Электронный документ в российском и зарубежном законодательстве

1. Электронный документ в Российском законодательстве

1.1 История электронного документа

Приступая к анализу Российского законодательства в области электронных документов, необходимо в первую очередь кратко осветить историю создания электронных документов.

Первыми носителями информации были матричные носители. Их появление относят к концу XIX века. Матричные носители воспроизводили кодированную информацию на специальных таблицах - матрицах (программирующих различные физические состояния - пробивки, магнитные импульсы). Матричные носители информации разделяют на машиночитаемые и человекочитаемые. Они характеризуются большим объемом информации и значительными размерами.

К матричным носителям информации относятся:

1) Перфокарта - карточка из плотной бумаги, на которой проставляются отверстия. Перфокарты хранились временно и, по мере выполнения хозяйственных задач, уничтожались. В 1897 году появились первые машинные перфокарты. Они применялись для обработки анкет первой Всероссийской переписи населения. Массив из 122 миллионов карт (по числу переписанного населения) обрабатывали 110 электрических счетных агрегатов американской фирмы «Холлерит». Несмотря на то, что результатов переписи пришлось ждать восемь лет, они являются очень ценным и весьма достоверным источником.

2) Перфоленты. Их стали использовать еще с XVIII века для управления ткацким процессом в типографских наборных машинах, а во второй половине XIX века - для передачи сообщений по телефону.

Таким образом, с помощью отверстий на бумаге или ленте выражали все содержание архивных документов. Этот процесс был очень длительным, трудоемким и включал множество этапов.

В 1920 годы - появились первые ручные перфокартотеки - средства малой механизации. Поиск в простейших системах осуществлялся путем пропускания металлической спицы через отверстие, соответствовавшее нужному понятию сквозь массив перфокарт.

К средствам большой механизации относились счетно-перфорационные машины.

Механизация до 1950-х годов касалась в основном делопроизводства и ведомственных архивов. Применение средств малой механизации было эпизодическим и ограничивалось использованием матричных носителей информации и ручных перфокартотек, счетно-перфорационных устройств.

Одним из первых хранилищ машиночитаемых документов стал архив Научно-исследовательского института аэроклиматологии. Институт был создан в 1943 году как Центральный Научно-исследовательский гидрометеорологический архив (ЦНИГМА) с целью механизации обработки данных метеорологических наблюдений, которые собирались в виде полевых книжек, таблиц, синоптических карт в технических архивах территориальных управлений гидрометеорологической службы (УГМС). При институте была создана машинно-счетная фабрика.

В 60-е годы происходит дальнейшее развитие матричных носителей информации. Для быстрого поиска документов применяются совмещенные карты. Был поставлен вопрос о возможности создания полнотекстовых баз данных - поисковых систем, которые позволяли бы получать доступ сразу к тексту документа, а не к его поисковым данным.

Для информационных поисков начинают применять пленочные и оптические носители информации - микрокарта и рулонная микропленка. Они представляли собой микрофишу или микрофильм, на котором вторичная информация обозначается в виде различных комбинаций черных и белых прямоугольников, уменьшенных путем микрофотокопирования. Для хранения пленки требовалось в 200-250 раз меньше объема, чем для хранения перфокартотеки.

В этот период происходит эволюция носителей. Магнитные носители - носители, в которых информация фиксируется намагничиванием специальных дисков, барабанов, магнитных лент, замыканием строго определенных участков системы электроцепей. К смешанным типам носителей относились киноленты с микрофильмом, микрофильмовые карточки, барабаны и диски с микрофильмов.

С эволюцией технического обеспечения связано распространение электронно-перфорационных машин, применение ЭВМ. Серийное производство ЭВМ началось еще в 1950 годы. Первые советские ЭВМ - МЭСМ (1953); БЭСМ (1953); «Стрела» (1953). Американские - «Унивак» (1951); IBM-701 (1953). В период с 1950 по 1970 годы сменилось пять поколений ЭВМ, которые прошли эволюцию от ламповых машин до машин с микросхемами.

В 1950-1970 годы происходит повсеместное создание АСУ (автоматизированные системы управления) на уровне предприятия, республиканском и отраслевом уровне. К 1975 году общегосударственные отраслевые АСУ охватили все союзные и союзно-республиканские министерства и ведомства.

Создание и внедрение АСУ способствовало развитию новых способов документирования, стимулировало разработку единой государственной системы делопроизводства - ЕГСД (1966-73 гг.), унифицированных систем документации, стандартов по терминологии, привело к созданию автоматизированных банков данных, что в свою очередь вызвало лавинообразный рост количества машиночитаемых документов. Формируется сеть архивов машиночитаемых данных. Эти архивы создавались в рамках ведомственных систем: вычислительные центры (ВЦ) на предприятиях и производственных объединениях, а также главные вычислительные центры (ГВЦ) при министерствах и ведомствах. Отделы ВЦ, хранившие машиночитаемые документы (МЧД) назывались по разному: технический архив, магнитотека, лентодискотека, библиотека машинных носителей, справочно-информационный фонд. Создавались архива МЧД в области метеорологии и аэроклиматологии, медицинской диагностики, патентные фонды. Большое количество машиночитаемых документов образовалось в сфере органов научно-технической информации (НТИ).

Во второй половине 70-х - первой половине 80-х годов преобладают магнитные носители информации и ЕС ЭВМ, создаются межархивные АИПС (автоматизированные информационно-поисковые системы), а также формируются теоретические основы архивоведения машиночитаемых документов. Были намечены основы классификации, экспертизы ценности, системы научно-справочного аппарата машиночитаемых документов. Изучались труды зарубежных архивистов - Дж. Роудса, Дж. Тестона, Ч. Доллара и др.

Восьмидесятые годы стали своеобразным рубежом в развитии электронного документооборота. Компьютеры быстро совершенствовались, а новое программное обеспечение типа текстовых процессоров и электронных таблиц, сделало их доступными и полезными для широкого круга пользователей. Появились комбинированные, географические, информационные, мультимедийные и т.п. компьютерные приложения, в которых одновременно можно было осуществлять вычисления, проводить обработку текстовой или графической информации. Документы, созданные с таких программах, являлись результатом сложной взаимосвязи записей разных форматов и первоочередной задачей здесь является обеспечение сохранности данных документов.

Однако если на Западе осознали необходимость приема на постоянное (долговременное) хранение электронных документов, то в России по этому вопросу не было единства мнений среди архивистов и документоведов. Западная практика хранения электронных документов показала, что решения о том, какие документы, где и в каких форматах постоянно хранить, когда осуществлять передачу на постоянное хранение должны принимать при создании документов. Но в России к электронным документам подходили с теми же мерками, что и к бумажной документации. При этом не учитывалась принципиальная разница между электронными и бумажными документами - зависимость первых от изменчивости технологической среды.

С конца 1980-х гг. возникла проблема определения правового статуса электронного документа. Некоторыми архивистами было заявлено, что машиночитаемые записи 1960-х - начала 1980-х гг. не обладают юридической силой, так как они не имеют общепринятых атрибутов документов: печатей, подписей или других форм установления подлинности.

Микрокомпьютерная революция оказалась столь стремительной, что многие разрабатываемые методики устаревали еще до опубликования. Наука следовала за компьютерными технологиями, став их заложницей. Опыт хранения данных, полученных на «больших машинах» (типа БЭСМ), оказался неприменим в новых условиях. И сейчас можно говорить о том, что значительная часть статистических, народнохозяйственных и научно-технических данных на магнитных носителях, отложившихся в ведомственных архивах в 1970-1980-е гг., навсегда потеряна, так как они не были вовремя переведены на новые технологические платформы. Если упустить время, та же судьба ожидает электронные документы, созданные в 1990-е гг.

Таким образом, конец 1980-х гг. отмечен новым кризисом электронных архивов, который привел к пересмотру многих положений архивной практики.

В 1980-е гг. хранением машиночитаемых документов занимался Центральный государственный архив научно-технической документации (РГАНТД), разработка концепции централизованного хранения МЧД была возложена на Центральный архив народного хозяйства СССР (РГАЭ), подготовившего «Положение о порядке отбора, приема на архивное охранение и выдачи потребителям документов, созданных средствами вычислительной техники». В настоящее время существует два федеральных государственных архива для хранения машиночитаемых документов:

· Российский государственный архив кинофотодокументов в Красногорске (Московская область);

· Российский государственный архив фотодокументов в Москве.

На региональном уровне это:

· Центральный государственный архив аудиовизуальных документов г. Москвы;

· Центральный государственный архив кинофотодокументов в Санкт-Петербурге.

Также, существуют хранилища электронных документов и в субъектах Федерации:

· Кинофотоархив в Татарстане;

· Государственный архив аудиовизуальной документации республики Мари-Эл;

· Государственное национальное хранилище Республики Соха (Якутия);

· Центр электронной документации Чувашской республики г. Чебоксары;

· Центр электронной документации Республики Калмыкия.

В последние десятилетия при внедрении новой техники одним из главных является вопрос о совместимости электронных данных и преемственности стандартов. Как показывает анализ поступающих в Россию программных продуктов, до 30% из них построены на «закрытых» форматах. Использование такого программного обеспечения может привести уже в ближайшем будущем к экономическим потерям в сотни миллионов рублей. Лучше обстоит дело с базами данных, находящихся в постоянной эксплуатации. Владельцы заботятся о поддержании их рабочего состояния, преобразуя данные в современные форматы. Но и в этом случае существует опасность потери «ненужной» информации при переходе на современные технологии. Существующие правила не оговаривают специально вопросы экспертизы и приема на хранение оперативных баз данных и работа в этом направлении практически не ведется. Хотя именно оперативные базы данных образуют информационные ресурсы страны и имеют историческое, научное, социальное, экономическое, политическое или культурное значение.

1.2 Первые законодательные акты в области электронного документооборота

Электронные документы в настоящее время обозначают по разному: машиночитаемые документы (МЧД), документы на магнитных носителях (ДНМ), технотронные документы, виртуальные документы.

Несмотря на то, что проблемы работы архивистов с электронными документами имеют уже более чем 30-летнюю историю, в России их законодательному регулированию стало уделяться внимание только в последние годы. Однако соответствующий законотворческий процесс проходил бессистемно, не имел под собой разработки концепции регулирования соответствующих общественных отношений, которая бы учитывала российские и международные реалии, а также обосновывала бы иерархию соответствующих правовых проблем, предлагала бы механизмы их решения.

Только в 70- е годы XX века с развитием электронных систем хранения, обработки и доступа к информации стали звучать призывы к необходимости правового регулирования общественных отношений, связанных с хранением, использованием и передачей информации о личности в электронном виде.

В 70-80-е годы проходили дискуссии, на которых поднимались спорные вопросы, касающиеся электронных документов:

1) Как обеспечить сохранность машиночитаемой информации?

2) В чем состоит отличие электронных документов от традиционных?

3) Как определить электронный документ?

4) Нужны ли вообще архивы электронных документов или они могут храниться в тех организациях, где были созданы (так называемые «распределенные архивы»)?

5) Как проводить экспертизу ценности и отбор электронных документов на хранение?

6) Как обеспечить сохранность «виртуальных» документов?

7) В чем состоят особенности жизненного цикла электронных документов?

8) Что считать оригиналом, а что копией электронного документа?

9) Насколько важно сохранение юридически-правового контекста при создании электронных документов?

10) Как обеспечить аутентичность электронных документов?

11) Правовые вопросы: авторское право, право собственности, взаимоотношения с источниками комплектования и т.п.

Решение данных вопросов невозможно без законодательного определения электронных документов, обеспечения доступа к информации, сохранности носителей информации.

В нашей стране вопрос о хранении МЧД был поставлен на нормативную основу в 1980 году. Постановление Совета Министров СССР №274 от 4 апреля 1980 года утвердило «Положение о Государственном архивном фонде СССР, где было установлено, что документы созданные средствами вычислительной техники, имеющие политическое, научное, народно-хозяйственное, социально-культурное и историческое значение, входят в состав Государственного архивного фонда СССР и подлежат передаче на государственное хранение.

В 1981 году Главное архивное управление СССР возложило на ЦГАНХ СССР задачу по разработке концепции постоянного хранения документов на магнитных носителях. Источниками комплектования ЦГАНХ СССР являлись 80 министерств, государственных комитетов и ведомств СССР; на учете архива находилось 70 вычислительных центров, обеспечивавших функционирование отраслевых и межотраслевых АСУ. В перспективе именно ЦГАНХ должен был первым начать прием на хранение машиночитаемой документации.

В результате проведенных исследований было подготовлено ряд положений и инструкций, среди которых на первое место выходит «Положение о порядке отбора, приема на архивное хранение и выдачи потребителям документов, созданных средствами вычислительной техники (1983). В процессе разработки данного положения был использован передовой опыт западных архивов машиночитаемых данных. Положение определяло источники комплектования, порядок и критерии экспертизы ценности, устанавливало правила и порядок подготовки доступа и передачи на постоянное хранение МЧД. На стадии ведомственного хранения они должны были концентрироваться в архиве ВЦ, а на стадии государственного хранения (через 5 лет) - в государственном архиве. Предполагалось создать единый специализированный архив.

При отборе МЧД предпочтение отдавалось первичной информации; учитывались интенсивность обращения пользователей к данным, состав пользователей, наличие в файле данных, необходимых для неоднократных анализов и пересмотров итоговых результатов и д.р.

Подготовка документов к передаче на государственное хранение должна была заключаться в перезаписи документов на новые магнитные ленты в комплекте из двух экземпляров, в формате определенном Главархивом, а также в проверке технического состояния документов и в подготовке сопроводительной документации. В дальнейшем методика приема МЧД в других инструкциях не изменялась.

В марте 1982 года в ЦГАНХ было создано специализированное архивохранилище МЧД. В 1983 году сотрудниками архива был провиден экспериментальный отбор МЧД, использовавшихся в двух ведомствах: в Главном информационно-вычислительном центре Государственного комитета СССР по внешнеэкономическим связям и в Министерстве приборостроения средств автоматизации и систем управления.

В отличие от европейских стран состав МЧД в СССР носил социально-экономический или научно-технический характер. Это были в основном статистические данные. Идея о приеме на государственное хранение текстовых документов, записанных на машинных носителях, не была реализована. И одной из причин этого послужил кризис архивов машиночитаемых данных, который охватил западные архивы с середины 1970-х годов (быстрый темп развития информационных технологий, смена технологических парадигм и др.).

В СССР, процесс формирования государственных электронных архивов был приостановлен. Работы проводившиеся в ЦГАНХ остались незавершенными. Только архивы некоторых ведомств продолжали пополняться МЧД. Их деятельность определялась «Примерным положением об архиве документов на машинных носителях учреждения, организации, предприятия», принятым в 1990 году.

В 70-80-годы в связи с переходом к безбумажному документообороту были приняты первые нормативные документы по вопросу юридической силы МЧД. Большое значение имело принятие ГОСТа 6.10.4-84. «Унифицированные системы документации. Придание юридической силы документам на машинном носителе и машинограмме, создаваемым средствами вычислительной техники». ГОСТ 6.10.4-84 был введен Постановлением Государственного комитета СССР по стандартам от 9 октября 1984 г. №3549, срок введения установлен с 01.07.87.

В соответствии с новым стандартом документ на машинном носителе должен быть записан, изготовлен и размечен в соответствии с требованиями ГОСТ 12065-74, ГОСТ 20598-80, ГОСТ 8303-76, ГОСТ 25752-83, ГОСТ 25764-83, ГОСТ 6.10.1-80, ГОСТ 6.10.2-83, ГОСТ 6.10.3-83, ГОСТ 2.003-77, ГОСТ 2.301-77-ГОСТ 2.034-77, ГОСТ 19767-74, ГОСТ 19768-74, а информация закодирована в соответствии с общесоюзными классификаторами технико-экономической информации. При отсутствии в общесоюзных классификаторах необходимой информации допускается применять коды зарегистрированных межотраслевых и отраслевых классификаторов. Машинограмма должна быть создана с учетом требований государственных стандартов на унифицированные системы документации.

Новый ГОСТ разграничил понятие подлинника, копии и дубликата применительно к МЧД и устанавливал обязательные реквизиты, удостоверяющие юридическую силу МЧД.

Документ на машинном носителе или машинограмма должны содержать следующие обязательные реквизиты:

· наименование организации-создателя документа;

· местонахождение организации-создателя документа или почтовый адрес;

· наименование документа;

· дата изготовления документа;

· код лица, ответственного за правильность изготовления документа на машинном носителе или машинограмме или, как правило, код лица, утвердившего документ.

Ш Подлинником документа на машинном носителе является первая по времени запись документа на машинном носителе, содержащая указание, что этот документ является подлинником.

Ш Подлинником машинограммы является первый по времени напечатанный средствами вычислительной техники экземпляр документа на бумажном носителе и содержащий указание, что этот документ является подлинником.

Ш Дубликатами документа на машинном носителе являются все более поздние по времени, аутентичные по содержанию записи документа на машинном носителе и содержащие указание, что эти документы являются дубликатами.

Ш Дубликатами машинограммы являются все более поздние по времени аутентичные по содержанию распечатки на бумажном носителе, содержащие указание, что являются дубликатами.

Ш Копиями документа на машинном носителе или машинограммы являются документы, переписанные с подлинника или дубликата документа на машинном носителе или машинограммы на другой носитель информации, аутентичные по содержанию и содержащие указание, что эти документы являются копиями.

Ряд пунктов ГОСТ 6.10.4-84 вызывает вопросы или явно не соответствует задаче приема Электронных документов на постоянное хранение. В первую очередь это п. 4.1. В соответствии с ним организация-создатель может вносить изменения в подлинники документов. По сути, практическое применение данного положения может привести к исчезновению архивов как таковых, превращению их в лучшем случае в оперативные центры постоянно меняющейся информации. Пункт 2.6. не может быть реализован на практике, так как не все виды документов унифицированы, и отсутствие соответствующего кода создаст трудности при индексировании документов. То же с п. 3.4, определяющим создание копий электронных документов. В соответствии с п. 3.4 архив будет хранить только копии электронных документов. Однако этот ГОСТ не только не отменен, но и принял в настоящее время статус межгосударственного стандарта стран СНГ.

Порядок оформления МЧД закрепил ГОСТ 28 388-89 «Документы на магнитных носителях данных. Порядок выполнения и обращения».

Определенным тормозом для распространения и использования электронных документов являлось законодательство. Долгое время нормативное определение электронного документа не было закреплено. Необходимо отметить, что специфика электронного документа состоит в том, что у него нет жесткой связи с материальным носителем. Электронный документ существует в двух формах: пассивной - хранение; активной - передача и обработка. Особенностью электронного документа является также и то, что зафиксированную в нем информацию, ее наличие и местоположение невозможно непосредственно и однозначно воспринимать органами чувств человека и тем более, ее собственноручно подписывать или идентифицировать без соответствующих программно-аппаратных средств.

В делопроизводстве достаточно длительное время существовало определение документа как материального объекта с закрепленной (способом, созданным человеком) на нем информацией, предназначенной для передачи во времени и пространстве. В соответствии с этим определением электронным документом можно было признать весь жесткий диск компьютера, но никак, например, не документы, хранящиеся на нем. С другой стороны определение электронного документа как документа, пригодного для автоматического считывания содержащейся в нем информации, также не соответствует современным делопроизводственным реалиям. Любой бумажный документ по этому определению можно считать «электронным», так как он пригоден для автоматического считывания информации с помощью сканера.

В 90-е годы подход изменился. Это связано с принятием ГОСТа Р 51141-98 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения». Он был разработан Всероссийским научно-исследовательским институтом документоведения и архивного дела (ВНИИДАД) Федеральной архивной службы. Принят и введен в действие постановлением Госстандарта России от 27 февраля 1998 года №28. ГОСТ Р 51141-98 дает следующие основные определения:

ь документ - зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее зафиксировать;

ь машинописный документ - письменный документ, при создании которого знаки письма наносят техническими средствами;

ь документ на машинном носителе - документ, созданный с использованием носителей и способов записи, обеспечивающих обработку его информации электронной вычислительной машиной (ЭВМ).

ЭВМ обрабатывает исключительно компьютерную информацию - сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах, зафиксированные на машинном носителе в форме, доступной восприятию ЭВМ. Таким образом, документом на машинном носителе можно считать компьютерную информацию, которая имеет реквизиты, позволяющие ее идентифицировать. Машинный носитель информации - это любое техническое устройство либо физическое поле, предназначенное для фиксации, хранения, накопления, преобразования и передачи компьютерной информации. Наиболее распространенными являются следующие виды машинных носителей информации:

§ внутренний накопитель на жестком магнитном диске (винчестер);

§ внешний накопитель на жестком магнитном диске (ЗИП-дисковод);

§ внешнее устройство накопления информации (стриммер);

§ накопитель на магнитной ленте или специальной металлической нити (в кассетах или бобинах);

§ гибкий магнитный диск (дискета);

§ оптический или магнитооптический диск;

§ бумага, полимерная (пластиковая пленка или тонколистовой металл в виде карты или ленты);

§ интегральная микросхема памяти - микроэлектронное изделие окончательной или промежуточной формы, предназначенное для выполнения функций электронной схемы памяти ЭВМ и других компьютерных устройств;

§ физическое поле - материальный носитель физических взаимодействий искусственного происхождения.

Компьютерная информация может содержаться на машинном носителе в следующих формах, доступных восприятию ЭВМ:

1) Электромагнитные сигналы - средства переноса компьютерной информации в пространстве и во времени с помощью электромагнитных колебаний. Из всех видов электромагнитных сигналов для фиксации и переноса документальных сообщений в основном используются радиосигналы, инфракрасные световые сигналы;

2) Электрические сигналы - средства переноса компьютерной информации по проводникам с помощью упорядоченного движения заряженных частиц;

3) Магнитные метки - способ записи информации на машинный магнитный носитель (диск, ленту, карту), путем создания на нем участков с различной степенью напряженности магнитного поля;

4) Оптические метки - питы. Пита представляет собой ямку, пузырек, сквозное отверстие, точечно сплавленное образование различных геометрических размеров, полученное с помощью луча лазера на поверхности или в объеме пластика, из которого изготовлен оптический носитель информации;

5) Штрих-код - параллельные черно-белые графические линии одинаковой высоты, но разной ширины. Их наносят с помощью печатающих устройств, например принтеров;

6) Сквозные отверстия, имеющие круглую, овальную форму. С их помощью компьютерная информация записывается на перфоленту или перфокарту.

В последние 50 лет в России большое значение придавалось развитию методологии экспертизы ценности. На эту тему проводилось множество конференций, семинаров, круглых столов, были написаны сотни статей, поднимавшиеся вопросы нашли отражение в десятках книг и диссертаций. Среди них: Правила экспертизы научной и практической ценности документальных материалов в государственных архивах. М., 1957; Теория и практика экспертизы ценности документов и комплектование государственных архивов СССР. Труды ВНИИДАД. М., 1974; Методические рекомендации по провидению целевой комплексной экспертизы ценности документов, хранящихся в государственных архивах. М. 1988; Теория и практика архивного дела в СССР. М., 1980; Основные правила работы ведомственных архивов. М., 1986; Основные правила работы государственных архивов СССР. М., 1984 и др. Основной побудительной причиной активизации научной мысли по выработке критериев экспертизы ценности документов стал нарастающий год от года «бумажный поток», который захлестнул советские учреждения и грозил «затопить» государственные архивы.

Однако в связи с минимальным уровнем информатизации советских учреждений и организаций, в том числе и архивов, до конца прошлого века, проблемы экспертизы ценности электронных документов практически не поднимались. Исключение составляли МЧД, возникающие в производственной и научно-технической сферах. При этом критерии отбора МЧД, которые использовали авторы методик, существенно ничем не отличались от критериев, применяемых в целом к статистической и научно-технической документации.

Основными проблемами оценки и отбора электронных документов на хранение являлись:

§ совершенствование правового обеспечения отбора (устранение положений, противоречащих идее постоянного хранения документов, включение в правовые и нормативные документы положений, гарантирующих сохранения электронных документов, признанных ценными);

§ уточнение определения «источник комплектования» электронных документов, форм приема на хранение и критериев оценки электронных документов;

§ совершенствование методики отбора ЭД на хранение;

§ разработка системы нормативно-методических пособий по отбору электронных документов.

Первоначальная нормативная база для экспертизы ценности электронных документов - это п. 6 Положения об Архивном фонде Российской Федерации (1994 год). Оно устанавливало пятилетний срок временного хранения документов на машинных носителях. Перечень типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций с указанием сроков хранения (2000 г.) определял, что «срок хранения документов на нетрадиционных носителях соответствует сроку хранения аналогичных видов документов на традиционных носителях. Однако эти положения требуют пересмотра и доработки.

Западные архивисты уже давно рассматривают электронный документ, как совокупность содержания, метаданных и контекста. Поэтому описанию электронной документации там уделяется особое внимание. Ни одна система электронного документооборота не может быть внедрена в государственном или муниципальном учреждении, если она не прошла экспертизу в национальной архивной службе. В России Инструкция «Порядок отбора и приема на архивное хранение документов, созданных средствами вычислительной техники. Основные положения» (1996) содержала рекомендации по описанию документов на этапе их поступления в архив (т.н. «ретроспективная оценка), уделяла главное внимание метаданным и носителям информации. Контекст создания и бытования электронных документов практически не учитывался. Что в последствии поставило под сомнение их аутентичность и достоверность.

Сегодня экспертизе ценности электронных документов никем не уделяется практически никакого внимания. Например, из 35 московских органов исполнительной власти и организаций, обследованных ЦАДЭНМ в 2004-2007 гг. и владеющих в общей сложности 279 информационными ресурсами, только в трех органах власти электронные документы оказались включенными в номенклатуру дел, а сроки хранения установлены для сведений только лишь 3 баз данных. В 2003 году из 58 ведомств (министерств, служб, агентств, комиссий и т.п.) только в четырех электронные документы оказались внесены в номенклатуры дел. Причина такого положения кроется в следующем: во-первых - неразработанность нормативной базы и организационные проблемы процесса комплектования; во-вторых - практика архивной экспертизы ценности, устоявшиеся подходы, стереотипы и взгляды на критерии отбора документов, на цели и форматы их архивного использования.

В настоящее время нормативная и методическая база архивного хранения электронных документов находится в состоянии развития. «Основные правила работы государственных архивов Российской Федерации» (2002) лишь в общих чертах касаются вопросов приема на хранение, обеспечения сохранности, учета и описания электронных документов. Более подробно эти вопросы отражены в «Основных правилах работы организаций» (2002) и «Основных правилах работы с научно-технической документацией государственных архивах Российской Федерации» (2003). Несмотря на то, что в этих правилах отражен определенный опыт работы с электронными документами в организациях, их рекомендации недостаточны для решения многих проблем, которые могут проявиться при организации долговременного хранения электронных документов в государственном архиве (обеспечении сохранности, учете, описании). В них полностью отсутствуют механизмы обеспечения сохранности и подлинности электронных документов в долговременной перспективе.

Наличие того факта, что понятие электронного документа в настоящее время закреплено юридически (ФЗ «Об электронной цифровой подписи от 10.01.2002 г.), а на государственном уровне не определен порядок работы с электронными документами, порождает множество проблем. Вместе с тем, электронный документ де-факто активно применяется в делопроизводственной практике организаций всех форм собственности.

Всероссийским научно-исследовательским институтом документоведения и архивного дела (ВНИИДАД) были подготовлены «Рекомендации о порядке учета, оперативного хранения и отбора на постоянное хранения электронных документов». Несмотря на то, что эти рекомендации пока не имеют официального характера, так как еще не утверждены Росархивом, они могут служить основой для выработки в каждой организации, учреждении, предприятии инструкции о порядке работы с электронными документами.

Методические рекомендации определяют порядок учета электронных документов в организации; указывают на необходимость включения электронных документов в номенклатуру дел организации, ведения реестра информационных ресурсов; предусматривают комплекс мер по обеспечению сохранности электронных документов. Очень важным является положение, что в целях обеспечения читаемости информации с электронных носителей каждые 10-15 лет следует копировать электронные документы на новейшие типы носителей - создавать рабочие и резервные экземпляры электронных документов следующего поколения.

По мере движения нашего общества к современным методам хозяйствования и управления решение проблем формирования и хранения электронных информационных ресурсов начинает приобретать общенациональный характер. Об этом свидетельствует принятие федеральной целевой программы «Электронная Россия» на 2002-2010 гг., согласно которой органы государственной власти и многие органы местного самоуправления вскоре должны перейти к электронному документообороту и придать своим документам более открытый характер. Субъекты Федерации разрабатывают собственные программы перехода к документообороту в электронной среде. В рамках проекта «Электронная Москва» в апреле 2002 г. был создан Центральный архив документов на электронных носителях Москвы (ЦАДЭНМ). Он осуществляет хранение электронных документов временного и постоянного сроков хранения, образовавшихся и образующихся в деятельности органов государственной власти, государственных и негосударственных организаций г. Москвы, а также электронных документов личного происхождения, если их автором является житель Москвы. В 2003 г. на хранение был принят первый комплекс документов.

Федеральная целевая программа «Электронная Россия» рассчитана на три этапа (2002, 2003-2004 и 2005-2010 гг.), каждый из которых ставит перед правительством задачи в законодательной, технологической, административной, кадровой и других сферах.

Одним из главных направлений законодательной деятельности должны стать разработка и принятие изменений и дополнений к действующим нормативным актам, уравнивающих в правах электронную и бумажную формы предоставления информации в государственные органы. На заключительном этапе программы речь идет уже о разработке нормативной базы «для использования информационных сетей для волеизъявления граждан».

На втором этапе программы учреждения и предприятия во взаимоотношениях с органами государственного управления обязаны перейти к электронной форме документооборота. Сами же органы государственной власти и многие органы местного самоуправления (более половины городов с населением свыше 50 тыс.), должны перейти на электронный документооборот к середине третьего этапа.

На реализацию программы было запланировано израсходовать 76150,0 млн. руб., в том числе из средств федерального бюджета - 38967,0 млн. руб. и из средств бюджетов субъектов Российской Федерации - 22535,0 млн. руб. В результате могут быть созданы реальные условия для формирования в нашей стране комплексов управленческой, финансовой, научно-технической и другой документации в электронном виде. И в дальнейшем, вероятно еще до завершения третьего этапа программы, начнутся сложности технологического, административного и нормативного характера, которые в программе не нашли отражения. Они связаны с долговременным хранением документов и обеспечением доступа к ним.

Среди недостатков программы важно отметить то, что ее авторы не рассматривают перспективы архивного хранения электронных ресурсов. Они указывают только на необходимость «обеспечения совместимости ведомственных стандартов хранения информации и документооборота». Также не предусмотрено ни одного мероприятия, связанного с организацией хранения электронных документов.

Отечественные архивы как общественные институты, отвечающие за хранение документов, практически исключены из программы «Электронная Россия» и реализующие ее ведомства не рассматривают архивную службу как федеральный орган, регулирующий отношения в сфере документирования их деятельности.

1.3 Правовое регулирование информации

Информация - необходимый элемент жизни, как отдельного человека, так и общества в целом. По мере развития общества развиваются и наши представления об информации, расширяется использование и распространение информации. Это связано в первую очередь с созданием и совершенствованием новых технологий и средств распространения информации.

Само понятие «информация» имеет различные определения:

1) В латинском языке «informatio» обозначает «разъяснение», «изложение», «осведомление». Понятие «информация» здесь функционирует как элемент повседневно-бытовой коммуникации.

2) В конце 50-х годов прошлого века один из основоположников кибернетики Н. Винер определил информацию как «обозначение содержания», полученного из внешнего мира в процессе нашего приспособления к нему наших чувств. В данном определении устанавливается, что информация нематериальна и что информация - это определенное содержание, то есть сведения, факты, получаемые из внешнего мира в процессе взаимодействия с внешним миром.

3) Толковый словарь русского языка С.И. Ожегова определяет информацию как:

a) сведения об окружающем мире и протекающих в нем процессах;

b) сообщения, осведомляющие о положении дел, о состоянии чего-либо.

4) Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» от 20.02.1995 г. №24-ФЗ (в ред. от 21.03.2002 г.) определяет информацию как сведения о лицах, предметах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления.

В законе об информации, информатизации и защите информации «документ» определяется как - зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать. Таким образом, понятие электронного документа рассматривается в единстве зафиксированной информации (виде файлов), реквизитов и носителя информации. Реквизиты электронного документа могут быть зафиксированы как в электронном виде, так и в документе на бумажной основе. Электронный документ становится «документом» только тогда, когда мы сможем воспроизвести файл и воспринять информацию с экрана монитора.

В Федеральном законе заложены основы придания юридической силы электронным документам. В соответствии с ним: «Документ, полученный из автоматизированной информационной системы, приобретает юридическую силу после его подписания должностным лицом в порядке установленном законодательством РФ. Юридическая сила документа, хранимого, обрабатываемого и передаваемого с помощью автоматизированных информационных и телекоммуникационных систем, может подтверждаться электронной цифровой подписью».

На момент принятия этого закона отсутствовал закон об ЭЦП, поэтому единственным способом была распечатка документа и его удостоверение у должностного лица «в установленном порядке». В каком нормативном акте искать этот порядок, где найти такое должностное лицо и как частным лицам использовать ЭЦП в законе определено не было.

В федеральном законе вводятся определения собственника, владельца и пользователя информационных ресурсов. Собственник вправе распоряжаться электронными документами по своему усмотрению, однако различные органы власти могут затребовать у него этот документ и собственник, согласно законодательству не может им отказать. Владелец ограничен в правах, он может только владеть, но не распоряжаться. Пользователь может только получать информацию, не претендуя ни на владение, ни на распоряжение информационным ресурсом.

1.4 Правовая охрана баз данных

Понятие базы данных в Российском законодательстве дано в ФЗ «Об авторском праве и смежных правах» от 09.07.1993 года №5351-1 (статья 4) и ФЗ «О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных от 23 сентября 1992 года №3523-1».

В РФ базы данных могут являться объектами авторского права. В ст. 7 ФЗ «О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных от 23 сентября 1992 года №3523-1» авторское право признается за автором, его наследниками или иными правопреемниками автора независимо от гражданства. Авторское право признается за гражданами РФ БД которых выпущена в свет или находится в какой-либо объективной форме на территории иностранного государства, или за их правопреемниками.

Существует два критерия признания базы данных объектом авторского права:

1) База данных должна иметь творческую организацию и (или) подборку элементов;

2) В процессе составления не должны нарушаться права авторов охраняемых произведений науки, литературы или искусства, включаемых в базу.

Если база данных не соответствует этим условиям, то она не является объектом авторского права, не охраняется и, следовательно - допускается ее свободное использование.

С 01.01.2008 года вступила в силу последняя четвертая часть Гражданского кодекса РФ. Цель принятия четвертой, заключительной части ГК РФ, разработанной по инициативе главы государства, - полная кодификация законодательных норм об интеллектуальной собственности. Принятый документ содержит общие положения, относящиеся ко всем результатам интеллектуальной деятельности и средствам индивидуализации. Он заменит целый ряд действующих сейчас правовых актов: Патентный закон РФ, а также законы «О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров», «Об авторском праве и смежных правах», «О правовой охране топологий интегральных микросхем», «О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных» и «О селекционных достижениях». В новый документ включены не только традиционные для отечественного законодательства, но и новые правовые институты в сфере интеллектуальной собственности: (право на секреты производства (ноу-хау), право на фирменное наименование и коммерческое обозначение), а также в сфере авторского права (право на содержание базы данных и право публикатора произведения науки).

1.5 Действующие законы в области электронных документов

Впервые термин «электронный документ» был юридически закреплен в Федеральном законе «Об электронной цифровой подписи» от 10.01.2002 года: Электронный документ - это документ, в котором информация представлена в электронно-цифровой форме.

27 июля 2006 года вступил в силу новый Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» №149-ФЗ. Статья 1 посвящена сфере действия закона. Она практически ничем не отличается от статьи 1 ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации. Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации регулирует отношения, которые возникают при осуществлении права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации; применении информационных технологий; обеспечении защиты информации.

В ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» были исключены бывшие в законе 1995 года термины: «информатизация», «информационные процессы», «информационные ресурсы», «информация о гражданах», «средства обеспечения автоматизированных информационных систем и их технологий», «собственник информационных ресурсов, информационных систем и технологий и средств их обеспечения», «владелец информационных ресурсов, информационных систем, технологий и средств их обеспечения», пользователь информации.

В ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» были введены следующие новые понятия:

· информационные технологии - процессы, методы поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации и способы осуществления таких процессов и методов;

· информационно-телекоммуникационная сеть - технологическая система, предназначенная для передачи по линиям связи информации, доступ к которой осуществляется с использованием средств вычислительной техники;

· обладатель информации - лицо, самостоятельно создавшее информацию либо получившее на основании закона или договора право разрешать или ограничивать доступ к информации;

· доступ к информации - возможность получения информации и ее использования;

· электронное сообщение - информация, переданная или полученная пользователем информационно-телекоммуникационной сети;

· предоставление информации - действия направленные на получение информации определенным кругом лиц или передачу информации определенному кругу лиц;

· распространение информации - действия, направленные на получение информации неопределенным кругом лиц или передачу информации неопределенному кругу лиц.

ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» расширил понятие «информация»: «Информация - сведения (сообщения, данные) независимо от их представления». В данном контексте термин «информация» становится универсальным, он обозначает любые сведения о ком-либо или о чем-либо, получаемые из любого источника в любой форме: письменной, устной, визуальной и т.д.

В ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» вызывает множество вопросов определение «документированной информации». Согласно закону документированная информация - это информация, зафиксированная на материальном носителе путем документирования информации. Однако, в ст. 11 - Документирование информации, не поясняется, что же такое процесс документирования по существу.

Основной недостаток данного закона состоит в том, что его положения прописаны недостаточно четко, и это прежде всего касается понятийного аппарата. Однако, несомненным достижением является включение в закон статьи, приводящей в единообразие состояние делопроизводства в государственных органах и органах местного самоуправления и приравнивающей электронное сообщение, подписанное электронной цифровой подписью или иным аналогом собственноручной подписи, к бумажному документу, подписанному собственноручной подписью.

1 июля 2007 года был введен в действие новый стандарт в области делопроизводства - Гост Р ИСО 15489-1-2007 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Управление документами. Общие требования». Он был создан на основе международного стандарта ISO 15489-1:2001 «Information and documentation. Records management» («Информация и документация - Управление документами»).

Создание и внедрение стандартов, в практику работы организаций, позволяет не допустить хаоса в сферах документационного и информационного обеспечения управления. Для России это является наиболее актуальным, так как государство фактически не регулирует делопроизводство.

Национальный стандарт России - Гост Р ИСО 15489-1-2007 был разработан ВНИИДАД в соответствии с Программой национальной стандартизации Российской Федерации на 2006-2007 годы.

Гост Р ИСО 15489-1-2007 состоит из 11 разделов:

ь Область применения;

ь Нормативные ссылки;

ь Термины и определения;

ь Преимущества управления документами;

ь Нормативная среда;

ь Политика управления документами и ответственность;

ь Требования к управлению документами;

ь Проектирование и внедрение системы управления документами;

ь Процессы управления документами и контроль;

ь Мониторинг и аудит;

ь Обучение.

Стандарт регулирует процессы управления документами государственных, коммерческих и общественных организаций. Положения стандарта являются рекомендациями в отношении создания систем управления документами, включения в них документов, а также обеспечения соответствия подлинных документов установленным в стандарте характеристикам (аутентичность, достоверность, целостность, пригодность для использования и др.). Действие Гост Р ИСО 15489-1-2007 распространяется на документы всех форматов и на всех носителях (в том числе и на электронных), создаваемые или получаемые государственной, коммерческой или общественной организацией в процессе ее деятельности или лицом, на которого возложена такая обязанность.

Федеральным законом «О техническом регулировании» от 27.12.2002 №184 ФЗ было установлено, что стандарт носит рекомендательный характер. Но несмотря на это стандарт содержит руководящие указания по управлению документами в рамках процессов управления качеством и окружающей средой в соответствии с национальными стандартами ГОСТ Р ИСО 9001 и ГОСТ Р ИСО 14001 и обязателен для исполнения в организациях, аттестующихся на соответствии системам менеджмента качества (СМК).

Гост Р ИСО 15489-1-2007 содержит раздел «Политика управления документами и ответственность». Для отечественной практики ДОУ он имеет очень большое значение, так как в нем сказано что ответственность и полномочия в области управления документами должны быть четко определены и доведены до сведения всей организации. Ответственность распределяется между всеми сотрудниками организации и зависит от их должностных обязанностей и занимаемого поста.

В новом стандарте были заложены принципы разработки программ управления документами. Основным принципом, позволяющим обеспечить непрерывность деловой деятельности организации, ее соответствие нормативной среде и требованиям отчетности, является необходимость «создавать и сохранять аутентичные, достоверные и пригодные для использования документы, а также защищать целостность этих документов в течение требуемого времени».

Стандарт содержит методические рекомендации по проектированию и внедрению систем управления документами.

Гост Р ИСО 15489-1-2007 обладает важной особенностью - его универсальность с точки зрения традиционного и электронного делопроизводства. Из этого следует, что системы традиционного и электронного документооборота могут существовать параллельно и система управления документами включает оба эти направления.

Одним из нововведений данного стандарта является стандартизированная возможность распределенного хранения и управления документами. Организациям предоставляется право физически хранить документы в одной организации, а управлять ими и возложить ответственность за их сохранность либо на организацию - создателя документов, либо на другой полномочный орган. Данный порядок распространяется на документы, как на электронных, так и на традиционных (бумажных) носителях.