Шляхи вдосконалення управління земельними ресурсами міста

Шляхи вдосконалення управління земельними ресурсами міста

Олена Чеботарьова,

здобувач Національної академії державного управління

при Президентові України

У статті розглядаються аспекти забезпечення ефективного та раціонального управління земельними ресурсами міста. Автор вказує, що міські землі є предметом специфічних соціальних та правових відносин, ці відносини є об'єктом державного управління. Констатовано, що успішне функціонування ринку землі потребує належного інституційного забезпечення, зокрема, розробки та ведення земельного кадастру. Розроблено пропозиції з удосконалення регулювання ринку землі засобами економічного впливу.

Міські землі є предметом специфічних соціальних та правових відносин, які, у свою чергу, стають об'єктом державного управління. Ці землі займають лише два відсотки від загальної площі території держави, але концентрують понад дві третини населення, майже три чверті основних промислово-виробничих фондів, переважну частку виробничого, наукового та соціально-культурного потенціалу. Саме це, з одного боку, створює для користувачів земель населених пунктів виключно сприятливі можливості для господарювання та підприємництва, а з іншого - потребує ефективного використання міських земель, що є необхідною умовою успішного проведення економічних і соціальних ринкових перетворень, оскільки саме міста, насамперед великі і найбільші, виступають каркасом нових форм господарювання в країні.

Загальною характерною особливістю трансформаційного періоду, який переживає країна, є, з одного боку, недосконалість, "невиписаність" законів, інколи ряд різночитань у законодавстві, несвоєчасне прийняття нормативно-правових актів, а з іншого боку, нерозмежування як земель, так і повноважень управління земельними ресурсами держави, зокрема земельними ресурсами міст, селищ, сіл.

Проблеми управління земельними ресурсами держави досліджують ряд вітчизняних авторів, зокрема заслуговують на увагу праці та статті Другака В.М. Новаковського Л.Я. Соніна О.М. Третяка А.М. [1], [3], [7], [8] та ін. Водночас малодослідженим аспектом є проблематика механізмів вдосконалення управління земельними ресурсами міста.

Метою статті є аналіз існуючих і пошук більш ефективних механізмів управління земельними ресурсами міста, які дозволять підняти його на новий якісний рівень.

Регулювання земельних відносин здійснюється нині на основі законодавчих та підзаконних актів, при чому, при наявності чинного Земельного кодексу України стає необхідністю ширша кодифікація (зведення) законів про землю, оскільки багато законодавчих нововведень у цій сфері [5], [6], [7] не включено до Земельного кодексу. З іншого боку, дедалі більше позначається розпорошеність повноважень і не завжди обґрунтованих щодо управління земельними ресурсами, контролю за раціональним використанням й охороною земель. Відомчі підходи, так зване "перетягування каната" з питань реєстрації земель, оцінки землі, й зокрема грошової, участі в організації та функціонуванні ринку землі, встановлення обмежень та обтяжень на використання земельних ділянок, організації контролю за охороною земель призводять до дестабілізації ситуації навколо землі, не сприяють соціальному спокою і стабільності. Необхідно встановити чіткі повноваження з цих питань для Міністерства юстиції України, Державного комітету України по земельних ресурсах (Держкомзему) Державному комітету архітектури та містобудування і, зокрема, Бюро технічної інвентаризації, Фонду нерухомого майна та інших центральних органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування. Відправною точкою тут повинні стати ст. 13 і 14 Конституції України та норми Земельного кодексу України [2].

Землевпорядні органи є запорукою розробки та функціонування реєстраційної системи. На нашу думку, пріоритет у вирішенні всього комплексу земельних питань повинен належати єдиному центральному органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин. Держкомзем повинен здійснювати постійний супровід реалізації норм земельного законодавства, вносити Кабінету Міністрів України науково обґрунтовані зміни та доповнення до Земельного Кодексу України, забезпечуючи високий рівень розвитку земельного законодавства в країні, ефективне використання земельних ресурсів за умов постійного надання переваг екологічним проблемам над економічною доцільністю. Такий підхід забезпечить розв'язання сучасних проблем природокористування і створить усі передумови для стабілізації та поліпшення в майбутньому навколишнього середовища, а також оптимальні умови для існування всього живого на землі.

Усі інші публічно-владні структури повинні здійснювати ефективний контроль за використанням та охороною земельних ресурсів України у частині наданих їм земельним законодавством повноважень. Діяльність широко розгалуженої системи землевпорядних органів та організацій (наукових, проектних, пошукових) направлена на збереження високопродуктивних земель і забезпечення розвитку сприятливого навколишнього середовища для прийдешніх поколінь [3, с. 45].

У плані першочергових заходів для реалізації цих стратегічних завдань необхідно:

- завершити формування електронної версії земельного кадастру, забезпечивши відповідне фінансування за рахунок бюджету міста. Для відслідковування землекористування при управлінні земельних ресурсів створити центр земельного кадастру;

- завершити проведення інвентаризації земельних ділянок міста відповідно до даних земельного кадастру, а також інвентаризацію земельних ділянок під існуючими об'єктами багатоповерхової забудови, визначити частки в оплаті за землю суб'єктів підприємницької діяльності, які розміщені в даних об'єктах;

- забезпечити документальне оформлення прав власності користування землею у містах, увівши просту і не тривалу за часом процедуру, в тому числі під час оренди нежитлових приміщень;

- забезпечити доступність і гласність інформації про вільні земельні ділянки в місті і надання їх для господарського освоєння переважно на конкурентній основі;

- розробити і запровадити дієвий механізм вилучення земельних ділянок у землекористувачів, які тривалий час мають заборгованість з платежів за землю або не освоюють земельні ділянки в терміни, передбачені законодавством, для подальшого продажу шляхом конкурсу або аукціону;

- вдосконалити механізм справляння плати за міську землю з суб'єктів господарювання, які користуються нею на правах оренди відповідно до укладених договорів оренди;

- поліпшити систему оперативного обміну інформацією між управлінням земельних ресурсів і податковою адміністрацією стосовно землекористування і плати за землю;

- продовжити роботу з вдосконалення чинної нормативно-розпорядчої бази місцевого рівня, що регламентує земельні відносини, зокрема у частині вартості земельних ділянок, диференціації цін та орендних платежів, узгодження порядку продажу та оренди з принципами ринкових відносин.

Водночас, не зважаючи на значний обсяг прийнятих законів та підзаконних актів у галузі реформування земельних відносин, органи, що уповноважені проводити земельну реформу (особливо на місцевому рівні), зіткнулися з такими основними труднощами: ряд законодавчих актів суперечливі, що ускладнює їх реалізацію, а, відповідно, і проведення земельної реформи; перерозподіл земель, надання та закріплення їх у власність та користування вимагають значних обсягів робіт із землеустрою і технічного закріплення меж та видачі державних актів на землю і значною мірою залежать від обсягів фінансування [4, с. 17].

Для того, щоб розв'язати проблему вдосконалення управління земельними ресурсами на місцевому рівні необхідно: створювати можливості вибору інвесторами земельних ділянок для підприємницької діяльності; здійснювати прозору і прогнозовану земельну та інфраструктурну політику; забезпечувати стабільність законодавства у сфері земельних відносин та платежів за землю; передбачити можливості зміни цілей використання земельних ділянок у разі неефективного використання розміщених на них об'єктів; створювати спільні з інвесторами підприємства за участю місцевих органів влади (з внесенням до статутних фондів земельних ділянок, права на їх оренду чи заставу).

Для підвищення бюджетної привабливості ринку землі і повнішого використання його потенціалу необхідно: забезпечити переведення на орендні умови користування (за орендну плату) усіх земель державної і комунальної власності; збільшувати обсяги продажу земельних ділянок за ринковими цінами; здійснювати приватизацію нерухомого майна виключно на умовах одночасного продажу земельної ділянки або оформлення права її оренди; установити порядок надання дозволів на будівництво та приймання в експлуатацію об'єктів тільки за наявності права власності на землю або її оренди; практикувати емісію земельних цінних паперів та залучення до бюджетів коштів від їх продажу [9, с. 198].

Успішне функціонування ринку землі потребує належного інституційного забезпечення, для чого необхідні такі основні передумови формування інфраструктури ринку землі. Ринок землі має регулюватися переважно засобами економічного впливу на суб'єкти земельних правовідносин. Органи виконавчої влади та місцевого самоврядування повинні забезпечити в межах своїх повноважень для регулювання ринку землі: вироблення регіональних та місцевих правил забудови, дотримання нормативних строків узгодження проектної документації та цільового використання земельних ділянок; створення в містах спеціальних підрозділів з питань менеджменту та маркетингу на ринку землі, оцінки та продажу земельних ділянок; поліпшення нормативно-методичної бази зонування територій населених пунктів дня забезпечення більшої доступності приватизації (продажу) земельних ділянок, передачі їх в оренду, відновлення порушених і забруднених земель [10, с. 10].

Регулювання земельних відносин і управління земельними ресурсами в місті передбачає розробку та ведення земельного кадастру. Такий кадастр є багатоцільовою реєстраційно-інформаційною системою зі збору, обробки, систематизації, збереження, узагальнення, поновлення і надання відомостей та документів про правовий режим, природний і господарський стан земельних ділянок з розміщеними на них об'єктами нерухомості, а також про юридичних і фізичних осіб, їх права власності, права користування землею та договорів на оренду землі, в тому числі утримувачів сервітутів, орендарів і закладоутримувачів.

Відповідно до ст. 195 Земельного кодексу України основними завданнями ведення державного земельного кадастру визначено:

- забезпечення повноти відомостей про всі земельні ділянки;

- застосування єдиної системи просторових координат та системи ідентифікації земельних ділянок;

- єдиної системи земельно-кадастрової інформації, її достовірності [2].

Державний земельний кадастр включає: кадастрове зонування, кадастрові зйомки, бонітування ґрунтів, економічну оцінку земель, грошову оцінку земельних ділянок, державну реєстрацію земельних ділянок, облік кількості та якості земель. У країнах з розвиненою економікою реєстрація прав власності на землю та інше нерухоме майно базується виключно на земельно-кадастрових системах. Це відповідає самій суті нерухомого майна, що тісно пов'язане із земельними ділянками. У реєстраційній системі необхідно передбачити сучасний інформаційний зв'язок між реєстраційними офісами (по горизонталі) та між офісами й вищими рівнями (органами) системи реєстрації (по вертикалі) з використанням засобів корпоративної комп'ютерної мережі та розділених баз даних. Створення такої мережі дасть можливість забезпечити повноцінне інформаційне обслуговування користувачів системи, централізоване ведення моніторингу систем, створення централізованих баз даних, оперативний пошук земельно-кадастрової та іншої інформації для різних цілей [8, с. 7].

Побудова системи реєстрації прав власності на землю та нерухоме майно стане базою для реєстрації інших прав, пов'язаних із заставою, орендою й іншими обмеженнями та обтяженнями, тобто правами третіх осіб на певну нерухомість. Вивчення зарубіжного досвіду показує, що у багатьох країнах земельний реєстр, реєстр будівель, споруд, приміщень або їх частин створювалися у різні часи і ведуться окремо і, як правило, різними установами. Але всі об'єкти нерухомого майна належать до конкретної земельної ділянки, які тісно пов'язані з нею і не можуть існувати без територіального простору, тобто землі. Крім того, всі вони об'єднуються за рахунок єдиної системи кодифікації і класифікації, стандартизації обміну та збереження даних на основі використання сучасних засобів інформаційних технологій.

Нині в Україні існує багато інформаційних систем (реєстрів), зокрема реєстр платників податків (Державна податкова адміністрація), реєстр підприємств, установ та організацій (Держкомстат); реєстр будівель (БТІ) тощо.

Але особливе значення має положення Земельного кодексу України про те, що державний земельний кадастр є основою для ведення кадастрів інших природних ресурсів. Створення та запровадження в Україні єдиної автоматизованої системи державного земельного кадастру України (далі - АС ДЗК України), реалізованої в середовищі сучасних інформаційних технологій, забезпечить можливість більш ефективного управління земельними ресурсами, створить всі передумови для вдосконалення системи оподаткування та запровадження в Україні системи реєстрації прав власності на землю та іншу нерухомість, забезпечить формування інформаційної інфраструктури ринку землі.

Функціонування АС ДЗК України повинно базуватись, з одного боку, на принципах ведення Державного земельного кадастру, а з іншого - на загальносистемних принципах побудови сучасних автоматизованих інформаційних систем. При створенні системи повинні бути реалізовані також принципи, які відображають специфіку системи, що полягає в її функціональному призначенні, а також в інтеграції семантичної та просторової інформації про об'єкти автоматизації. Крім того, повинні бути враховані принципи побудови корпоративних автоматизованих систем з розподіленими базами даних та мережевими, в тому числі Internet, технологіями забезпечення клієнт-серверної взаємодії віддалених користувачів системи з локальними (базовими), регіональними та централізованими базами даних державного земельного кадастру. АС ДЗК України належить до класу відомчих автоматизованих інформаційних систем і її архітектура відображає організаційну структуру Держкомзему України. АС ДЗК України має ієрархічну трьохрівневу територіально розподілену структуру до складу якої входять:

- АС ДЗК базового рівня (на рівні міст Києва і Севастополя, міст обласного значення, адміністративних районів, крім районів у містах);

- АС ДЗК регіонального рівня (на рівні Автономної Республіки Крим, областей);

- АС ДЗК національного рівня (Держкомзему України).

На базовому рівні передбачається створення АС ДЗК м. Києва, АС ДЗК м. Севастополя, АС ДЗК адміністративних районів (всього 494 системи) і АС ДЗК міст обласного значення (всього 170 систем). На регіональному рівні передбачається створення АС ДЗК Автономної Республіки Крим та АС ДЗК областей (всього 25 систем). Створюється також одна АС ДЗК національного рівня, яка функціонує при Держкомземі України. Сукупність всіх зазначених систем і являє собою АС ДЗК України.

Зазначені підходи дадуть можливість своєчасно надавати повну й достовірну інформацію державним установам, органам місцевого самоврядування, банкам, податковим адміністраціям, юридичним і фізичним особам щодо земельно-кадастрової інформації, стану сплати земельного податку. А це, в свою чергу, дозволить підвищити ефективність управлінських рішень в сфері регулювання земельних відносин на місцевому рівні. Дослідження цих аспектів, безумовно, має стати підгрунтям для нових наукових розвідок.

Висновки

1. Сформульовані першочергові заходи, необхідні для удосконалення механізмів управління земельними ресурсами міст.

2. Опрацьовані пропозиції щодо підвищення бюджетної привабливості ринку землі і повнішого використання його потенціалу, які зокрема повинні включати переведення на орендні умови користування (за орендну плату) усіх земель державної і комунальної власності та збільшення обсягів продажу земельних ділянок за ринковими цінами.

3. Розроблено пропозиції з удосконалення регулювання ринку землі засобами економічного впливу на суб'єкти земельних правовідносин, які зокрема включають вироблення регіональних та місцевих правил забудови, дотримання нормативних строків узгодження проектної документації та цільового використання земельних ділянок, створення в містах спеціальних підрозділів з питань менеджменту та маркетингу на ринку землі, оцінки та продажу земельних ділянок.

4. Запропоновано здійснювати управління земельними ресурсами через єдиний державний земельний кадастр, а саме, через єдине кадастрове зонування, кадастрові зйомки, бонітування ґрунтів, економічну та грошову оцінку земельних ділянок, реєстрацію, врахування кількості і якості земель.

Література

1. Другак В.М. Правовий режим земель в межах населених пунктів і за їх межами та залежність від нього меж державної та комунальної власності // Землевпорядкування. - 2003. - № 4. - С. 23-26.

2. Земельний кодекс України 2001 р., із змінами та доповненнями. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.portal.rada.gov.ua/.

3. Новаковський Л.Я. Проблеми реалізації земельного кодексу України // Землевпорядкування. - 2003. - № 4. - С. 14-18.

4. Про землеустрій: Закон України від 22 травня 2003 р. № 858-IV. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.portal.rada.gov.ua/.

5. Про оцінку земель: Закон України від 11 грудня 2003 р. № 1378-IV. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.portal.rada.gov.ua/.

6. Про охорону земель: Закон України від 19 червня 2003 р. № 962-IV - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.portal.rada.gov.ua/

7. Сонін О.М. Питання розвитку основних засад земельного законодавства // Землевпорядкування. - 2001. - № 2. - С. 3-8.

8. Третяк А.М. Наукові основи землеустрою. - К.: ТОВ ЦЗРУ, 2002. - 342 с.