Місцеве самоврядування України у контексті європейського досвіду

Місцеве самоврядування України у контексті європейського досвіду

Володимир Кравченко, доктор історичних наук, професор,

академік Української академії історичних наук

Віктор Діденко, курсант інституту ДУВС МВС України

Подано розгорнутий аналіз європейського, зокрема шведського, досвіду місцевого самоврядування. Показано стан законодавчого забезпечення місцевого самоврядування в Україні, виконано порівняння його з Європейською хартією місцевого самоврядування. Підкреслені їх основні розбіжності, зокрема у фінансово-бюджетній сфері забезпечення органів місцевого самоврядування.

В умовах незалежності України різко зросла необхідність визначення найбільш оптимальних шляхів розбудови державності, вирішення проблеми підвищення ефективності виконавчої влади, особливо на місцях. У цій площині принципове значення має вивчення та узагальнення практичного досвіду роботи органів місцевого самоврядування України в 90-ті роки XX століття, коли фактично відбувалися процеси його становлення. Своєчасне узагальнення та наукове усвідомлення всебічної практичної роботи органів місцевого самоврядування певною мірою дозволить запобігти помилкам, прорахункам в організації та діяльності самоврядних структур України, реально наблизити їх функціонування до європейських стандартів.

Місцеве самоврядування -- це право та реальна можливість органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і здійснювати управління ними, діючи в межах закону, в інтересах місцевого населення. Місцеве самоврядування -- це юридична особа державного права, якою керує виборний орган, наділений владними повноваженнями на певній території.

ДОСВІД ЄВРОПИ. В основу організації та діяльності місцевого самоврядування сучасної Європи покладено Європейську хартію місцевого самоврядування, яка була прийнята Радою Європи у 1985 р. Цим документом були визначені загальні принципи розвитку місцевого самоврядування як одного з головних чинників, притаманних будь-якому демократичному устрою. Хартія зобов'язує країни, які її підписали, застосовувати основні норми, що гарантують політичну, адміністративну і фінансову самостійність місцевої влади. Динамізм розвитку суспільства забезпечується раціональним співвідношенням сил, яке створює необхідний у демократичному суспільстві баланс влади між центром та місцями.

Основні функції місцевого самоврядування полягають у наступному: 1) забезпечення участі населення у вирішенні місцевих справ; 2) керівництво муніципальною власністю; 3) забезпечення комплексного соціально-економічного розвитку території; 4) охорона громадського порядку; 5) забезпечення потреб населення щодо різних послуг1. Тобто уся система самоврядування в демократичних країнах Європи спрямована на забезпечення реалізації волі народу та його інтересів у найрізноманітніших сферах суспільного життя.

Звернемося, наприклад, до шведського досвіду, оскільки Швеція сьогодні -- демократична країна на півночі Європи з високорозвиненим постіндустріальним суспільством і чи не найвищим рівнем життя у світі. Швеція -- конституційна монархія з однопалатним парламентом (riksdag), який наділено правом обирати прем'єр-міністра. Досвід Швеції є позитивним у нашому розумінні, бо за роки існування її як держави розвиток місцевого самоврядування там відбувався практично безперервно і поетапно. Кожна реформа адміністративно-територіального устрою та місцевої влади мала на меті наблизити реальну владу до людей і забезпечити гідний рівень життя для всіх громадян Швеції незалежно від місця їх проживання. Крім того, головним у цьому досвіді є те, що Швеція змогла знайти ту золоту середину, яка дає змогу у структурі місцевої влади забезпечувати загальнодержавні інтереси і проводити спільну для всієї країни урядову політику, одночасно не сковуючи місцеву ініціативу і даючи можливість ефективного місцевого урядування в населених пунктах.

Влада у Швеції будується на трьох рівнях: рівні держави, рівні регіону та рівні муніципалітетів. Місцеве самоврядування муніципального рівня представлено муніципальною радою, яка формує свої виконавчі органи. На рівні муніципалітетів також діють окремі державні та регіональні управління, що займаються реалізацією відповідно державних чи регіональних програм.

У Швеції існують чотири типи органів місцевого самоврядування: 1) муніципалітети, 2) окружні ради, 3) парафії (у Швеції церква є державною), 4) єпархіальні об'єднання. Світська та церковна влада співпрацює через спеціалізовані організації, відомі відповідно як федерації органів місцевого самоврядування та міжпарафіальні федерації. Окружні ради функціонують на регіональному рівні, маючи основним полем діяльності систему охорони здоров'я. Тобто світська влада охоплює два рівні місцевого самоврядування: рівень муніципалітетів та рівень округів. Але саме муніципалітети є тією структурою, яка здійснює основну частину місцевого управління і є фактично базовим рівнем місцевої влади.

Конституційне та законодавче забезпечення місцевого самоврядування Швеції гарантується Актом про форму правління від 1974 р. як одного із складових шведської конституції. Саме цей Акт серед різних типів органів місцевого самоврядування визначив пріоритет муніципалітету. Він також закріпив основні та фундаментальні права самоврядування та принципи його організації: народне управління здійснюється на вільному формуванні поглядів громадян та на загальному рівному виборчому праві; право на прийняття рішень у громадах належить зборам обраних представників; всі питання принципово важливого чи загального значення для громади вирішуються муніципальними зборами (радою); представницькі органи місцевого самоврядування мають власні виконавчі органи із власною компетенцією; місцеве самоврядування наділяється правом встановлення та збирання власних податків.

Конституційний Акт про форму правління також встановлює, що всі інші питання місцевого самоврядування вирішуються у спеціальному законі, прийнятому у 1991 р. Відповідно до цих законодавчих актів представницькими органами самоврядування на рівні громади є муніципальні збори чи рада, на рівні округу -- рада округу (ластинг). Повноваження цих рад -- чотири роки. Кількість депутатів у муніципальних та окружних радах залежить від кількості населення.

Тільки представницькі органи можуть приймати рішення щодо бюджету, встановлення податків та зборів. Тільки вони наділені правом формування комітетів, обрання посадових осіб, призначення ревізорів, встановлення компенсаційних виплат для виборних представників, а також оцінки результатів їхньої діяльності.

Як бачимо, представницькі органи є досить автономними у своїй діяльності та самостійними за своєю структурою. Крім цього, вони мають право делегування своїм виконавчим органам права на прийняття рішень з певного кола питань.

Виконавчим органом муніципальних зборів, рад є виконком -- фактично місцевий уряд, що виконує керівні та координуючі функції, а також профільні комітети які здійснюють поточне адміністрування. У відповідності до нового законодавства з 1991р., число та назва комітетів самостійно визначається виключно муніципальними зборами. Термін існування комітету -- 4 роки, але представницький орган у будь-який час може прийняти рішення про ліквідацію комітету. Комітети несуть повну відповідальність за поточну діяльність адміністрації і подають муніципальним зборам інформацію про результати її роботи.

Особливо корисним для України може бути досвід фінансового забезпечення місцевого самоврядування Швеції, а з 1992 -- 1993 рр. місцеві податки (41 %) і державні субсидії (24 %) тут були найважливішими джерелами надходжень. Причому цільові державні субсидії складають всього 5 %. Додатковими фінансовими джерелами для фінансування місцевого самоврядування є платежі за послуги (20 %) і певні доходи від комерційної діяльності й позики (14 %). Серед місцевих податків провідне становище належить пропорційному прибутковому податку з осіб, які є зареєстрованими мешканцями громади. Ставки податків встановлюються радами громади округу і парафією в межах, визначених законом. Вони можуть істотно відрізнятися залежно від громади.

У випадку, коли податкові надходження рад муніципалітетів та лепів складаються виключно з державних субсидій, асигнованих на спеціальні цілі, самостійність органів місцевого самоврядування є найбільш обмеженою. Тобто ступінь місцевої автономії перебуває у прямій пропорційній залежності від фінансової самостійності місцевої влади.

Така практика є характерною стосовно принципів Європейської хартії місцевого самоврядування не лише для Швеції, але й для більшості інших демократичних країн Європи, де найбільш поширеними стали три типи місцевих податків: 1) майнові податки; 2) місцеві й регіональні податки на доходи і прибутки; 3) місцеві податки на компанії та інші джерела податкових надходжень.

1. З усіх податків, що стягуються місцевою владою, найпоширенішим є майновий податок. Майно -- це земля і нерухомі споруди. У 1989 р. 22 країни, що є членами Організації економічного співробітництва й розвитку (крім Бельгії, Греції, Італії й Швеції), стягували такі податки. У 1988 р. середня частка місцевих майнових податків у місцевих податкових надходженнях становила 50 % у федеративних країнах і 30 % в унітарних країнах. У Нідерландах ця частка дорівнювала 70 % місцевих податкових надходжень, а у Великій Британії вона становила 100 %.

2. Місцеві й регіональні податки на доходи і прибутки застосовуються у 17 з 24 країн -- членів ОЕСР. Частка ВВП від податків на доходи і прибутки для більшості країн дуже подібна -- вона становить від 13 до 15 %.

3. Органи місцевої влади іноді обкладають місцевими і комунальними податками також прибуток місцевих компаній. Його частка у загальних місцевих податкових надходженнях становить від 1,7% в Данії до 14 та 15 % у Бельгії і Німеччині.2

Таким чином, у країнах Західної Європи найпоширенішим податком, що встановлюється місцевою владою, є майновий податок. Поряд з ним у практику місцевого самоврядування європейських країн увійшли інші типи місцевих податків, які разом і забезпечують справжню фінансову автономність, самостійність місцевої влади, що, до речі, повною мірою відповідає положенням Європейської хартії місцевого самоврядування.

МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ УКРАЇНИ. В Україні місцеве самоврядування почало відновлюватись тільки у 90-ті роки ХХ ст. Велике значення в процесі його розвитку мало прийняття Конституції України у 1996 р., яка вперше в історії вітчизняного конституційного права закріпила статус та гарантії діяльності органів місцевого самоврядування. Статтею 7 розділу "Загальні засади" встановлено, що "в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування".3, надалі конкретизоване в статтях 140 -- 146 XI спеціального розділу "Місцеве самоврядування". В статті 140, зокрема, зазначається, що "місцеве самоврядування є правом територіальної громади -- жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста -- самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України"... "Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи3. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад, сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради. Питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад. Сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення, наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна" (ст. 140).4

Отже, Конституція України чітко визначила систему органів місцевого самоврядування, до яких віднесено сільські, селищні, міські, районні та обласні ради. Але певні нашарування та традиції радянських часів збереглися. Внаслідок чого вона не повною мірою відповідає принципам та положенням, нормам, загальноприйнятим демократичною Європою, що визначають місцеве самоврядування як недержавний чи автономний від державного інститут самоорганізації населення. Цю неузгодженість та невідповідність можна легко простежити, якщо порівняти норми частини 1 статті 140 Конституції України з частиною I статті 3 Європейської хартії про місцеве самоврядування. В останньому документі вказується, що під місцевим самоврядуванням розуміють право і реальну здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину місцевих справ і керувати ними, діючи у межах закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення.5, що відсутнє в Основному Законі України. Тим самим фактично залишилась конституційно незакріпленою норма міжнародного права, права місцевого самоврядування на свій автономний від державного бюджет та свої податки і збори. Більше того, статті 95 та 142, що стосуються бюджетної системи країни, конкретно, прямо не встановлюють в законодавчому порядку, що бюджетна система складається з державного та місцевих бюджетів, автономних від державного.6 Таким чином, навіть з прийняттям Верховною Радою нової Конституції місцеве самоврядування України залишилось без фінансової автономії, що, безперечно, стримувало його розвиток у напрямку європейських стандартів.

Питання здатності місцевого самоврядування України виконувати свої повноваження у більш повній відповідності до норм європейського права знайшли своє відображення у Законі "Про місцеве самоврядування в Україні", який діє з травня 1997 р. Згідно з цим законодавчим актом, органи місцевого самоврядування України діють у межах своїх повноважень самостійно, автономно і не підпорядковані один одному. Тобто вони ( ради ) не утворюють загальну, єдину вертикаль влади, що повною мірою відповідає вимогам Європейської хартії місцевого самоврядування і докорінно відрізняє їх від структурованої системи органів державної влади та місцевого самоврядування радянського періоду. Крім того, Закон "Про місцеве самоврядування в Україні" остаточно поклав край штучному, на наш погляд, розмежуванню місцевого самоврядування на базовий та представницький рівні відповідно до Закону України "Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування" у редакції від 26 березня 1992 р., за яким ради на районному та обласному рівні не визнавалися органами місцевого самоврядування. Згідно ж із Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування.7 Відповідно до європейських стандартів, принаймні, до одного з існуючих варіантів у західних країнах Європи, цим законом вирішено питання поділу владних повноважень між виконавчим та представницьким органом місцевого самоврядування на рівні село -- селище -- місто. Механізм розподілу функціональних повноважень залишився традиційним. Він сталий і має такий вигляд -- виконком підзвітний раді, а голова очолює раду й виконком.

Процес формування органів місцевого самоврядування в Україні максимально наблизився до європейських стандартів. За радянських часів у практику виборів до рад усіх рівнів широко та міцно увійшли формалізм та заорганізованість, склад депутатів постійно і ретельно регулювався партійними структурами через так звані "рознарядки". Питома вага безпартійних, жінок, членів ВЛКСМ і молоді між кандидатами в депутати по окремих областях і в цілому по республіці у відповідності з рекомендаціями ЦК була наближена до середніх показників по країні. Пропозиції ЦК, обкомів і київського міськкому компартії України з основних позицій складу кандидатів у депутати майже повністю відповідали результатам виборів у місцеві ради республіки вісімнадцятого скликання. Так, якщо у пропозиціях партійних органів число робітників у місцевих радах визначалось 34,2 %, колгоспників -- 38,6 %, безпартійних -- 56,2 %, жінок -- 49,2%, членів ВЛКСМ 21,1 %, молодих депутатів (до 30 років) -- 33,0%, вперше вибраних депутатів -- 36,3% 8, то вибори у місцеві ради України у 1982 році дали відповідно такі результати: 34,2%, 38,4%, 56,2%, 49,2 %, 21,1%, 32,9%, 38,2 % 9.

Це, на нашу думку, досить переконливо доводить те, що у 80-ті рр. місцеві ради в УРСР виконували роль декорацій, "ширми" у процесі здійснення владних повноважень партійними структурами. Тобто органи місцевої влади формувалися й керувалися виключно однією комуністичною партією, яка не допускала будь-якої опозиції. Крім того, у радянський період новітньої історії України навіть сам термін "місцеве самоврядування", не кажучи вже про його зміст як форму самоорганізації територіальних громад чи колективів, було вилучено з ужитку. У Конституції ж УРСР 1978 р. ради народних депутатів лише декларувались як органи державної влади і місцевого самоврядування. У результаті такої ганебної практики формування органів місцевої влади усе помітніше знижувався інтерес виборців до самих виборів. Соціологічні дослідження того часу показують, що 40 % і більше опитуваних громадян не в змозі були назвати депутатів, що представляли їх у радах різних рівнів. Все це негативно впливало на міцність зв'язків самоврядних інститутів з населенням. Про негативне ставлення населення до виборчої практики говорять, наприклад, записи, зроблені виборцями на бюлетенях під час голосування. Зокрема тільки в одній Запорізькій області у 1980 р. подібних записів було зроблено 27. "Це не вибори, а призначення", - підкреслював виборець з м. Запоріжжя10.

Все наполегливіше висловлювались пропозиції громадськості щодо необхідності внесення змін у виборчу систему та її подальше удосконалення. Основний зміст побажань виборців у їх сукупності у політичному плані полягав у поглибленні демократизації виборчої системи, більш ефективній і реальній участі виборців на всіх стадіях підготовки і проведення виборів. Певні практичні кроки на шляху демократизації при формуванні органів місцевої влади, а з цим практичного відродження, становлення місцевого самоврядування в Україні були зроблені у березні 1980 р., коли відбулися вибори депутатів до Верховної Ради та місцевих рад УРСР.

Правове регулювання організації та функціонування місцевого самоврядування в Україні протягом 90-х рр. XX ст. забезпечувала ціла низка законодавчих актів. Серед них, крім вищезгаданих, зазначимо Закон Української РСР від 7 грудня 1990 р. "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування"; Закон України від 3 лютого 1994 р. "Про формування місцевих органів влади і самоврядування"; Закон України від 24 лютого 1994 р. "Про вибори депутатів і голів сільських, селищних, районних, міських, районних у містах, обласних рад"; закон України від 17 червня 1994 р. "Про внесення змін і доповнень до Закону України "Про вибори депутатів і голів сільських, селищних, районних, міських, районних у містах, обласних рад"; Закон України від 28 червня 1994 р. "Про внесення змін і доповнень до Закону України "Про формування місцевих органів влади і самоврядування"; Указ Президента України від 30 грудня 1995 р. "Про делегування повноважень державної виконавчої влади головам та очолюваним ними виконавчим комітетам сільських, селищних і міських рад" ; Закон України "Про місцеві державні адміністрації" (1999 р.) та інші. Серед чинних нормативних актів, що регулюють питання організації місцевого самоврядування України, необхідно виокремити Закон "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" (1998 р.), який суттєво наблизив процес формування органів місцевого самоврядування до стандартів європейської цивілізації.

Серйозні квантитативні зміни у складі місцевих рад відбулися порівняно зі складом депутатського корпусу попереднього (1994 -- 1998 рр.) скликання. Суттєво зріс освітній рівень депутатів місцевих рад: більше 25 % депутатів сільських рад мають вищу освіту. Значно перевищує 50 % частка депутатів селищних рад, які мають вищу освіту, а депутатський корпус районних, міських та обласної рад на 75% складається з депутатів з вищою освітою. Відбулося також грунтовне оновлення депутатського корпусу на всіх щаблях місцевого самоврядування. У середньому склад рад оновився на 80,4 %11. Подібні зміни у складі місцевих рад відбулися як в областях, так і в цілому по Україні. До місцевих рад України в березні 1998 р. обрано 67 % депутатів, які ніколи не були депутатами рад даного рівня. Крім того, з обраних понад 11 тис. сільських, селищних міських голів, третина яких теж не була на цих посадах в минулому скликанні12.

Таким чином, на підставі всебічного порівняльного аналізу організації та функціонування місцевого самоврядування України та європейських країн, їх законодавчого забезпечення можна зробити певні висновки. Насамперед процес відродження, становлення місцевого самоврядування України протягом 90-х рр. XX ст. в основному відбувався у площині тенденцій розвитку місцевого самоврядування європейських держав і в той же час з врахуванням специфічних особливостей та історичних традицій суспільно-політичного життя України.

Переконливим доказом цього, на думку авторів, є те, що майже всі головні принципи та положення, загальноприйняті демократичною Європою цивілізовані правові норми, що регулюють питання організації та діяльності місцевого самоврядування, дістали своє втілення і закріплення в Конституції, Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні" та інших правових актах. Значною мірою завдяки цьому місцеве самоврядування України поступово перетворюється у важливий інститут публічної влади, в один із визначальних елементів демократичного устрою держави. Це відбувається також за радикальної, реальної трансформації системи формування самоврядних представницьких органів - місцевих рад усіх рівнів. Вибори на практиці перетворилися у справжнє волевиявлення громадян, на противагу від радянських часів. І саме зміни у сфері виборчої системи максимально наблизили місцеве самоврядування України до цивілізованих європейських стандартів.

У процесі становлення місцеве самоврядування України зіткнулося з численними серйозними проблемами. Приведення законодавчого забезпечення у відповідність до норм міжнародного права, в першу чергу до вимог Європейської хартії місцевого самоврядування та усталеного досвіду цивілізованих демократичних країн Євросоюзу продовжується. Особливо гостро ця проблема стоїть у фінансово-бюджетній сфері діяльності органів місцевого самоврядування України, сфері їх матеріально-фінансового забезпечення. Питання чіткого розмежування державних та місцевих бюджетів тісно пов'язане ще з однією, так до кінця і не розв'язаною проблемою -- чітким розмежуванням функціональних повноважень між органами державної влади та місцевого самоврядування, розмежуванням повноважень між різними рівнями влади, в кінцевому підсумку взаємодії органів місцевого самоврядування з органами державної влади. Нагального вирішення вимагає і проблема неадекватного співвідношення адміністративно-територіальних одиниць з місцевими радами, останніх (12 тис.), до речі в 2,5 раза менше, ніж населених пунктів (понад 30 тис.).

Весь цей комплекс проблем значною мірою стримує перетворення місцевого самоврядування України у досконалий, автономний та фінансово спроможний інститут, здатний ефективно вирішувати актуальні питання місцевого життя демократичної держави з урахуванням європейських традицій.

Джерела та література

1 Європейська хартія місцевого самоврядування -- Страсбург, 1985; Саєнко Ю., Ткачук А., Привалов Ю. Місцеве самоврядування в Україні. Проблеми і прогнози.-- К., 1997. с. 15-16; Воронкова В.Г. Местное самоуправление в посттоталитарном обществе. Теоретические основы и проблемы организации.-- Наукові праці історичного факультету Запорізького державного університету.-- Випуск VIII -- Запоріжжя: Тандем-У, 1999.-- С. 168-170.

2 Агранофф Р., Браун Т., Ткачук А. Місцеве самоврядування. Світовий та український досвід. -- Посібник. К., Заповіт, 1997.-- С. 32, 37 -- 39.

3 Конституція України.-- К., 1996.-- Ст. 7.

4 Конституція України -- К., 1996. -- Ст. 140.

5 Європейська хартія місцевого самоврядування. -- Страсбург, 1985. -- Ст. 3.

6 Конституція України. -- К., 1996. -- Ст. 95, 142.

7 Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні"// Голос України. -- 1997, 12 червня.

8 Итоги выборов и состав депутатов местных Советов народных депутатов. 1982 г., Стат. Сборник. -- М., 1982.-- С. 34 -- 53.

9 Державний архів громадських об'єднань України (м. Київ). (ДАГО), Ф.1.-- Оп. 32. -- Спр. 1828 -- Арк. 3.

10 Державний архів Запорізької області. (ДАЗО) Ф. 102 -- Оп.16 -- Спр. 249. -- Арк. 18.

11 Березовський В.П. Місцеве самоврядування -- сучасна ситуація та перспектива розвитку. Наукові праці історичного факультету Запорізького державного університету. Випуск VIII. -- Запоріжжя, Тандем-У, 1999.-- С. 229.

12 Граб В. Парламентський контроль за виконанням законів та актів, прийнятих Верховною Радою України, з питань місцевого самоврядування. -- Вісник програмі сприяння парламентові України. -- 1999, 9 червня. С. 22.