Содержание

• Введение
• 1. Теоретические начала местного самоуправления
• 1.1 Нормативно-правовая и теоретико-научная основа проблемы
• 1.2 Конституционно-правовая модель местного самоуправления: российский вариант
• 2. Характеристика гарантий местного самоуправления
• 2.1 Общие положения о гарантиях местного самоуправления
• 2.2 Гарантии местного самоуправления в нормах Конституции РФ
• 2.3 Запрет на ограничение прав местного самоуправления
• 2.4 Обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления
• 2.5 Судебная защита местного самоуправления
• 2.6 Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью
• Заключение
• Список литературы

Введение

Каждое государство заинтересовано в таких способах формирования и деятельности местной власти, которые отвечали бы его политике и поддерживались населением. Именно местное самоуправление призвано обеспечить достижение этих целей. В России накоплен большой опыт в данной сфере. Начиная с XVII в. создаются и действуют различные местные органы и представители центра на местах. Но лишь с середины XIX в. формируются звенья местного самоуправления на основе представительства различных слоев населения и самостоятельности в ведении местных дел.

Новый курс и новые правовые акты способствовали масштабному развитию идей и институтов местного самоуправления. В областях, городах и районах стали создаваться самоуправленческие органы. Процесс протекал быстро и в то же время весьма болезненно. И не случайно подготовка Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" была столь длительной и противоречивой. Многократно обсуждались разные концепции, проводились парламентские слушания и семинары, изучался и учитывался многообразный местный и международный опыт.

Разнообразие природно-географических и экономических условий страны, культуры и уклада жизни населения создают дополнительные трудности для правового регулирования в данной сфере.

Поэтому особенно актуальное значение приобретает сегодня проблема гарантий деятельности местного самоуправления, осмысление теоретических и правовых аспектов взаимодействия государственных и самоуправленческих структур с позиций научного анализа соотношения государства и общества, правового государства и гражданского общества.

1. Теоретические начала местного самоуправления

1.1 Нормативно-правовая и теоретико-научная основа проблемы

Свобода и демократия означают, что все члены общества могут принимать участие в решении всего многообразия вопросов, которые затрагивают их интересы, посредством выборов, голосования, прямого выражения своего мнения. Такое участие в принятии решений не должно ограничиваться лишь вопросами, относящимися к верховным или центральным органам государственной власти Российской Федерации или ее субъектов, так как их структуры отдалены от граждан, а должно распространяться также и на органы власти и управления по месту жительства населения (город, село и т.д.). В противном случае, сколько бы ни говорилось о свободе и демократии, велика опасность превращения их в пустой звук, фразу.

Рассуждения в аспекте обозначенных утверждений объективно выводят на тему местного самоуправления. Интерес к теории местного самоуправления пробуждается сравнительно поздно: на рубеже XVIII-XIX веков. Среди зарубежных ученых своими работами по вопросам местного самоуправления известны Р. Гнейст, Л. Штейн и др. В дореволюционной России этой проблематикой достаточно активно занимались В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, Н.М. Коркунов, Б.Н. Чичерин и др.

В советское время идея местного самоуправления связывалась главным образом с системой Советов. Однако теоретическая мысль не всегда укладывалась в принятые партийно-советские стереотипы. Достаточно оригинальные взгляды относительно природы, функций, форм, принципов местного самоуправления отстаивались В.Г. Афанасьевым, Г.В. Барабашевым, С.Н. Братусем, Ю.С. Волковым, Ю.М. Козловым, Ю.И. Скуратовым, Ю.А. Тихомировым и др. В постсоветское время за последние несколько лет в разработке проблем местного самоуправления и муниципального права теоретическая мысль заметно продвинулась вперед. Обзор литературы приводит к выводу, что всех авторов разнообразных концепций, взглядов на местное самоуправление с долей условности можно подразделить на «общественников» и «государственников». В концепциях же, в свою очередь, выделяются следующие направления: в первой группе - теории «свободной общины», «заведования хозяйственными делами», во второй - юридическая и политическая.

«Свободная община». В средневековой Европе отдельные городские общины, развиваясь, набирали силу, в них все более укреплял свои позиции торгово-промышленный капитал. Они тяготились юрисдикцией землевладельцев и стремились освободиться от их влияния. Последние, заботясь о своих интересах, старались не допустить этого. В борьбе этих двух социальных сил и движений сформировались идеи, которые впоследствии были систематизированы и сведены в некое учение, которое получило название теории «свободной общины». По мнению ее сторонников, община старше государства; закон ее находит, а не создает. Следовательно, община по своей природе самостоятельна, ее права первичны по отношению к государству и его законам. То есть общины имеют полное право самостоятельно, без вмешательства государства, управлять своими делами.

Противопоставляя самоуправление, свободу государственному управлению, государству, сторонники теории свободной общины в понятие местного самоуправления включают следующие элементы:

а) управление собственными делами общины;

б) общины являются субъектами принадлежащих им прав;

в) должностные лица общинного управления суть органы не государства, а общины.

«Заведование хозяйственными делами». Так могут быть обозначены те достаточно многочисленные взгляды на местное самоуправление, в которых большое внимание уделяется в основном хозяйственной стороне деятельности местных общин. Гирке, Шеффнер сущность местного самоуправления сводили исключительно к хозяйственным делам данной самоуправляющейся единицы.

Юридическая концепция. Суть ее состоит в том, что в ней важную роль играет проблематика органов местного самоуправления. Последние оцениваются как юридические лица, образуемые государством для удовлетворения общих потребностей. Орган местного самоуправления не является частью государственного аппарата, так как он не только осуществляет функции государственного управления, но и ведает вопросами, относящимися к местным нуждам, к местной пользе. Наиболее последовательные сторонники этой концепции предлагали рассматривать отношения государства и самоуправляющихся единиц как правовые отношения.

Политическая концепция. Сторонники ее считают, что главное в местном самоуправлении - гарантии, благодаря которым обеспечивается самостоятельность самоуправляющимся единицам. Государство осуществляет свои функции через органы местного самоуправления и при активном содействии населения. Здесь серьезное внимание уделяется институту выборов в органы местного самоуправления как важнейшему средству развития демократии, повышения самостоятельности учреждений местного самоуправления.

Теоретические взгляды отражают определенную практику. Вместе с тем, они оказывают обратное воздействие на нее. В результате местное самоуправление как данность представляет собой некоторое единство теории и практики.

1.2 Конституционно-правовая модель местного самоуправления: российский вариант

Конституцией РФ установлено, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Власть народа - это публичная власть. Она осуществляется в стране на уровне местного самоуправления и двух уровнях государственной власти -- федеральном и субъектов Российской Федерации. Каждый из этих уровней обладает своей собственной исключительной компетенцией, вторгаться в которую органы иного уровня публичной власти не вправе.

Таким образом, местное самоуправление - это тоже публичная власть. Но в отличие государства, которое представляет другую разновидность публичной власти, - это публичная власть местного сообщества, территориального коллектива, совокупности людей, проживающих в пределах определенной территориальной единицы.

Местное самоуправление образует одну из основ конституционного строя Российской Федерации. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии жителей этой территории. Поэтому местное самоуправление является одной из фундаментальных основ российской системы народовластия. Вместе с тем, местное самоуправление признается и гарантируется государством как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом. Для эффективного функционирования государства необходим баланс интересов государственных (Российской Федерации и субъектов Российской Федерации) и интересов местных, то есть общих интересов жителей каждого отдельно взятого городского, сельского поселения, иного муниципального образования. Роль выразителя местных интересов и призвано выполнять местное самоуправление.

Местное самоуправление - элемент гражданского общества. Некоторые авторы склонны удревнять местное самоуправление. По их мнению, местное самоуправление появилось уже на ранних стадиях становления и развития человеческого общества. Думается, это сильная натяжка. Нельзя осовременивать прошлое. На наш взгляд, до появления гражданского общества и правового государства существовали лишь прообразы местного самоуправления, а не само местное самоуправление как таковое. Хотя уже с XVII века в России создаются и действуют различные местные органы и представители центра на местах, самоуправляющие начала па основе представительства различных слоев населения и самостоятельности в решении местных вопросов начинают формироваться лишь в XIX веке, в период реформ, направленных на формирование гражданского общества и структур правового государства. Несмотря на постоянную модернизацию системы Советов, в советский период в России полноценного местного самоуправления также не было, т.к. принципы организации Советской власти и партийного руководства ими позволяли развивать местную инициативу лишь в ограниченных пределах. Местное самоуправление в принятом ныне значении этого понятия - явление, характерное для гражданского общества. Оно его неотъемлемый компонент.

Кроме местного самоуправления, развитие гражданского общества предполагает становление и развитие частной собственности, свободного труда, предпринимательства, семьи, религии, свободных средств массовой информации (СМИ). Благоприятные условия для развития этих институтов сложились лишь в постсоветское время.

В условиях современной России местное самоуправление выполняет важную роль в становлении гражданского общества в России, являясь одновременно и механизмом формирования такого общества, и его неотъемлемой составной частью. Включение членов местного сообщества в процесс принятия общественно значимых решений является одним из механизмов реального осуществления народовластия.

Органы государственной власти федерального и регионального уровней, действуя согласованно, должны не только создавать правовую и экономическую основу деятельности муниципальной власти, но и разъяснять населению государственную политику в области развития местного самоуправления, способствовать тому, чтобы граждане имели реальную возможность участвовать в решении вопросов местного значения.

Людской субстрат местного самоуправления образует население определенного муниципального образования, т.е. это граждане Российской Федерации, проживающие на территории муниципального образования и реализующие свое право на местное самоуправление. По существу, лица, осуществляющие местное самоуправление, благодаря общности своих потребностей и интересов, единству территории и других существенных обстоятельств, складываются в своеобразную социальную общность людей - местное сообщество. Если судить по большому счету, местное сообщество - субъект и объект местного самоуправления.

Местное самоуправление в Российской Федерации может осуществляться населением непосредственно (путем участия в выборах, местных референдумах, собраниях (сходах), реализации народной правотворческой инициативы) или через выборные органы местного самоуправления: представительные органы (чаще всего это Советы), глав муниципальных образований и др.

При этом органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Государством признается и защищается муниципальной собственность, в том числе собственность на землю и другие природные ресурсы.

Участие граждан в осуществлении местного самоуправления гарантируется конституционными правами избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления, обжаловать в суд решения и действия (или бездействия) органов местного самоуправления, самостоятельно решать вопросы местного значения (как через органы местного самоуправления, так и путем прямого волеизъявления), самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.

Местное самоуправление в Российской Федерации является территориальным, т.е. оно осуществляется на всей территории Российской Федерации, но ограниченной пределами территории соответствующих муниципальных образований: городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований. Территорию же муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные земли, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения. Установление границ муниципального образования и, соответственно, самоуправленческой местной общины должно производиться с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Гарантиями местного самоуправления являются запрет на ограничение его прав, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, право на судебную защиту и др.

Положения Конституции Российской Федерации, определяющие основные принципы осуществления местного самоуправления, явились результатом осмысления отечественного опыта организации местной власти с учетом сформулированных в Европейской хартии местного самоуправления общих для демократических государств принципов децентрализации управления, самоорганизации граждан, правозаконности, осуществления публично-властных полномочий на уровне, позволяющем наиболее эффективно их реализовывать.

2. Характеристика гарантий местного самоуправления

2.1 Общие положения о гарантиях местного самоуправления

В самом общем виде гарантии местного самоуправления - это известная система условий и средств, которые благоприятствуют осуществлению населением местного самоуправления и обеспечивают защиту прав и свобод граждан на местное самоуправление при конфликтах. Реальная система этих гарантий, видимо, будет выстраиваться по мере упрочения позиций местного самоуправления, увеличения числа деятельных приверженцев этой формы демократии.

Тем не менее, уже сейчас достаточно оснований, чтобы различать общие и специально-юридические гарантии местного самоуправления.

Общими гарантиями местного самоуправления являются те экономические, политические, идеологические, социальные и общеправовые условия, которые, с одной стороны, создают предпосылки для становления и развития институтов местного самоуправления, повышения активности и творчества населения в этом направлении, а с другой - противостоят тем факторам, которые не благоприятствуют этому положительному процессу.

К специально-юридическим гарантиям местного самоуправления относятся закрепленные в законодательстве средства, а также организационно-правовая деятельность по их применению, направленные на обеспечение полноценного развития местного самоуправления, беспрепятственную реализацию прав и свобод граждан в этой области.

Важной специально-юридической гарантией местного самоуправления является установленный Конституцией РФ (статья 133), ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (статья 43) запрет на ограничение прав местного самоуправления.

Другой важной специально-юридической гарантией местного самоуправления является обязательность исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами, решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, и решений органов и должностных лиц местного самоуправления, если они не выходят за пределы их полномочий.

В качестве специально-юридической гарантии местного самоуправления статья 133 Конституции РФ называет право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

Существенной специально-юридической гарантией местного самоуправления выступает особый порядок рассмотрения обращений органов и должностных лиц местного самоуправления.

Важнейшая социально-юридическая гарантия местного самоуправления - право на судебную защиту.

2.2 Гарантии местного самоуправления в нормах Конституции РФ

В соответствии со статьёй 133 Конституции РФ, местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Данная статья устанавливает правовые гарантии местного самоуправления.

Организационные, материальные, политические, идеологические гарантии - закрепляются другими конституционными нормами.

Специальные гарантии предусматриваются в Федеральном законе "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" и в законах субъектов Федерации.

Статья 133 Конституции Российской Федерации гарантирует систему местного самоуправления в целом, которая в данном случае и является объектом правовой охраны. Все то, что предусмотрено уставами муниципальных образований, если их положения соответствуют законодательству, может рассчитывать на защиту со стороны государства.

Использовать гарантии, предусмотренные в ст. 133 Конституции вправе только органы, представляющие местное самоуправление. Отдельные граждане вправе защищать лишь свои права, связанные с участием в местном самоуправлении. Коллективы граждан также не представляют интересы сообщества в целом. Они, как и отдельные граждане, могут только требовать от органов местного самоуправления использовать предусмотренные законом гарантии на защиту прав местного сообщества и тем самым защитить интересы каждого из них. Таким образом, местное самоуправление в смысле ст. 133 следует понимать как особую "юридическую личность", представляемую вовне своими органами, чаще всего наделенными правами юридических лиц.

Основанием для использования гарантий на правовую охрану местного самоуправления является нарушение его прав, соответственно - правового положения конкретного муниципального объединения.

Поводами обращения в государственные органы за защитой являются:

1) издание нормативного акта, нарушающего конституционные или иные права местного самоуправления;

2) издание незаконного акта правительственным органом или должностным лицом государства, которым затрагиваются права конкретного муниципального образования;

3) совершение какими-либо лицами (в том числе юридическими лицами) действий, которые посягают на правовой статус или правовое положение местного сообщества граждан.

В зависимости от характера посягательства избираются органы, в которые следует обратиться за защитой. Таковыми могут быть представительные и исполнительные органы государства, органы внутренних дел, прокуратура, суд.

Статья 133 Конституции называет самую высшую форму защиты - судебную. Имеются в виду суды общей юрисдикции и арбитражные суды, а также конституционные и уставные суды тех субъектов Федерации, в которых они созданы.

Обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации органы местного самоуправления не имеют права.

Однако опосредованно - через Президента, депутатов, через субъектов Федерации, суды или через жалобы граждан - Конституционный Суд может проверить в том числе и конституционность нормативных актов, которые затрагивают права местного самоуправления.

Типичным примером явилось дело от 17 апреля 1996 г. по проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике".

В последующем Конституционный Суд РФ принял ряд важных постановлений и определений:

- 30 мая 1996 г. - постановление N 13-П по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

- 16 октября 1997 г. - постановление N 14-П по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

- 3 ноября 1997 г. - постановление N 15-П по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" в связи с запросом Тульского областного суда;

- 4 марта 1999 г. - определение N 19-О по жалобе гражданина Кагирова Рафиса Акзамовича на нарушение его конституционных прав положениями частей второй и пятой статьи 25 Закона республики Башкортостан "О местном государственном управлении в Республике Башкортостан";

- 31 мая 1999 г. - определение N 60-О по делу о проверке конституционности положений статей 4, 5 и 6, части второй статьи 7 и статьи 9 Закона Санкт-Петербурга "О порядке регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга";

- 11 июня 1999 г. - определение N 105-О по запросу Главы Республики Коми о проверке конституционности пункта 4 статьи 10 и части 5 статьи 27 Закона Республики Коми "О местном самоуправлении в Республике Коми";

- 8 октября 1999 г. - определение N 138-О по жалобе гражданина Баранова Михаила Иосифовича на нарушение его конституционных прав пунктом 2 статьи 18 Закона Республики Северная Осетия - Алания "О местном самоуправлении в Республике Северная Осетия - Алания";

- 14 января 2000 года - определение по запросу московского областного суда о проверке конституционности отдельных положений статей 1 и 3 Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления";

- 30 ноября 2000 г. постановление N 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав Курской области";

- 21 февраля 2002 г. - определение N 26-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса Курганской областной думы о проверке конституционности пункта 3 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

- 2 апреля 2002 г. - постановление N 7-П по делу о проверке конституционности отдельных положений закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата органа местного самоуправления" и закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева;

- 10 апреля 2002 г. - определение N 92-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации положений статей 1, 2, 3 и главы IV Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

- 5 июля 2002 г. - определение N 187-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Половцева Игоря Николаевича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 статьи 1 Федерального закона "О внесении дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

- 9 декабря 2002 г. определение N 347-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса Конституционного суда республики Карелия о проверке конституционности положения абзаца третьего части второй статьи 39 Временного положения о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах РФ, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;

- 10 апреля 2002 г. - определение N 92-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов о проверке соответствия Конституции РФ положений статей 1, 2, 3 и главы IV Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".

К статье 133 Конституции не имеют отношение те нормы российского законодательства, в которых предусматривается судебная защита от незаконных актов и действий должностных лиц местного самоуправления. Проблема ответственности местного самоуправления в Конституции не конкретизируется. Материально-правовой гарантией местного самоуправления является компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений органов государственной власти.

Во-первых, сюда можно отнести дополнительные расходы, связанные с решениями государственных органов о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Во-вторых - расходы, связанные с возмещением вреда, причиненного незаконными решениями и действиями государственных органов и должностных лиц.

В-третьих - расходы, которые вынуждено нести местное самоуправление в связи с законными решениями государственных органов и должностных лиц, принятыми по государственной линии.

В самой ст. 133 Конституции содержится запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами. Очевидно, по аналогии с данной нормой Основными Законами субъектов Федерации должны запрещаться ограничения прав местного самоуправления законами субъектов Федераций и уставами муниципальных образований. Само понятие "ограничение прав" следует толковать широко, включая их нарушение, игнорирование и т.п.

Запрет на ограничение прав местного самоуправления можно реализовать путем исчерпывающего перечня полномочий государственных органов (ограниченных в своих действиях законом) в отношении местного самоуправления. По этому пути идет Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

2.3 Запрет на ограничение прав местного самоуправления

Статья 43 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" воспроизводит положение ст. 133 Конституции Российской Федерации, вводящей запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Под правами местного самоуправления понимаются как права органов местного самоуправления, так и непосредственно права населения, проживающего на территории местного самоуправления.

Конституцией Российской Федерации (ст. 131 - 133) определены основные права и гарантии местного самоуправления в РФ.

К ним, в частности, относятся:

- право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления;

- обязательность учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление;

- право органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка и решать иные вопросы местного значения;

- право органов местного самоуправления на получение необходимых материальных и финансовых средств при наделении их законом отдельными государственными полномочиями;

- право местного самоуправления на судебную защиту;

- право на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти.

Конституционные гарантии местного самоуправления получили развитие в федеральных законах, в которых устанавливаются конкретные права местного самоуправления. Это прежде всего Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и некоторые другие.

Законы субъектов Российской Федерации не могут снижать уровень гарантий местного самоуправления, определенный Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией и федеральными законами. Указанные ограничения, вводимые законами субъектов Федерации, не имеют юридической силы, поскольку согласно ст. 76 Конституции законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

2.4 Обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления

В соответствии статьёй 44 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями и организациями независимо от их организационно - правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.

Решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда. Неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления влечет ответственность в соответствии с законами.

Существует несколько разновидностей актов местного самоуправления. К ним относятся: - решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан (местных референдумов, сходов и т.п.); - решения органов местного самоуправления (представительных и исполнительных органов местного самоуправления); - решения должностных лиц местного самоуправления (главы местного самоуправления, иных выборных либо назначаемых должностных лиц).

Акты местного самоуправления являются правовыми актами, обязательными для всех лиц, учреждений и организаций, расположенных на территории муниципального образования.

Акты местного самоуправления принимаются в соответствии с полномочиями, установленными для данного уровня местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации. Конкретный объем полномочий того или иного органа местного самоуправления, должностного лица местного самоуправления определяется в уставах муниципальных образований.

В Федеральном законе не предусмотрена возможность отмены решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в административном порядке.

Данная норма составляет гарантию самостоятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления во взаимоотношениях с органами государственной власти, а также органами местного самоуправления другого муниципального образования (в случае, если определенное муниципальное образование входит в состав другого); она направлена на обеспечение эффективного осуществления полномочий органов местного самоуправления и его должностных лиц.

Что касается решений должностных лиц местного самоуправления, находящихся в административном подчинении иных должностных лиц местного самоуправления (например, руководителей структурных подразделений администрации муниципального образования), то они могут быть отменены вышестоящим должностным лицом местного самоуправления в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

При осуществлении органами местного самоуправления и их должностными лицами отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с п. 4 ст. 6 Закона, акты, принимаемые указанными органами и должностными лицами в процессе реализации этих полномочий, подлежат контролю со стороны государства в лице его органов и могут быть отменены в случаях, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления устанавливается гражданским, уголовным, административным и трудовым законодательством.

Порядок привлечения к уголовной и гражданской ответственности и соответствующие санкции устанавливаются федеральными законами. Административно - правовые и дисциплинарные санкции устанавливаются как федеральными законами непосредственно, так и законами субъектов Российской Федерации, принимаемыми в соответствии с федеральными законами.

Так, согласно ст. 99 Закона Омской области "О местном самоуправлении в Омской области" невыполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан в установленном законом порядке, решений представительного органа и местной администрации, принятых в пределах их компетенции, влечет административную ответственность должностных лиц и граждан в виде штрафа в размере от одного до десяти установленных законом размеров минимальной месячной оплаты труда, налагаемого в судебном порядке.

В статье 53 Закона Нижегородской области "Об организации местного самоуправления в Нижегородской области" говорится, что органы местного самоуправления вправе в установленном законодательством порядке вносить в соответствующие органы представления о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций за невыполнение решений органов местного самоуправления. Представление органов местного самоуправления должно быть рассмотрено в 15-дневный срок со дня его получения.

Той же статьей 53 предусмотрено, что невыполнение решений органов местного самоуправления, принятых в пределах их компетенции, влечет административную ответственность должностных лиц и граждан в виде штрафа в размере от двух до десяти установленных законом размеров минимальной месячной оплаты труда, налагаемого в судебном порядке. Дела об этих административных правонарушениях рассматриваются в семидневный срок.

В соответствии со статьёй 45 Закона, обращения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти, государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями, к которым эти обращения направлены.

Представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации.

Органы местного самоуправления при выполнении возложенных на них задач могут обращаться в органы государственной власти, к государственным должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям с различного рода обращениями: запросами, предложениями, заявлениями и т.п.

Порядок внесения этих обращений, их форма устанавливаются законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований, а также внутренними актами, регламентирующими организацию работы органов местного самоуправления (регламент представительного органа местного самоуправления и другие акты).

Федеральный закон устанавливает обязательность рассмотрения обращений органов местного самоуправления, не устанавливая при этом сроки рассмотрения данных обращений. Установление этих сроков является задачей законодателя субъекта Федерации.

Так, согласно ст. 58 Закона Саратовской области "О местном самоуправлении в Саратовской области" официальные обращения и предложения органов и должностных лиц местного самоуправления (включая предложения по передаче полномочий органами местного самоуправления органам государственной власти) подлежат обязательному рассмотрению теми государственными органами, организациями и учреждениями, которым эти предложения направлены и в чьей компетенции находится их рассмотрение. О результатах такового соответствующему органу и должностному лицу местного самоуправления должен быть дан мотивированный ответ в месячный срок.

Праву законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации соответствует обязанность этого органа рассмотреть вносимый проект закона.

Решение о внесении проекта закона должно приниматься на заседании представительного органа местного самоуправления. Процедуру принятия такого решения целесообразно устанавливать в регламенте данного представительного органа.

2.5 Судебная защита местного самоуправления

Граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений.

Нарушения прав местного самоуправления затрагивают интересы не только органов местного самоуправления, но и всех граждан, проживающих на территории муниципального сообщества. Поэтому обращаться с заявлениями в суд может любой гражданин, проживающий на данной территории.

По смыслу комментируемой статьи обжаловаться могут как индивидуально - правовые, так и нормативно - правовые акты органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В случае, если суд или арбитражный суд установят, что акт органа государственной власти либо государственного должностного лица, акт органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, акт предприятия, учреждения или организации нарушает установленные законами права местного самоуправления, данный акт в целом или в отдельной его части признается недействительным.

Правила судопроизводства при рассмотрении данных заявлений устанавливаются в Гражданском процессуальном кодексе РСФСР и Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации.

2.6 Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ответственность не отнесена к специально-юридическим гарантиям местного самоуправления и рассматривается как самостоятельное явление. Однако в определенном смысле ответственность тоже может рассматриваться как гарантия местного самоуправления. Приведенный федеральный закон (статья 47) предусматривает, что органы и должностные лица местного самоуправления в соответствии с законом несут ответственность перед, с одной стороны, населением муниципального образования, с другой - государством, с третьей - физическими и юридическими лицами.

В этой статье определяются виды юридической ответственности, которой подлежат органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления.

Органы местного самоуправления - это выборные органы, образуемые в соответствии с настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, и другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований. К должностным лицам местного самоуправления в соответствии со ст. 1 комментируемого Закона относятся выборные либо работающие по контракту (трудовому договору) лица, выполняющие организационно - распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящиеся к категории государственных служащих. Согласно данному Закону круг должностных лиц местного самоуправления должен быть определен в уставах муниципальных образований.

Юридическая ответственность предполагает применение к органам или лицам, совершившим правонарушения, предусмотренных законом мер принуждения в установленном порядке. В зависимости от характера правонарушения и санкции за его совершение ответственность подразделяется на виды: уголовная, административная, гражданская и дисциплинарная (иногда в качестве особых видов выделяют также конституционную и материальную ответственность). Уголовная ответственность наступает в результате совершения преступления, административная и дисциплинарная - за совершение соответственно административного или дисциплинарного проступка, гражданско-правовая - применяется для восстановления незаконно нарушенных прав или принуждения к исполнению невыполненной обязанности.

Применение уголовной, административной и дисциплинарной ответственности в рамках комментируемой статьи возможно только к должностным лицам местного самоуправления, так как эти виды ответственности носят личный характер. К гражданско-правовой ответственности могут быть привлечены лишь органы местного самоуправления.

Условия наступления каждого конкретного вида ответственности определены в действующем законодательстве - федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации. Так, условия применения уголовной ответственности к должностным лицам местного самоуправления установлены в федеральном нормативном акте - Уголовном кодексе Российской Федерации, административной - в Кодексе об административных правонарушениях, дисциплинарной - нормами Кодекса законов о труде, условия гражданско-правовой ответственности органов местного самоуправления - положениями Гражданского кодекса.

Необходимо отметить, что в соответствии с п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации административное и трудовое законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Следовательно, условия применения административной или дисциплинарной ответственности должностных лиц местного самоуправления могут быть установлены также и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (и будут распространяться на все муниципальные образования на территории данного субъекта Российской Федерации).

Так, в статье 55 Закона Удмуртской Республики "О местном самоуправлении" предусмотрено, что председатель представительного органа и его заместители, глава местной администрации и его заместители, руководители органов и структурных подразделений представительного органа и местной администрации, работающие на постоянной основе, не имеют права занимать оплачиваемые должности в других государственных органах, а также в общественных объединениях, на предприятиях, в учреждениях и организациях. Нарушение этими должностными лицами требований данной статьи, если в их действиях не содержится признаков административного правонарушения или уголовно наказуемого деяния, влечет дисциплинарную ответственность вплоть до увольнения с должности или постановку вопроса об отзыве в отношении лиц, занимающих выборные должности.

Данная норма является типичной для законодательного определения субъектами Российской Федерации условий наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Статья 48 Закона предусматривает ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением

Данная статья вводит специфический вид ответственности - ответственность перед населением муниципального образования. Специфика ее состоит в том, что она не может быть отнесена ни к одному из существующих видов ответственности (уголовной, административной, дисциплинарной, гражданско-правовой). Необходимо отметить, что такого рода ответственность не обязательно наступает в результате неправомерных действий органов местного самоуправления или должностных лиц местного самоуправления, и именно это отличает ее от других вышеназванных форм.

Единственное основание для привлечения органов или должностных лиц местного самоуправления к этому виду ответственности - утрата доверия. Следовательно, его наличие или отсутствие становится в данном случае критерием ответственности.

Субъектом данного вида ответственности выступают органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления. Ее содержанием является решение населения о расформировании органа местного самоуправления или об отзыве должностного лица местного самоуправления, утратившего доверие населения.

Как следует из текста данной нормы, к указанному виду ответственности органы и должностные лица местного самоуправления могут быть привлечены только населением муниципального образования. В федеральном законодательстве отсутствует правовое определение термина население муниципального образования, и, восполняя этот пробел, субъекты Российской Федерации в законодательстве о местном самоуправлении вводят юридическое понятие населения.

Условия наступления ответственности перед населением и порядок привлечения к ней должны устанавливаться уставами муниципальных образований. Например, в Уставе местного самоуправления города Екатеринбурга предусмотрено, что вопрос об утрате доверия населения Главой города решается на городском референдуме. Вопрос об утрате доверия депутатом Городской Думы решается голосованием избирателей, проводимым в порядке, предусмотренном для выборов этого депутата.

Голосование по данному вопросу назначается Городской Думой по инициативе населения при наличии подписей в пользу отзыва депутата не менее одного процента от общего числа избирателей соответствующего избирательного округа. Подписные листы в поддержку отзыва депутата должны отвечать требованиям законодательства о выборах органов местного самоуправления.

Вопрос об утрате доверия населения иными должностными лицами и органами городского самоуправления решается органами и должностными лицами, осуществившими назначение или избрание утративших доверие органов и лиц, в порядке, предусмотренном для их назначения или избрания, при наличии обращения (петиции) от жителей города, принятого на собраниях граждан или заседаниях органов общественного территориального самоуправления, а также от общественных объединений города.

Таким образом, в Уставе зафиксированы условия наступления ответственности перед населением (утрата доверия), разграничены субъекты ответственности (Глава города, депутат Городской Думы, иное должностное лицо местного самоуправления), определены особенности процедуры применения ответственности в зависимости от субъекта (проведение референдума, голосования или решение органов или должностных лиц местного самоуправления, осуществивших назначение или избрание).

Неправомерные действия органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления (такие, как принятие решения, нарушающего закон, издание правового акта, противоречащего действующему законодательству, и т.п.) влекут применение специальных мер принуждения с целью восстановления нарушенного правопорядка. Поскольку эти меры применяются государством и от имени государства, данный вид ответственности Закон именует ответственностью перед государством. При этом реальный ущерб причиняется необязательно непосредственно государству или его органам - потерпевшими могут быть граждане, предприятия, учреждения, организации, общественные объединения и другие субъекты.

Применительно к органам местного самоуправления можно говорить только о таком специфическом виде ответственности перед государством, как прекращение полномочий органа местного самоуправления.

Формами ответственности должностных лиц местного самоуправления перед государством являются уголовная, административная и дисциплинарная ответственность.

В соответствии с нормой ст. 8 Уголовного кодекса Российской Федерации, основанием уголовной ответственности должностного лица местного самоуправления может являться только совершение им деяния, содержащего все признаки состава преступления, предусмотренного настоящим Кодексом. Перечень этих деяний содержится в гл. 30 "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления". Данная глава включает семь статей, содержащих составы преступлений, наличие которых в деяниях, совершенных должностными лицами местного самоуправления, влечет наступление уголовной ответственности.

Конкретные составы административных правонарушений устанавливаются в КоАП, федеральных законах и законах субъектов РФ. Например, согласно ст. 157.2 КоАП административная ответственность должностных лиц наступает за неисполнение в срок должностным лицом органа власти, управления или хозяйствующего субъекта законных предписаний Федерального антимонопольного органа Российской Федерации или его территориального управления.

Основным нормативным актом, определяющим условия применения дисциплинарной ответственности к должностным лицам местного самоуправления, является Кодекс законов о труде РСФСР от 9 декабря 1971 года (с изменениями и дополнениями). В соответствии со ст. 135 КЗоТ применяются следующие взыскания: замечание, выговор, строгий выговор и увольнение. Следует учитывать, что данный перечень не является исчерпывающим. Законодательством могут быть предусмотрены и другие дисциплинарные взыскания. Должностные лица подлежат дисциплинарной ответственности за нарушения трудовой дисциплины. Конкретные составы дисциплинарных правонарушений устанавливаются в КЗоТ РСФСР, федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации.