видам жилищного фонда отнесены частный, государственный, муниципальный и общественный фонды. В свою очередь, частный делится на фонд, находящийся в собственности граждан, и фонд, находящийся в собственности юридических лиц. Государственный фонд подразделяется на ведомственный, состоящий в собственности Российской Федерации и находящийся в хозяйственном ведении или оперативном управлении федеральных государственных предприятий и учреждений, и фонд, находящийся в собственности субъектов федерации, а также ведомственный, находящийся в хозяйственном ведении или оперативном управлении государственных предприятий и учреждений, которые относятся к соответствующему виду собственности. Муниципальный жилищный фонд подразделяется на фонд, находящийся в собственности муниципальных образований, а также ведомственный, находящийся в хозяйственном ведении или оперативном управлении муниципальных предприятий и учреждений. В особый фонд выделен общественный жилищный фонд, состоящий в собственности общественных объединений.

Нужно, однако, сказать, что уже на данном этапе вычленения видов жилищного фонда единство классификационного основания не соблюдено, поскольку если последовательно придерживаться классификации по формам собственности, общественный фонд следовало бы отнести к частному жилищному фонду, находящемуся в собственности юридических лиц. Общественный жилищный фонд выделен не случайно. По своему правовому режиму он во многом сходен с ведомственным жилищным фондом, находящимся в государственной или муниципальной собственности.

Важно при этом подчеркнуть, что при изменении отношений собственности в жилищной сфере все жилищные права граждан, в том числе и право на приватизацию жилья, сохраняются. Принудительное изъятие недвижимости в жилищной сфере не допускается, если иное не предусмотрено законом. При отсутствии согласия собственника изъятие недвижимости по основаниям, предусмотренным законом, может иметь место только по решению суда.

В Основных направлениях нового этапа реализации Государственной целевой программы «Жилище» жилищный фонд России подразделяется на частный, причем в нем особо выделены индивидуальный фонд и фонд, принадлежащий ЖСК и ЖК; государственный, который сведен к ведомственному; муниципальный; общественный; коллективный, который отнесен к смешанной форме собственности. Эта классификация вызывает по меньшей мере недоумение. Непонятно, например, почему государственный фонд сведен к ведомственному. Если следовать этой классификации, то большая часть жилищного фонда, принадлежащего Санкт-Петербургу как субъекту федерации, из нее вообще выпадает, поскольку он не относится ни к ведомственному, ни к муниципальному. С другой стороны, так называемый коллективный фонд может представлять не смешанную, а одну и ту же форму собственности. Так, он может находиться в общей собственности двух или более граждан В связи с исключением из Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики» понятия коллективной собственности соответствующие изменения должны быть внесены и в Указ Президента РФ от 29 марта 1996 г., коим утверждены Основные направления нового этапа реализации Государственной целевой программы «Жилище». Если наряду с классификацией жилищных фондов по односубъектным формам собственности сохранить выделение жилищного фонда, принадлежащего нескольким субъектам, то речь должна идти о жилищном фонде, находящемся в общей собственности двух или более субъектов, которые могут представлять как одну, так и различные формы собственности..

Попытка классифицировать жилищные фонды по формам собственности не является единственной. Выделен жилищный фонд социального использования. При этом, если в части второй ГК он выделен в пределах государственного и муниципального жилищных фондов (см. ст. 672 ГК), то согласно Закону РФ «Об основах федеральной жилищной политики» указанный фонд формируется не только из государственного и муниципального, но также из общественного жилищного фонда (см. ст. 12 Закона). Последнее, по-видимому, более правильно. К жилищному фонду социального использования относится совокупность всех жилых помещений, включая жилые дома, квартиры и иные жилые помещения, заселенных на условиях социального найма и предоставляемых в пределах нормы жилой площади, жилые помещения в коммунальных квартирах, специализированные дома и жилые помещения в них.

При этом подчеркивается, что за гражданами, проживающими по договору найма в домах государственного, муниципального и общественного жилищных фондов, сохраняется право найма независимо от площади занимаемого жилого помещения.

Государственный, муниципальный и общественный жилищные фонды не сводятся к жилищному фонду социального использования. Жилые помещения в них предоставляются также на началах коммерческого найма и аренды. Помещения в коммунальных квартирах также могут быть сданы в коммерческий наем или в аренду. С другой стороны, такие специализированные дома, как общежития, гостиницы-приюты, дома маневренного фонда, рассчитаны преимущественно на удовлетворение временной потребности в жилье и по своему правовому режиму существенно отличаются от тех жилых помещений социального использования, которые удовлетворяют постоянную потребность граждан в жилье. Таким образом, на деле жилищный фонд социального использования выступает как довольно разношерстный конгломерат, включающий жилые помещения, между которыми мало общего. В то же время жилые помещения, правовой режим которых во многом сходен, оказались в разных классификационных рубриках. Таковы общежития и служебные жилые помещения. Общежития отнесены к специализированным домам и соответственно к жилищному фонду социального использования; служебные жилые помещения в состав этого фонда не входят.

С учетом сказанного следует классифицировать жилые помещения не столько по формам собственности, сколько в зависимости от оснований предоставления их в пользование граждан, поскольку именно этим во многом определяется правовой режим указанных помещений.

Следует различать жилые помещения, предоставляемые по договору социального найма; жилые помещения, предоставляемые по договору коммерческого найма или по договору аренды; жилые помещения в домах жилищно-строительных и жилищных кооперативов; жилые помещения, находящиеся в собственности граждан; служебные и специализированные жилые помещения; жилые помещения, предоставляемые в пользование граждан по иным основаниям.

Дадим несколько кратких пояснений к предложенной классификации. Прежде всего, насколько оправданно в числе помещений, предоставляемых в пользование граждан, называть помещения, сдаваемые в аренду? Ведь согласно п. 2 ст. 671 ГК арендатором по договору аренды жилого помещения может быть только юридическое лицо. Представляется, однако, что арендовать жилые помещения могут не только юридические лица, но и граждане, например индивидуальные предприниматели В Законе «О товариществах собственников жилья», принятом и введенном в действие уже после того, как начала действовать часть вторая ГК, собственникам помещений в кондоминиуме предоставлено право сдавать их внаем или в аренду в порядке, установленном законодательством (см. ст. 42 Закона).. Главное же состоит в том, что арендованное жилое помещение, кто бы его ни арендовал, может использоваться только для проживания граждан. При этом арендатор может предоставлять жилое помещение для проживания граждан на самых различных основаниях - и на началах социального найма, и на началах коммерческого найма, и на иных основаниях.

Второе пояснение связано с выделением жилых помещений в домах жилищно-строительных и жилищных кооперативов. Вызвано это тем, что до выкупа квартир члены соответствующих кооперативов собственниками жилых помещений не являются, а потому указанные помещения названы наряду с помещениями, находящимися в собственности граждан. После же выкупа квартир они становятся собственностью граждан и перестают занимать в классификационной рубрике особое место.

Третье пояснение связано с выделением жилых помещений, находящихся в собственности граждан, поскольку ранее был сделан вывод о том, что отношения по удовлетворению самим собственником потребности в жилье в предмет жилищного права не входят, их реализация происходит в пределах правоотношения собственности. В то же время у собственника могут возникать самые различные жилищные отношения с другими лицами - с членами его семьи (в том числе и бывшими), нанимателями, временными жильцами. Этим и объясняется выделение жилых помещений, находящихся в собственности граждан, поскольку возникающие по поводу указанных помещений жилищные отношения отличаются значительной спецификой.

Наконец, о каких иных основаниях предоставления жилых помещений в пользование граждан, которые не укладываются в предшествующие классификационные рубрики, идет речь? Подробнее об этом сказано в дальнейшем. Здесь же ограничимся наглядным примером. Допустим, гражданин заключил с юридическим лицом договор пожизненного содержания с иждивением. По этому договору жилое помещение перешло в собственность юридического лица, а последнее в числе прочих приняло на себя обязательство обеспечить гражданину право пожизненного проживания в указанном помещении или в его части. В данном случае право пользования жилым помещением возникает у гражданина - получателя ренты по основанию, которое не укладывается ни в одну из предшествующих рубрик.

§ 4. Понятие жилищного правоотношения

Жилищное правоотношение как межотраслевое понятие. Понятие жилищного правоотношения является собирательным, охватывающим правоотношения различной отраслевой и видовой принадлежности. Это отношения по управлению и эксплуатации жилищного фонда, обеспечению его сохранности, учету нуждающихся в жилье граждан и предоставлению жилых помещений, а также отношения по использованию пригодных для постоянного проживания жилых помещений, полученных по самым различным основаниям (социальный наем, коммерческий наем, членство в жилищно-строительном и жилищном кооперативе, семейные отношения с гражданином, имеющим дом или квартиру в собственности, предоставление жилья в силу рентных обязательств, по завещательному отказу и т. д.). Понятием «жилищные отношения» охватываются не только отношения по использованию жилых помещений нанимателями, членами кооперативов, получателями ренты, отказополучателями и другими гражданами, но также неразрывно связанные с ними отношения по управлению и эксплуатации жилищного фонда, обеспечению его сохранности, учету нуждающихся в жилье граждан и распределению жилой площади. Таким образом, понятие «жилищные отношения» является собирательным. На это следует обратить особое внимание, поскольку в обыденном сознании жилищные отношения ассоциируются с отношениями по использованию уже полученного или приобретенного жилья.

Жилищное законодательство регулирует, с одной стороны, организационные отношения, которые складываются на началах власти и подчинения (например, по управлению жилищным фондом, по учету нуждающихся в жилье граждан и распределению жилых помещений), а с другой - отношения, которые складываются на началах равенства их участников и, в свою очередь, подразделяются на имущественные и личные неимущественные. Имущественные отношения, регулируемые жилищным законодательством, как правило, возмездные (например, по найму жилых помещений); личные неимущественные отношения обычно неразрывно связаны с имущественными. Таковы отношения соседства в коммунальной квартире.

Таким образом, действие жилищного законодательства распространяется на разнородные общественные отношения, к которым применяются различные методы правового регулирования, хотя указанные отношения и подпадают под собирательное понятие «жилищные отношения». Их регулирование происходит путем применения различных по своей отраслевой принадлежности правовых норм: государственного, административного, гражданского и иных отраслей права, причем далеко не все из них кодифицированы. Именно поэтому жилищное законодательство и относится к комплексным правовым образованиям, состоящим из различных по своей юридической природе нормативных актов и норм.

Жилищное правоотношение как вид гражданского правоотношения. Характеристика жилищных правоотношений не завершается их раскассированном по отраслям права. Необходимо учитывать, к какому виду правоотношений, хотя бы в пределах гражданского права, они относятся. Напомним, что, помимо деления гражданских правоотношений на имущественные и личные неимущественные, они классифицируются по таким видам, как абсолютные и относительные, вещные и обязательственные (см. главу 5 настоящего учебника). Поскольку правоотношения собственности не включаются в число жилищных, ни одно из жилищных правоотношений нельзя отнести к абсолютным, хотя многие из них и оказывают отраженное действие на всех третьих лиц. Решающее влияние на юридическую природу указанных отношений имеет правовая связь пользователя жилого помещения с его собственником или уполномоченным им органом, которая носит не абсолютный, а относительный характер. Это можно сказать и об отношениях нанимателя с наймодателем, и об отношениях члена кооператива, не выкупившего квартиру, с кооперативом, и об отношениях собственника жилого помещения с членами его семьи и обо всех других отношениях, в которых пользователю жилого помещения противостоит конкретное лицо - собственник жилого помещения, уполномоченный им орган или иное лицо, предоставившее данное помещение в пользование конкретному лицу или группе лиц.

На вопрос же, тяготеет ли жилищное правоотношение к вещным или обязательственным, однозначно ответить нельзя. Ответ на него зависит от того, есть ли достаточные основания признать право пользователя жилого помещения вещным или нет.

К вещным могут быть отнесены: право члена кооператива на кооперативную квартиру до ее выкупа, а также права на квартиру членов его семьи (после выкупа квартира становится его собственностью, а потому признание права на нее вещным не вызывает сомнений); права членов семьи на жилое помещение, принадлежащее гражданину на праве собственности; право на жилое помещение получателя ренты; право на жилое помещение в силу завещательного отказа.

Всем этим правам свойственны такие присущие вещному праву признаки, как право следования и абсолютный характер защиты (пп. 3 и 4 ст. 21 б ГК). Абсолютные и относительные, вещные и обязательственные правоотношения нередко сосуществуют и переходят друг в друга. Сказанное в полной мере распространяется на жилищные и тесно связанные с ними отношения. Так, до приватизации квартиры наниматель и члены его семьи находились с собственником квартиры или уполномоченным им органом в жилищном правоотношении обязательственного типа. После приватизации квартиры возникло правоотношение собственности, которое носит абсолютный и вещный характер. Если участниками приватизации являются все члены семьи и кроме них в квартире никто не проживает, то все они в этом правоотношении выступают в качестве управомоченных лиц и действие жилищного правоотношения прекращается. Если же не все члены семьи, давшие согласие на приватизацию (его получение обязательно), являются ее участниками, то наряду с правоотношением собственности возникает жилищное правоотношение собственника (сособственников) с членами его семьи, которое принадлежит к относительным и в то же время вещным. Если же в квартире проживают другие лица, то правоотношение с ними собственника квартиры, будучи жилищным, является и относительным и обязательственным.

Заметим также, что такие признаки, как право следования и абсолютный характер защиты, могут быть свойственны и другим жилищным правам. А это лишний раз подтверждает, что грань, разделяющая вещные и обязательственные жилищные права, условна и подвижна.

§ 5. Возникновение жилищных правоотношений

Возникновение права на жилые помещения социального использования. Жилищное законодательство широко очерчивает круг лиц, имеющих право на получение жилых помещений социального использования. Указанные лица подразделяются на тех, кто имеет право на получение жилья в общем порядке; в первоочередном порядке; во внеочередном порядке (см., например, ст. 13 Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики»;

ЖК, раздел III, гл. 1; постановление Совета Министров РСФСР от 31 июля 1984 г. № 335 «О порядке учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР» СП РФ. 1984. №14. Ст. 121.

, постановление Правительства РФ от 6 сентября 1998 г. № 1054 «О порядке учета военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы в запас или в отставку и службы в органах внутренних дел, нуждающихся в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства» СЗ РФ. 1998. № 37. Ст. 4627., Правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в Ленинграде, которые утверждены решением исполкома Ленсовета и Президиума Леноблсофпрофа от 7 сентября 1987 г. № 712/6).

Независимо от того, какой порядок обеспечения жильем на этих лиц распространяется, право на жилое помещение возникает у них из сложного юридического состава, элементами которого являются: решение компетентного органа о предоставлении конкретного жилого помещения с точным обозначением его адреса указанному в решении лицу; ордер на это помещение, выданный данному лицу; договор социального найма жилого помещения, заключенный соответствующей организацией с лицом, которому выдан ордер. Если гражданин подлежит обеспечению жильем в общем или первоочередном порядке, решению о предоставлении жилого помещения предшествует, как правило, постановка его на учет нуждающихся в получении жилья из жилищного фонда социального использования и имеющих право такое жилье получить.