Аналіз комунальної власності у контексті реформування адміністративно-територіального устрою в Україні

Аналіз комунальної власності у контексті реформування адміністративно-територіального устрою в Україні

О.В. Чернюк, асп.

Вступ

В Україні нараховується близько 12000 адміністративно-територіальних утворень різних рівнів. Це - Автономна Республіка Крим, 24 області, міста республіканського підпорядкування Київ та Севастополь. Це - 608 районів, з них 120 міських. Це - 444 міста, з них 163 міста обласного підпорядкування і 281 місто районного підпорядкування, 912 селищ міського типу. В Україні органи місцевого самоврядування отримали право мати свою власність на початку 90-х років. Ця форма власності одержала назву комунальної. В сучасних умовах актуальним є питання комунальної власності, яка становить економічну основу органів місцевого самоврядування.

Чим більшою власністю володіє міська чи селищна громада, тим більше вона має можливостей розпоряджатися різними її структурними елементами на свою користь. Без перебільшення можна сказати, що проблема комунальної власності і спільного майна територіальних громад є наріжним каменем місцевого самоврядування.

Питання і проблеми комунальної власності розглядалися багатьма вченими, економістами, юристами. Так, Іван Салій у своїх наукових працях пропонував називати “комунальною - власність значно більших адміністративно-територіальних утворень - регіонів, областей та їх адміністративних районів, агломерацій та округів, вважаючи, що територіальна громада повинна ставати повноправним субєктом соціально-економічних відносин на рівних з державою чи підприємствами, приватними включно” 1,с.186.

Василь Кравченко визначав, що “місцеві Ради відповідних адміністративно-територіальних одиниць є субєктами права комунальної власності. Таким чином, в Україні існує кілька видів комунальної власності. Це комунальна власність областей, міст, районів, районів у містах, сіл і селищ... Підприємства, що перебувають у комунальній власності відповідних адміністративно-територіальних одиниць, мають правовий статус державних комунальних підприємств” 2,с.291.

Юрій Чудновський вважав, що “законодавча база в Україні щодо місцевого самоврядування не сприяє формуванню повноцінних територіальних громад - комун, які досі ще працюють за законами планово розподільчої господарської системи. ... В Україні передбачається процес муніципалізації, який створить економічно самодостатні та інфраструктурно забезпечені територіальні громади” 3,с.168.

Поставлення завдання

Основною метою в статті є розгляд комунальної власності в аспекті, який висвітлює проблеми права власності в Україні, внутрішню структуру відносин власності, підприємства муніципальної власності, власність на землю, розкриття суті комунальної власності, об'єктів власності, форм та інструментів муніципального управління.

Результати

Термін „комунальна власність” є синонімом поняття „муніципальна власність”. Він походить від поняття „комуна” (в перекладі з французької мови commune означає община, а з латинської - communis - спільний) і вживається як загальноприйнятий поряд із терміном „муніципальна власність” у багатьох зарубіжних країнах. Комунальна форма власності відноситься до так званої публічної власності, тобто власності,яка належить територіальним спільнотам (комунам, общинам, громадам) та органам місцевого самоврядування.

Утворюючи матеріальну і фінансову основу місцевого самоврядування, комунальна (муніципальна) форма власності, наприклад на нерухоме майно та землю, дозволяє органам місцевого самоврядування мати додаткові джерела доходів. Наявність комунальної форми власності на фінансові ресурси є необхідною передумовою економічної та фінансової самостійності органів місцевого самоврядування.

Поняття „комунальна власність” у законодавстві України виникло в грудні 1990 року з ухваленням Закону Української РСР “Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве самоврядування”. У цьому Законі було визначено, що комунальна власність становить економічну основу місцевого самоврядування. Прийнятим у лютому 1991 року Законом Української РСР “Про власність” було визначено правовий режим майна комунальної власності. Комунальна власність як власність адміністративно-територіальних одиниць поряд із загальнодержавною (республіканською) власністю були віднесені до державної форми власності.

Суб'єктами права комунальної власності визнавалися адміністративно-територіальні одиниці в особі обласних, районних, міських, селищних, сільських рад.

Об'єктами права комунальної власності було визначено майно, що забезпечує діяльність відповідних рад і утворюваних ними органів, кошти місцевих бюджетів, державний житловий фонд, об'єкти житлово-комунального господарства, майно закладів народної освіти, культури, охорони здоровя, торгівлі, побутового обслуговування, майно підприємств, місцеві енергетичні системи, транспорт, системи зв'язку та інформації, враховуючи націоналізоване майно, передане відповідним міністерствам, установам, організаціям, а також інше майно, необхідне для забезпечення економічного й соціального розвитку відповідної території. Крім того, було встановлено, що в комунальній власності також перебуває майно, передане у власність області, району чи іншої адміністративно- територіальної одиниці іншими суб'єктами права власності. Встановлювалося, що держава та її адміністративно-територіальні одиниці не відповідають за зобов'язаннями одне одному в процесі реалізації права комунальної власності.

На практиці право комунальної власності в Україні почало здійснюватися з прийняттям Постанови Кабінету Міністрів України №311 від 5 листопада 1991 року “Про розмежування державного майна України між загальнодержавною (республіканською) власністю і власністю адміністративно-територіальних одиниць (комунальною власністю)”, а згодом - із прийняттям ще багатьох постанов Кабінету Міністрів України щодо передачі державного майна в комунальну власність.

Урядом України був встановлений порядок передачі майна у комунальну власність. Це здійснювалося міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади України, уповноваженими управляти державним майном. Відповідно до цього порядку державне майно передавалося обласним радам. Розмежування майна між власністю областей, міст Києва та Севастополя і власністю районів, міст обласного підпорядкування, районів у містах Києві та Севастополі здійснювали облвиконкоми, Київський та Севастопольський міськвиконкоми. Розмежування майна між власністю районів, міст районного підпорядкування, сіл і селищ здійснювали відповідно міські та районні виконавчі комітети. Державне майно передавалося у комунальну власність безоплатно. Реалізація законодавства та урядових рішень щодо формування комунальної власності призвела до становлення в Україні, на відміну від інших країн, кількох різновидів комунальної власності, зокрема, комунальної власності обласної ради, комунальної власності районної ради, комунальної власності міської ради, комунальної власності районної в місті ради, комунальної власності відповідно сільської та селищної рад.

Новий етап у становленні комунальної власності в Україні розпочався на підставі діючої Конституції України. Конституція визначила, що суб'єктом права комунальної власності є територіальна громада, а комунальна власність є власністю територіальної громади. Таким чином, після прийняття Конституції України економічна природа комунальної власності була змінена, її обєкти були виведені із складу обєктів, що перебувають у державній формі власності. Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме й нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також обєкти їх спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Конституція також втановила, що територіальні громади сіл, селищ і міст можуть обєднувати на договірних засадах обєкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів, або для спільного фінансування, утримання комунальних підприємств, організацій, установ, створювати для цього відповідні органи і служби.

Відповідно до Конституції України запроваджено дві форми спільної власності територіальних громад. Перша форма спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах охоплює ті обєкти спільної власності громад, які перебувають в управлінні обласних і районних рад. Друга форма спільної власності територіальних громад виникає шляхом обєднання територіальними громадами на договірних засадах обєктів комунальної власності для виконання спільних проектів.

Кожна рада має своє комунальне майно, яке необхідне для забезпечення її функцій. Розподіл комунальної власності в Україні між радами міст обласного підпорядкування і сільських районів здійснили обласні ради. Міські і районні ради розподіляють об'єкти комунальної власності між адміністративно-територіальними одиницями нижчого рівня.

Більш детально особливості реалізації права комунальної власності в Україні регламентовано чинним Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні”, ухваленим у 1997 році, в якому визначається перелік обєктів права комунальної власності.” Це рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, пенсійні фонди, частка в майні підприємств, що належить органам місцевого самоврядування, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоровя, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі і нерухомі обєкти, а також кошти, отримані від їх відчуження. Закон встановив, що підставою для набуття права комунальної власності є передача майна територіальним громадам безоплатно державою, іншими субєктами права власності, а також майнових прав, створення, придбання майна органами місцевого самоврядування в порядку, установленому законом” 4,с.18.

Визначена також правомірність органів місцевого самоврядування щодо володіння, користування та розпорядження обєктами права комунальної власності. Зокрема, вони можуть здійснювати з такими обєктами усі майнові операції, передавати їх у постійне або тимчасове користування юридичним чи фізичним особам, здавати в оренду, продавати й купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їх відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування обєктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду.

Також визначені повноваження рад та їх виконавчих органів щодо управління обєктами права комунальної власності. Зокрема, встановлено, що доцільність, порядок та умови відчуження обєктів права комунальної власності визначаються виключно відповідною радою. Встановлено, що доходи від відчуження обєктів права комунальної власності зараховуються до відповідних місцевих бюджетів розвитку.

Встановлені обмеження щодо раціонального і ефективного використання обєктів права комунальної власності. Так, визначено, що майнові операції, які здійснюються органами місцевого самоврядування з обєктами права комунальної власності, не повинні послаблювати економічних основ місцевого самоврядування, зменшувати обсяг та погіршувати умови надання послуг населенню.

Названим Законом встановлені державні гарантії захисту права комунальної власності.”

Визначено, що право комунальної власності захищається Законом на рівних умовах з правами власності інших субєктів. Встановлено, що обєкти права комунальної власності не можуть бути вилучені у територіальних громад і передані іншим субєктам права власності без згоди безпосередньо територіальної громади або відповідного рішення ради чи уповноваженого нею органу за винятком випадків, передбачених Законом”5,с.21.

Сільським, селищним, міським, районним у містах радам надано право на внесення пропозицій про передачу або продаж у комунальну власність відповідних територіальних громад підприємств, установ, організацій та інших обєктів, що належать до державної та інших форм власності, якщо вони мають важливе значення для забезпечення комунально-побутових і соціально-культурних потреб територіальних громад. Цим радам також надано право на переважне придбання у комунальну власність приміщень, споруд, інших обєктів, розташованих на відповідній території, якщо вони можуть бути використані для забезпечення потреб громад. Вищезгаданим радам надане право мати обєкти комунальної власності за межами відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

З прийняттям Закону на практиці була запроваджена лише одна форма комунальної власності - власність територіальної громади. “Було встановлено, що майно, яке до прийняття Конституції України було передано державою до комунальної власності адміністративно-територіальних одиниць та набуте ними на інших законних підставах, є комунальною власністю відповідних територіальних громад сіл, селищ та міст. Було також визначено, що майно, яке було передане до набуття чинності Конституції до комунальної власності областей і районів, а також набуте на інших законних підставах, є спільною власністю територіальних громад сіл, селищ та міст. Управління цим майном здійснюють обласні та районні ради або уповноважені ними органи. Відчуження зазначеного майна здійснюється лише за рішенням власника або уповноваженого ним органу.

Районні та обласні ради зобовязані ухвалювати рішення про передачу до комунальної власності відповідних територіальних громад обєктів спільної власності територіальних громад за пропозиціями сільських, селищних і міських рад, якщо ці обєкти знаходяться на їх території і задовольняють потреби виключно цих територіальних громад”6,с.44.

Досвід переконує, що, ставши власниками, місцеві ради Житомирської області починають брати участь в економічному житті, сприяти розвитку ринкових відносин. Керівники місцевих органів самоврядування поступово усвідомлюють, що тепер вже від їх підприємливості, ініціативи не в останню чергу залежить соціальне та й економічне становище в області, містах і районах.

Але ще зовсім недавно ситуація була іншою. Важелів для вирішення господарських проблем місцеві органи самоврядування не мали. Реальними господарями території, природних і виробничих ресурсів були міністерства і відомства. Не маючи власності, ради не мали і власної фінансової основи, залишаючись вічними прохачами коштів. У найбільш складному становищі перебували сільські і селищні ради. В Житомирській області, наприклад, бюджети всіх 543 сільських і 43 селищних рад в 1990 році складали тільки 42 млн. крб. Таким чином, в їх розпорядженні було лише 6% бюджету області. Мабуть, це одна з причин занепаду багатьох сіл і містечок. За останні 10 років сільське населення Житомирської області скоротилося більше, ніж на 170 тис. чоловік. В 350 селах чисельність населення не перевищує 100 чоловік, 120 населених пунктів не мають закладів культурного обслуговування людей, 450 - охорони здоров'я. У 822 селах відсутні школи, у 1346 - дошкільні заклади, чисельність учнів за 10 років скоротилася на 40%. Не мають підприємств побутового обслуговування населення понад 55% загальної кількості населених пунктів області, в 41 селі відсутні об'єкти торгівлі.

Зупинити ці процеси, змінити тенденції соціально-економічного розвитку села дуже нелегко. Формування матеріальної бази господарства місцевих органів самоврядування тільки розпочалося. Потрібен час, щоб скористатись новими можливостями. Уряд України прийняв рішення про передачу частини державного майна до комунальної власності тільки восени 1991 року. Згідно з ним Житомирська область, наприклад, одержала підприємства і організації 10 галузей, в тому числі поліграфічної промисловості, Союздруку, житлово-комунального господарства, народної освіти, охорони здоров'я, соціального забезпечення, культури, торгівлі, громадського харчування, побутового обслуговування. Балансова вартість основних фондів цих підприємств в цінах, що склались на 1991 рік, перевищує 807 млн. крб. В муніципальному секторі зайнято 120 тис. чоловік. Крім того, до комунальної власності переданий житловий фонд місцевих рад області. А це близько 90 тис. квартир, площею 2,7 млн. кв. м і вартістю 700 млн. крб. Таким чином, загальна вартість об'єктів комунальної власності Житомирської області досягає 1,5 млрд. крб. в цінах, що склалися на 1991 рік, або 13% вартості всіх основних фондів, які знаходяться на території регіону.

Володіння комунальним майном на основі права оперативного управління належить організаціям та установам (заклади охорони здоровя, освіти, культури, соціального захисту та ін.), які утримуються за рахунок коштів бюджету органів місцевого самоврядування. Установи та організації, які здійснюють володіння комунальним майном на основі права оперативного управління, не можуть розпоряджатися закріпленим за ними майном і мають право на здійснення господарської діяльності в межах, визначених законодавством і статутами, а також право самостійно розпоряджатися доходами від такої діяльності і майном, придбаним за рахунок цих доходів. Комунальна установа чи організація відповідає за своїми зобовязаннями коштами, що є в її розпорядженні. Коли немає або недостатньо таких коштів, за її зобовязаннями відповідає власник (територіальна громада в особі органу місцевого самоврядування).

Висновки

Слід зазначити, що процес формування комунальної власності в Україні ще не завершено. До цього часу залишається не вирішеним ряд проблем, які не дозволяють ефективно використовувати інститут комунальної власності як економічну та матеріальну основу місцевого самоврядування. На нашу думку, необхідно ухвалити закон “Про комунальну власність”, визначити правовий режим майна спільної власності територіальних громад. Коло обєктів права комунальної власності залишається надзвичайно вузьким. Це в основному рухоме і нерухоме майно. Треба ввести до комунальної форми власності такі обєкти, як земля, природні ресурси, ліси, водойми, що дозволить створити надійні фінансово-економічні основи місцевого самоврядування.

Summary

In the article problems of the municipal property in Ukraine, internal structure of the attitudes(relations) of the property, enterprise of the municipal property, property on ground, display of the municipal property, objects of the property.

The author shows necessity of inclusion in a municipal pattern of ownership such objects as ground, natural resources, woods, water resources, that will allow to create a reliable financial, economic basis for bodies of a local government.

In the article necessity of development of the Law "Аbout municipal of the property" is justified which should define a legal mode of the property of a territorial public.

Список літератури

1. Салій І.М. Українські міста: питання власності і муніципального управління Муніципальна (комунальна) власність. - К.:ЕксОб,2001.-С.416.

2. Кравченко В.І. Фінанси місцевого самоврядування України// Муніципальний рух України: досвід та перспективи розвитку. - К.: Логос, 2000. - С. 401.

3. Чудновський Ю.В. Контури нової політики в області місцевого і регіонального розвитку. - К.: Атіка, 2002. - С.367.

4. Кампо В.М. Місцеве самоврядування в Україні. - К.: Ін Юре, 1997. - 32 с.

5. Пухтинський М.О. Проблеми розвитку місцевого самоврядування в контексті впровадження Концепції адміністративної реформи, здійснення державної регіональної політики // Муніципальний рух України: досвід та перспективи розвитку. - К.: Логос, 2000. - С. 15-24.

6. Делія Ю. Делеговані повноваження: немає підконтрольності без відповідальності // Право України. - 1999. - №4. - С. 45-46.