Административно-правовой статус ГИБДД как субъекта контрольно-надзорных правоотношений

"Административно-правовой статус ГИБДД как субъекта контрольно-надзорных правоотношений"

Содержание

Введение

Глава 1. Понятие и содержание административно-правового статуса ГИБДД в контрольно-надзорной сфере

Глава 2. Административно-правовые отношения в механизме реализации административно-правового статуса ГИБДД в контрольно-надзорной сфере

Глава 3. Акты реализации административно-правового статуса ГИБДД в контрольно-надзорной сфере

Заключение

Список использованной литературы

ВВЕДЕНИЕ

Аварийность на автомобильном транспорте - актуальная для большинства стран мира проблема. Российская Федерация одна из таких стран. Ущерб от дорожно-транспортных происшествий угрожает национальной безопасности России, так как наряду с огромными материальными потерями ежедневно на улицах и дорогах погибают и получают различные травмы около 800 человек. Негативные последствия от аварийности в несколько раз превышают ущерб от железнодорожных катастроф, пожаров и т.д. Специалисты оценивают его в 2,2 - 2,6% валового внутреннего продукта страны. Особую остроту эта отличающаяся сложностью и многоплановостью проблема приобрела в последнее десятилетие, что обусловлено главным образом возрастающей диспропорцией между приростом численности автопарка и дорожной инфраструктуры, а также недостаточно эффективным функционированием системы обеспечения безопасности дорожного движения.

Проблема предотвращения дорожно-транспортных происшествий является комплексной, требующей для своего решения совместных усилий органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, негосударственных организации. Первым шагом на пути ее решения должно быть принятие правовых норм, регламентация не только непосредственно дорожного движения, но и смежных, обеспечивающих областей общественных отношений (производство современных транспортных средств, строительство и содержание дорог и улиц, подготовка участников дорожного движения и т.д.). В этом направлении многое уже сделано. Приняты федеральные законы, продолжается процесс обновления законодательства об административных правонарушениях в области дорожного движения, совершенствуется техническое регулирование в этой сфере, разработана и утверждена государственная программа обеспечения безопасности дорожного движения.

Однако нормативно-правовое регулирование - лишь основа, которая в условиях тотального правового нигилизма не может оказать ожидаемого воздействия на поведение адресатов правовых норм. Необходимо властное вмешательство государства в лице уполномоченных органов исполнительной власти в общественные процессы с целью обеспечить строгое соблюдение и исполнение установленных правил всеми, от кого зависит безопасность дорожного движения. Наиболее действенное и эффективное средство, позволяющее добиться указанной цели, - государственный контроль и надзор.

Недостаточная эффективность контрольно-надзорной деятельности может свести "на нет" предпринимаемые законодателем в последние годы попытки повлиять на показатели безопасности дорожного движения путем ужесточения административной ответственности за правонарушения в области дорожного движения. Не случайно Министерство внутренних дел Российской Федерации необходимость усиления государственного контроля и надзора рассматривает как важное составляющее в деле обеспечения безопасности дорожного движения.

Федеральный закон "О безопасности дорожного движения" закрепил в числе прочих принцип соблюдения интересов граждан, общества и государства при обеспечении безопасности дорожного движения. Это обусловливает необходимость отказа от малоэффективных методов контрольно-надзорной деятельности, требует использования методов не только оптимальных, но и соответствующих современным представлениям о правовом демократическом государстве.

Контроль и надзор в рассматриваемой сфере затрагивает деятельность множества субъектов, не только непосредственно участвующих в дорожном движении, но и обеспечивающих его (производство, ремонт и обслуживание транспортных средств, строительство, ремонт и содержание дорог и т.д.). Можно говорить об участии в контрольно-надзорной деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения всего населения страны.

Но все же основным субъектом государственного контроля и надзора в области обеспечения безопасности дорожного движения является ГИБДД МВД России - организационно обособленная структура российской милиции, наделенная помимо общих полномочий милиции специальными контрольно-надзорными полномочиями в области обеспечения безопасности дорожного движения.

К сожалению, существующее положение дел в сфере нормативно-правового регулирования контрольно-надзорной деятельности ГИБДД по обеспечению безопасности дорожного движения оставляет желать лучшего. Наставления, утвержденные приказами МВД России, противоречивы и непоследовательны. Они предоставляют субъектам государственного контроля и надзора права, не обеспеченные корреспондирующими им обязанностями подконтрольных субъектов.

И это вполне объяснимо, поскольку указанные обязанности не могут быть предусмотрены подзаконными актами министерств. Практически отсутствующая процессуальная регламентация контрольно-надзорной деятельности "выталкивает" ГИБДД из правового поля.

Актуальность проблемы обусловила появление множества научных работ, посвященных вопросам обеспечения безопасности дорожного движения. Ряд авторов провели комплексный анализ системы государственного управления в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, другие сконцентрировали свое внимание на деятельности органов внутренних дел (милиции), в частности Государственной инспекции безопасности дорожного движения, как органов государственного управления в рассматриваемой сфере, а также надзорной деятельности милиции в целом.

Значительный вклад в теорию обеспечения безопасности дорожного движения внесены И.И. Веремеенко, В.В. Головко, С.А. Гусейновым, А.Т. Дмитриевым, И.Ш. Килясхановым, А.С. Ловинжовым, Г.П. Лукониным, В.И. Майоровым, А.Л. Прозоровым, Б.В. Россинским, Ю.Н. Туником, С.Н. Чмыревым, А.П. Шергиным, X.А. Юсуповым, А.В. Якимовым и др.

Непосредственно проблемам государственного контроля и надзора посвящены работы В.П. Беляева, Р.И. Денисова, С.М. Зырянова, С.Н. Назарова, В.Е. Петрова, У.С. Студеникиной, Ф.С. Разаренова и др.

К проблемам определения и оптимизации административно-правового статуса органов исполнительной власти в свое время обращались И.Л. Бачило, Б.М. Лазарев, А.Ю. Якимов и др. Теория правоотношений получила развитие в работах Н.М. Коркунова, Г.Ф. Шершеневича, О.С. Иоффе, Р.О. Халфиной, Ю.М. Козлова.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением ГИБДД контроля и надзора за обеспечением безопасности дорожного движения.

Предметом исследования являются:

содержание государственного контроля и надзора в области обеспечения безопасности дорожного движения;

компетенция ГИБДД как субъекта государственного контроля и надзора;

нормы административного права, регулирующие названные правовые отношения;

акты органов исполнительной и судебной власти, акты органов местного самоуправления;

- административно-правовая доктрина и практика контрольно- надзорной деятельности ГИБДД.

Цели исследования заключаются в выявлении тенденций и проблем осуществления государственного контроля и административного надзора за обеспечением безопасности дорожного движения, выработке предложений по оптимизации административно-правового статуса ГИБДД как субъекта контрольно-надзорных правоотношений.

Для достижения указанной цели в работе предлагается решение следующих задач:

определение теоретических основ государственного контроля и надзора в области обеспечения безопасности дорожного движения;

осуществление научной классификации видов контрольно-надзорной деятельности ГИБДД;

анализ содержания контрольно-надзорных отношений в сфере деятельности ГИБДД и состояния его правовой регламентации;

характеристика административно-правового статуса ГИБДД как субъекта государственного контроля и надзора и выявление проблем его реализации.

В дипломной работе использованы различные специальные методы исследования: системно-функциональный анализ; статистический; социологический; метод экспертных оценок. Изучена литература по теории права и государства, административному праву и другим отраслям права с целью использования выработанных в указанных сферах знаний результатов при характеристике объекта исследования. Несмотря на целый ряд научных работ, в том числе и монографического характера, проблемы реализации административно-правового статуса ГИБДД как субъекта контрольно-надзорных правоотношений оставались мало исследованными.

В работе предложено новое видение вопроса о соотношении контроля и административного надзора; осуществлен детальный анализ нормативных правовых актов, определяющих правовой статус ГИБДД, Впервые применен подход к исследованию административно-правового статуса ГИБДД с позиций его реализации в правоотношениях, что позволило выделить новые, ранее не исследованные грани указанной юридической конструкции.

Полученные результаты являются хорошей информационной основой учебного процесса образовательных учреждений МВД России и дальнейших исследований данной проблемы.

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ГИБДД В КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ СФЕРЕ

Одной из обязательных предпосылок вступления субъекта административного права в правовое отношение является его административная правосубъектность. Она включает административную правоспособность (способность лица быть субъектом административных правоотношений, иметь права и обязанности административно-правового характера) к административную дееспособность (способность лица осуществлять предоставленные права, выполнять установленные обязанности и нести административную ответственность за свое поведение).

Правосубъектность лица представляет собой один из элементов его правового статуса.

В качестве других элементов называют права и обязанности, гарантии реализации прав, ответственность, гражданство.

Применительно к органу исполнительной власти другими элементами правового статуса принято считать цели, задачи, функции, положение в системе органов исполнительной власти.

По нашему мнению, наиболее адекватно структура административно-правового статуса органа исполнительной власти представлена Д.Н.Бахрахом, который выделяет в статусе государственных коллективных субъектов три главных блока:

целевой;

структурно-организационный;

компетенционный (компетенцию).

Некоторые ученые добавляют к этим элементам еще один - ответственность как неотъемлемую часть правового статуса субъекта.

Учитывая наличие целого ряда исследований административно-правового статуса органов исполнительной власти, полагаем возможным взять вышеизложенные теоретические положения за основу и, не вступая в дискуссию, проанализировать правовой статус ГИБДД как субъекта государственного контроля и надзора, а также состояние нормативной основы указанного статуса с целью определения путей гармонизации контрольно-надзорной деятельности ГИБДД.

Первая составляющая административно-правового статуса органа исполнительной власти - его юридически закрепленные цели, задачи и функции. Из текста преамбулы Указа Президента РФ, утверждающего Положение о Госавтоинспекции, и из первых пунктов самого Положения можно установить следующее:

цель - охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их прав и законных интересов, интересов общества и государства, а также реализация единой государственной политики в области безопасности дорожного движения;

задачи - обеспечение соблюдения юридическими лицами независимо от формы собственности и иными организациями, должностными лицами и гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами и лицами без гражданства законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, правил, стандартов и технических норм по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения, проведение мероприятий по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий; функции -- контрольные, надзорные и разрешительные. В Наставлении по техническому надзору Госавтоинспекции названы задачи и основные функции технического надзора.

Задачи:

- предупреждение и снижение тяжести последствий дорожно-транспортных происшествий, возникающих из-за несоответствия конструкции, технического состояния транспортных средств и их дополнительного оборудования требованиям нормативных правовых актов;

- предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений в области обеспечения безопасности дорожного движения, связанных с эксплуатацией транспортных средств.

Функции:

контроль за конструкцией транспортных средств при их производстве и сертификации;

контроль за конструкцией транспортных средств при выдаче организациям - изготовителям транспортных средств бланков паспортов транспортных средств и паспортов шасси транспортных средств;

контроль за конструкцией и техническим состоянием транспортных средств, находящихся в эксплуатации;

контроль за соблюдением требований нормативных правовых актов юридическими лицами - собственниками транспортных средств.

В Наставлении по работе ДПС ГИБДД помимо контрольных, надзорных и разрешительных функций названы еще и оперативно-профилактические функции и участие в обеспечении охраны общественного порядка и борьбе с правонарушениями (п. 2.1 Наставления).

Основными задачами ДПС являются:

сохранение жизни, здоровья и имущества участников дорожного движений, защита их законных прав и интересов, а также интересов общества и государства;

обеспечение безопасного и бесперебойного движения транспортных средств;

предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений в области дорожного движения,

В п. 4 Наставления функции названы еще раз, но более подробно:

оказание в пределах своей компетенции содействия и помощи участникам дорожного движения в осуществлении их законных прав и интересов;

осуществление контроля за соблюдением правил дорожного движения, а также нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения;

регулирование дорожного движения, обеспечение организации движения транспортных средств и пешеходов в местах проведения аварийно-спасательных работ и массовых мероприятий;

охрана общественного порядка, обеспечение общественной безопасности, предотвращение и пресечение преступлений и административных правонарушений на улицах, дорогах и иных общественных местах;

осуществление розыска угнанных и похищенных транспортных средств, а также транспортных средств, водители которых скрылись с мест дорожно-транспортных происшествий;

осуществление в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации производства по делам об административных правонарушениях;

осуществление неотложных действий на месте ДТП, а также принятие мер по эвакуации людей и оказанию им первой медицинской помощи, содействие в транспортировке поврежденных транспортных средств и охране имущества, оставшегося без присмотра;

проведение в соответствии с законодательством Российской Федерации проверки сообщений о преступлениях против безопасности дорожного движения и эксплуатации транспортных средств, а также осуществление производства по делам об административных правонарушениях;

осуществление в установленном порядке сопровождения транспортных средств;

выявление причин и условий, способствующих совершению ДТП, нарушений правил дорожного движения, иных противоправных действий, влекущих угрозу безопасности дорожного движения, принятие мер по их устранению;

информирование населения, в том числе с использованием средств массовой информации, о складывающейся обстановке в области дорожного движения, причинах ДТП и принимаемых мерах по их предупреждению;

участие совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, организациями независимо от форм собственности, общественными объединениями, а также гражданами в реализации профилактических мероприятий, направленных на обеспечение безопасности дорожного движения;

контроль за состоянием и обустройством улично-дорожной сети и средств регулирования, соблюдением установленных условий производства ремонтно-строительных работ на автомобильных дорогах, улицах и площадях, принятие неотложных мер к устранению причин, создающих угрозу безопасности дорожного движения;

участие совместно с паспортно-визовой службой в осуществлении контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных для них правил въезда, выезда, пребывания и транзитного проезда на транспортных средствах через территорию Российской Федерации.

Как видно из приведенного перечня, контрольные, надзорные и разрешительные функции, названные в Указе Президента РФ, превратились в 14 функций, часть которых не имеет непосредственного отношения к обеспечению безопасности дорожного движения.

Целевой блок элементов административно-правового статуса любого органа исполнительной власти носит базисный характер. Он необходим для правильного построения других блоков и является определяющим для формирования компетенции, наполнения ее конкретными полномочиями. В связи с этим считаем необходимым более подробно проанализировать цели, задачи и функции ГИБДД.

Уже простое вычленение названных элементов целевого блока ГИБДД и составляющих ее служб свидетельствует об отсутствии единства в их нормативном закреплении. Можно согласиться с тем, что цели, названные в Положении о Госавтоинспекции, не следует дублировать в наставлениях по службам. По формулировки задач в наставлениях вызывают возражения - они не соответствуют задачам ГИБДД, определенным Указом Президента РФ.

Дмитриев С.Я. писал, что главную задачу ГИБДД необходимо сформулировать таким образом, чтобы ее выполнению служили все включенные в компетенцию полномочия. Задача эта виделась им в осуществлении административного надзора, направленного на предотвращение, пресечение правонарушений в дорожном движении, поддержании правопорядка на дорогах в целях обеспечения безопасности участников дорожного движения и охраны установленного режима функционирования.

В соответствии с Положением о Госавтоинспекции на нее возложены две задачи: обеспечение соблюдения нормативных правовых актов, а также проведение мероприятий по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий.

При этом только первая задача характеризует ГИБДД как орган государственного контроля и надзора; вторая, скорее, характерна для органа управления, поскольку такими мероприятиями являются пропаганда безопасности дорожного движения, научное обеспечение, координация деятельности с другими органами, организациями и гражданами.

В Наставлении по техническому надзору также названы две задачи. Первая из них в полной мере отвечает Положению - предупреждение и снижение тяжести последствий дорожно-транспортных происшествий, возникающих из-за несоответствия конструкции, технического состояния транспортных средств и их дополнительного оборудования требованиям нормативных правовых актов. Вторая задача - предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, хотя и неизбежна для сотрудников милиции, сформулирована слишком широко.

Во-первых, предупреждение и пресечение противоправных деяний в области дорожного движения, связанных с эксплуатацией транспортных средств, - один из способов решения первой задачи.

Во-вторых, Закон РФ "О милиции" предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений возлагает на всю милицию.

В-третьих, правила юридической силы нормативных актов требуют соответствия приказов МВД России Указам Президента РФ, а в Положении о Госавтоинспекции такая задача перед ГИБДД не ставится.

В связи с этим представляется более удачной следующая формулировка; обеспечение соблюдения нормативных правовых актов, устанавливающих требования к конструкции, техническому состоянию транспортных средств и их дополнительного оборудования.

Совершенно другой подход использован при определении задач службы ДИиОД в соответствующем Наставлении. Здесь задачи сформулированы через функции: "осуществление государственного контроля и надзора в процессе проектирования строительства, ремонта и эксплуатации дорог и улиц, дорожных сооружений, железнодорожных переездов и иных объектов, оказывающих влияние на безопасность дорожного движения". По нашему мнению, в целях обеспечения единства и унификации нормативных правовых актов следует изложить задачи служб ГИБДД следующим образом.

Задачи службы ДИиОД - обеспечение соблюдения нормативных правовых актов в процессе проектирования, строительства и т.д.

Задачи службы технического надзора -- обеспечение соблюдения нормативных правовых актов, устанавливающих требования к конструкции и техническому состоянию транспортных средств при их производстве и эксплуатации.

Задачи ДПС - обеспечение соблюдения нормативных правовых актов участниками дорожного движения.

Проблема определения функций служб Госавтоинспекции представляется нам более сложной. В то же время правильное их определение является необходимым условием оптимизации компетенции органа, обеспечения максимальной эффективности его деятельности.

Более точные определения функции органа государства сформулированы в работах ученых-административистов.

Так, Д.А. Ковачев считает, что функции определяют назначение данного органа в государственном механизме.

По мнению С.Н. Дмитриева, функция - это мера должного поведения того или иного федерального министерства.

Ю.А. Тихомиров понимает функцию органа управления как вид деятельности, содержание которой - осуществление управляющего воздействия на объекты управления в целях обеспечения их необходимой плановой, политической, технической, технологической и иной деятельности для достижения определенного социально значимого результата.

И.Л. Бачило предлагает следующее определение: функция органа - это комплекс взаимосвязанных и основанных на непрерывном обмене информацией организационно-правовых воздействий.

Функция - это то, что "делает" государственный орган.

Интересно, что Б.М. Лазарев в своей известной работе, проведя глубокое исследование функций государственного управления, осуществив их расширенную классификацию, не дал однозначного определения функции органа управления.

Не вдаваясь в дискуссию по вопросу об определении понятия "функция органа управления"" на основе приведенных дефиниций определим функции Госавтоинспекции и входящих в нее служб.

Прежде всего, следует принять формулировку функций в Положении о Госавтоинспекции: "контрольные, надзорные и разрешительные". Заметим, что на ГИБДД возложены и другие функции (регистрационная, учетная, координационная и др.), не относящиеся прямо к административно-правовому статусу органа по осуществлению государственного контроля и надзора.

Следующим шагом должно быть уточнение функций служб в составе ГИБДД, с тем, чтобы распределить права и обязанности, необходимые для осуществления этих функций.

Для службы технического надзора в соответствующем Наставлении названы функции:

контроль за конструкцией транспортных средств при их производстве и сертификации;

контроль за конструкцией транспортных средств при выдаче организациям-изготовителям транспортных средств бланков паспортов транспортных средств и паспортов шасси транспортных средств;

контроль за конструкцией и техническим состоянием транспортных средств, находящихся в эксплуатации;

контроль за соблюдением требований нормативных правовых актов юридическими лицами - собственниками транспортных средств.

Неудачной представляется формулировка последней функции - контроль за соблюдением требований нормативных правовых актов юридическими лицами - собственниками транспортных средств.

Во-первых, обязанности по обеспечению безопасности дорожного движения при эксплуатации транспортных средств Федеральным законом "О безопасности дорожного движения" возлагаются на собственников или владельцев транспортных средств и на лиц, эксплуатирующих транспортные средства.

Во-вторых, и первыми, и вторыми могут быть не только юридические лица, но и индивидуальные предприниматели.

В-третьих, не ясно, что является предметом контроля.

Наставление по работе ДПС также неоднозначно определяет функции службы. Так, в соответствии с п. 2.1 Наставления дорожно-патрульная служба осуществляет оперативно-профилактические, контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения, а также участвует в обеспечении охраны общественного порядка и борьбе с правонарушениями в зонах своих постов и маршрутов патрулирования. Но в п. 4 Наставления названы следующие функции, не совпадающие с вышеназванными:

оказание в пределах своей компетенции содействия и помощи участникам дорожного движения в осуществлении их законных прав и интересов;

осуществление контроля за соблюдением правил дорожного движения, а также нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения;

регулирование дорожного движения, обеспечение организации движения транспортных средств и пешеходов в местах проведения аварийно-спасательных работ и массовых мероприятий;

охрана общественного порядка, обеспечение общественной безопасности, предотвращение и пресечение преступлений и административных правонарушений на улицах, дорогах и иных общественных местах;

- осуществление розыска угнанных и похищенных транспортных средств, а также транспортных средств, водители которых скрылись с мест дорожно-транспортных происшествий;

- осуществление в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации производства по делам об административных правонарушениях;

осуществление неотложных действий на месте ДТП, а также принятие мер по эвакуации людей и оказанию им первой медицинской помощи, содействие в транспортировке поврежденных транспортных средств и охране имущества, оставшегося без присмотра;

проведение в соответствии с законодательством Российской Федерации проверки сообщений о преступлениях против безопасности дорожного движения и эксплуатации транспортных средств, а также осуществление производства по делам об административных правонарушениях;

осуществление в установленном порядке сопровождения транспортных средств;

выявление причин и условий, способствующих совершению ДТП, нарушений правил дорожного движения, иных противоправных действий, влекущих угрозу безопасности дорожного движения, принятие мер по их устранению;

информирование населения, в том числе с использованием средств массовой информации, о складывающейся обстановке в области дорожного движения, причинах ДТП и принимаемых мерах по их предупреждению;

участие совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, организациями независимо от форы собственности, общественными объединениями, а также гражданами в реализации профилактических мероприятий, направленных на обеспечение безопасности дорожного движения;

контроль за состоянием и обустройством улично-дорожной сети и средств регулирования, соблюдением установленных условий производства ремонтно-строительных работ на автомобильных дорогах, улицах и площадях, принятие неотложных мер к устранению причин, создающих угрозу безопасности дорожного движения;

- участие совместно с паспортно-визовой службой в осуществлении контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных для них правил въезда, выезда, пребывания и транзитного проезда на транспортных средствах через территорию Российской Федерации.

В приведенном перечне нет разрешительных функций и лишь одна контрольно-надзорная.

Остальные функции связаны с оказанием государственных услуг (сопровождение), помощи, осуществлением административной юрисдикции, выявлением, пресечением преступлений и т.д. В действительности дорожно-патрульная служба в рассматриваемой сфере деятельности может осуществлять только административный надзор за соблюдением правил дорожного движения, за соблюдением требований безопасности дорожного движения при производстве работ на дорогах и улицах и в крайне ограниченном виде (исключительно визуально) за техническим состоянием транспортных средств, находящихся в эксплуатации. Контрольная функция ДПС отсутствует, поскольку нет полномочий по даче предписаний.

Организационно-структурный блок элементов административно-правового статуса ГИБДД представлен также во всех четырех рассматриваемых и некоторых других нормативных, правовых актах.

В Положении о Госавтоинспекции определено, что органы управления и подразделения Госавтоинспекции образуют систему Госавтоинспекции, в которую входят: федеральный орган управления Госавтоинспекции, территориальные органы Госавтоинспекции в районах, городах, округах и районах в городах, а также в закрытых административно-территориальных образованиях и на особо важных и режимных объектах, специализированные и иные подразделения Госавтоинспекции, научно-исследовательские учреждения Госавтоинспекции и их филиалы.

Систему Госавтоинспекции возглавляет федеральный орган управления Госавтоинспекции - структурное подразделение МВД России. Руководитель федерального органа управления Госавтоинспекции является по должности главным государственным инспектором безопасности дорожного движения, а его заместители - заместителями главного государственного инспектора. Указанные должностные лица назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по представлению Министра внутренних дел РФ. Структура и штатная численность федерального органа управления, а также подчиненных ему специализированных и иных подразделений определяются Министром внутренних дел РФ по предложению руководителя федерального органа управления Госавтоинспекции.

Территориальные органы управления Госавтоинспекции субъектов Российской Федерации являются структурными подразделениями министерств (главных управлений, управлений) внутренних дел соответствующих субъектов и руководят деятельностью подчиненных им специализированных и иных подразделений Госавтоинспекции.

Руководители территориальных органов управления Госавтоинспекции субъектов Российской Федерации являются по должности главными государственными инспекторами безопасности дорожного движения субъектов Российской Федерации, а их заместители - заместителями главных государственных инспекторов безопасности дорожного движения субъектов Российской Федерации. Они назначаются на должность и освобождаются от должности руководителями соответствующих органов внутренних дел субъектов Российской Федерации по согласованию с руководителем федерального органа управления Госавтоинспекции и с учетом предложений руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Структура и штатная численность территориальных органов управления Госавтоинспекции субъектов Российской Федерации, а также подчиненных им специализированных и иных подразделений Госавтоинспекции определяются в установленном порядке по предложению руководителей территориальных органов управления Госавтоинспекции субъектов Российской Федерации и по согласованию с руководителем федерального органа управления Госавтоинспекции.

Подразделения Госавтоинспекции в районах, городах, округах и районах в городах являются структурными подразделениями соответствующих органов внутренних дел, обеспечивают выполнение возложенных на них функций, руководят деятельностью подчиненных им специализированных и иных подразделений Госавтоинспекции.

Руководители подразделений Госавтоинспекции (управлений, отделов внутренних дел) в районах, городах, округах и районах в городах являются по должности главными государственными инспекторами безопасности дорожного движения соответствующих территорий, а их заместители - заместителями главных государственных инспекторов безопасности дорожного движения. Они назначаются на должность и освобождаются от должности руководителями соответствующих органов внутренних дел по согласованию с вышестоящими руководителями органов управления Госавтоинспекции.

Структура и штатная численность указанных подразделений определяется в установленном порядке по предложению руководителей территориальных органов управления Госавтоинспекции субъектов Российской Федерации-Указания и распоряжения вышестоящих главных государственных инспекторов безопасности дорожного движения по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения обязательны для исполнения нижестоящими главными государственными инспекторами.

Положение о федеральном органе управления Госавтоинспекции утверждается Министром внутренних дел Российской Федерации, Положения о территориальных органах управления Госавтоинспекции субъектов Российской Федерации утверждаются руководителями соответствующих органов внутренних дел по согласованию с главным государственным инспектором безопасности дорожного движения Российской Федерации.

Положения о подразделениях Госавтоинспекции в районах, городах и т.д. утверждаются руководителями соответствующих органов внутренних дел по согласованию с главными государственными инспекторами безопасности дорожного движения субъектов Российской Федерации.

Наставлением по службе ДИиОД определено, что выполнение возложенных на службу задач осуществляют отделы, отделения, группы ДИиОД, входящие в структуру Главного управления Госавтоинспекции службы общественной безопасности МВД России, управлений (отделов, отделений) Госавтоинспекции МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, управлений (отделов) внутренних дел районов, городов, районов в городах или иных муниципальных образований, на режимных объектах и в закрытых административно-территориальных образованиях, а также сотрудники указанных подразделений ГИБДД, на которых возложены в установленном порядке эти обязанности.

Наставлением по работе ДПС определено, что дорожно-патрульная служба является структурным подразделением Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России и входит в состав милиции общественной безопасности Российской Федерации.

В состав ДПС входят строевые подразделения (в том числе специализированные): полки, батальоны, роты, взводы, мобильные строевые подразделения, создаваемые в качестве оперативного резерва для реагирования на осложнение оперативной обстановки в области дорожного движения, проведения специальных мероприятий по пресечению преступлений, связанных с эксплуатацией транспортных средств, а также группы. Специализированные подразделения ГИБДД по обеспечению безопасного и беспрепятственного проезда автомобилей специального назначения образуются по согласованию с МВД России.

Работу подразделений ДПС, оказание им практической и методической помощи организуют отделы (отделения) ДПС управлений (отделов) ГИБДД МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации.

Одной из особенностей административно-правового статуса Госавтоинспекции, по нашему мнению, является то, что в ГИБДД структурно не выделена служба технического надзора. Ее функции осуществляют государственные инспекторы безопасности дорожного движения под руководством главного государственного инспектора безопасности дорожного движения. Получается, что Госавтоинспекция и представляет собой данную службу плюс вышеназванные службы и другие подразделения (пропаганды безопасности дорожного движения, регистрации транспортных средств и т.д.).

Центральным блоком элементов административно-правового статуса органа является его компетенция. Дмитриев С.И. определяет компетенцию как нормативно закрепленную совокупность полномочий. Ученый также определяет ее структуру, в которой, по его мнению, можно выделить функциональную, предметную, территориальную и процессуальную компетенцию.

Прежде всего, необходимо заметить, что контрольно-надзорные полномочия сами по себе образуют элемент функциональной компетенции Госавтоинспекции наряду с административно-юрисдикционными, разрешительными полномочиями, полномочиями по розыску, дознанию и т.д. Но и в контрольно-надзорной части компетенции можно выделить контрольную и надзорную компетенцию.

В нашем случае речь идет о сфере обеспечения безопасности дорожного движения, которая включает несколько областей или направлений:

- отношения в области проектирования, строительства, реконструкции, ремонта и содержания улично-дорожной сети;

- отношения в области производства и эксплуатации транспортных средств;

отношения, складывающиеся в процессе дорожного движения;

отношения в области обеспечения безопасности дорожного движения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими эксплуатацию транспортных средств;

отношения, возникающие в связи с проведением государственного технического осмотра транспортных средств.

По нашему мнению, предметная компетенция, кроме того, позволяет определить, какую информацию вправе запрашивать Госавтоинспекция у поднадзорных объектов. Например, при проведении проверок исполнения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязанностей по обеспечению безопасности дорожного движения не допускается истребование сведений о наличии регистрации водителей по месту жительства. Истребование данной информации отнесено к предметной компетенции ФМС России.

Заметим, что предметная компетенция ГИБДД в последние годы сократилась в результате делегирования полномочий по проведению государственного технического осмотра негосударственным структурам. Госавтоинспекция лишь обеспечивает качество их работы и оформляет результаты осмотра путем выдачи соответствующих талонов.

Территориальная компетенция ГИБДД зависит от уровня органа в системе Госавтоинспекции. Для отделов и отделений - это границы муниципальных образований, закрытых административно-территориальных образований. Для управлений (отделов) ГИБДД субъектов Российской Федерации - границы соответствующих субъектов. Территориальная компетенция Департамента обеспечения безопасности дорожного движения распространяется на всю территорию Российской Федерации.

На основе изложенного полагаем закономерными следующие выводы.

Вывод первый. Теория правового статуса, в том числе административно-правового статуса структурного образования, исходит из признания многоэлементности рассматриваемого понятия. В соответствии с ней административно-правовой статус ГИБДД в сфере осуществления надзора и контроля может быть представлен следующими блоками; целевым, структурным, компетенционным.

Целевой блок, в свою очередь, формируется из целей, задач и функций. Анализ отмеченных элементов административно-правового статуса ГИБДД по осуществлению надзора и контроля свидетельствует об отсутствии должной гармонии в нормативном закреплении указанных компонентов целевого блока применительно к деятельности основных структурных подразделений ГИБДД: ДПС; ДИиОД; технического надзора ГИБДД. Речь идет об отсутствии не только необходимой гармонии между целевым компонентом административно-правового статуса каждого из указанных звеньев, но и должной гармонии между целевым компонентом ГИБДД в целом и целевым компонентом каждой из указанных структурных звеньев ГИБДД.

В этой связи необходимо решить вопрос о гармонизации целевого блока административно-правового статуса ГИБДД и ее структурных звеньев.

Вывод второй. Целевой блок административно-правового статуса ГИБДД по осуществлению надзора и контроля за безопасностью дорожного движения может быть представлен следующим образом.

1. Цель Госавтоинспекции - охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их прав и законных интересов, интересов общества и государства, а также реализация единой государственной политики в области безопасности дорожного движения.

2. Задачи ГИБДД представляют собой совокупность задач, входящих в нее служб:

- задачи службы ДИиОД - обеспечение соблюдения нормативных правовых актов в процессе проектирования, строительства и т.д.;

задачи службы технического надзора - обеспечение соблюдения нормативных правовых актов, устанавливающих требования к конструкции и техническому состоянию транспортных средств при их производстве и эксплуатации;

задачи ДПС - обеспечение соблюдения нормативных правовых актов участниками дорожного движения.

3. Функции ГИБДД:

а) функции технического надзора;

- осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением требований нормативных правовых актов, устанавливающих требования к конструкции и техническому состоянию транспортных средств в части обеспечения безопасности дорожного движения, при их производстве и эксплуатации; обязанности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих эксплуатацию транспортных средств, по обеспечению безопасности дорожного движения, а также участие в осуществлении государственного контроля и надзора за проведением работ в системе сертификации механических транспортных средств;

б) функции дорожного надзора: осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением требований нормативных правовых актов, устанавливающих требования:

к проектированию, строительству, реконструкции дорог, дорожных сооружений, линий городского электрического транспорта;

к эксплуатационному состоянию и ремонту автомобильных дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, а также установке и эксплуатации технических средств организации дорожного движения;

к перевозкам тяжеловесных, опасных и крупногабаритных грузов;

в) функция ДПС - осуществление административного надзора за соблюдением правил дорожного движения, требований безопасности дорожного движения при производстве работ на дорогах и улицах и в крайне ограниченном виде за техническим состоянием транспортных средств, находящихся в эксплуатации.

Вывод третий. Государственная инспекция безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации (Госавтоинспекция) осуществляет специальные контрольные надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения. Кроме того, на нее возложена задача по обеспечению безопасности дорожного движения, участию в мероприятиях по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности.

Вывод четвертый. Одной из особенностей административно-правового статуса Госавтоинспекции является то, что в ГИБДД структурно не выделена служба технического надзора. Ее функции осуществляют государственные инспекторы безопасности дорожного движения под руководством главного государственного инспектора безопасности дорожного движения. Таким образом, самостоятельное направление деятельности (функция) Госавтоинспекции не представлена специальным самостоятельным структурным образованием, которое на концептуальном и предметном уровне обеспечивало бы решение задач, возникающих в этой области. На наш взгляд, необеспеченность исполнения важнейшей функции технического надзора соответствующей организационно-структурной единицей должна быть преодолена путем проведения необходимых организационно-штатных мероприятий.

Вывод пятый. Представляется неуместным закрепление полномочий ГИБДД по осуществлению надзора и контроля, а также иных внешних для данной службы функций в ведомственных нормативных актах. Такого рода полномочия непосредственно затрагивают, в том числе и ограничивают, права и свободы человека и гражданина. А такое вторжение в сферу прав и свобод граждан допустимо только на законодательной основе. Именно поэтому необходимо закрепление полномочий ГИБДД по осуществлению надзора и контроля в законодательном акте.

Вывод шестой. Закрепление полномочий ГИБДД по осуществлению надзора и контроля в сфере безопасности дорожного движения на законодательном уровне вполне допускает закрепление предметной компетенции ГИБДД в рассматриваемой сфере на уровне ведомственных нормативных актов.

Предметная компетенция ГИБДД включает несколько областей или направлений:

область проектирования, строительства, реконструкции, ремонта и содержания улично-дорожной сети;

область производства и эксплуатации транспортных средств;

сфера дорожного движения;

- область обеспечения безопасности дорожного движения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими эксплуатацию транспортных средств;

- область государственного технического осмотра транспортных средств.

Вывод седьмой. Административно-правовой статус Госавтоинспекции как органа государственного контроля и надзора в области обеспечения безопасности дорожного движения является специальным по отношению к более общему административно-правовому статусу органа внутренних дел (милиции). Госавтоинспекция одновременно является носителем другого специального административно-правового статуса - субъекта административной юрисдикции. Наблюдается взаимное влияние этих специальных статусов друг на друга.

Вывод восьмой. Предложено в компетенционном блоке элементов административно-правового статуса органа исполнительной власти наряду с предметной, территориальной, функциональной и процессуальной компетенцией выделять также структурную компетенцию, характеризующую объем полномочий органа в зависимости от его положения в иерархии системы органа.

ГЛАВА 2. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ В МЕХАНИЗМЕ РЕАЛИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ГИБДД В КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ СФЕРЕ

В данном параграфе стоит задача дать предметную характеристику той части содержания рассматриваемых правоотношений, которая представляет собой субъективные права и юридические обязанности властного субъекта - Госавтоинспекции. В связи с тем, что в деятельности ГИБДД возникают различные виды контрольно-надзорных правоотношений, необходимо рассмотрение общих и специальных прав и обязанностей, реализуемых Госавтоинспекцией в каждом отдельно взятом виде контрольно-надзорных правоотношений.

Прежде всего, анализ юридического содержания Положения о ГИБДД позволяет выделить общие права Госавтоинспекции:

запрашивать и получать в установленном порядке от организаций независимо от формы собственности и должностных лиц сведения о соблюдении ими нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, а также объяснения по фактам их нарушения;

давать должностным лицам обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения с указанием сроков представления информации о принимаемых мерах;

осуществлять задержание транспортных средств с помещением их в специально отведенные места до устранения причин задержания;

вызывать в Госавтоинспекцию граждан и должностных лиц по находящимся в производстве делам и материалам, получать от них необходимые объяснения, справки, документы (их копии);

составлять протоколы об административных правонарушениях, применять иные меры, предусмотренные КоАП РФ;

пользоваться беспрепятственно в служебных целях средствами связи, принадлежащими юридическим лицам и гражданам.

В конкретных видах контрольно-надзорных правоотношений реализуются не все названные права, а лишь часть из них. При этом общие права в конкретном правоотношении специализируются, приобретают специальную окраску. В связи с этим представляется целесообразным рассмотрение прав и обязанностей Госавтоинспекции по видам правоотношений.

Ограниченный объем дипломной работы не позволяет охватить все многообразие правовых отношений, поэтому ограничимся исследованием тех правоотношений, которые, как показывает опыт практической деятельности, являются наиболее проблемными. Например, правоотношения, возникающие в связи с осуществлением государственного контроля и надзора за соблюдением нормативных правовых актов, устанавливающих требования к конструкции и техническому состоянию транспортных средств.

В данные административно-правовые отношения вступают территориальные органы Госавтоинспекции и строевые подразделения ДПС.

Положение о ГИБДД предоставляет ей в этой области право:

запрещать эксплуатацию авто мото транспортных средств и прицепов к ним, тракторов и других самоходных машин при наличии неисправностей и условий, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, а эксплуатацию троллейбусов и трамваев - при наличии неисправностей, предусмотренных соответствующими правилами технической эксплуатации, а также эксплуатацию транспортных средств, не прошедших государственного технического осмотра, с заведомо неисправными тормозной системой (за исключением стояночного тормоза), рулевым управлением или сцепным устройством (в составе поезда), в том числе со снятием государственных регистрационных знаков до устранения причин, послуживших основанием для такого запрещения;

не допускать к участию в дорожном движении путем отказа в регистрации и выдаче соответствующих документов авто мото транспортные средства и прицепы к ним, изготовленные в Российской Федерации или ввозимые на ее территорию сроком более чем на шесть месяцев, или в конструкцию которых внесены изменения, - без документов, удостоверяющих их соответствие установленным требованиям безопасности дорожного движения;

- использовать специальные технические средства для контроля за техническим состоянием транспортных средств.

Наставление по техническому надзору детализирует полномочия ГИБДД и, кроме того, предусматривает новые, не названные в Положении. Так, Наставление возлагает на федеральный орган управления Госавтоинспекции функцию надзора за конструкцией транспортных средств при их производстве и сертификации. В целях реализации данной функции предусмотрены следующие полномочия:

участие в работе комиссий по проверке условий производства и инспекционном контроле организаций-изготовителей;

поручение такого участия территориальному органу ГИБДД субъекта Российской Федерации,

Проведение проверок производства сертифицируемой продукции (транспортных средств) и инспекционного контроля за выпускаемой сертифицированной продукцией регламентируется Правилами по проведению работ в системе сертификации механических транспортных средств и прицепов, утвержденными постановлением Госстандарта России от 1 апреля 1998 г. № 19. Данные Правила допускают лишь участие представителей Госавтоинспекции в проверочных мероприятиях, но ни коим образом не регулируют формы этого участия. Наставление по техническому надзору ГИБДД определяет, что представители Госавтоинспекции проверяют соблюдение порядка документирования и учета; осуществляют контроль за выполнением ранее выданных предписаний.

Наставлением предусмотрено единственное полномочие, непосредственно направленное на обеспечение безопасности дорожного движения: "выявляют причины несоответствия сертифицированной продукции требованиям нормативных правовых актов".

По нашему мнению, данное полномочие, во-первых, дублирует полномочия органа по сертификации, руководящего комиссионной проверкой, во-вторых, требует специальных технических познаний, которые не могут быть включены в квалификационные требования сотрудника ГИБДД.