Содержание

Введение

1. Территория Российской Федерации

2. Административное и территориальное устройство области как субъекта РФ

2.1 Административное устройство области

2.2 Территориальное устройство областей

3. Конституционно-правовой статус области

Заключение

Список литературы

Введение

Проблемы федеративного устройства Российского государства занимают одно из центральных мест в новой Конституции Российской Федерации. Это обусловлено необходимостью, с одной стороны, укрепления территориальной целостности и единства России как многонационального государства, решающего задачи устранения дезинтеграционных процессов и стабилизации своей внутренней структуры, с другой -- реального обеспечения самоопределения народов как носителей и источников власти применительно ко всем субъектам Федерации при сохранении многообразия объединяемых каждым из них этнических, религиозных и языковых сообществ.

Несмотря на факт принятия новой Конституции Российской Федерации, на тот факт, что в ней закреплены принципиально новые, незнакомые предыдущим Конституциям положения о федеративном устройстве, это далеко не всё, что необходимо сделать на пути строительства подлинно федеративного государства. Еще не сложились традиции взаимоотношения центра и регионов на том уровне, на котором в конструктивном ключе решались бы как проблемы федерального центра, так и регионов.

Совместная деятельность регионов и центра на сегодняшний день пока ещё не до конца освободилась от идеологических пут советской государственности. В своей деятельности как региональные, так и федеральные органы государственной власти руководствуются подчас не законодательными нормами, а некоей "целесообразностью", "полезностью", которая противоречит закону.

Таким образом, следует констатировать, что на пути построения гармоничных взаимоотношений между центром и регионами обеим сторонам придется решить ряд непростых задач. И одной из таких задач является более четкое определение границ компетенции обеих сторон, уточнение и корректировка правового статуса.

Цель работы - рассмотреть области как субъекты РФ.

Задачи работы - изучить территорию РФ; охарактеризовать административное и территориальное устройство области как субъекта РФ; определить конституционно-правовой статус области.

1. Территория Российской Федерации

Территория -- один из основных признаков государства, определяющий пространство, на которое распространяется суверенитет и власть государства. Каждое государство заинтересовано в ясном определении пределов своей территории, поскольку территориальные споры с соседями рождают много трудностей, а порой чреваты военными конфликтами. Для федеративных государств правовое закрепление своей территории имеет не только международно-правовое, но и внутреннее, государственно-правовое значение. От этого зависят границы федерального суверенитета, т.е. поле действия федерального законодательства, федеральной исполнительной и судебной власти.

В конституционном праве России есть понятия "территория Российской Федерации" и "территория субъекта Федерации". Отношение между ними самое простое, первая включает в себя территории ее субъектов. Однако Федерация не вправе по собственному усмотрению менять границы ее субъектов. Границы между ними могут быть изменены только с их взаимного согласия. Под территорией понимается не только ее сухопутная часть, но также внутренние воды, территориальное море, воздушное пространство над территориями субъектов. Внутренние воды состоят из рек, озер, заливов, лиманов и др. Территориальное море -- это примыкающий к сухопутной территории морской пояс шириной до 12 морских миль Воздушное пространство по сложившейся правовой практике включает высоту до 100 км.

Под сухопутной и водной территорией расположены недра, о которых Конституция РФ не упоминает. Тем не менее по сложившемуся обычаю они также входят в понятие государственной территории.

Федеральный закон о недрах от 3 марта 1995 г. устанавливает, что недра в границах территории России, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной, частной и иных формах собственности

К территории морских государств непосредственно примыкают, хотя в нее и не входят, континентальный шельф и исключительная экономическая зона. Конституция РФ закрепляет в отношении них свои суверенные права и юрисдикцию, которые, однако, осуществляются в порядке, установленном не только внутренним законом, но и международным правом.

Континентальный шельф Российской Федерации включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящихся за пределами территориального моря Российской федерации, на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории или на расстоянии 200 миль от берега. Обычно шельф бывает богат запасами нефти и других неживых, а также живых ресурсов. Порядок осуществления суверенных прав на шельфе регулируется Федеральным законом о континентальном шельфе Российской Федерации от 30 ноября 1996 г. Интересы субъектов Федерации в эксплуатации ресурсов континентального шельфа учитываются в соответствии с их вкладом в разведку и разработку этих ресурсов.

Исключительная экономическая зона -- это морское пространство шириной до 200 миль от берега. Здесь прибрежные государства вправе создавать искусственные острова, установки и сооружения, проводить исследования, осуществлять защиту морской среды и естественных ресурсов

Охрана территории, континентального шельфа и исключительной экономической зоны входит в ведение федеральных властей. Они призваны обеспечивать территориальную целостность Федерации и ее субъектов. Режим границы Российской Федерации установлен Законом РФ о Государственной границе Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. (с изменениями и дополнениями), а также рядом других нормативных актов и международных договоров с сопредельными государствами. Этими актами закрепляется процедура разрешения территориальных споров. По специальным соглашениям российские пограничные войска несут охрану внешней границы ряда государств, входящих в Содружество Независимых Государств [2, 197].

2. Административное и территориальное устройство области как субъекта РФ

2.1 Административное устройство области

Большинство автономных округов входят в состав краев и областей, а следовательно, вроде бы должны рассматриваться как государственные образования наравне с этими краями и областями. Такое положение субъектов РФ дает повод говорить об ассиметричности российского федерализма. Если считать, что статусы субъектов РФ одинаковы, то становится непонятным смысл ч. 5 ст. 66 Конституции РФ, позволяющей с помощью федерального конституционного закона по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта РФ изменять его статус. Зачем изменять, если все статусы равны? Или подразумевается выход из Федерации? Приходится признать, что, закрепив равноправие всех субъектов РФ, Конституция РФ все же предусматривает различие их статусов, хотя это различие в Конституции РФ ясно не выражено.

Равноправие субъектов Федерации проявляется в общем для всех них определении предметов ведения, которое вытекает из ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ. Субъекты РФ не вправе вмешиваться в компетенцию федеральных органов государственной власти, которые создаются в соответствии с волеизъявлением всего многонационального народа России, в том числе -- всех субъектов Федерации. Последние представлены в Федеральном Собрании, а следовательно, участвуют в решении вопросов, относящихся к предметам ведения Федерации. Вместе с органами государственной власти Федерации они осуществляют правовое регулирование и управление по предметам совместного ведения. Наконец, вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения они обладают всей полнотой государственной власти.

Такое решение проблемы разграничения предметов ведения оставляет за субъектами Федерации полномочия по широкому кругу вопросов. Если вопрос относится к совместному ведению, то законы и иные нормативные правовые акты издаются субъектами Федерации в соответствии с федеральным законом по этому вопросу. Если же тот или иной вопрос входит в исключительную компетенцию органов власти субъекта Федерации, то республики, края, области, города федерального значения и автономии осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

При этом Конституция предоставляет субъектам Федерации важную гарантию. Поскольку их законы и нормативные акты, изданные по вопросам совместного ведения, должны соответствовать федеральным законам и в случае противоречия действует федеральный закон, то при противоречии такого же рода по вопросам исключительного ведения субъектов Федерации приоритет отдается их законам и нормативным правовым актам. Следовательно, федеральный закон не может вторгаться в сферу исключительного ведения субъектов РФ.

Однако жизнь показала, что установленные Конституцией основы для разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ нуждаются в конкретизации. В связи с этим, начиная с Республики Татарстан, республики, края и области стали заключать договоры о таком разграничении. Они подписываются Президентом РФ и главой администрации (президентом, губернатором) субъекта Федерации. Таких договоров уже больше двадцати.

По своему содержанию договоры в целом однотипны, многое в них фактически повторяет основания разграничения между Федерацией и ее субъектами, содержащиеся в Конституции РФ. В то же время многие вопросы отражают специфику того или иного субъекта РФ. Они касаются имущественных отношений и собственности, внешнеэкономической деятельности и международных связей, топливно-энергетического и агропромышленного комплексов, бюджетных взаимоотношений, регулирования социально-трудовых вопросов и занятости. С точки зрения юридических отношений Федерации и ее субъектов главным в договорах является признание Федерацией круга вопросов, по которым она не вправе осуществлять правовое регулирование в области совместного ведения без участия заинтересованного субъекта федерации, а также закрепление конкретных самостоятельных полномочий субъекта Федерации.

Заключение договоров о разграничении предметов ведения, хотя на первых порах оно было лишено единого подхода, не меняет природы государственности Российской Федерации, превращая ее в некое конституционно-договорное объединение. Такие опасения нередко высказываются. Договоры не только не подменяют Конституцию РФ и закрепленный ею конституционно-правовой статус Федерации, но, будучи в рамках Конституции, служат ее практической реализации в направлении реального федерализма. Разумеется, сохраняется и даже усиливается требование к точному и полному соблюдению договорами всех положений Конституции Российской Федерации.

Тем не менее тенденция со стороны субъектов РФ заполучить как можно больше полномочий по вопросам совместного ведения уже определилась, что заставляет Федерацию упорядочить процесс принятия договоров о разграничении предметов ведения. В этих целях Президентом РФ был издан Указ от 12 марта 1996 г. об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Работу над проектами договоров и соглашений осуществляет Комиссия при Президенте РФ. Эта работа исходит среди прочих из следующих положений:

-- принципы разграничения предметов ведения и полномочий устанавливаются федеральными законами,

-- договор не может устанавливать либо изменять конституционный статус субъекта РФ,

-- в договоре не допускается изъятие или перераспределение предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ, установленных соответственно ст. 71 и 72 Конституции РФ,

-- не подлежат передаче полномочия федеральных органов исполнительной власти по обеспечению гарантий сохранения основ конституционного строя Российской Федерации, равноправия субъектов РФ, равенства прав и свобод человека и гражданина на всей территории РФ, а также иные полномочия, если их передача ведет к нарушению территориальной целостности РФ, верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации.

Положение также предусматривает порядок разработки соглашений о передаче федеральными органами исполнительной власти осуществления части своих полномочий органам исполнительной власти субъекта РФ, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам, и наоборот -- о передаче органами исполнительной власти субъекта РФ осуществления части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти. Такие соглашения подписывает Председатель Правительства РФ либо уполномоченный им представитель федерального органа исполнительной власти и уполномоченное лицо субъекта РФ.

Целям укрепления государственности в Российской Федерации и совершенствования федерализма служат Основные положения региональной политики в Российской Федерации, утвержденные Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. В этом документе отмечается необходимость последовательной реформы федеративного устройства страны, реализации в полном объеме его конституционных основ. В частности, ставится задача сохранения единства и территориальной целостности Российской Федерации и в то же время -- децентрализации власти, расширения полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, повышения степени их ответственности перед населением. Региональная политика Российской Федерации включает закрепление за субъектами РФ возможно большего числа полномочий в сферах совместного ведения. В то же время отмечается: "Чрезвычайно важно обеспечить соответствие норм конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам. В этих целях необходимо определить порядок приведения действующих и вновь принимаемых актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации".

Субъекты Федерации имеют свою правовую систему, в которую входят конституция (в республиках), уставы (в других субъектах РФ), законы, подзаконные акты. Правовая система субъектов РФ как бы образует собственное конституционное право, которое, однако, не разрывает единого поля конституционного права Российской Федерации, составляя его федеративный аспект. Свои правовые акты субъекты принимают самостоятельно. Однако требуется, чтобы конституции, уставы и другие правовые акты соответствовали Конституции РФ и федеральным законам, находились в пределах совместного ведения Федерации и ее субъектов, ведения субъектов Федерации.

Правовой статус субъекта РФ может быть расширен путем создания в пределах его территории особой экономической зоны. Например, особая экономическая зона в Калининградской области установлена Федеральным законом от 22 января 1996 г. Статус особой экономической зоны предоставляет органам государственной власти соответствующего субъекта РФ дополнительные права и льготы в области таможенного регулирования, транзита товаров, налогов, режима инвестиций и предпринимательской деятельности. Органам государственной власти Калининградской области в целях экономической безопасности предоставляется право самостоятельно устанавливать ограничения для определенных категорий иностранных граждан и лиц без гражданства относительно срока и места пребывания в Калининградской области. При этом, как сказано в Законе, данные ограничения не должны нарушать права и свободы человека, гарантированные законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации. Можно предположить, что такая необычная норма связана со специфическим географическим положением этого региона.

По своей юридической силе конституции республик и уставы других субъектов Федерации равнозначны, различия только в терминах, присущих государствам и государственным образованиям. К тому же бывшие автономные республики, из которых образовалось большинство нынешних республик, прежде имели свои конституции, что повлияло на их желание сохранить эту традицию в условиях расширения самостоятельности республик. Республики вправе иметь государственный язык, в то время как другие субъекты РФ -- нет. Конституции и уставы субъектов РФ должны строиться на общих с Конституцией РФ принципах (разделения властей, правового социального государства и др.). Проверку соответствия конституций республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации осуществляет Конституционный Суд Российской Федерации. Субъекты Федерации в лице своих органов законодательной и исполнительной власти вправе обращаться с запросом в Конституционный Суд РФ (ч. 2 ст. 125). Право на такой запрос имеют также Президент России, Совет Федерации, Государственная Дума и ряд других органов. Конституционный Суд РФ, кроме того, разрешает споры о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов РФ, между высшими государственными органами последних.

Субъекты Федерации обладают своей территорией, которая является частью территории Российской Федерации. Границы между субъектами Федерации могут быть изменены только с их взаимного согласия

Система органов государственной власти устанавливается субъектами Федерации самостоятельно Есть только два конституционных требования, которые они при этом должны соблюдать. Во-первых, чтобы эта система соответствовала основам конституционного строя Российской Федерации, что, в частности, означает разделение и самостоятельность трех властей, законодательной, исполнительной и судебной Во-вторых, система органов власти должна строиться на основе общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом Такие требования Конституции РФ, весьма характерные для всех федеративных государств, призваны обеспечить принципиальное единообразие организации государственной власти в Федерации на всех уровнях.

Однако создание системы органов государственной власти началось в условиях, когда федеральный закон об общих принципах не был принят Это привело к разнобою в наименованиях и функциях этих органов Так, в одних республиках учрежден пост президента, а в других -- нет или он называется по-другому, по-разному формулируются взаимоотношения главы администрации с представительной властью. В ряде субъектов, например, законы подписываются не главой администрации, а председателем законодательного органа, в других -- глава администрации лишен права отлагательного вето и т. д Отсутствие законодательного акта было восполнено Указом Президента РФ об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации от 22 октября 1993 г, который, однако, полностью не упорядочил процесс создания органов государственной власти 5 октября 1995 г Президентом РФ был издан новый Указ, в котором органам государственной власти субъектов Российской Федерации предложено устранить имеющиеся в конституциях, законах, уставах и иных нормативных правовых актах противоречия с положениями Конституции РФ и федеральных законов Президент предложил субъектам РФ неукоснительно исходить из положений российской Конституции, закрепивших в качестве основы конституционного строя федеративное устройство России, основанное на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти. Он также предписывает органам государственной власти на местах впредь до издания федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации воздержаться от принятия нормативных правовых актов, устанавливающих принципы организации и систему органов власти в субъектах РФ

Как показывает практика, конституционно-правовая реформа в субъектах РФ пока не завершена и рождает многие негативные явления В связи с этим и в целях реализации Указа от 5 октября 1995 г Президентом РФ был издан Указ от 25 января 1996 г, которым утверждено Положение о Комиссии при Президенте РФ по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах РФ. В состав Комиссии, решения которой могут затрагивать многие важные вопросы, но имеют рекомендательный характер, вошли представители федеральных органов и органов государственной власти ряда субъектов РФ Комиссия, в частности, вправе заслушивать информацию должностных лиц федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ по вопросам обеспечения соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов других субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам [7, 152].

Представительные органы в субъектах Федерации имеют исключительное право изменять конституцию или устав, принимать законы, изменения их конституций и уставов не требуют утверждения "сверху"

Законы по вопросам исключительного ведения принимаются субъектами Федерации самостоятельно, а по вопросам совместного ведения -- в соответствии с федеральным законом Но обычно в федерациях (например, в ФРГ) субъекты могут принимать законы в области совместной компетенции, если федеральные органы не используют свое право принятия федерального закона Аналогичный порядок признан конституционным и в Российской Федерации (постановлением Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г по "читинскому делу")' отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует субъекту Федерации принять собственный нормативный акт, но после издания федерального закона этот опережающий акт (субъекта Федерации) должен быть приведен в соответствие с ним

Органы исполнительной власти субъектов Федерации формируются главой администрации, но часто по политическим соображениям оказываются под контролем представительного органа, что нарушает принятый в Российской Федерации принцип разделения властей Эти органы вправе принимать на себя определенные полномочия федеральных органов исполнительной власти (по соглашению с ними) и в свою очередь также по соглашению передавать федеральным органам осуществление части своих полномочий. Но пока система органов исполнительной власти в субъектах Федерации носит крайне разрозненный характер из-за отсутствия соответствующего федерального закона, весьма разноречивы и принимаемые ими акты. Но если акты органов исполнительной власти субъектов РФ противоречат Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушают права и свободы человека и гражданина, то Президент России вправе приостанавливать их действие до решения этого вопроса соответствующим судом.

Естественно, что между органами государственной власти субъектов РФ и органами государственной власти самой Федерации могут возникать разногласия. Для таких случаев Конституцией РФ предусмотрено (ст. 85), что Президент России может использовать согласительные процедуры, а при недостижении согласованного решения передавать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда

Субъекты Федерации вправе осуществлять международные и внешнеэкономические связи. Однако их международная правосубъектность носит ограниченный характер. Они не вправе ставить вопрос о дипломатическом признании, открывать зарубежные представительства на уровне посольств и т.д. Российская Федерация координирует международную деятельность субъектов Федерации [3, 196].

Согласно Федеральному закону о международных договорах от 15 июля 1995 г. международный договор Российской Федерации, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта РФ, заключается по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта РФ, на которые возложена соответствующая функция. Основные положения или проект международного договора, затрагивающие полномочия субъекта РФ по предметам совместного ведения РФ и ведения субъектов РФ, направляются федеральными органами исполнительной власти органам государственной власти заинтересованного субъекта РФ, а поступившие предложения рассматриваются при подготовке проекта договора. Для внесения своих предложений субъект РФ должен иметь не менее двух недель. Представители органов государственной власти субъектов РФ по согласованию с федеральными органами исполнительной власти участвуют в переговорах и процедуре подписания договора (ст. 4) Реализуя свою международную правосубъектность, многие республики и другие субъекты Федерации заключили договоры о торгово-экономическом сотрудничестве с государствами СНГ и открыли в них свои представительства. Разнообразные соглашения с партнерами в ближнем и дальнем зарубежье заключили Санкт-Петербург и Москва. Однако такие договоры не всегда согласовываются с МИД России, что неправомерно.

Конституционно-правовой статус субъектов РФ обеспечивает им широкие возможности по регулированию деятельности граждан на своей территории. В законодательных органах субъектов принимается большое число законов в области государственного строительства, защиты прав и свобод человека и гражданина, развития экономики и предпринимательства, социальной поддержки населения, культуры [8, 188].

2.2 Территориальное устройство областей

Административно-территориальное устройство государства -- это разделение его территории на определенные части, в соответствии с которыми строится система местных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Такие части принято называть административно-территориальными единицами.

Административно-территориальное устройство является атрибутом любого государства. Однако если унитарное государство само делится на административно-территориальные единицы, то в федеративном государстве такое деление имеют лишь субъекты Федерации.

В Российской Федерации административно-территориальное устройство ее субъектов базируется на ряде принципов.

Важнейший из них -- экономический принцип, требующий при образовании административно-территориальных единиц учета особенностей хозяйственного профиля, направления развития хозяйства, количества и плотности населения, наличия центров его экономического тяготения и состояния путей сообщения. Реализация этого принципа способствует как развитию производительных сил страны и ее частей, так и успешному выполнению местными органами государственной власти и органами местного самоуправления стоящих перед ними задач в области хозяйственного и социального развития соответствующих территорий.

В условиях многонационального государства, каким является Российская Федерация, большую роль играет национальный принцип административно-территориального устройства. Он предполагает всесторонний учет национального состава населения и его особенностей при создании и изменении административно-территориальных единиц, что способствует социально-культурному развитию малочисленных наций и народностей Российской Федерации.

В тоже время и ряде субъектов Российской Федерации наряду с органами местного самоуправления имеются и местные органы государственной власти. Например, согласно Конституции Республики Башкортостан (ст. 108), в Республике устанавливаются два вида местной власти: местное государственное управление и местное самоуправление.

Успешное решение местными органами государственной власти и органами местного самоуправления стоящих перед ними задач во многом зависит от их близости к населению, позволяющей им лучше удовлетворять повседневные нужды и запросы людей, опираться на их помощь. Поэтому максимальное приближение как государственного аппарата, так и местного самоуправления к населению тоже является важным принципом, в соответствии с которым строится административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации.

Действующая в настоящее время в субъектах Российской Федерации система административно-территориальных единиц сложилась в основном в годы советской власти, когда созданное еще Екатериной II административно-территориальное деление Российской империи (губерния -- уезд -- волость) было постепенно заменено новыми административно-территориальными единицами, которыми стали в Российской Федерации область (край) -- округ -- район, а затем (после ликвидации округа) область (край) -- район.

Действующая Конституция Российской Федерации не регулирует вопросы административно-территориального устройства. Они -- область деятельности главным образом субъектов Российской Федерации, каждый из которых решает эти вопросы самостоятельно, применительно к своим специфическим условиям в конституциях республик в составе Российской Федерации, а также в уставах других субъектов Российской Федерации.

Так, согласно Конституции Республики Коми (ст. 70), эта Республика состоит из следующих административно-территориальных образований: районов -- Ижемского, Княжпогостского, Койгородского, Корткеросского, Прилузского, Сыктывдинского, Сысольского, Троиц-ко-Печорского, Удорского, Усть-Вымского, Усть-Куломского, Усть-Цилемского; городов республиканского подчинения -- Сыктывкара, Воркуты, Вуктыла, Инты, Печоры, Сосногорска, Усинска и Ухты -- с подчиненными им территориями. В ст. 92 Конституции Республики Коми среди административно-территориальных единиц упомянуты также районы в городе [5, 198].

В Государственном Уставе Краснодарского края (разд. VII) устанавливается, что в административно-территориальном отношении Краснодарский край делится на города краевого подчинения и районы. Города краевого подчинения могут включать, а районы включают в себя административно-территориальные единицы, являющиеся первичным звеном административно-территориального деления.

В гл. 8 Устава Иркутской области, посвященной ее территориальному устройству, указывается, что территориальным устройством области является установленная законом система территориальных единиц, составляющая в совокупности территорию области. Территориальной единицей признается в соответствии с законом обособленная часть территории области в виде одного или нескольких поселений с прилегающими землями и установленными границами. Территориальные единицы области подразделяются на единицы базового и первичного уровня территориального устройства области. К базовому уровню территориального устройства области относятся города областного значения и районы. К первичному уровню территориального устройства области относятся иные территориальные единицы.

Таким образом, конституции и уставы субъектов Российской Федерации различают базовые и первичные административно-территориальные единицы субъектов Российской Федерации. К первым из них относятся районы и города республиканского, областного (краевого) подчинения. Ко вторым -- относятся города районного подчинения, районы в городах, поселки, сельские поселения.

Район (уезд) -- административно-территориальная единица, составляющая часть республики, края, области, автономной области, автономного округа. В экономическом отношении каждый район (уезд) представляет собой сложный многоотраслевой организм, включающий сельскохозяйственные предприятия, как правило, небольшие промышленные предприятия (главным образом по переработке сельскохозяйственного сырья), коммунально-бытовые предприятия и торгово-заку-почные организации. Ведущее место в районе (уезде) принадлежит сельскохозяйственному производству. Кроме того, каждый район (уезд) является базой для всех видов социально-культурного обслуживания сельского населения.

Исключительно важную роль в политической, хозяйственной и культурной жизни страны играют города. Они являются местом сосредоточения большинства промышленных предприятий, значительного числа предприятий и учреждений коммунального хозяйства, жилого фонда, медицинских, культурно-просветительных и других учреждений, связанных с обслуживанием населения. По подчиненности, зависящей от значения города, численности его населения, его промышленного и культурного уровня, перспектив развития и ряда других условий все города подразделяются на следующие основные виды: города республиканского (республики в составе Российской Федерации) значения; города краевого, областного, окружного (автономного округа) значения; города районного значения [3, 190].

Обеспечение нормального функционирования наиболее крупных городов с их сложным хозяйством, обширной территорией и многочисленным населением обусловило необходимость деления их на менее крупные административно-территориальные единицы -- городские районы.

Городские районы созданы во многих городах республиканского, краевого и областного значения, насчитывающих свыше 100 тыс. человек населения. Они являются частью этих городов и представляют собой низовую административно-территориальную единицу.

К городским поселениям, являющимся одним из видов административно-территориальных единиц, относятся также поселки. Они отличаются от городов меньшими размерами территории и численностью населения. Поселки делятся на три категории: рабочие, курортные и дачные.

К категории рабочих поселков относятся населенные пункты, на территории которых имеются промышленные предприятия, стройки, железнодорожные узлы и другие экономически важные объекты. Курортными поселками являются населенные пункты, расположенные в мест-ностях, имеющих лечебное значение. Дачные поселки -- населенные пункты, основное назначение которых заключается в обслуживании городов в качестве места летнего отдыха или санаторного лечения.

Самой многочисленной административно-территориальной единицей в настоящее время являются сельские поселения (села, станицы, деревни, хутора, аулы и др.), подавляющее большинство жителей которых занято сельским хозяйством. Территория сельского поселения как административно-территориальной единицы может охватывать одно село или несколько сел, образуя сельский округ (волость, сельсовет и т.д.).

Помимо перечисленных административно-территориальных единиц, ставших давно уже традиционными, на территории Российской Федерации в последние годы созданы и другие административно-территориальные единицы. Так, территория Москвы сегодня делится не на районы в городе, как это было прежде, а на административные округа, которые включают в себя муниципальные районы [11, 131].

Административный округ -- внутригородская административно-территориальная единица, система органов власти которой строится на основе централизованного управления.

Муниципальный район -- административно-территориальная единица Москвы, в границах которой осуществляется самоуправление населения, проживающего на данной территории. Муниципальные районы образуются с учетом социально-экономических характеристик соответствующих территорий, их градостроительных и исторических особенностей, наличия жилых комплексов и объектов муниципальной инфраструктуры. Границы и названия муниципальных районов устанавливаются Московской городской Думой по представлению мэра Москвы.

Муниципальный район делится на микрорайоны (поселения), в которых могут создаваться органы территориального общественного самоуправления. Границы и название микрорайона определяются органами местного самоуправления муниципального района.

На территории некоторых субъектов Федерации для компактно проживающих численно небольших групп национальностей создаются национальные районы. Немецкие национальные районы созданы в Алтайском крае и в Омской области.

В Российской Федерации имеются также закрытые административно-территориальные образования. Согласно Закону Российской Федерации от 14 июля 1992 г. "О закрытом административно-территориальном образовании" (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 28 ноября 1996 г.) закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан [9, 92].

Закрытое административно-территориальное образование является административно-территориальной единицей. Его территория и границы определяются, исходя из особого режима безопасного функционирования предприятия и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов.

Границы закрытого административно-территориального образования могут не совпадать с границами субъектов Российской Федерации и районов, входящих в их состав. В ведение органов местного самоуправления закрытого административно-территориального образования передаются другие населенные пункты, расположенные на его территории.

Населенные пункты, расположенные в закрытом административно-территориальном образовании, имеют официальные географические названия и вносятся в соответствующие картографические и иные документы, за исключением случаев, специально устанавливаемых Правительством Российской Федерации.

Закрытое административно-территориальное образование находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам установления административной подчиненности, границ этого образования и земель, отведенных предприятиям и (или) объектам;

определения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении этого образования; обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности.

Решение о создании (об упразднении) закрытого административно-территориального образования принимается Президентом Российской Федерации. Решение о создании (об упразднении) закрытого административно-территориального образования вносится Правительством Российской Федерации.

Важным является вопрос о порядке образования и преобразования различных административно-территориальных единиц. Образование, упразднение, объединение, установление границ базовых административно-территориальных единиц осуществляется органами государственной власти соответствующих субъектов Федерации, а первичных административно-территориальных единиц -- органами государственной власти или органами местного самоуправления базовых административных единиц, в состав которых входят соответствующие первичные административно-территориальные единицы [5, 116].

3. Конституционно-правовой статус области

Стремительное восхождение края, области - бывших административно-территориальных единиц России на пьедестал субъекта федерации - феномен, который не может не вызывать интереса и нуждается в научном осмыслении. Даже поверхностный анализ потенциала политической и экономической роли данных субъектов федерации в общегосударственном масштабе дает основание говорить об их возможностях оказывать существенное влияние на процессы развития государственности в Российской Федерации. Это обусловлено не только их количественным преобладанием в общей численности субъектов федерации, не только показателями и перспективами социально-экономического развития и тем вкладом, который они вносят в создание национальных богатств России. На протяжении последних лет края, области постепенно завоевали тот объем власти, который позволяет им иметь определенные рычаги политического давления и создавать реальную угрозу целостности государства в случае острых конфликтов с центром. Это подтвердилось, в частности, тем, что именно требования краев, областей в немалой степени определили температуру конституционных баталий вокруг проекта новой Конституции Российской Федерации и содержание конституционной формулы федеративного устройства. Насколько же объективно обусловлен тот интенсивный путь развития, который прошли края, области в России? Какова оценка их эволюции и можно ли ее рассматривать как прогрессивное явление? Вселяют ли перспективы дальнейшего развития краев, областей надежду на стабильное и эффективное функционирование Российского государства? Без ответа на эти вопросы остается неясной логика дальнейшего развития Российской Федерации, а следовательно, сохраняется эффект слепой поступи реформ российской государственности.

Процесс эволюции правового статуса края, области берет свое начало со второй половины 80-х годов, когда, как известно, накопившиеся кризисные явления требовали решительных реформ по демократизации и децентрализации управления. С того момента до настоящего времени края, области прошли эволюцию, которая охватила, как представляется, три этапа.

Первый был связан с постепенным преобразованием края, области из административно-территориальной единицы в территориальное образование с правами автономии. Он охватил период со второй половины 80-х годов до подписания 31 марта 1992 г. Федеративного договора [4, 110].

Второй этап, продлившийся до принятия новой Конституции Российской Федерации, завершился приобретением краем, областью правового статуса государственно-территориального образования с правами субъекта Российской Федерации. Третий этап - современный период послеконституционного развития, где характер эволюции можно лишь пока только прогнозировать, но очевидно, что вариант развития во многом предопределяется политикой центра и той расстановкой сил, которая будет складываться в зависимости от результатов экономических и социальных реформ.

Приобретение краем, областью статуса территориального образования с правами автономии

Преобразование края, области из административно-территориальной единицы в территориальное образование с правами автономии явилось объективным следствием политики центральной власти, избранной для выхода из социального и эконономического кризиса в середине 80-х годов. Её суть заключалась в постановке задач повышения роли региональных властей в решении проблем территориального развития через изменение соотношения отраслевых и территориальных начал управления регионами в пользу последних, во внедрении в управление экономических методов и форм с приобщением к этому местной власти. Получив новые юридические возможности и, осознавая, что реальная власть зависит от финансовых и материально-технических средств, сконцентрированных на тот период в руках министерств, ведомств и их предприятий, регионы стали активно искать организационно-правовые формы перераспределения в их пользу средств и имущества. Это постепенно привело к осознанию необходимости получения регионами специального статуса, обеспечивающего им экономическую власть на подведомственной территории.

В условиях наследия административно-командной системы управления первый опыт приобретения нового статуса не мог не нести на себе печать прошлого. Стремление сочетания административных методов управления с идеями либерализации экономики нашло выражение в попытке внедрения территориального хозрасчета. Несмотря на то, что разработанные в союзных и автономных республиках, краях, областях концепции территориального хозрасчета так и не были реализованы, значение того периода нельзя недооценивать. В регионах впервые, думается, была предпринята попытка с помощью собственных правовых документов юридически оформить статус, дающий возможность обладать необходимым комплексом прав по управлению территорией в новых условиях. Концепции территориального хозрасчета, разработанные в краях, областях в тот период, свидетельствовали о стремлении закрепить широкую автономию в решении экономических и социальных задач. Это подразумевало, в частности, передачу в собственность края, области объектов, необходимых для формирования хозяйственных комплексов региона; самостоятельное определение платы за природные ресурсы и взимание штрафов за загрязнение окружающей среды, порядка использования природных ресурсов, расположенных на территории ведения; установление механизма согласования о региональной властью хозяйственной деятельности предприятий, организаций вышестоящего подчинения: формирование разнообразных внебюджетных фондов, аккумулирующих свободные денежные средства в регионе; получение права на осуществление внешнеэкономической деятельности и образование валютных фондов [10, 114].

Заключение

К периоду подготовки и обсуждения проекта новой Конституции Российской Федерации у краев, областей накопились серьезные основания для выдвижения требований по уравниванию в правах с республиками. Неуверенность краев, областей в успешном решении данных проблем в новой Конституции России подтолкнуло немалую часть из них на крайние формы борьбы за приобретение статуса полноценного субъекта Российской Федерации. Так, именно в этот период данные государственно-территориальные образования реально использовали крайнюю форму борьбы - "республиканизацию". Края, области присоединились к бюджетно-финансовой войне с центром, инициированной республиками, проявляя здесь особую организованность. Прохладное отношение краевых, областных Советов народных депутатов к Совету федерации, образованному в тот период при президенте России, к проекту новой Конституции России свидетельствовало об их недоверии к федеральной власти. Отдельные края, области, используя пошатнувшееся положение центра, стали потихоньку пробивать себе немыслимые ранее льготы и блага.

Когда к сентябрю 1993 г. в России была создана ситуация неуправляемости, стало более чем очевидно, что успех конституционной реформы невозможен без решения проблемы равенства субъектов Российской Федерации. И в этой связи естественен сегодня вопрос, действительно ли новая Конституция России сняла источники конфликтности между федерацией и краями, областями.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 12 декабря 1993 г. (с изм., вкл. от 9 июня 2001 г.) // Российская газета. - 1993 г. - 25 декабря; 1996 г. - 13 января; 2001 г. - 14 июня

2. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М.: Юристъ, 2003

3. Комментарий к Конституции РФ / Под ред. З.М. Юлая. М.: Новый юрист, 1994

4. Конституционное право: справочник / Сост. П.П. Захаров. М.: Издательство "НОРМА", 2004

5. Конституция РФ: Комментарий / Под общ. Ред. Б.Н. Топорина, Ю.М. Бутирина, Р.Г. Орехова. М.: Юридическая литература, 1994

6. Котелевская И.В., Тихомиров Ю.А. Конституция и Закон в нашей жизни. М.: Прогресс, 1993

7. Придорожный Г.З. Конституционное (государственное) право Российской Федерации. СПб: Питер, 2003

8. Румянцев О. Основы конституционного строя России. М.: Сокол, 1994

9. Сравнительное конституционное право / Под ред. С.М. Михайлова. М.: Новый юрист, 1996

10. Стрекозов В.Г., Казанцев Ю.Д. Государственное (конституционное) право Российской Федерации: учебник. М.: Издательство "НОРМА", 1997

11. Яковлев С.В. Конституционное право: Учебник. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003