Правовой статус беженцев в международном праве

Цель работы рассмотреть правовой статус беженцев в международном праве. Задачи работы определить понятие «беженец» и правовой статус беженцев, а также рассмотреть процедуру признания беженцем на примере России.

1. Понятие беженца

Термин «беженец» является строгим термином, т.е. его содержание определяется в соответствии с принципами общего международного права. При обыденном употреблении он более широк и менее ограничен, обозначая любого, кто бежит, кто стремится спастись от обстоятельств естественного или личного характера, которые он считал нетерпимыми.

Определение понятия "беженец" в международном праве содержится в двух основных документах: Конвенции ООН 1951 года "О статусе беженцев" и Протоколе к ней 1967 года, касающемся статуса беженцев.

Попытки дать определение "беженцев" в международных документах предпринимались еще до создания Организации Объединенных Наций, в частности, в договорах и соглашениях, заключенных под эгидой Лиги Наций. В них использовался так называемый "групповой подход".

Необходимыми условиями при этом являлись следующие: а) лицо должно было находиться за пределами страны своего происхождения и б) не пользовалось защитой правительства этого государства. Например, "русские беженцы" в 1926 году определялись как "любые лица русского происхождения, которые не пользуются или более не пользуются защитой правительства Союза Социалистических Советских Республик и не приобрели иного гражданства". Аналогичным было и содержание понятия "армянский беженец". Указанное определение содержалось в Соглашении от 12 мая 1926 г., касающемся выдачи удостоверений личности русским и армянским беженцам. В данном случае пребывания лица за пределами страны происхождения прямо не требовалось, но оно подразумевалось, поскольку целью соглашения была выдача удостоверений личности для обеспечения проезда и переселения. Удостоверения утрачивали силу, если их владельцы возвращались в страну происхождения.

Впоследствии аналогичный подход использовался в соглашениях 1936 года о лицах, бежавших из Германии. Гай С. Гудвин-Гилл. Статус беженца в международном праве. - М.:, 1997. - с. 16-17

После второй мировой войны были сформулированы более четкие критерии определения понятия "беженец". Об этом наглядно свидетельствуют Устав Международной организации по делам беженцев (МОБ) и принятые позднее Устав Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев (УВКБ ООН) и Конвенция ООН 1951 года о статусе беженцев.

Устав МОБ воспроизвел положения предшествующих документов, указывая категории лиц, которым следовало предоставлять помощь. Так, к числу "беженцев" были отнесены жертвы нацистского, фашистского или квислинговского режимов; некоторые лица еврейского происхождения; иностранцы или лица без гражданства, оказавшиеся жертвами нацистского преследования; а также лица, которые признавались беженцами до начала второй мировой войны по признакам расы, религии, национальности или политических убеждений. Кроме того, Устав МОБ относил к числу беженцев тех, кто не мог или не хотел воспользоваться защитой того государства, гражданином которого являлся и в котором жил прежде.

Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев сменило МОБ в роли основного учреждения, занимающегося беженцами. С этого момента основы международно-правового подхода к понятию "беженец" начали закрепляться в документах ООН, Уставе УВКБ и межгосударственных договорах.

Устав впервые подчиняет компетенции УВКБ беженцев, которые подпадали под действие различных ранее заключенных договоров и соглашений. Кроме того, он указывает на беженцев, которые стали таковыми в результате событий, происшедших до 1 января 1951 г., находились вне страны своего происхождения и не могли либо не желали воспользоваться ее защитой "в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований". К ним также относятся лица, которые из-за уже пережитых преследований не могут вернуться. И, наконец, Устав распространяется на всех других лиц, которые находятся вне страны своей гражданской принадлежности или, если они не имеют определенного гражданства, вне страны своего прежнего постоянного местожительства вследствие испытываемых или испытанных ими вполне обоснованных опасений преследований по признаку расы, религии, гражданства, политических убеждений или не могут, или не желают по причине указанных опасений воспользоваться защитой правительства страны своей гражданской принадлежности, а если они не обладают определенным гражданством, - возвратиться в страну своего прежнего постоянного местожительства.

Это определение универсально по сфере применения, поскольку не содержит каких-либо временных или географических ограничений. Оно является важнейшей отправной точкой при выяснении того, кто имеет право на защиту и помощь Организации Объединенных Наций, поскольку именно отсутствие защиты со стороны собственного государства отличает беженцев от обычных иностранцев.

Устав предполагает двойственный подход к определению понятия "беженец". С одной стороны, оно распространяется на группы и категории беженцев, с другой - на отдельных лиц.

Данное определение практически полностью было воспроизведено в Конвенции ООН 1951 года о статусе беженцев и Протоколе 1967 года, касающемся статуса беженцев.

В Конвенции о статусе беженцев под термином "беженец" подразумевается лицо, которое:

1) рассматривалось как беженец в силу соглашений от мая 1926 года и 30 июня 1928 года или же в силу Конвенций от 28 октября 1933 года и 10 февраля 1938 года, Протокола от 14 сентября 1939 года или же в силу Устава Международной организации по делам беженцев;

постановления об отказе в праве считаться беженцами, вынесенные Международной организацией по делам беженцев в период ее деятельности, не препятствуют тому, чтобы статус беженца предоставлялся лицам, которые удовлетворяют условиям, установленным в пункте 2 настоящего раздела;

2) в результате событий, происшедших до 1 января 1951 года, и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений Конвенция ООН 1951 года «О статусе беженцев» (Женева, 28 июля 1951 г.). // СПС Гарант. - п.А ст.1.

В тех случаях, когда какое-либо лицо является гражданином нескольких стран, выражение "страна его гражданской принадлежности" означает любую из стран, гражданином которой оно является, и такое лицо не считается лишенным защиты страны своей гражданской принадлежности, если без всякой действительной причины, вытекающей из вполне обоснованных опасений, оно не прибегает к защите одной из стран, гражданином которой оно является.

Положениями Конвенции могли воспользоваться только лица, которые стали беженцами в результате событий, имевших место до 1 января 1951 г. Однако в дальнейшем оказалось, что потоки беженцев являются не только результатом второй мировой войны и ее последствий.

В связи с этим возникла необходимость принятия дополнительного документа, который устранил бы указанное ограничение. Таким документом стал Протокол 1967 года, касающийся статуса беженцев. Протокол распространил действие Конвенции на "новых беженцев", т.е. лиц, которые, подпадая под определение, содержащееся в Конвенции, стали беженцами в результате событий, происшедших после 1 января 1951 г.

В пункте 2 ст. 1 Протокола к конвенции о беженцах говорится, «под термином "беженец", за исключением случаев, касающихся применения следующего пункта, имеется в виду любое лицо, подпадающее под определение статьи 1 Конвенции с опущением слов "В результате событий, происшедших до 1 января 1951 года..." и слова "...в результате подобных событий" в статье 1А» Протокол, касающийся статуса беженцев от 31 января 1967 г// СПС Гарант. - ч.2 ст.1.

Совет Безопасности подтверждая свои резолюции 1269 (1999) от 19 октября 1999 года и 1368 (2001) от 12 сентября 2001 года согласно п.f ч.3 Резолюции Совета Безопасности ООН от 28 сентября 2001 г. N 1373 (2001) призывает все государства «принимать, до предоставления статуса беженца, надлежащие меры согласно соответствующим положениям внутригосударственного законодательства и международного права, включая международные стандарты в области прав человека, с целью удостовериться в том, что лица, ищущие убежище, не планировали террористических актов, не содействовали им и не участвовали в их совершении» Резолюция Совета Безопасности ООН от 28 сентября 2001 г. N 1373 (2001) // СПС Гарант. - п.f ч.3.

2. Приобретение статуса беженца на примере России

По общему правилу личный статус беженца определяется законами страны его домициля или, если у него такового не имеется, законами страны его проживания.

Ранее приобретенные беженцем права, связанные с его личным статусом, и в частности права, вытекающие из брака, должны соблюдаться Договаривающимися государствами по выполнении, в случае надобности, формальностей, предписанных законами данного государства, при условии, что соответствующее право является одним из тех прав, которые были бы признаны законами данного государства, если бы это лицо не стало беженцем.

Лицо, заявившее о желании быть признанным беженцем, лично или через уполномоченного на то представителя может обратиться с ходатайством в письменной форме в следующие органы: в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации вне государства своей гражданской принадлежности (если лицо еще не прибыло на территорию РФ); в пост иммиграционного контроля федерального органа исполнительной власти по миграционной службе (при его отсутствии в орган пограничного контроля федерального органа исполнительной власти по пограничной службе в пункте пропуска через Государственную границу РФ); в орган пограничного контроля федерального органа исполнительной власти по пограничной службе или в территориальный орган миграционной службы (при вынужденном незаконном пересечении Государственной границы РФ); в территориальный орган миграционной службы по месту своего пребывания на законном основании на территории РФ.

Лицо, желающее приобрести статус беженца, может обратиться с ходатайством в пост иммиграционного контроля федерального органа исполнительной власти по миграционной службе. Ходатайство о признании беженцем можно подать также в орган пограничного контроля федерального органа исполнительной власти. Лицо, желающее приобрести статус беженца, также может подать ходатайство в территориальные органы миграционной службы.

Процедура приема ходатайства о статусе беженцев регламентируется в Положении о порядке работы с иностранными гражданами и лицами без гражданства, прибывающими и находящимися в России в поисках убежища, определения их правового статуса, временного размещения и пребывания на территории Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 8 сентября 1994 г. N 1021 (в редакции постановления от 16 декабря 1994 г. N 1382). В этом Положении указывается, что работа с ходатайством является одной из частей процедуры определения правового статуса иммигранта, которая включает в себя:

- подачу и принятие ходатайства о признании иммигранта беженцем в РФ, анкетирование иммигранта и прибывших с ним членов его семьи;

- принятие решения о рассмотрении ходатайства о признании иммигранта беженцем в РФ по существу;

- индивидуальное собеседование с иммигрантом и членами его семьи с оформлением опросного листа;

- проверку достоверности сведений и причин прибытия, сообщенных иммигрантом;

- принятие решения о признании иммигранта беженцем в РФ;

- выдачу иммигранту удостоверения беженца в РФ Положение о порядке работы с иностранными гражданами и лицами без гражданства, прибывающими и находящимися в России в поисках убежища, определения их правового статуса, временного размещения и пребывания на территории Российской Федерации. Утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 8 сентября 1994 г. № 1021 (в редакции постановления от 16 декабря 1994 г. N 1382). // СПС Гарант..

При этом рассмотрение ходатайства иммигранта, равно как и процедура признания его беженцем в России, может быть прекращено на любом этапе, если установлено, что он сообщил о себе ложные сведения.

Основанием для начала процедуры признания иммигранта беженцем в Росси является его письменное ходатайство.

Прием ходатайств о признании беженцем в Российской Федерации проводится государственными служащими постов иммиграционного контроля, ФМС России и ее территориальных органов.

Для получения наиболее полной информации государственные служащие федеральных органов исполнительной власти, осуществляя работу с иммигрантами, проводят с ними собеседование с целью выявления обоснованности причин их прибытия и права на получение статуса беженца.

После предварительного рассмотрения ходатайства по его результатам принимается решение о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу либо об отказе в его рассмотрении. Порядок оформления, выдачи и обмена этого свидетельства определен постановлением Правительства Российской Федерации от 28 мая 1998 г. N 523 "О свидетельстве о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории Российской Федерации по существу".

Решение о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу в Российской Федерации принимается ФМС России и ее территориальным органом на основании соответствия сведений, сообщенных иммигрантом, положениям пункта 1 статьи 1 Федерального закона "О беженцах" в срок, не превышающий пяти дней со дня его подачи.

В случае, когда причины подачи ходатайства о признании иммигранта беженцем в Российской Федерации являются обоснованными (или явно необоснованными) и не требуется дополнительное разбирательство, решение о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу либо об отказе в рассмотрении ходатайства по существу по возможности принимается в день его подачи.

Выдача соответствующего свидетельства производится ФМС России или ее территориальным органом и является актом правового характера, устанавливающим законность временного пребывания данного лица на территории Российской Федерации.

Документы, удостоверяющие личность иммигранта и членов его семьи, сдаются им в ФМС России или в ее территориальный орган, выдавший вышеназванное свидетельство. Свидетельство, выданное иммигранту, заменяет на срок его действия документ, удостоверяющий личность иммигранта.

3. Лица, которые не могут быть признаны беженцами

Положения Конвенции о беженцах не распространяются на лиц, которые в настоящее время пользуются защитой или помощью других органов или учреждений Организации Объединенных Наций, кроме Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев.

Положения Конвенции не распространяются на лиц, за которыми компетентные власти страны, в которой они проживают, признают права и обязательства, связанные с гражданством этой страны.

Положения Конвенции не распространяются на всех тех лиц, в отношении которых имеются серьезные основания предполагать, что они:

а) совершили преступление против мира, военное преступление или преступление против человечности в определении, данном этим деяниям в международных актах, составленных в целях принятия мер в отношении подобных преступлений;

b) совершили тяжкое преступление неполитического характера вне страны, давшей им убежище, и до того, как они были допущены в эту страну в качестве беженцев;

с) виновны в совершении деяний, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций;

Согласно уставам международных военных трибуналов к преступлениям против человечества отнесены: преступления против мира, военные преступления, преступления против человечности.

Преступления против мира. Под ними подразумевается планирование, подготовка, развязывание или ведение агрессивной войны или войны в нарушение международных договоров, соглашений или заверений, или участие в общем плане или заговоре, направленных к осуществлению любого из указанных действий.

Военные преступления. К их числу относятся нарушения законов и обычаев войны, а именно: убийства, истязания, увод в рабство или для других целей гражданского населения оккупированных территорий; убийства или истязания военнопленных; убийства заложников; ограбление общественной или частной собственности; бессмысленное разрушение городов или деревень и другие преступления.

Вместе с тем сегодня "военные преступления" должны трактоваться более широко. Принципы уставов международных военных трибуналов были подкреплены Женевскими конвенциями 1949 года и Дополнительными протоколами 1977 года. В результате к числу военных преступлений относят "серьезные нарушения" Женевских конвенций, которыми в Уставе Международного трибунала по Югославии 1993 года считаются следующие деяния: умышленное убийство; пытки и бесчеловечное обращение, включая биологические эксперименты; умышленное причинение тяжких страданий или серьезного увечья или нанесение ущерба здоровью; незаконное, произвольное и проводимое в большом масштабе разрушение и присвоение имущества, не вызываемое военной необходимостью; принуждение военнопленного или гражданского лица служить в вооруженных силах неприятельской державы; умышленное лишение военнопленного или гражданского лица прав на беспристрастное и нормальное судопроизводство; незаконное депортирование, перемещение или арест гражданского лица; взятие гражданских лиц в качестве заложников.

В Дополнительном протоколе I упоминаются также нападение, в том числе неизбирательного характера, затрагивающее гражданское население; нападение на лицо, когда известно, что оно прекратило принимать участие в военных действиях; перемещение населения (ввоз государством собственного населения на оккупированную территорию либо вывоз местного населения с оккупированной территории); применение практики апартеида и других негуманных и унижающих действий, оскорбляющих достоинство личности, основанных на расовой дискриминации, и нападение на необороняемые местности и демилитаризованные зоны.

Преступления против человечности. Сюда относятся такие преступления, как убийства, истребление, порабощение, ссылка и другие жестокости, совершенные в отношении гражданского населения как до, так и во время войны, или преследования по политическим, расовым или религиозным мотивам с целью осуществления или в связи с любым преступлением, подлежащим юрисдикции Международного трибунала, независимо от того, являются ли эти действия нарушением внутреннего права страны, где они были совершены, или нет.

Заключение

В то же время мировое сообщество должно определить наиболее эффективные пути предотвращения новых потоков беженцев.

Тем не менее, в системе защиты, установленной Конвенцией 1951 г. / протоколом 1967г. и общим международным правом, имеются определению пробелы, как и между статусом беженца и решением проблем беженца Беженцы защищены принципом non-refoulement, а статус беженца, часто, хотя и не обязательно) является достаточным условием предоставления постоянного или долговременного убежища. Но не существует обязательной связи между принципом non-refoulement и приемом либо предоставлением убежища. И в практике государств, и в международном праве свобода усмотрения государства при предоставлении убежища и обязательство соблюдать принцип non-retoulement остаются разделенными, хотя их и связывает общий стандарт определения: вполне обоснованные опасения преследований или риск пыток или иного значительного вреда.