Збереження та охорона культурної спадщини України (1991-2005): трансформація законодавства

ЗБЕРЕЖЕННЯ ТА ОХОРОНА КУЛЬТУРНОЇ СПАДЩИНИ УКРАЇНИ (1991-2005): ТРАНСФОРМАЦІЯ ЗАКОНОДАВСТВА

У статті проаналізовано основні зміни українського законодавства, які відбулися в галузі пам'яткоохоронної справи за роки незалежності України. Авторка робить висновок, що сучасна законодавча база оптимально враховує переважну більшість особливостей, які властиві пам'яткоохоронній роботі.

Загальноцивілізаційні й соціокультурні зміни, які відбуваються у посткомуністичних країнах, закономірно потребують нових підходів до проблем збереження та охорони культурної спадщини цих держав. У незалежній Україні характерний, на наш погляд, цілісний комплекс цих проблем, що охоплює такі питання, як: 1) відмова українського законодавства у галузі пам'яткоохоронної справи від ідеологічних нашарувань радянської доби; 2) вироблення нових законів, орієнтованих насамперед на збереження автентичних пам'яток національної культури; 3) вихід юридичного забезпечення пам'яткоохоронної справи України на рівень міжнародних стандартів. Цей процес є перманентним й триває вже понад 15 років.

За цей час українська держава прийняла низку законів, підзаконних нормативно-правових актів, відомчих та інших розпоряджень, які мають юридичну силу і спрямовані на вироблення нової концепції законодавця стосовно збереження та охорони культурної спадщини України. Серед документів державного значення у цій галузі варто назвати такі:

А) закони України: “Основи законодавства про культуру” (1992), “Про охорону культурної спадщини” (2000), “Про внесення змін до Основ законодавства України про культуру” (2001), “Про основи містобудування” (1992, у новій редакції 2001-го року), “Про охорону археологічної спадщини” (2004), “Про внесення змін до Закону України “Про охорону культурної спадщини” (2004), “Про затвердження Загальнодержавної програми збереження та використання об'єктів культурної спадщини на 2004-2010 роки” (2004), “Про тимчасову заборону приватизації пам'яток культурної спадщини” (2005);

Б) укази Президента України “Про заходи щодо відтворення видатних пам'яток історії та культури” (1995), “Про положення про Комісію з питань відтворення видатних пам'яток історії та культури” (1996), “Про Раду з питань збереження національної культурної спадщини” (1997, нині не діє), “Про День пам'яток історії та культури” (1999);

В) постанови Верховної Ради України “Про впорядкування управління заповідниками та національними природними парками” (1993), “Про перелік об'єктів, які не підлягають приватизації у зв'язку з їх загальнодержавним значенням” (1995), “Про інформацію Кабінету Міністрів України про здійснення державної політики щодо виконання законів України “Про природно-заповідний фонд України” і “Про охорону культурної спадщини” та про дотримання посадовими особами вимог чинного законодавства стосовно Національного заповідника “Хортиця” й інших історико-культурних заповідників і об'єктів природно-заповідного фонду” (2002), “Про Рекомендації парламентських слухань “Українська культура: стан та перспективи розвитку” (2002), “Про інформацію Кабінету Міністрів України про сучасний стан та перспективи охорони об'єктів культурної спадщини України, а також пам'яток історії та культури українського народу, що знаходяться за її межами” (2003); “Про інформацію Кабінету Міністрів України про стан збереження об'єктів соціально-культурного призначення в процесі приватизації та цільового їх використання у післяприватизаційний період” (2004);

Г) постанови Кабінету Міністрів України “Про затвердження Порядку визначення категорій пам'яток для занесення об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України” (2001), “Про затвердження Порядку укладення охоронних договорів на пам'ятки культурної спадщини” (2001), “Про утворення Державної служби охорони культурної спадщини” (2002), “Про утворення Міжвідомчої координаційної ради з питань охорони культурної спадщини” (2003), “Про розподіл субвенції, що надається з державного бюджету місцевим бюджетам на збереження історичної забудови міст та об'єктів історико-культурної спадщини у 2005 році” тощо.

Серед інших актів, що мають юридичну силу в пам'яткоохоронній справі сучасної України, слід назвати наказ Державного комітету України з будівництва та архітектури Міністерства культури і мистецтв України від 13 травня 2004 р. № 295/104 “Про затвердження форм облікової картки та паспорта об'єкта культурної спадщини”, інформаційний лист Вищого господарського суду України від 24.02.2005 (№ 01-8/321) Про Закон України “Про тимчасову заборону приватизації пам'яток культурної спадщини” тощо. Очевидно, що багато законопроектів, які стосуються збереження та охорони нерухомих пам'яток в Україні, містяться в нормативно-правових актах та законах, що регулюють земельні та майнові правовідносини в Україні.

У 1990-х рр. - на початку ХХІ ст. проблемі законодавчого забезпечення пам'яткоохоронної справи в Україні було приділено також чимало уваги українськими вченими та громадськими діячами. Цією проблемою займалися такі фахівці, як В. Акуленко [1-3], Ю. Алексєєв й Н. Кравченко [4], С. Заремба [5], В. Горбик, Г. Денисенко, П. Скрипник [6; 7], В. Вечерський [8-10], Л. Прибєга [11; 12] та інші дослідники.

Цілком природно, що зі здобуттям Україною незалежності свою думку щодо реорганізації на державному рівні справи збереження та охорони культурної спадщини України мали й представники влади. Скажімо, вже на початку 1990-х рр. депутат Верховної Ради України Дмитро Чобіт окреслив достатньо прогресивні напрями еволюції українського законодавства у цій галузі. Він, зокрема, відмітив, що недоцільно розмежовувати пам'яткоохоронну справу між чотирма (!) відомствами, наголосив на тому, що після першого року незалежності у жодному районі республіки немає штатних представників державних органів з охорони та збереження пам'яток, закликав державні органи і громадськість до створення в Україні єдиного органу охорони нерухомих пам'яток - Національної служби охорони культурної спадщини України, визнав, що пріоритетним напрямом у цій площині є вихід українського законодавства на міжнародні стандарти в галузі збереження та охорони культурної спадщини [13: 12]. Варто відмітити, що ще у зв'язку зі Всесоюзною нарадою з проблем охорони пам'яток у Москві (1988 р.) та проголошенням Декларації про державний суверенітет України (1990 р.) вітчизняними ученими, політиками було висловлено сподівання й намічено тенденції щодо реформи республіканського пам'яткоохоронного законодавства [1: 214-215]. З того часу, справді, відбулися певні зміни. Втім, деякі проблеми так і не зрушилися з місця.

Отже, метою нашої статті є огляд трансформаційних процесів у законодавстві, яке забезпечує пам'яткоохоронну справу незалежної України. Завданням статті є здійснення комплексного аналізу юридичних норм, з одночасним виявленням у них питомо нових підходів щодо збереження та охорони культурної спадщини України. Тож, розглянемо діяльність сучасного законодавця у галузі пам'яткоохоронної справи більш детально.

Поза всякими сумнівами, вагомим внеском у формування нормативно-правової бази охорони нерухомої культурної спадщини незалежної України було ухвалення Верховною Радою України в 1992 році “Основ законодавства про культуру” [14], які визначили основні напрями законотворчості держави з питань культурного будівництва. Незважаючи на те, що багато положень “Основ” залишилося у спадок від “законотворчої діяльності” Української РСР і не відповідало потребам посткомуністичного українського суспільства, слід визнати, що формалізація “нової” законодавчої бази пам'яткоохоронної справи в Україні мала надзвичайно важливе значення в контексті становлення її як самостійної держави. Окрім того, зрушився з місця процес критичного перегляду багатьох законопроектів із тоталітарної доби, а також - наукового, теоретико-методологічного переосмислення збереження та охорони культурної спадщини в Україні.

Правовим фундаментом для розвитку галузевого законодавства стало прийняття 28 червня 1996 р. Конституції України, в якій 11-ю статтею було проголошено, що держава сприяє консолідації та розвиткові нації, її історичної свідомості, традиції і культури, а 54-ю статтею - гарантовано охорону культурної спадщини на законодавчому рівні. Ця ж стаття передбачає розробку та втілення державних заходів із повернення в Україну культурних цінностей, які опинилися за її межами. Основи правової охорони культурної спадщини закріплено також 66-ю статтею Конституції, у якій громадяни України зобов'язуються не заподіювати шкоди природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки, у разі їхнього пошкодження [15: 5, 16, 18].

Упродовж 1993-1999 рр. у відомствах Держбуду й Мінкультури відбувався процес складання переліків нерухомих пам'яток України для внесення до Державного реєстру, за результатами якого було видано два накази: “наказом Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України від 2 червня 1999 р. № 128 затверджено Державний реєстр національного культурного надбання в частині пам'яток містобудування й архітектури; наказом Міністерства культури і мистецтв України від 16 червня 1999 р. № 393 затверджено Державний реєстр національного культурного надбання в частині нерухомих пам'яток історії, археології, монументального мистецтва і заповідників” [8: 2].

23 серпня 1999 р. Президент України підписав указ, згідно з яким у нашій державі було започатковано святкування Дня пам'яток історії та культури, що встановлювався на Міжнародний день пам'яток і визначних місць - тобто на 18 квітня [16: 6].

Спробою досягнути цілісності законодавчої бази пам'яткоохоронної справи став Закон України “Про охорону культурної спадщини” від 8 червня 2000 року [17]. Цей закон регулює правові, організаційні, соціальні та економічні відносини в сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини в суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і прийдешніх поколінь.

Згідно цього закону, об'єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, охороняються державою. Замість поняття “пам'ятки історії та культури”, яке використовувалося ще в радянському законодавстві, зокрема в законі УРСР “Про охорону і використання пам'яток історії та культури” від 13 липня 1978 р. [18: 2], у новому законі застосовано збірне поняття “культурна спадщина” [17: 9]. Останнє значно розширює поле законодавчої діяльності пам'яткоохоронних органів нашої держави, оскільки до об'єктів культурної спадщини відносить “місця, споруди (витвори), комплекси (ансамблі), їхні частини, пов'язані з ними територіальні чи водні об'єкти, інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об'єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з антропологічного, археологічного, естетичного, етнографічного, історичного мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність” [17: 9]. У ст. 1 закону розписано комплекс заходів, за допомогою яких здійснюється охорона культурної спадщини в Україні, подано класифікацію типів і видів пам'яток культурної спадщини [17: 9-10]. Стаття 2 покладає державне управління пам'яткоохоронною справою на Кабінет Міністрів України, а також - центральний орган із охорони культурної спадщини, органи охорони культурної спадщини Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органи охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, органи охорони культурної спадщини місцевого самоврядування [17: 10]. Попри те, що, порівняно з усіма 1990-ми роками, багато положень закону “Про охорону культурної спадщини” є новими і вочевидь прогресивними, - він не позбавлений певних змістовних та термінологічних огріхів.

В. Вечерський найбільшою вадою цього закону вважає невирішеність багатьох питань збереження архітектурної та містобудівної спадщини [10: 51]. “Організація державного захисту пам'яток архітектури й містобудування, історичної забудови та міського середовища, - як стверджує дослідник, - на сьогодні не достатньо ефективна, оскільки, незважаючи на прийняття нового Закону, ще не сформована чітка виконавча вертикаль центральних і місцевих органів охорони” [10: 53].

У 2003 р. В. Акуленко наголошував на недосконалості кримінального законодавства України, яке запозичило деякі правові норми з Російської Федерації, але не врахувало суттєвої відмінності в системі російського та українського законодавства про охорону культурної спадщини, зокрема, щодо застосування термінів [3: 7]. Він також, слушно, на наш погляд, підмітив термінологічний різнобій у 54-й статті Конституції України [3: 14]. Дефінітивні розбіжності, безумовно, заважають досконалому забезпеченню збереження та охорони культурної спадщини в Україні. Про них раз-по-раз наголошують дослідники [10: 49].

Оптимально, на наш погляд, врахував проблеми пам'яткоохоронної справи Земельний кодекс України. Їй присвячено декілька статей, зокрема, виділено землі історико-культурного призначення, до котрих належать землі, на яких розташовуються історико-культурні заповідники, історичні або меморіальні будинки, садиби, пам'ятні місця, городища, кургани, залишки фортець, поселень тощо, архітектурні ансамблі й комплекси, історичні центри, квартали і площі, залишки стародавнього планування і забудови міст та інших населених пунктів, архітектурні споруди, садово-паркові комплекси, фонова забудова. Земельний кодекс передбачає створення охоронних зон довкола історико-культурних заповідників, архітектурних ансамблів і комплексів, інших об'єктів культурної спадщини; забороняє передачу земель історико-культурного призначення у приватну власність [10: 58].

Варто погодитися з В. Вечерським у тому, що серед багатьох підзаконних актів у галузі збереження та охорони культурної спадщини, справді, надзвичайно важливим є Список історичних населених місць України, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 р. Список містить 401 місце (тільки міста і селища міського типу). Та найважливіше, на думку дослідника, у цій ситуації є те, що законодавець визнає право органів самоврядування цих місць на створення власних пам'яткоохоронних органів [10: 59]. Твердження дослідника не викликає сумніву, бо ж тенденції соціально-економічного, суспільно-політичного та національно-культурного розвитку незалежної України свідчать про те, що багато що в ній залежить від позиції окремих громадян та громад. У такому разі увага органів місцевого самоврядування до проблем збереження та охорони нерухомих пам'яток повинна заохочуватися державою і розглядатися законодавцем як пріоритетний напрям реалізації загальної концепції пам'яткоохоронної справи.

В цілому ж, підсумовуючи огляд нормативно-правової бази та основних засад адміністрування у сфері охорони архітектурної та містобудівної спадщини, В. Вечерський зазначає, що “ці питання в чинному українському законодавстві забезпечені вкрай незадовільно” [10: 61].

Натомість окрему увагу законодавець приділив пам'яткам археологічної спадщини. Згідно зі статтею 17-ю Закону України “Про охорону культурної спадщини”, “усі пам'ятки археології, в тому числі ті, що знаходяться під водою, включаючи пов'язані з ними рухомі предмети, незалежно від форм власності території чи водного об'єкта, на яких вони розташовані, є державною власністю” [17: 12]. У спеціальному законі “Про охорону археологічної спадщини”, окрім усього іншого, зазначається, що “право на проведення наукових досліджень археологічної спадщини надається виключно археологам, які мають практичний досвід проведення археологічних робіт (розкопок, розвідок), виконують вимоги законодавства України про охорону культурної спадщини... Використання будь-якою особою метало детекторів та інших приладів для пошуку об'єктів археологічної спадщини або рухомих предметів, пов'язаних з культурним шаром, без наявності відкритого листа і дозволу на проведення археологічних досліджень є незаконними” [19: 3].

У березні 2002 р. постановою кабміну України було, зрештою, створено центральний урядовий орган, який зосередив у своїх руках охорону нерухомих пам'яток України. Він називається Державною службою охорони культурної спадщини, входить до складу Мінкультури і мистецтв України й фінансується за його рахунок. У межах компетенції цієї служби знаходяться розробка та подання на погодження з Міністерством культури і мистецтв України проектів державних програм охорони культурної спадщини, ведення Державного реєстру нерухомих пам'яток України, виявлення, дослідження та документування об'єктів культурної спадщини, ведення списків цих об'єктів, підготовка пропозицій щодо вилучення пам'яток із Державного реєстру нерухомих пам'яток України, забезпечення підготовки подання Кабінету Міністрів України пропозицій щодо занесення у зазначений реєстр пам'яток національного значення, обґрунтування пропозицій про знесення, зміну та переміщення (перенесення) пам'яток тощо [20].

У грудні 2004 р. було прийнято Закон України “Про внесення змін до Закону України “Про охорону культурної спадщини”. У ньому простежується тенденція до вдосконалення правничих норм щодо збереження та охорони нерухомих пам'яток України. Зміни, щоправда, стосуються введення в юридичну термінологію таких понять, як “дослідження” та “пристосування” культурної спадщини, деякого розширення видової класифікації об'єктів культурної спадщини [21: 72], уточнень, але не змінюють основної парадигми пам'яткоохоронної справи в Україні.

Невід'ємною складовою її законодавчого забезпечення є також створення і підведення юридичної бази під державні програми зі збереження, охорони, використання та дослідження пам'яток культурної спадщини. Впродовж другої половини 1990-х рр. - на початку ХХІ ст. в Україні діяло декілька таких урядових програм, що сприяли розвитку охорони та реставрації нерухомих пам'яток.

Якщо брати ближче до сучасності, то відомо, наприклад, що уряд Ю. Тимошенко схвалив Концепцію Державної програми збереження та використання пам'яток дерев'яної сакральної архітектури на 2006-2011 роки, в якій основною метою проголошувалося “розроблення та здійснення адміністративно-правових, науково-методичних, архітектурно-реставраційних, культурно-просвітницьких та фінансово-економічних заходів, які дадуть змогу забезпечити належне збереження, використання та популяризацію пам'яток дерев'яної сакральної архітектури” [22: 55]. У концепції було визнано, що з 1900 об'єктів дерев'яної сакральної архітектури, які потребують охорони та реставрації, лише близько 470 перебуває на державному обліку [22: 55]. Вважалося, що в результаті реалізації цієї програми буде активізовано процес дослідження зазначених об'єктів, забезпечено їх збереження та належне використання, із залученням їх до обслуговування релігійних та культурно-просвітницьких потреб громадян, популяризовано пам'ятки культурної спадщини України в рамках світових надбань у галузі культури. Визнавалося, що програма сприятиме формуванню національної свідомості громадян України, розширенню міжнародних культурних і наукових контактів, розвитку туризму тощо [22: 56]. Принагідно зазначимо, що тенденції ринку останніх років дають підстави стверджувати, що культурна спадщина України може служити не останнім джерелом поповнення бюджету (в тому числі - необхідного для реставрації пам'яток), адже екскурсійно-туристична справа за цей час помітно комерціалізувалася. Належна підтримка з боку держави може принести чималу користь на шляху до визнання культурної спадщини України однією з найприбутковіших в Європі і світі.

У підсумку відзначимо: за роки незалежності відбулися відчутні зміни в законодавстві України щодо охорони культурної спадщини. У досліджуваний період поступово, але майже докорінно змінилися вся парадигма законодавця у галузі збереження та охорони нерухомих пам'яток. Аналіз розглянутих законів та постанов дає підстави стверджувати, що створена в Україні правова база пам'яткоохоронної справи є оптимальною. Однак, не бракує і проблем, які пов'язані насамперед із відомчими розмежуваннями, а також конкретними механізмами реалізації положень законодавства про збереження, охорону та використання пам'яток культурної спадщини України. Втім трансформаційні процеси неможливі без проблем, адже саме вони їх підживлюють, стимулюють до теоретичного та практичного вдосконалення, у тому числі - законодавства.

Список використаних джерел

1. Акуленко В. Охорона пам'яток культури в Україні (1917-1991 рр.). - К.: Пам'ятки України, 1991. - 274 с.

2. Акуленко В. На перехресті закону і совісті: нариси, памфлети, спогади. - К.: Українська енциклопедія, 2001. - 456 с.

3. Акуленко В. “Пам'ятка”, “пам'ятка історії та культури”, “культурна спадщина”, “культурна цінність” - у міжнародному праві та законодавстві України (термінологічний аспект) // Праці центру пам'яткознавства. Вип. 5. / Центр пам'яткознавства НАН України та УТОПІК. - К., 2003. - С. 3-18.

4. Алексєєв Ю., Кравченко Н. Пам'ятки історії і культури в сучасному суспільстві: проблеми охорони, збереження, вивчення і використання // Теоретичні проблеми вітчизняної історії, історіографії та джерелознавства. - К., 1993. - С. 97-141.

5. Заремба С. Пам'яткознавство України: історія і сучасність. // Праці центру пам'яткознавства. Вип.?1. / Центр пам'яткознавства НАН України та УТОПІК. - К., 1992 - С.?5-24.

6. Горбик В., Денисенко Г., Скрипник П. Пам'ятки України: проблеми збереження і дослідження. - К.: Ін-т історії України, 1994. - 42 с.

7. Горбик В. Історико-культурна спадщина України: проблеми дослідження та збереження. - К.: Ін-т історії України НАН України, 1998. - 400?с.

8. Вечерський В. Від редактора Державного реєстру національного культурного надбання // Пам'ятки України. - 1999. - № 2-3. - С. 1-2.

9. Вечерський В. Втрачені об'єкти архітектурної спадщини України. - К.: НДІТІАМ, 2002. - 592 с.

10. Вечерський В. Актуальні проблеми нормативного й організаційного забезпечення збереження архітектурної та містобудівної спадщини України // Сучасні проблеми дослідження, реставрації та збереження пам'яток культурної спадщини: Музична Україна, 2004. - Вип. 1 Зб. наук. праць. - К. - С. 47-64.

11. Прибєга Л. До питання термінологічних визначень у пам'яткоохоронній методиці // Праці центру пам'яткознавства. Вип. 5. / Центр пам'яткознавства НАН України та УТОПІК. - К., 2003. - С. 18-35.

12. Прибєга Л. Територіальна охорона об'єктів культурної спадщини // Праці центру пам'яткознавства. Вип. 6. / Центр пам'яткознавства НАН України та УТОПІК. - К., 2004. - С. 3-15.

13. Чобіт Д. Наздоганяючи віки // Голос України. - 1992. - № 188(438). - С. 12.

14. Основи законодавства про культуру // Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 21. - Ст. 294.

15. Конституція України. - К., 1996.

16. Указ Президент України “Про День пам'яток історії та культури” // Урядовий кур'єр. - 1999. - 29 вересня. - С. 6.

17. Закон України “Про охорону культурної спадщини” // Урядовий кур'єр. - 2000. - 12 липня. - С. 9-16.

18. Закон Украинской Советской Социалистической Республики “Об охране и использовании памятников истории и культуры”. - К., 1978. - 21 с.

19. Закон України “Про охорону археологічної спадщини” // Урядовий кур'єр. - 2004. - 29 квітня. - С. 9-16.

20. Постанова Кабінету Міністрів України від 30 березня 2002 р. № 446 “Про утворення Державної служби охорони культурної спадщини // Зібрання законодавства України. Звід постанов КМУ - Ст. 525.

21. Закон України “Про внесення змін до Закону України “Про охорону культурної спадщини” // Пам'ятки України. - 2004. - № 4. - С. 71-81.

22. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 8 червня 2005 р. № 183-р “Про схвалення Концепції Державної програми збереження та використання пам'яток дерев'яної сакральної архітектури на 2006-2011 роки” // Офіційний вісник України. - 2005. - № 23. - С. 55-56.