Регіональні аспекти активізації державного фінансового контролю

І.В. Басанцов, канд. екон. наук, доцент

ВСТУП

Державний фінансовий контроль в Україні перебуває у стадії становлення. Система контролю, що існувала раніше, у ході перебудовчих процесів була зруйнована, а її вцілілі елементи, звичайно ж, не здатні здійснювати ефективний контроль. Усе це вимагало створення нової системи фінансового контролю, принципи організації, компетенція і функції повноваження якої відповідали б сучасним економічним умовам, пов'язаним із:

- перебудовою політичної системи суспільства на основі принципу поділу влади з відповідним розмежуванням компетенції органів влади;

- перебудовою взаємовідносин між центральними органами влади держави та регіонами з відповідним поділом фінансових та матеріальних ресурсів і компетенції у сфері контролю над ними;

- переходом від безпосереднього державного управління до обмеженого державного регулювання економічних процесів, що вимагає зміцнення і розширення функції державного фінансового контролю [1].

ПОСТАВЛЕННЯ ЗАВДАННЯ ТА РЕЗУЛЬТАТИ

Можна з упевненістю констатувати, що в даний час цілісна система фінансового контролю в країні ще не склалася, хоча її основні елементи вже напрацьовані. Щоправда, вони роз'єднані, адже механізми координації їхньої діяльності ще тільки формуються, до того ж слабка законодавча база. Деякі ланки системи контролю ще не повністю освоїли свої нові функції, та й загалом фінансова система як на державному, так і на регіональному рівні далеко не належним чином охоплена фінансовим контролем.

На переконання вчених та провідних фахівців, державне фінансове регулювання територіального розвитку має виходити з того, що розпочаті дії приведуть до досягнення кількісно і якісно вираженої мети. Чим чіткіше виражені цілі й очікувані результати, тим дієвішим стає державне фінансове регулювання територіального розвитку. І навпаки, розпливчастість цілей і відсутність пріоритетів (надзвичайно необхідних за дефіциту державних ресурсів) здатні лише дискредитувати фінансову регіональну політику держави.

Регіоналізація фінансово-економічної системи є найважливішою рисою майбутнього етапу розвитку фінансової системи, пов'язаної зі зниженням ролі єдиного центру, забезпеченням нормально-цивілізованого перетікання фінансових ресурсів у схемі “Центри-регіони”, зростанням ролі регіональних фінансово-інституціональних структур. Цей процес стримується недосконалістю адміністративно-територіального устрою нашої держави, однак активізація його неминуча.

Процес регіоналізації фінансово-економічної системи відбуватиметься одночасно з відпрацьовуванням ефективних централізовано орієнтованих систем регулювання і контролю за рухом фінансових ресурсів.

Кожний регіон, що одержує державну підтримку, повинен розраховувати на неї лише як на стимул подолання кризової ситуації. Винятків із цього правила дуже мало, і пов'язані вони переважно з виконанням на території регіонів загальнодержавних функцій.

Державна підтримка окремих регіонів має бути конкретно-адресною і мати своїм об'єктом найбільш слабкі, “депресивні”, високодотаційні території. Чим конкретніша державна підтримка, а також контроль за її використанням, тим результативнішою виявиться її реалізація.

Заходи державного регулювання територіального розвитку повинні розроблятися і реалізовуватися в режимі особливої відповідальності та контролю, оскільки, по-перше, ці заходи завжди пов'язані з використанням загальнодержавних ресурсів; по-друге, тримають у полі зору політично і соціально значуші регіональні процеси і, по-третє, зачіпають інтереси як даного регіону, так і всієї держави загалом. Відповідальність за конкретні дії в досліджуваній сфері повинні нести три сторони: державні структури, які відповідають за прийняття відповідних рішень; державні органи, що виконують ці рішення, та органи влади й управління, які отримують державну підтримку.

Поряд із цим має бути єдина система контролю і звітності за результати державної допомоги. При цьому відсутність або формальний характер звіту про використання тих чи інших коштів державної підтримки, а також виявлені в ході контролю факти їх нецільового або недбалого використання могли б стати приводом для серйозного коригування, а то й зовсім припинення цієї підтримки.

Не можна розраховувати на дієвий контроль, якщо немає чіткої цілеспрямованості і не визначені ті результати, досягнення яких передбачається проконтролювати. На нашу думку, системне упорядкування державного регулювання територіального розвитку і перехід цього регулювання в результативну фазу багато в чому залежать від чітко налагодженої системи контролю [2].

Найбільш доцільною схемою за сучасних умов є створення єдиного фінансово-казначейського органу в муніципальних структурах, яке вимагає, по-перше, вирішення питання фінансування цього органу, по-друге, налагодження системи його функціональної підпорядкованості. Однією з проблем при цьому є функціональна перебудова роботи бухгалтерії. Не менш актуальна і проблема організації контурів новоствореного органу, його взаємодії з банками, податковими службами, адміністраціями тощо.

Вважаємо за доцільне для аналізу фінансових відносин у системі “Центри-регіони” використовувати термін “регіональні фінанси”, що дозволяє дати системне вираження фінансових відносин у регіональному розрізі.

До ключових проблем регіональних фінансів відносятся, по-перше, скорочення зустрічних фінансових потоків, по-друге перегляд установлених відсоткових відрахувань від регулюючих прибутків з метою їх збільшення для поповнення ресурсами витрат регіону.

Стратегія залучення і використання позикових коштів для фінансування регіональних інвестиційних програм має такий вигляд: допускається наявність регіонального боргу інвесторам в обсязі, обмеженому низькою платоспроможністю за використовувані кошти, ще й на необмежений термін, що є досить складним.

Розроблення такого програмного комплексу заходів _ справа не тільки регіону й центрального органу. У суб'єктах країни знаходиться 50% сум державного бюджету, що практично не підконтрольні і використання їх аж ніяк не прозоре. Для вирішення проблеми стабілізації і виходу з фінансової кризи необхідне посилення присутності державного центру в регіонах, причому ця присутність має бути реальною. Зокрема, мова йде про посилення впливу казначейської системи, жорсткий контроль за зовнішніми запозиченнями, цільове використання бюджетних коштів на соціальні видатки тощо.

Високоорганізована динамічна суспільна система може бути стійкою системою поряд з необхідними регульованими величинами лише завдяки тому, що пов'язані між собою окремими функціями часткові системи мають відносну самостійність, тільки залишаючись органічними складовими комплексної сукупної системи, в якій регулятори вищого порядку (державні) підтримують динамічну єдність структури і функцій усієї системи.

До таких регуляторів відносять інструменти фінансового вирівнювання, що використовуються при реалізації державної регіональної політики. Недоліки діючого механізму надання фінансової допомоги регіонам добре відомі. Основні з них: елементи суб'єктивізму у формулі розрахунку трансфертів, відсутність чітких критеріїв оцінки потреб регіонів у бюджетних ресурсах, нецільовий характер наданих коштів, розпорошення державної допомоги. Можна, відтак, констатувати, що на даний час позитивний ефект порядку надання фінансової допомоги суб'єктам держави практично вичерпаний.

Система міжбюджетних відносин потребує серйозного поліпшення, причому головним напрямком має стати забезпечення стабільними власними прибутками усіх видів бюджетів на основі чіткого розмежування пропорцій надходжень основних видів податків до державного і регіонального бюджетів та розширення передачі останнім коштів решти податків. При цьому необхідно усунути величезні зустрічні фінансові потоки (знизу вгору і навпаки), що призводять до зайвих витрат, витрачання коштів на різних стадіях цих “перегонів”, серйозних порушень термінів надходження грошей розпорядникам кредитів.

Сформована схема фінансових потоків є результатом недостатньорегульованого процесу розвитку фінансових відносин у невідлагодженій системі економічного розвитку, що й обумовлює наявність у ній вад, найбільшою з яких є “гальмування переходу до самодостатності регіонів” унаслідок збережених централістичних тенденцій у регіональному розвиткові (рис. 1).

Рисунок 1 - Cхема фінансових потоків “Центри-регіони”

Як свідчить практика, продовжує проявлятися негативна тенденція орієнтації міжбюджетних відносин не на створення збалансованої системи взаємних прав і відповідальності всіх рівнів влади, а на вирішення осібного завдання - розширення повноважень Національного банку. Це, звичайно, не сприяє скороченню дотаційності бюджетів держави, зниженню обсягу зустрічних фінансових потоків [1].

Система контролю і регулювання фінансових потоків у схемі “Центри-регіони” у період реформування пройшла ряд етапів.

1 Етап невпорядкованості й дезінтеграції контрольної системи. Найхарактерніші риси цієї системи такі: фінансування державних витрат через бюджетні рахунки міністерств і відомств за схемою - банківські рахунки міністерств і відомств у Києві, а особові рахунки бюджетоотримувачів - у регіональнихкомерційних банках; затримка у фінансуванні витрат, зростання заборгованості, великі залишки коштів на рахунках. Необхідна інформація, як бачимо з наведеного ланцюга, була практично недоступною для збору і вивчення, а тому дані про виконання державного бюджету в територіальному поділі одержати було неможливо.

2 Етап переходу до казначейської системи та її становлення. Початок цього етапу можна віднести до виходу указу Президента “Про заходи щодо підвищення ефективності контролю за використанням бюджетних коштів” [3]. Згідно з цим указом, робляться спроби проведення єдиної бюджетної політики, посилюється контроль за своєчасними надходженнями, цільовим і ефективним використанням коштів державного бюджету, відбувається активний перехід на казначейську систему виконання бюджету. Затверджуються вимоги до банків, що обслуговують рахунки з обліку прибутків державного бюджету, які дають повну гарантію збереження цих коштів, а також забезпечують своєчасне проведення операцій по зазначених рахунках [4].

3 Етап завершення переходу до казначейської системи, посилення контрольної функції Рахункової палати, а також Мінфіну України. Наведення порядку в організації фінансових потоків між Центром і регіонами. Рух згаданих фінансових потоків у загальному вигляді відображений на схемі.

Рисунок 2.

Як бачимо із схеми (рис. 2), територіальні прибутки формуються в регіонах, а територіальні витрати безпосередньо впливають на економіку і соціальну сфери регіонів. Слід узяти до уваги, що при складанні регіонального балансу фінансових потоків варто враховувати лише внутрішні територіальні і не включати екстериторіальні прибутки та витрати. Частка екстериторіальних витрат у загальному обсязі сягає приблизно половини всіх витрат державного бюджету.

Територіальні витрати з державного бюджету здійснюються трьома фінансовими каналами:

- трансферти, дотації, субвенції;

- прямі витрати, які фінансуються через систему казначейства;

- фінансування прямих бюджетоотримувачів через уповноважені банки в регіонах.

В економічній літературі опубліковано низку рекомендацій щодо використання показників, які відображають баланс фінансових потоків між державним бюджетом і бюджетами регіонів. Зокрема, для визначення частки повернення коштів у регіон і посилення контролю за цими процесами може бути використаний такий показник:

Ч=[(Фд + В): О] х 100%,

де Ч - частка повернення коштів у регіони;

Фд - обсяг фінансової допомоги регіональним бюджетам;

В - прямі витрати державного бюджету на території регіону;

О - обсяг податків та інших платежів, що надійшли з регіонів і зараховані до державного бюджету.

Процес утворення контрольних органів держави базується на чинному законодавстві і, як правило, пов'язаний із власною контрольно-фінансовою діяльністю всіх представницьких органів.

Поліпшення економічного становища в країні залежить не лише від державних, а й здебільшого від регіональних органів влади. Дії останніх можуть зробити безрезультатними зусилля, вжиті центральною владою. Звичайно, є регіони, де керівництво проводить цілком раціональну економічну політику. Але нерідко дії влади на місцях вступають у протиріччя із загальнодержавними цілями і завданнями. Відтак, державні органи влади мають докласти максимум зусиль, щоб домогтися проведення скоординованої політики Центру і регіонів.

- державне законодавство існує, однак регіони його порушують;

- державне законодавство відсутнє, тож доцільно його розробити і прийняти;

- державного законодавства немає і не може бути внаслідок установленого розмежування сфер впливу.

В усіх цих сферах необхідно посилити державне регулювання і контроль процесів, що відбуваються в регіонах [5].

Слід зазначити, що сам по собі факт порушення регіонами державного законодавства є неприйнятним. Однак, як показує набутий досвід, незважаючи на деяке поліпшення ситуації, кардинально змінити її не вдається вже протягом багатьох років. Щоб уникнути протистояння між державною і регіональною владою, необхідний специфічний підхід до різних порушень державного законодавства, особливо тих, які відверто заважають нормальному розвитку економіки країни. Це:

- введення міжрегіональних бар'єрів на ввезення або вивезення товарів;

- нецільове використання бюджетних коштів, виділених Центром;

- введення не передбачених державним законодавством (Податковим кодексом) регіональних і місцевих податків;

- незаконне регулювання цін і торгових надбавок.

Більшість подібних рішень приймаються органами виконавчої влади різних рівнів. Незаконні внутрішні митні бар'єри, як правило, установлюються головами обласних державних адміністрацій; незаконні податки - керівниками міських і районних адміністрацій. На жаль, такі дії іноді ініціюються органами виконавчої влади держави (які в більшості регіонів перебувають під контролем місцевої влади).

Для боротьби з порушеннями державного законодавства мають активніше задіюватися заходи економічного характеру, в тому числі:

- припинення фінансування з державного бюджету державних програм і заходів, здійснюваних на території регіонів, перерахування фінансової допомоги регіональним бюджетам та інших коштів державного бюджету;

- припинення видачі ліцензій і квот на експорт;

- призупинення постачань продукції, яка надходить централізовано з державних ресурсів;

- відмова від передачі в управління регіональної влади державних пакетів акцій підприємств, розміщених на території регіону;

- відмова від реєстрації емісій регіональних цінних паперів.

Іншими словами, у випадках порушення чинного законодавства можуть застосовуватися і ті санкції, що вже на даний час закладені в законі про державний бюджет, але тільки стосовно порушень окремими регіонами встановленого порядку зарахування податків та інших прибутків до державного бюджету. При цьому доцільно застосовувати диференціацію методів впливу залежно від розміру порушення.

Окремою проблемою є відсутність в органів державної виконавчої влади чіткої картини недотримання державного законодавства в регіонах. Незважаючи на те що збір інформації про порушення державного законодавства з боку регіональної влади ведеться Антимонопольним комітетом, Міністерством економіки, Міністерством юстиції, органами прокуратури й інших відомств, цілісної бази даних про регіональні нормативні і законодавчі акти покищо немає. Відтак, назріла необхідність мати цілісну і струнку систему всеохоплюючого державного фінансового контролю, де контрольно-рахункові органи державного і регіонального рівнів займуть належне місце.

Бажано розробити регіональну програму (концепцію) розвитку системи державного фінансового контролю (ДФК), визначеної відповідним законом. Безумовно, це далеко не стандартна пропозиція для вирішення питання, також нестандартного, проте дуже важливого для економічного розвитку регіону. Якщо ж говорити про сьогоднішні проблеми даного проекту, то метою програми є комплексний розвиток системи ДФК, спрямованої на кардинальне посилення контролю витрачання бюджетних коштів.

Необхідною умовою організації контрольних заходів є постійна взаємодія правоохоронних, контрольних і наглядових органів та рахункових палат. Реалізація цієї взаємодії повинна здійснюватися шляхом взаємного інформування за фактами виявлених порушень у сфері економіки, здійснення робочих контактів і надання взаємодопомоги щодо проведених перевірок, а також шляхом створення в суб'єктах держави міжвідомчої групи (комісії) на постійній основі, головним завданням якої є оперативний розгляд усіх питань спільної діяльності.

Створення міжвідомчої групи (комісії) спрямує розрізнені зусилля державних фінансових контролерів різних органів в єдине русло бачення проблем, надасть їхнім діям злагодженості, цілеспрямованості, дієвості. Крім того, забезпечить гнучкість у керуванні ДФК у регіоні, полегшить інформаційну взаємодію органів контролю, знизить витрати на оптимізацію системи ДФК.

Головними завданнями міжвідомчої групи (комісії) мають бути:

- розроблення регіональної програми (концепції) організації ДФК;

- організація розроблення та затвердження методик і стандартів ДФК у регіоні, участь у розробленні законодавства, яке регулює діяльність ДФК;

- організація і координація розроблення методик розрахунку економічно обґрунтованих цін, тарифів і нормативів організацій - одержувачів бюджетних коштів, методик розрахунку бюджетних показників, здійснення контролю використання фінансових коштів за цільовим призначенням; оцінки раціональності й ефективності витрачання бюджетних коштів;

- розроблення пропозицій щодо регламентації інформаційної взаємодії контрольних органів при здійсненні ДФК у регіоні;

- розроблення пропозицій щодо оптимізації системи органів ДФК у регіоні, створення і впровадження системи заходів морального і матеріального стимулювання учасників процесу ДФК;

- здійснення координації проведених заходів із метою попередження і розкриття злочинів у сфері економічних і фінансових відносин;

- аналіз застосування права на практиці у сфері бюджетного фінансування, прогнозування ситуації стосовно фінансових порушень;

- напрацювання адекватних спільних та (або) погоджених рішень і їх реалізації;

- розроблення порядку координації дій.

Створення міжвідомчої групи (комісії) дозволить забезпечити консолідацію зусиль всіх органів державної влади щодо вдосконалення ДФК у регіоні, сприятиме більш ефективному і раціональному витрачанню бюджетних коштів регіону [6].

ВИСНОВОК

У цілому концентрація фінансових ресурсів у державному бюджеті за рахунок зменшення дохідної бази бюджетів регіонів, як і раніше, не передбачає адекватного перерозподілу відповідальності Центру і територій за фінансування соціально значущих витрат. І досі немає чіткого поділу предметів ведення регіональних і державних бюджетів, до того ж цей поділ недостатньо контролюється.

Система прогнозування і програмування економічного розвитку на найближчий час і на перспективу особливо важлива сьогодні для регіонів України. Лише ті регіони зможуть досягти стійкого розвитку, які зуміють визначити пріоритетні напрямки економічної стратегії, сконцентрувати на них ресурси і відповідним чином структурно перебудувати економіку регіону. При цьому другорядні завдання не повинні виходити на перший план і витісняти першочергові. Неприпустимо розпорошувати бюджетні кошти на численні будівництва та об'єкти, плодити “довгобуди”.

СПИСОК ЛІТЕРАТУРИ

1. Бабич В.П. Государственное управление финансами в рыночной экономике. _ К.:Акад.Информатики, 1994. _ 97с.

2. Ковалюк О.М. Роль контролю у фінансовому механізмі економіки // Фінанси України. _ 2002. _ №7.

3. Указ Президента України “Про заходи щодо підвищення ефективності контролю за використанням бюджетних коштів” від 19 вересня 2000 року №1074/2000, із змінами та доповненнями.

4. Нижник Н., Машков О., Мосов С. Контроль у сфері державного управління // Вісник Української академії державного управління при Президентові України.-1998. _ №2.

5. Деркач М. Формування фінансової бази легіонів //Екон.України-1995. _ №1.

6. Стойка І.Ф. Там за Тисою (з зарубіжного досвіду організації органів фінансового контролю)//Фінансовий контроль. - 2002._.№2.