Бюджетна компетенція України та місцевих утворень

Зміст

• §1. Поняття і зміст бюджетної компетенції
• §2. Особливості бюджетної компетенції органів державної влади Україн
• §3. Особливості бюджетної компетенції місцевого самоврядування
• Тести, задача
• Список літератури

§1. Поняття і зміст бюджетної компетенції

Поняття "бюджетна компетенція" виражає коло прав і обов'язків України в області бюджету.

Суб'єктивне право розглядається теорією права як приналежному суб'єктові міри дозволеного поводження, забезпечувана державою.

Суб'єктивний обов'язок - запропонована суб'єктові міра належного, необхідного поводження.

Треба сказати, що фінансово-правова література в якості альтернативного поняттю "бюджетна компетенція" досить часто використає поняття "бюджетні права України".

Поняття "бюджетні права" широко використалося бюджетним законодавством для позначення бюджетно-правового статусу держави і його публічно-територіальних утворень ще з радянських часів, коли 30 жовтня 1959 р. був прийнятий Закон СРСР "Про бюджетні права Союзу РСР і союзних республік", на базі якого у всіх союзних республіках були прийняті закони про бюджетні права цих республік і місцевих Рад народних депутатів.

Хоча даний термін говорить тільки про права, не слід розуміти його буквально. Як відзначає Н. И. Хімічева, "у цьому випадку мова йде про права особливого змісту…Ці особливості покладаються в тім, що бюджетні права по своїх юридичних властивостях у багатьох випадках зближаються з обов'язками, і є значною мірою одночасно й обов'язками (наприклад, право затверджувати бюджет, право розподіляти бюджетні кошти по основних напрямках витрат і т.д.). Таким чином, у більшості випадків бюджетне право і обов'язок злиті в єдиному повноваженні, ці повноваження відображають нерозривність прав й обов'язків бюджетного права".

Бюджетний кодекс України прямо не розкриває зміст бюджетної компетенції України, але містить спеціальну статтю, присвячену компетенції органів державної влади України в області регулювання бюджетних відносин (ст. 8).

Розуміти бюджетну компетенцію України не можна ототожнювати з бюджетною компетенцією її органів, але з іншого боку, як правильно на наш погляд, відзначається в літературі, у конкретному фінансовому право відношенні дієздатність України доводиться на частку що представляють їх у даному право відношенню державних органів.

В остаточному підсумку виявлення бюджетної компетенції України провадиться шляхом аналізу Конституції України, Бюджетного кодексу України й інших нормативних правових актів бюджетного законодавства, а також нормативних правових актів України.

В умовах унітарного устрою держави бюджетна компетенція України ґрунтується на розмежуванні цих компетенцій між центром і суб'єктами України.

Відповідно до Конституції України розрізняються 1) сфера ведення України; 2) сфера спільного ведення України й України; 3) сфера ведення України.

До сфери ведення України в області бюджету ставиться: установлення правових основ єдиного ринку; фінансове й кредитне регулювання; економічні служби, включаючи банки (ст. 71 Конституції); державний бюджет; податки й збори; фонди регіонального розвитку (ст. 71 Конституції). Згідно пункту 3 статті 75 Конституції система податків, що стягують у державний бюджет, і загальні принципи оподатковування й зборів в Україні встановлюються законом, тобто дані питання також віднесені до ведення України. При цьому закони з питань бюджету, приймають Верховною Радою (ст. 106 Конституції України); розробка й організація виконання державного бюджету покладена на Уряд України, що також представляє проект бюджету й звіт про його виконання на розгляд Верховної Ради ( ст. 114 Конституції України).

Варто мати на увазі, що перелік предметів ведення України, установлений статтею 71 Конституції України, є вичерпним.

Питанням спільного ведення України й України присвячена стаття 72 Конституції України. Однак, помітимо, термін "бюджет" у цій статті не вживається. І єдине, що може мати відношення до розглянутої сфери, так це "установлення загальних принципів оподатковування й зборів в Україні" ( ст. 72 Конституції України).

Що ж стосується предметів ведення України в сфері бюджетних відносин, то у відповідності зі статтею 73 Конституції України ці суб'єкти поза межами ведення України й повноважень України по предметах спільного ведення України й України мають всю повноту державної влади. Про це ж мова йде в пункті 4 статті 76 Конституції України, що встановлює, що "поза межами ведення України, спільного ведення України й України : області, міста, автономної області, вони здійснюють власне правове регулювання, включаючи прийняття законів й інших нормативних правових актів".

Таким чином, бюджетні повноваження України конституційно обмежені тільки предметами ведення України і її повноважень по предметах спільного ведення України й України.

Це положення одержало своє підтвердження в рішеннях Конституційного Суду України. Так, його Постановою від 10 грудня 1997 р. "У справі про перевірку конституційності ряду положень уставу Київської області" визначено, що "віднесення фінансового, валютного, кредитного регулювання до ведення України не перешкоджає органам державної влади України в межах своїх повноважень здійснювати заходи щодо мобілізації й витраті власних фінансових ресурсів". Конституційний Суд України прийшов до висновку, що в коло предметів ведення України входить здійснення власного бюджетного регулювання в межах повноважень, передбачених статтею 73 Конституції України, і це "погодиться з унітарною природою держави й конституційним статусом України й не може трактуватися як вторгнення в сферу ведення й повноважень України".

Треба сказати, що наділення України правом прийняття законів з питань власної бюджетної діяльності є вираження принципу унітаризму в організації бюджетного устрою країни. Ще Г. Елінек, відомий юрист-державознавець кінця XIX століття, говорячи про устрій держави, виділяв як ознаку такого устрою "можливість для видавати регулюючі норми поза контролем вищої влади, тобто панувати в чинність власного права".

Суб'єкти України мають досить різноманітні бюджетні права й обов'язки. Представляється доцільним їх розглянути стосовно до трьох видів бюджетів: а) власного бюджету України; б) державного бюджету; в) місцевого бюджетам.

§2. Особливості бюджетної компетенції органів державної влади України

Процес бюджетом, як і управління економікою, ґрунтується на відповідних принципах, зокрема: політичного підходу щодо розв'язання господарських питань, самостійності, директивності, плановості, наукового обґрунтування, поєднання галузевого і територіального управління та інших. Організація управління повинна враховувати вимоги об'єктивних економічних законів розвитку суспільства, а також рівень економічного розвитку на певному історичному етапі розвитку держави.

Державна бюджетна компетенція в Україні здійснюється з використанням юридичних законів, у тому числі й законів фінансово-господарського характеру, а також за допомогою інших нормативних актів і документів.

Бюджетна компетенція є комплексним процесом. Так, з одного боку, суспільство використовує бюджетний механізм як інструмент управління економікою та сферою соціально-культурного розвитку держави. А з іншого, бюджетна система України є самостійною, тобто об'єктом управління, що вміщує державний та місцеві бюджети, позабюджетні фонди. Відповідно до цих ланок держава утворила органи, які забезпечують процес управління бюджетом, а саме: Міністерство фінансів, Державне казначейство, Державну податкову адміністрацію, Державну контрольно-ревізійну службу та їхні органи на місцях, органи управління позабюджетними фондами тощо. За допомогою цих органів держава здійснює реалізацію бюджетної політики. Поєднання вказаних двох аспектів управління бюджетною системою означає, що виступаючи об'єктом управління, бюджетні показники використовуються як важелі у системі управління економікою. Кожен з органів управління забезпечує керівництво окремим напрямком бюджетної діяльності. Так, наприклад, державна бюджетна компетенція здійснюється Міністерством фінансів його органами на місцях га галузевими міністерствами і відомствами, фінансовими службами організацій та установ; управління податковою діяльністю -- Державною податковою адміністрацією України та її органами на місцях. Особливе місце в управлінні бюджетною системою відводиться Державній контрольно-ревізійній службі, яка виконує специфічні функції.

Залежно від ролі, місця, функцій та обсягів діяльності органи державного управління бюджетною системою поділяються на такі групи:

загальнодержавні органи управління;

органи оперативного управління бюджетною та податковою діяльністю.

Робота цих органів взаємопов'язана і спрямована на реалізацію засад бюджетної політики України.

В управлінні бюджетною діяльністю вирізняють два аспекти: бюджетну стратегію і тактику. Бюджетна стратегія спрямована на розробку таких важелів, які були б націлені на виконання завдань перспективного характеру. За допомогою бюджетної тактики органи управління забезпечують реалізацію поточних завдань функціонування та розвитку бюджетної системи України на певному історичному етапі. Загальне управління бюджетною системою в Україні здійснюється органами державної влади та управління, а саме: Верховною Радою та Кабінетом Міністрів України. На адміністративно-територіальних рівнях управління забезпечується Верховною Радою та Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, міськими, районними, сільськими і селищними радами, обласними, міськими (Києва і Севастополя), районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських, сільських та селищних рад народних депутатів. Відповідно до Конституції України, до повноважень Верховної Ради України віднесено:

ухвалення законів, у тому числі і тих, які забезпечують функціонування бюджетної системи;

затвердження державного бюджету України та внесення змін до нього;

контроль за виконанням державного бюджету України, прийняття рішення щодо звіту про його виконання;

затвердження загальнодержавних програм економічного,

науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля;

затвердження рішень про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, передбачених державним бюджетом України, здійснення контролю за їх використанням;

призначення на посади та звільнення з посад Голови та

інших членів Рахункової палати;

-- затвердження переліку об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, визначення правових засад вилучення об'єктів права приватної власності та інші.

Виключно законами України визначаються:

основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення, виховання, освіти, культури й охорони здоров'я;

правовий режим власності;

правові засади та гарантії підприємництва;

засади зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльності, митної справи;

-- організація і діяльність органів виконавчої влади, основи

державної служби;

-- територіальний устрій України;--засади місцевого самоврядування. Виключно законами України затверджується:

державний бюджет і бюджетна система України;

система оподаткування, податки і збори;

засади щодо створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків;

-- статус національної валюти, а також статус іноземних

валют на території України;

порядок утворення і погашення державного внутрішнього та зовнішнього боргу,

порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їхні види і типи.

Отже, Верховна Рада України, як найвищий законодавчий орган, визначає основні напрямки внутрішньої та зовнішньої бюджетної політики держави, структуру органів державного управління бюджетною системою, їхні функції, права, обов'язки та відповідальність. Крім цього, Верховна Рада України здійснює контроль за використанням коштів державного бюджету за допомогою Рахункової палати, систематично заслуховує звіти уряду про хід виконання, державного бюджету.

Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві і Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Згідно з Конституцією України (статті 118--119) місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують:

-- виконання Конституції та законів України, указів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів

виконавчої влади;

-- виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку;

підготовку та виконання відповідних обласних, районних бюджетів;

звіт про виконання відповідних бюджетів і програм;

реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

Загальне державне управління бюджетною та податковою діяльністю на місцевому рівні згідно з Конституцією України та Законом "Про місцеве самоврядування в Україні" здійснюють органи місцевого самоврядування. До них належать обласні, районні, сільські, селищні та міські ради, виконкоми сільських, селищних та міських рад.

Обласні та районні ради затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей, районів, а також цільові програми з інших питань, заслуховують звіти про їхнє виконання; затверджують обласні, районні бюджети, вносять зміни до них, затверджують звіти про їхнє виконання; розподіляють передані з державного бюджету кошти у вигляді дотацій, субвенцій, процентних відрахувань відповідно між районними бюджетами, місцевими бюджетами міст обласного значення, сіл, селищ, міст районного значення; заслуховують звіти голів місцевих державних адміністрацій, їхніх заступників, керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих держадміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного ,розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення держадміністраціями делегованих їм радою .повноважень; вирішують інші питання, віднесені законом до

{їхньої компетенції.

Районні, обласні ради делегують відповідним державним адміністраціям такі повноваження:

-- підготовка та внесення на розгляд ради проектів програми соціально-економічного розвитку відповідних районів та областей, цільових програм з інших питань;

-- підготовка пропозицій до програм соціально-економічного та культурного розвитку областей та загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального та культурного розвитку України;

забезпечення збалансованого економічного та соціального розвитку відповідної території, ефективного використання природних, трудових і фінансових ресурсів;

підготовка і подання до відповідних органів виконавчої влади фінансових показників і пропозицій до проекту державного бюджету України;

сприяння інвестиційній діяльності на території району, області;

об'єднання на договірних засадах коштів підприємств, установ і організацій, розташованих на відповідній території, та населення, а також бюджетних коштів на будівництво, реконструкцію, ремонт та управління на пайових засадах об'єктів соціальної й виробничої інфраструктури, шляхів місцевого значення та на заходи щодо охорони навколишнього середовища.

Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо (через сільські, селищні, міські ради) або через утворені ними виконавчі органи управляють майном, що є в комунальній власності; складають та затверджують програми соціально-економічного, культурного розвитку і контролюють їхнє виконання, складають та затверджують відповідні бюджети і контролюють їхнє виконання; запроваджують місцеві податки і збори відповідно до закону; утворюють, реорганізують та ліквідують комунальні підприємства, організації та установи, а також здійснюють контроль за їхньою діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції.

§3. Особливості бюджетної компетенції місцевого самоврядування

Конституція України встановлює, що органи місцевого самоврядування формують, затверджують і виконують місцевий бюджет, а також передбачає, що органи місцевого самоврядування можуть наділятися законом окремими державними повноваженнями з передачею необхідних для їхнього здійснення фінансових коштів (ст. 132 Конституції України).

Конституція України не передбачає якої-небудь взаємодії бюджетів України з бюджетами муніципальних утворень. Однак немає ніяких сумнівів у тім, що така взаємодія не тільки існує, але воно є необхідним для забезпечення нормального життя в України. Немає необхідності доводити й той факт, що органи державної влади України не можуть не взаємодіяти з органами місцевого самоврядування з питань забезпечення нормальних умовах проживання жителів муніципальних утворень, які одночасно є жителями України.

Бюджетний кодекс України цьому питанню приділяє вже більше уваги (зокрема, при визначенні компетенції органів державної влади України в області регулювання бюджетних відносин). Ще більше уваги (і це цілком природно) приділяється цьому питанню в нормативних правових актах України, які розглядають сферу міжбюджетних відносин у зв'язуванні "бюджет України - місцевий бюджет" як сфера власного ведення.

Оскільки бюджети України й місцевих бюджетів є самостійними ланками бюджетної системи України, і кожний із цих бюджетів функціонує на основі принципу самостійності, то питання про бюджетну компетенцію України відносно місцевих бюджетів у значній мірі впирається в питання про розмежування бюджетної компетенції України й муніципальних утворень. При цьому необхідно враховувати, що Україна й муніципальні утворення, представлені органами місцевого самоврядування, є носіями власної бюджетної компетенції.

Подібно бюджетним повноваженням в інших сферах, бюджетні повноваження України в сфері відносин з місцевими бюджетами підрозділяються на матеріальні й організаційні.

Матеріальні бюджетні повноваження України в сфері відносин з місцевими бюджетами являють собою ті суб'єктивні права й ті юридичні обов'язки цих , які тією чи іншою мірою пов'язані з рух грошових коштів з бюджету України в місцеві або, навпроти, з місцевих бюджетів у бюджет України.

К основним матеріальним бюджетним повноваженням України у відносинах з місцевими бюджетами ставиться наступне.

1. Повноваження, виражене правом, що одночасно є обов'язком, передавати з бюджету України місцевим бюджетам окремі види витрат бюджетів України, передбачені пунктом 1 статті 86 Бюджетного кодексу України, шляхом включення відповідних норм у закон України про бюджет на черговий фінансовий рік (ст. 139 Бюджетного кодексу України).

2. Право передавати місцевому бюджету на постійній основі повністю або частково доходи бюджетів України (ст. 58 Бюджетного кодексу України), що здійснюється шляхом розподілу доходів від податків і зборів, інших доходів України між бюджетом України й місцевих бюджетів.

3. Право надавати фінансову допомогу з бюджету України місцевому бюджету, а також надавати йому бюджетні позички.

4. Право надавати державні гарантії України муніципальним утворенням.

Слід зазначити, що деякі суб'єкти України розширюють свої повноваження перед місцевими бюджетами, у порівнянні з тими які передбачені або випливають із Бюджетного кодексу України. Наприклад, деякі суб'єкти України приймають на себе обов'язок по забезпеченню збалансованості місцевих бюджетів.

Відзначимо також, що в багатьох областях України в складі бюджету України створюється спеціальний фонд фінансової підтримки місцевих бюджетів.

Організаційні бюджетні повноваження України в сфері відносин з місцевими бюджетами являють собою ті суб'єктивні права й ті юридичні обов'язки цих , які пов'язані з організацією правового регулювання бюджетної діяльності муніципальних утворень України, участі України в здійсненні бюджетного процесу в муніципальних утвореннях і проведенні бюджетного контролю органами України за бюджетною діяльністю муніципальних утворень.

До основних організаційних бюджетних повноважень України у відносинах з місцевими бюджетами ставиться наступне.

1. Розмежування повноважень по здійсненню витрат між бюджетом України й місцевих бюджетів відповідно до законодавства України.

2. Визначення порядку й умов надання фінансової допомоги й бюджетних позичок з бюджету України місцевим бюджетам.

3. Одержання від органів місцевого самоврядування матеріалів, необхідних для складання проекту бюджету України й звітності про виконання цього бюджету, а також складання консолідованого бюджету України;

4. Здійснення контролю за використанням муніципальними органами коштів, виділених місцевим бюджетам з бюджету України в порядку надання фінансової допомоги.

Наприклад, бюджетне законодавство Києва встановлює: "Контрольно-рахункова палата Києва, фінансовий орган Києва, а також територіальні виконавчі органи державної влади Києва, на які у встановленому порядку покладені повноваження по виконанню бюджету Києва на відповідних територіях, вправі провести перевірку місцевого бюджету, що одержує фінансову допомогу з бюджету Києва, а також здійснювати контроль за витратою коштів, що надійшли в місцевий бюджет з бюджету Києва".

5. Визначення бюджетної системи України (або навіть бюджетного устрою), із включенням у цю систему (устрій) місцевих бюджетів. При цьому бюджетна систем визначається як дворівнева: перший рівень - бюджет самої України; другий рівень - місцеві бюджети. Правда, визначення поняття "бюджетна система (бюджетний устрій) України дається не у всіх законах України, присвячених їхній бюджетної діяльності.

Тести, задача

1. Які є види бюджетів?

Бюджети поділяються на: державний, регіональний та місцевий( відповідь Г)

2. Як поділяються видатки бюджету за формами бюджетного фінансування?

Видатки бюджету за формами фінансування поділяються на: бюджетне кредитування, бюджетні трансферти, проектне і кошторисне фінансування (відповідь Д)

3. До видатків бюджету на управляння належать:

Згідно з Бюджетним Кодексом України до цих видатків належать державне управління, міжнародна діяльність, правоохоронна діяльність і забезпечення безпеки держави(відповідь В) .

4. Задача

Під час проведення ревізій на одному з підприємств працівникам контрольно-ревізійного підрозділу було відмовлено в надання відомостей про чисельність і склад працюючих, їхню заробітну плату в цілому та за професіями й посадами, наявність вільних місць пославшись на те, що ці відомості є комерційною таємницею.

Відповідь.

Згідно з положенням про контрольно-ревізійну службу України факти на надання відомостей про чисельність та склад працюючих, їхню заробітну плату в цілому та за посадами, наявності вільних місць не є правомірними.

Список літератури

Финансовое право: Учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. -2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2000. - 600 с.

Финансовое право: Учебник /Под ред. проф. О.Н.Горбуновой. - М.: Юрист, 2002. - 400 с.

Фінансове право: Підручник /Є.О.Алісов, Л.К.Воронова, С.Т.Кадькаленко та ін. /Керівник авт. колективу і від. ред. Л.К.Воронова. - X.: Фірма "Консум", 2001. - 496 с.