4

Адміністративна реформа: деякі аспекти сучастності та майбутнього

Після проголошення незалежності Української держави постала потреба реформування суспільства. Надзвичайно важливе місце у процесах реформування посідає реформа правової системи. Серед чинників, які сприяли прискоренню її проведення, велику роль відіграють прийняття Конституції України, а також вступ України в листопаді 1995 року до Ради Європи і необхідність виконання зобов'язань, в тому числі правового характеру, які взяла на себе наша держава.

Сучасне становище адміністративного права й права взагалі багато хто висвітлює лише в негативному плані. І це має причини. Однією з причин нинішнього соціально-економічного становища в першу чергу є недосконалість і серйозні недолікі в організації та порядку діяльності органів виконавчої влади та невідповідність ролі даних органів завданням і функціям перехідного періоду. Це, зокрема, загрожує посиленням кризових явищ і створює ситуацію некерованості соціально-економічними процесами в суспільстві.

Українське суспільство усе ще знаходиться перед цивілізаційним вибором, переживає історичний перелом, сутність якого полягає в переході від одного якісного стану до іншого: від монополії однієї форми власності до багатоукладності, від суспільних зв'язків, заснованих на тоталітарізмі, на принципах авторитарної держави, до моделі, що грунтується на нових принципах суспільного розвитку. Цей процес насамперед включає модернізацію механізмів соціального управління. Однак, якщо кризовий стан початку 90-х років характеризувався і водночас обумовлювався відсутністю в Україні державно-управлінського механізму, здатного забезпечувати владний регулятивний вплив на відповідні сфери суспільного буття, то криза кінця 90-х -- це вже й наслідок дії чинної моделі урядування.

За роки незалежності в Україні фактично відбулося відтворення адміністративної системи радянського зразка. Сутнісна невідповідність їй окремих нових інститутів не дозволяє їм розкрити свої конструктивні можливості. Чимало структур знаходяться в стані безперервної принципової реорганізації. Існуючий адміністративний апарат не здатний забезпечити ефективне функціонування державного механізму, на цивілізованому рівні виконувати свою основну функцію -- надання послуг населенню. До мінімуму зведена результативність не тільки законотворчого процесу, але й чинність прийнятих законодавчих актів. Об'єктивно здійснюється широкомасштабна дискредитація державності. Не випадково супсільство щоразу зазнає серйозних поразок при спробі провести радикальні перетворення в політичній, економічній, соціальній чи інших сферах. Реальною стала загроза трансформації державного управління і дестабілізуючий і дезінтегруючий чинник, тобто у свою протилежність.

Саме тому і потрібна адміністративна реформа, і не будь-яка, а конструктивна і проміркована. Не останню роль у цьому відіграє засіб мислення.

Можна сказати, що за сучасних соціальних реалій України лінійне мислення, яке ще продовжує значною мірою визначати методологічні підходи до аналізу соціального розвитку, стало принципово недостатнім і навіть небезпечним. Воно є однією з підвалин догматизму і неминуче зазнає невдачі, коли стикається з реальністю при потребі встановлення діагнозів, розроблення прогнозів та обгрунтування політичних чи управлінських рішень. Переконливий приклад: “несподіваність” падіння комуністичних режимів і розпаду Союзу РСР для радянського офіційного суспільствознавства.

Але не можна казати, що все дуже погано і не має цьому кінця. Вже зроблено перші кроки на шляху здійснення правової, зокрема адміністративної, реформи.

З цією метою і була відповідно до Указу Президента України від 7 липня 1997 року створена Державна комісія з проведення адміністративної реформи. Мету адміністративної реформи визначено в переамбулі указу: “радикальна зміна системи державного управління всіма сферами суспільного життя, перетворення її в один з визначальних чинників економічних та соціальних реформ”

Основні положення Концепції адміністративної реформи в Україні, розроблені Державною комісією з проведення адміністративної реформи згідно з Указом Президента України від 22 липня 1998 року “Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні”, покладені в основу здійснення реформування системи державного управління.

Дана Концепція передбачає реформування органів виконавчої влади, державної служби, територіального центру та систем місцевого самоврядування, створення адміністративної юстиції, реформування адміністративного законодавства, а також головні напрями здійснення усіх цих заходів.

Центральне місце в проекті цієї Концепції посідає викладення основних напрямків розвитку і реформування адміністративного законодавства, перш за все оновлення змісту правового статусу громадян шляхом закріплення в законодавстві загальновизнаних прав і свобод громадян, створення реального механізму забезпечення реалізації цих прав і свобод. Значну увагу приділено також реформуванню законодавства про державну службу, про органи виконавчої влади. Вироблені напрями правового регулювання принципових засад функціонування цих органів, запровадження адміністративної реформи через різні форми судового контролю за виконавчою владою тощо.

Указом Президента України від 20 листопада 1998 року затверджено Першочергові заходи з проведення в Україні адміністративної реформи, якими передбачені заходи щодо реформування Кабінету Міністрів України, центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування шляхом прийняття відповідних законодавчих актів.

У порядку організації виконання цього Указу Міністерством юстиції були розроблені і здійснені конкретні заходи щодо прискорення прийняття Закону України “Про Кабінет Міністрів”, який, на жаль, досі не набрав чинності. Також було розроблено проект концепції Закону України “Про державний контроль у сфері діяльності органів виконавчої влади та їх посадових осіб”. Розроблено проект Кодексу загальних правил поведінки державного службовця.

Ключове місце у правовому забезпеченні адміністративної реформи посідає адміністративне право. Метою адміністративно-правового регулювання є встановлення і регламентація таких взаємовідносин громадян, у яких кожній людині має бути гарантоване реальне додержання і охорона невід'ємних прав і свобод, а також їх ефективний захист у разі порушення. На вирішення цих завдань спрямована розробка Адміністративного кодексу України, Кодексу адміністративних процедур, в яких будуть упорядковані відповідні суспільні відносини.

За ініціативою Міністерства юстиції розпорядженням Кабінету Міністрів України від 12 травня 1997 року при Міністерстві утворено Робочу групу для підготовки низки актів з адміністративного законодавства, в тому числі Адміністративного кодексу України.

Згідно з розділом V Концепції адміністративної реформи розробляються проблеми, пов'язані з судовим захистом прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади та запровадженням адміністративної юстиції.

Відповідні робочі групи виходять з того, що необхідність розподілу юрисдикційної праці випливає із ст. 125 і 127 Конституції України, які передбачають створення спеціалізованих судів.

Робота спрямована на забезпечення захисту громадян адміністративною юстицією, уособлює загальний механізм запобігання втручанню органів державної влади, їх посадових осіб в особисті справи громадян.

Питання адміністративної юстиції знайдуть своє відображення в Адміністративно-процесуальному кодексі та Законі України “Про судоустрій”.

Українска держава виходить з того, що ефективне державне управління як в центрі, так і на місцях повинно згідно з Конституцією України здійснюватися на демократичних засадах. Саме тому в розвиток Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” розроблені також проекти законів України “Про органи самоорганізації населення” та “Про порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання”, які подані Кабінетом Міністрів України на розгляд Верховної Ради України, а також проект Закону України “Про Програму державної підтримки і розвитку місцевого самоврядування”.

Це і дещо інше вже зроблено. Можна з уією впевненністю сказати, що реформа, так як її показують, надзвичайно масштабна. Вона вражає тими великими перетвореннями, що мають бути зроблені. Адміністративна реформа в Україні -- це не відновлення, не добудова радянської системи урядування, не поступове поліпшення, удосконалення чинної моделі, а робзудова принципово нової державно-управлінської системи.

І тут треба зауважити декілька теоретичних моментів, пов'язаних з нею.

Креативність реформи. Як відомо, два типи внутріструктурного оновлення, що суттєво відрізняються один від одного. Відтворювальній, коли нове покоління структурних одиниць за якісними характеристиками, а отже й функціями, мало відрізняється від своїх попередників. Зміст такого оновлення лише в заміні зношених елементів дієздатними. Останні відтворюються за строго визначеними програмами, з не менш строгим контролем випадкових відхилень. Таке відтворення не змінює форму об'єкта і зміст його функцій. Поле діяльності таких систем обмежене еволюційно зайнятими нішами, а при суттєвих змінах у зовнішньому середовищі воно може додатково обмежуватися у зв'язку із зниженням положення об'єкта в мегасистемі.

Інший ефект дають зміни, які відзначаються радикальним оновленням системи, коли виникають структури і функціонуючі одиниці з незнайомими раніше характеристиками. Ці зміни проявляються в новому способі діяльності, який перетворює реальність і в порядку зворотного зв'язку поглиблює модернізаційні процеси в системі, що оновлюється. Такого роду оновлення є вже не відтворювальнім, а продуктуючим нове.

Отже проблема адміністративної реформи -- це і проблема вибору моделі механізму соціального управління: традиційно етатична, за допомогою якої стихія нового вводиться силою державної влади у жорсткі рамки відносин, чи інша, яка відкриває широку дорогу соціальної творчості і забезпечує свою ефективність на принципово новій основі. Кризовий стан економіки, гострота соціально-політичної ситуації об'єктивно підштовхують до першого варіанту, тобто до відтворення дещо поновлених механізмів адміністративно-командного типу в умовах високої централізації. Однак у кращому випадку це означатиме консервацію вже “зношеного”, а отже гальмування соціального поступу. Другий варіант відкриває широкі можливості, але вимагає радикальної зміни поглядів на сутність не тільки державного управління, але й самої держави як політичного інституту, врахування всієї сукупності факторів при визначенні та уточненні завдань реформи, виборі стратегії і тактики її проведення.

Адміністративна реформа в цілому зорієнтована на підвищення рівня самоорганізації суспільної системи. В Концепції зазначається: “Держава цілеспрямовано мінімізує своє втручання в життєзабезпечення громадян і бере на себе лише ті послуги, які в даний період розвитку суспільства в змозі гарантувати і [які] неможливо знайти на ринку послуг.Вона постійно прагне дорегулювання, тобто передачі своїх функцій механізмам ринкової саморегуляції і недержавним інституціям”.

Креативний за своєю глибинною суттю характер етапу розвитку України обумовлює принципову креативність адміністративної реформи. Однак ці процеси неоднозначні і внутрішньо суперечливі.

Як правило, суб'єкт управління з достатнім енергетичним потенціалом реагує не виникаючи відхилення в системі комбінаторним набором уже вироблених ним або продукованих нових способів відповідної дії. Однак незначний внутрішній енергетичний потенціал чинної системи урядування робить її нездатною на адекватну відповідь. Креативність ж всесильна. Криза -- це прояв, наслідок неспроможності соціальних регуляторів. Вона неминуче призводить до їх зруйнування, розчищає простір для творення нових систем соціального управління. Протидія державного механізму інноваціям тільки посилює дію креативних факторів і може призвести до його перебудови у кризовому варіанті, в тому числі з проходженням стадії соціальної катастрофи.

Багатоваріантність шляхів у майбутне.

Україна знаходиться в точці розгалуження, вибираючи шлях подальшого розвитку, а відтак і розбудови системи урядування. Однак майбутні стани країни (держави, суспільства) не просто відкриті й непередбачувані. Не все, що бажане суб'єкту реформаторської діяльності, може бути реалізоване в конкретних умовах, конкретному соціальному середовищі. Існує обмежений спектр майбутніх можливих і доцільних форм суспільної та державної організації країни, поле її шляхів у майбутне. Можна припустити, що існували ймовірні шляхи трансформації СРСР у новий тип міждержавного об'єднання, який не мав аналогів. Однак вибраний шлях -- остаточна модель нового Союзного договору, а тим паче так званий Державний комітет надзвичайного стану -- виявилися за межами такого спектру.

Майбутні форми соціальної і вужче -- державної організації в Україні відкриті у вигляді віяла наперед визначених можливостей. При цьому існують певні “коридори” еволюції. Один з них -- це шлях суспільства в майбутне з урахуванням необхідності гармонізації інтересів не тільки соціальних, але й етнічних його компонентів, на що має бути зорієнтована і адміністративна реформа.

Відкритість зовнішньому середовищу. У Концепції адміністративної реформи зазначається, що метою реформування місцевих органів виконавчої влади є гармонійне поєднання загальнодержавних та місцевих інтересів з урахуванням особливостей територіального розвитку. Одним з основних напрямків діяльності місцевих державних адміністрацій, що мають бути закріплені законодавчо, визначено реалізацію державних і регіональних програм соціально-економічного і культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин -- також програм національно-культурного розвитку.

З огляду на демократізацію різних сфер суспільного життя, на етнонаціональне відродження система урядування, що створюється, має бути здатна до функціонування в умовах багатокультурності, до врахування інтересів усіх компонентів суспільства. Перебіг етнонаціональних процесів обумовлює національно-демократичний тип ідеології адміністративної реформи, справляє вплив на основні напрями її здійснення.

Треба також зазначити, що у процесі модернізації системи державного управління спостерігаються дві крайності:

а) прагнення звести її до механічного поєднання окремих елементів;

б) надмірне ускладнення, внаслідок чого виникає певний психологічний бар'єр, своєрідний страх перед складністю проблеми адміністративної реформи.

І ще на мій погляд є низка факторів, які впливають на реформу, гальмують її розвиток. Адміністративна реформа дійшла до певної межі і опинилась майже у глухому куті. Так, щоб зробити перебудову в державно-управлінських відносинах, треба матеріально забезпечити державних службовців. І на такому рівні, щоб їм і не хотілося брати хабара або робити інші правопорушення. Якщо ж тільки закріпити законодавчо їхню діяльність та ще й вводити нові органи, не маючи коштів їх реального забезпечення, то матимемо ситуацію, яка склалася з Конституцією України. Коли і без неї жити не можна, але й порушують її доволі часто, що має в свою чергу доволі негативні наслідки.

Також одним з факторів, яким, я вважаю, можна зменшити кількість правопорушень в управлінським сфері, є спрощення процедур. Дуже складні, потребуючі багато часу процедури, які залишилися нам у спадок ще від радянських часів, залишають велике поле діяльності для хабарництва.

І ще одне. Це -- інформаційне забезпечення. На тому етапі суспільного розвитку, на якому знаходиться зараз Україна, потрібне гарне інформаційне забезпечення. Пишучи цю роботу, я звернув увагу, що майже ніхто, окрім юристів, не ознайомлені з тією працею, яку веде влада по поліпшенню життя країни, її результатами та наслідками. А це, в свою чергу, веде до поширення правового нігілізму у населення, як у молоді, так і у дорослих. Найчастіше, що я чув від знайомих, це було те, що права у нас немає, закони якщо і є, то не виконуються, тощо. Вирішення інформаційного питання може відбуватись у двох аспектах:

1) законодавчо зобов'язати засоби масової інформації висвітлювати діяльність держави, влади;

2) піти по прикладу Міністерств, які оголосили Конкурс на краще висвітлення їх діяльності. Перший варіант хоч і менш демократичний, але більш ефективний. А досвід каже, що в плані швидкого розвитку деяких напрямків трохи тоталітаризму не завадить…

Ось такі мої міркування щодо сучасності та варіантів майбутнього розвитку адміністративної реформи. Адміністративна реформа зараз знаходиться на такому етапі, що її швидкий розвиток гальмується низкойю невирішених соціальних й інших питань. Тому реформа буде йти маленькими кроками і, на мій погляд, ще знадобиться не менш десяти років, щоб її завершити.

Використана література