Роль местного самоуправления в структуре власти

Федеральный Закон «О финансовых основах местного самоуправления» предусматривает, что «органы местного самоуправления вправе принять к исполнению решения органов государственной власти, влекущие увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, в пределах средств, переданных им в качестве компенсации». Однако в подавляющем большинстве случаев местным органам власти не удается доказать недостаточность переданных им «в качестве компенсации» средств, поскольку для этого необходимо, чтобы средства передавались целевым образом и на основе подушевых нормативов. На практике объем необходимых для компенсации средств обычно лишь «учитывается» при определении нормативов отчислений от регулирующих налогов или при определении общей суммы дотаций. В результате местным органам власти приходится отвечать по судебным искам, предъявляемым населением по поводу неполучения тех или иных льгот или субсидий, и эти судебные разбирательства, как правило, ими проигрываются, что автоматически приводит к списанию средств местных бюджетов с расходных статей другого предназначения.

Наконец, еще одной проблемой является огромный разрыв между муниципальными образованиями по показателям бюджетной обеспеченности. В муниципальных образованиях - городах размеры бюджетов, структура доходов и расходов, устойчивость бюджета и общее состояние бюджетного процесса несравнимы с подавляющим большинством других муниципалитетов. Органы местного самоуправления административных центров субъектов федерации имеют бюджеты, сопоставимые по размеру с бюджетами регионов, а нередко и превосходят их. Это становится источником постоянной напряженности в отношениях региональных властей и руководства крупных городов. Иногда дело доходит до острых конфликтов, вплоть до судебных исков городских администраций против решений региона по бюджетным вопросам. Нерешенность вопросов четкого закрепления функций, полномочий и распределения ресурсов по уровням власти провоцирует данное противостояние.

1.5 Контроль и ответственность в деятельности органов местного самоуправления

В последнее время возникло ясное осознание того, что одной из главных причин, препятствующих позитивному развитию и социально-экономическому процветанию России, является острая проблема безответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. В связи с этим особенно актуальными становятся вопросы организации и осуществления контроля за деятельностью (бездеятельностью) органов и должностных лиц местного самоуправления и их ответственности. Нерешенность этих вопросов также является источником серьезнейших политических рисков.

В действующем законодательстве о местном самоуправлении вопросы подконтрольности органов местного самоуправления решены трояким образом:

ѕ Внутренний контроль. В соответствии со статьей 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» контроль деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований, находится в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления. В случае возникновения конфликта между представительным и иными органами местного самоуправления при осуществлении контрольных полномочий наиболее часто возникают судебные споры между контролирующими и контролируемыми органами по поводу отмены тех или иных решений. При этом самостоятельное право отменить незаконное решение исполнительного органа, выборного должностного лица местного самоуправления у представительного органа местного самоуправления отсутствует. Последний имеет право лишь предложить исполнительной власти принять меры по устранению тех или иных нарушений, а при невыполнении - обратиться в суд. Полномочия представительного органа местного самоуправления, таким образом, явно недостаточны для осуществления действенных контрольных функций.

ѕ Контроль со стороны населения. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержатся статьи об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. В частности, предусмотрен такой вид ответственности, как возможность досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования в результате утраты доверия населения. Порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия населения определяются уставами муниципальных образований. Но практическая сторона регулирования ответственности в виде утраты доверия совершенно неясна. Речь, очевидно, идет о голосовании населения по вопросу о доверии органу или должностному лицу местного самоуправления. Но кто должен организовать такое голосование? Каковы его последствия? Наступает ли с выражением недоверия прекращение полномочий органа, должностного лица? Или они обязаны подать в отставку? Каковы меры принуждения к отставке в случае саботажа? Фактически население лишено возможности решить вопрос о выражении доверия либо недоверия главе муниципального образования либо представительному органу. Таким образом, возникает дисбаланс между правом населения избрать органы (должностных лиц) местного самоуправления и правом населения привлечь органы и должностные лица местного самоуправления к ответственности. Это существенно ограничивает реальные возможности граждан по осуществлению контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

ѕ Контроль со стороны государства. Соответствующие нормы закреплены в новой редакции статьи 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В случае признания судом несоответствия решений органов местного самоуправления Конституции, федеральному или региональному законодательству Президент Российской Федерации или глава субъекта Федерации получают право распускать представительный орган местного самоуправления и снимать с должности главу муниципального образования. Это механизм, безусловно, более эффективен, чем действовавший до августа 2000 г. Однако он также достаточно громоздок и сложен на практике, что подтверждается фактом отсутствия правоприменительной практики такого рода. Вообще во взаимоотношениях органов государственной власти, в особенности исполнительной власти и органов местного самоуправления, только надзора за законностью явно недостаточно. Государственные органы должны также располагать и возможностью контролировать использование муниципальной собственности и муниципальных финансов. Невозможно определить необходимый уровень трансфертов муниципальному образованию, не имея возможности проведения аудита его бюджета. Органы государственной власти вынуждены работать с органами местного самоуправления по финансовым вопросам практически вслепую, что совершенно недопустимо. Муниципальные бюджеты не могут быть тайной для государственных органов. За лозунгами невмешательства в дела местного самоуправления кроется элементарная бесконтрольность и безответственность.

Явный недостаток действенных контрольных инструментов в сфере местного самоуправления возник закономерно. Российское местное самоуправление в силу специфики обстоятельств своего формирования оказалось выведено как из-под гражданского контроля снизу, так и из-под политического контроля сверху. На первом плане обычно находится проблема слабости местного самоуправления, отсутствия у него достаточных ресурсов для исполнения вмененных ему функций. Но это - лишь следствие ситуации, когда целые сферы жизнеобеспечения и удовлетворения повседневных нужд граждан, формально переданные местному самоуправлению, на самом деле тем самым выведены из-под государственного контроля и не поставлены ни под какой другой. Местное самоуправление превращается в «серую зону», в которой рождается целый спектр социальных патологий. Безусловно, дефицит ресурсного обеспечения местного самоуправления является негативным обстоятельством и должен быть преодолен. Но если его восполнение не будет сопровождаться оптимизацией контрольных инструментов, ситуация только ухудшится. К тому же в ряде случаев целесообразно не накачивать ресурсами слабые институты, которым вменен непосильный объем функций и полномочий, а перевести полномочия туда, где естественным образом концентрируются необходимые для их исполнения ресурсы и имеются более широкие возможности контроля за их распределением. Этот подход не противоречит ни демократическим принципам, ни здравому смыслу - наоборот, именно он мотивирован соображениями защиты общего блага. Более того, необходимо в каждом конкретном случае определять, в какой пропорции сочетать восстанавливаемый гражданский контроль снизу и государственный контроль сверху, используя в качестве единственного критерия конечную эффективность деятельности.

Контроль и ответственность не являются самоцелью. Они - лишь инструмент повышения значимости органов местного самоуправления, укрепления их престижа в глазах населения муниципальных образований, повышения доверия населения к публичной власти в целом.

2. Приоритеты развития местного самоуправления в России

2.1 Рационализация системы разделения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления

Представляется целесообразным сохранить в основном неизменным тот объем полномочий, который сегодня фактически исполняется органами местного самоуправления. К их ведению следует отнести вопросы организации жилищно-коммунального хозяйства, транспортного обслуживания населения, деятельности муниципальной милиции, обеспечения материально-технических условий для предоставления услуг дошкольного и школьного образования, оказания первичной стационарной и амбулаторной медико-санитарной помощи населению, благоустройства территорий, ряд других вопросов. Предлагается четко закрепить исполнение этих функций исключительно за местным уровнем публичной власти, что позволит повысить ответственность за их исполнение, исключит дублирование, позволит определить объемы необходимых финансовых ресурсов, разграничить различные виды собственности.

Сегодня органы местного самоуправления не исполняют определенные функции, а обеспечивают деятельность определенных видов учреждений, находящихся в собственности муниципальных образований. Это приводит к тому, что распределение финансирования в большинстве случаев задается исключительно имеющимися объемами сети муниципальных учреждений. Качество исполнения функций при этом оказывается на втором месте или вовсе не учитывается.

Значительная часть предметов ведения относится к категории «транзитных» и находится одновременно в пределах полномочий различных уровней публичной власти. Поэтому необходимо четкое разграничение полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления. При этом федеральными законами и законами субъектов Федерации должны устанавливаться нормы, определяющие общие принципы правового регулирования вопросов, отнесенных к сфере ответственности местного самоуправления. Эти нормы не могут содержать положений, определяющих объемы расходов бюджетов муниципальных образований, а также предписывающих порядок и способы осуществления этих расходов.

Так, принципиальная схема распределения объемов полномочий в сфере социальной защиты представляется следующей. В состав полномочий федеральных органов власти должны входить: утверждение основных принципов социальной политики государства, определение параметров социальной обеспеченности и механизмов преодоления бедности, контроль за соблюдением законности в деятельности государственных органов субъектов Федерации и органов местного самоуправления. На федеральном уровне закрепляется минимальный перечень социальных льгот и обеспечивается его полное финансирование. Субъекты Федерации разрабатывают региональные программы социальной защиты, определяющие, исходя из возможностей их бюджетов, основные меры социальной политики и нормы социальной защищенности, а также самостоятельно устанавливают формы и порядок финансирования социальных льгот. Необходимо исключить возможность какой бы то ни было передачи органам местного самоуправления обязанностей по вопросам социальной защиты населения, не обеспеченных финансированием. Необходимо прекратить порочную практику принятия на вышестоящем уровне власти популистских нормативно-правовых актов, предполагающих финансирование другим уровнем власти и не подкрепляющихся необходимыми для этого ресурсами. Сегодня цена таких решений в годовом исчислении в три раза превышает объем консолидированного федерального бюджета.

В сфере образования за федеральным уровнем власти закрепляются полномочия по нормативно-правовому регулированию, установлению федеральных образовательных стандартов и контролю за их соблюдением. Органы государственной власти субъектов Федерации обеспечивают перечисление субвенций на выплату заработной платы работникам образования и обеспечение учебного процесса муниципальным образованиям и устанавливают на региональном уровне соответствующие нормативы затрат. Органы местного самоуправления осуществляют материально-техническое обеспечение учреждений дошкольного и школьного образования. Этот подход формирует как на уровне субъектов Федерации, так и на уровне муниципальных образований стимулы к оптимизации школьной сети, более рациональному и эффективному расходованию направляемых в сферу образования значительных средств. Существующая система установления заработной платы педагогических работников на федеральном уровне, при которой доходы учителей в одной и той же школе различаются в разы, а бюджеты органов местного самоуправления не обеспечивают даже своевременной выплаты зарплаты, должна быть ликвидирована. Кроме этого, в Федеральном законе «Об образовании» необходимо четко разграничить понятия «дошкольного образования» и «содержания детей в дошкольных учреждениях». Никакой муниципальный бюджет не в состоянии обеспечить бесплатное восьмичасовое содержание детей в дошкольных учреждениях - притом, что сам учебный процесс в них занимает максимум два часа.

В сфере здравоохранения предлагается закрепить за субъектами Федерации и высокотехнологичной медицинской помощи, на уровень же местного самоуправления передать функцию оказания первичной стационарной, амбулаторной и поликлинической помощи. При этом объемы предоставляемых населению бесплатных медицинских услуг должны устанавливаться исключительно на том уровне власти, на котором закрепляется соответствующая функция. Более значительную роль здесь должна сыграть система медицинского страхования. В частности, в формировании Фонда обязательного медицинского страхования должен принимать участие и Пенсионный фонд - за находящееся на пенсии население.

В сфере международных связей закрепить в федеральном законодательстве право органов местного самоуправления сотрудничать с органами местного самоуправления других государств, осуществить внешнеэкономическую и внешнеторговую деятельность по вопросам местного значения, вступать в какие-либо международные ассоциации органов местного самоуправления. Порядок осуществления международных связей органами местного самоуправления, а также делегирование им отдельных государственных полномочий в этой сфере регулируются законодательством субъектов Российской Федерации.

Давно дискутируется проблема муниципальной милиции. Обострение криминальной ситуации во многом явилось следствием разрушения системы профилактики правонарушений, утраты традиционных форм опоры милиции на население, резкого снижения активности участия граждан в охране общественного порядка. Реализация права органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление функции охраны общественного порядка (и обязанности его обеспечения) требует реорганизации милиции: общественной безопасности. Часть ее функций должна быть передана создаваемым органами местного самоуправления подразделений муниципальной милиции. Создание муниципальных органов охраны порядка должно осуществляться поэтапно, в том числе путем совершенствования законодательства об участии граждан в охране общественного порядка, выделения органами местного самоуправления соответствующих штатных должностей и их финансирования. При этом должна, быть обеспечена необходимая координация действий федеральных и муниципальных органов охраны правопорядка.

Одной из важнейших функций местного самоуправления является предоставление населению жилищно-коммунальных услуг. Несмотря на высокую степень участия населения в их оплате, определяющей остается роль муниципальных властей. Объемы бюджетного финансирования отрасли составляют приблизительно 50%. В целях повышения прозрачности и эффективности экономического функционирования жилищно-коммунального хозяйства необходим переход от компенсационного порядка предоставления и оплаты льгот различных категорий граждан к адресному. Также требуется сформировать более четкий механизм ответственности местных властей за качество исполнения ими функции предоставления жилищно-коммунальных услуг.

Установление объективной возможности исполнения отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления должно быть главным условием их передачи. Передача полномочия должна сопровождаться и передачей необходимых для его исполнения ресурсов, а отказ от их передачи или недостаточная ресурсная поддержка должны служить основанием для исполнения органами местного самоуправления переданных полномочий только в пределах переданных ресурсов. Функциональная готовность органов местного самоуправления к исполнению тех или иных полномочий должна служить дополнительным критерием принятия соответствующих решений.

2.2 Структурная модернизация местного самоуправления

Российское местное самоуправление остро нуждается в неотложной структурной модернизации. При этом структурные реформы являются не самоцелью. Критерием выбора конкретного решения в любом случае должно быть его соответствие интересам граждан и государства, снижение непродуктивных затрат, эффективность исполнения функций местного самоуправления.

Опыт функционирования российского местного самоуправления к настоящему времени выявил основные недостатки двух базовых моделей его организации. «Поселенческая» модель, предполагающая создание множества мелких муниципальных образований, затрудняет решение всего круга вопросов местного значения, ослабляет финансовую базу местного самоуправления, не обеспечивает комплексного территориального развития, отдаляет органы местного самоуправления от государственной власти и затрудняет контроль за их функционированием со стороны государства. Лишенная этих недостатков «районная» модель, в рамках которой создаются достаточно крупные муниципальные образования, а их количество сокращается, в свою очередь, отдаляет местную власть от населения, ограничивает возможности гражданского участия, затрудняет самостоятельное решение вопросов непосредственного жизнеобеспечения отдельных населенных пунктов. Поэтому следует выработать синтетический подход к территориальной организации местного самоуправления, который соединит преимущества «поселенческой» и «районной» моделей, устранит присущие им недостатки, и будет соответствовать заданным Конституцией и современной социально-экономической ситуацией требованиям.

С одной стороны, не подлежит сомнению необходимость обеспечения максимальной близости власти к населению, реализации права каждого городского и сельского поселения самоопределяться как муниципальное образование и тем самым приобретать все права, предусмотренные статьями 130, 131 Конституции Российской Федерации (на что неоднократно указывал в своих постановлениях Конституционный суд). С другой стороны, в условиях жестких ресурсных ограничений столь же необходимо сохранение и развитие сложившейся районной инфраструктуры, а также закрепление ответственности за решение наиболее важных задач местного самоуправления на уровне с достаточными ресурсами. Поэтому предлагаются следующие изменения в территориальных и организационных основах местного самоуправления.

В Федеральном законе в качестве принципа территориальной организации местного самоуправления предлагается закрепить двухуровневую модель, включающую в себя два типа муниципальных образования: муниципальное поселение и муниципальный район. Эта модель позволит обеспечить решение конкретных вопросов местного значения именно на том уровне, на котором присутствуют объективно необходимые для этого ресурсы, кадровый и организационный потенциал. Более того, эта модель позволит решить двуединую задачу - выстроить оптимальную систему взаимодействия местного самоуправления и с населением, и с органами государственной власти. В ее рамках возможно определение четких принципов и процедур разграничения полномочий и сфер ответственности между уровнями публичной власти, создание действенных контрольных инструментов (как со стороны граждан, так и со стороны государства), достижение максимальной эффективности решения социально-экономических проблем. При этом следует предусмотреть и механизмы распределения полномочий и ресурсов между уровнями местной власти, допускающие возможность их передачи с одного уровня на другой. Такая передача должна происходить, в зависимости от конкретных обстоятельств, либо в индивидуальном порядке (от муниципального района - к отдельному муниципальному поселению или в обратном направлении), либо в коллективном (от муниципального района - ко всем входящим в него муниципальным поселениям или в обратном направлении).

Распространение двухуровневой модели местного самоуправления на крупные города представляется нецелесообразным. На их базе предлагается создать третий тип муниципальных образований - городской округ, сочетающий в себе признаки как поселения, так и муниципального района. В этом случае близость местной власти к населению будет обеспечена за счет закрепления в Федеральном законе критериев определения количественного состава представительного органа в зависимости от численности жителей городского округа. Тем самым будет существенно увеличен количественный состав представительных органов местного самоуправления по сравнению с существующими реалиями и обеспечена более тесная связь их депутатов с избирателями.

В рамках этой модели в компетенции органов власти субфедерального уровня предлагается сохранить полномочия по наделению конкретных территорий статусом муниципального образования и установлению границ между муниципальными образованиями, исходя из исторических, географических и иных местных традиций, а также реального социально-экономического положения региона и ее отдельных территорий.

Кроме того, предлагается более детально определить подход к организационной структуре органов власти муниципального уровня. Так, вышеописанные предложения по изменению территориальных основ местного самоуправления обуславливают целесообразность увеличения количества возможных способов формирования представительного органа муниципального района. Поскольку территория муниципального района будет состоять из территорий входящих в его состав поселений, районный представительный орган может быть образован как путем прямого избрания его депутатов населением, так и путем его формирования из представителей поселений - глав и (или) депутатов представительных органов поселений. При этом нормы представительства от каждого поселения могут быть как едиными для всех входящих в район поселений, так и индивидуальными для каждого поселения в зависимости от численности проживающего в нем населения.

В связи с низкой эффективностью деятельности исполнительных органов местного самоуправления, в значительной мере связанной с дефицитом квалифицированных управленческих кадров, предлагается предусмотреть возможность разграничения функций избранного главы муниципального образования и назначаемого по контракту главы местной администрации. Критерием оценки работы первого явится непосредственно выражаемая воля населения, мерилом эффективности второго - прежде всего бюджетная эффективность. При этом бюджетная эффективность должна быть достигнута как в отношении использования средств местных бюджетов и решения вопросов местного значения, так и в отношении осуществления полномочий, переданных государственными органами, и расходования переданных вместе с этими полномочиями государственных средств. В связи с этим предлагается закрепить не только за местными представительными органами, но и за органами государственной власти субъектов Федерации право участвовать в работе комиссий по отбору кандидатур на должность назначаемого по контракту главы местной администрации, право устанавливать дополнительные требования к кандидатам, право определять условия заключаемого с ними контракта (в части их ответственности за осуществление государственных полномочий), а также право инициировать процедуру расторжения контракта. В качестве правовых гарантий, исключающих вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность органов местного самоуправления, предлагается закрепить положения, согласно которым представители органов государственной власти не могут составлять более одной трети от общего числа членов комиссии, а принятие окончательного решения о заключении и расторжении контракта с назначаемым главой местной администрации является исключительной прерогативой представительного органа местной власти. При этом необходимо отметить, что решение о введении самой должности назначаемого по контракту главы местной администрации (допускающее тем самым косвенное участи органов государственной власти в процедуре его назначения и отрешения от должности) должно приниматься исключительно населением конкретного муниципального образования - поскольку только населению предоставлено право определять структуру органов местного самоуправления.

Эти меры позволят местному самоуправлению стать действительно эффективным связующим звеном между гражданами и государственной властью, повысят его функциональную гибкость, сформируют на территории всей страны единую и наиболее рациональную организационную модель местного самоуправления.

2.3 Оздоровление бюджетно-финансовой сферы местного самоуправления

Приоритеты этого направления могут быть определены следующим образом:

Обеспечение сбалансированности местных бюджетов на основе расширения собственной доходной базы и укрепления их самостоятельности. Реализация этой цели предполагает учет налогового потенциала соответствующей территории и заинтересованность в его наращивании, а также проявление на местах необходимой налоговой инициативы и повышение эффективности расходования бюджетных средств. Высокая степень самостоятельности местных бюджетов и ответственности органов власти за сбалансированность бюджета - неотъемлемые элементы процесса совершенствования межбюджетных отношений. При этом необходима выработка специальных процедур управления местными бюджетами, имеющими высокодотационный характер или признаки неплатежеспособности, включая создание временной финансовой администрации муниципального образования. Такие процедуры должны при этом соответствовать конституционным нормам, устанавливающим самостоятельность местного самоуправления.

Закрепление за местными бюджетами нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов на постоянной основе. Минимально гарантированные для каждого муниципального образования нормативы отчислений от федеральных налогов должны быть установлены непосредственно в Бюджетном кодексе. Субъект Федерации при наличии объективной возможности должен иметь возможность их повысить, а также установить нормативы по региональным налогам - также единые и долгосрочные. Дифференциацию нормативов и их изменение предлагается проводить только на уровне выше минимально гарантированного и только в рамках схем выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. В перспективе целесообразно осуществить переход от нынешней системы расщепления федеральных налогов между бюджетами разных уровней к принципу «каждому бюджету свои налоги», а также обеспечить постепенное повышение удельного веса региональных и местных налогов.

Совершенствование механизма закрепления налогов на различных уровнях бюджетной системы. Налогообложение тех или иных налоговых баз должно производиться теми уровнями бюджетной системы, которые обладают наиболее полной информацией об их величине. При этом должно быть обеспечено соответствие доходных источников расходным полномочиям. Налоговый инструмент, предназначенный для осуществления определенной политики, должен быть предоставлен в распоряжение того уровня бюджетной системы, который проводит эту политику.

Обеспечение гарантий самостоятельности муниципальных образований в планировании и нормировании расходов местных бюджетов при решении вопросов местного значения. В том числе это относится к условиям и размерам оплаты труда муниципальных служащих и работников муниципальных бюджетных учреждений. Эти расходы должны финансироваться в пределах и за счет собственных доходов местных бюджетов и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Следует исключить принятие федеральными и региональными властями правовых актов, которые диктовали бы объем расходов на выполнение собственных полномочий местного самоуправления. Влияние федеральных властей или властей субъекта Федерации на бюджетную политику муниципалитетов возможно через предоставление долевых субсидий на условиях добровольного софинансирования. При этом расходы на реализацию переданных органам местного самоуправления государственных полномочий должны полностью обеспечиваться субвенциями из федерального или регионального бюджета. Уровень государственной власти, предоставивший субвенции, вправе и обязан четко определить цели и порядок их расходования. Расходы обеих групп должны фиксироваться в реестре расходных обязательств, который должен вестись в каждом муниципальном образовании. Тем самым будет укреплена самостоятельность органов местного самоуправления в пределах сферы их ответственности, реализован принцип соответствия состава решаемых практических задач объемам наличных ресурсов, оптимизирована структура расходов местных бюджетов, обеспечено гибкое и оперативное удовлетворение потребностей населения.

Четкое выстраивание двухуровневой системы местных бюджетов. Должны быть определены и расходные обязательства и необходимые для их выполнения доходные источники как бюджета поселения, так и бюджета района. При этом для районов, представительные органы которых будут формироваться путем делегирования депутатов от поселений, целесообразно предусмотреть обязательное финансирование межмуниципальных функций за счет взносов из бюджетов поселений. Такой подход обеспечивает наиболее эффективное использование совместных ресурсов и прямую их увязку с предоставляемыми бюджетными услугами в интересах всего населения той или иной территории. В то же время важно сохранить и традиционный вариант финансирования межмуниципальных функций, предоставив выбор между ними субъекту Федерации. Практика покажет, какое решение лучше подходит тому или иному региону.

Выработка критериев и четких процедур выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Целесообразно на федеральном уровне законодательно определить условия, в которых должны осуществляться эти процедуры, предусмотрев необходимую степень их вариативности, критерии выравнивания, учет налогового потенциала и бюджетной обеспеченности. В связи с огромными различиями местных условий непосредственное определение самих процедур в рамках, очерченных на федеральном уровне, должно быть поручено региональным органам государственной власти. Предлагается ввести две формы дотаций: дотации, распределяемые в зависимости от уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, и дотации (либо заменяющие их дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов), распределяемые в равном объеме в расчете на одного жителя. Первый вид дотаций следует рассчитывать по методикам, утверждаемым субъектами Федерации (для муниципальных районов и городских округов) или муниципальными районами (для поселений). В Бюджетном кодексе должны быть установлены общие требования к таким методикам, гарантирующие их объективность и прозрачность, в частности, запрет на использование в расчетах фактических или прогнозируемых доходов и расходов местных бюджетов (аналогично тому, как это реализовано в федеральной методике расчета трансфертов). Распределение второго вида дотаций по подушевому принципу (в условиях неравномерного размещения налоговой базы) обеспечит перераспределение части налогов в пользу менее развитых территорий без увеличения различий в бюджетной обеспеченности. Еще одной составной частью механизма выравнивания бюджетной обеспеченности должен стать режим «отрицательных трансфертов». В том случае, если бюджетная обеспеченность муниципального образования в два и более раза превышает среднюю по региону, то часть этого превышения (рассчитанная по специальной формуле) должна быть перечислена в фонд финансовой поддержки муниципальных образований. Это позволит закрепить на постоянной основе за местными бюджетами крупные доходные источники, не опасаясь «сверхобеспеченности» отдельных муниципальных образований со всеми вытекающими из нее негативными последствиями, как для регионального бюджета, так и для бюджета самого муниципального образования. Необходимо также создание системы постоянного мониторинга бюджетной обеспеченности в каждом регионе по единой методологии, определенной на федеральном уровне.

Закрепление обязательности казначейского исполнения местных бюджетов. При этом муниципальным образованиям должно быть предоставлено право выбора между созданием собственных казначейств и обслуживанием местных бюджетов в федеральном или региональном казначействе. Эта мера укрепит бюджетную дисциплину, обеспечит прозрачность и доступность для контроля бюджетных потоков, станет гарантией целевого расходования средств.

Установление преимущественного порядка расходования бюджетных средств органов местного самоуправления на началах муниципального заказа. Муниципальный заказ должен превратиться из ограниченной технологии осуществления закупок для нужд органов местного самоуправления в идеологию формирования расходной части их бюджетов. Такой подход позволит точно определить бюджетные нужды, избавиться от неэффективной и устаревшей муниципальной инфраструктуры, ввести в практику функционирования местного самоуправления здоровые конкурентные начала, повысить качество предоставляемых населению услуг.

Поддержка инвестиционной активности на местном уровне. Необходимо создать условия для формирования и постоянного роста бюджетов развития муниципальных образований с целью кардинального совершенствования местной инфраструктуры, что позволит сократить текущие затраты на ее эксплуатацию. Одним из ключевых направлений использования бюджета развития должна быть муниципальная жилищная программа, включающая ипотечную составляющую.

Разработка и внедрение новых форм и концепций эффективного управления муниципальной собственностью и оптимизация муниципальной бюджетной сети на основе использования баланса казны муниципального образования. Поддержание в оптимальном состоянии муниципальной собственности - основное условие и гарантия эффективного предоставления населению бюджетных услуг. Необходимо также разработать механизмы более эффективного использования муниципальной собственности за счет комплексного учета ресурсной базы на основе разработки баланса муниципальной казны, гибкой арендной и тарифной политики, бизнес-планирования деятельности муниципальных унитарных предприятий, оптимизации бюджетной сети, устранения неоправданных административных барьеров, препятствующих предпринимательской активности на местном уровне. Баланс казны позволит сделать прозрачными не только прямые, но и косвенные, и альтернативные издержки по оказанию бюджетных услуг, что в свою очередь позволит обеспечить повышение качества и снижение неоправданных затрат и потерь при оказании бюджетных услуг.

Активизация государственной поддержки местного уровня власти

Прежде всего, целесообразно подготовить направленное на реформирование местного самоуправления «законодательный пакет», включающий в себя помимо проекта федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в «новой редакции», вытекающие из его положений проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в отраслевое законодательство, Налоговый и Бюджетный кодексы.

Необходимо также проработать возможность возобновления действия Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления с целью наращивания информационного, технологического, методического потенциала местного уровня власти, обмена наиболее продуктивным опытом, организации муниципальной статистики. С учетом необходимой реформы местного самоуправления в России, формирования соответствующего законодательного потенциала, нужно скорректировать разработанный Правительством Российской Федерации Перечень первоочередных мер по реализации государственной поддержки развития муниципальных образований на 2002-2004 годы, обратив особое внимание на обеспечение подготовки и переподготовки кадров муниципальной службы.

2.4 Усиление контроля за деятельностью органов местного самоуправления и их ответственности перед государством и гражданами

Близость местного самоуправления непосредственно к народу предполагает необходимость постоянного прямого контроля со стороны населения за его деятельностью. С другой стороны, отделение местного самоуправления от государства не только не означает его свободы от государственного контроля, но и, напротив, прямо подразумевает особую ответственность государства за его эффективное функционирование. Приоритетные направления усиления контрольного потенциала граждан и государства в сфере местного самоуправления таковы:

Закрепление за органами государственной власти федерального и регионального уровня права введения процедур временного исполнения полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти и, в частности, право учреждения временной финансовой администрации - при наступлении законных оснований. К таким основаниям следует отнести: наличие значительных объемов просроченной задолженности муниципального образования, факты нецелевого расходования субвенций, полученных муниципальным образованием для осуществления отдельных государственных полномочий, действия (бездействия) органов местного самоуправления, создающие угрозу массового нарушения гражданских прав и свобод, а также угрозу жизни, здоровью и безопасности граждан. Исчерпывающий перечень оснований и детально проработанный механизм такого «внешнего управления» должны быть установлены Федеральным законом. Особенно необходим эффективный контроль со стороны государственных органов за функционированием тех муниципальных образований, бюджеты которых признаны в установленном Федеральным законом порядке высоко дотационными или имеющими признаки неплатежеспособности. Представляется целесообразным установление обязательного исполнения местных бюджетов таких муниципальных образований через органы казначейства, осуществляющие кассовое обслуживание исполнения бюджетов субъектов Федерации, а также обеспечения участия органов государственной власти в назначении на должность руководителей финансовых подразделений исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. Введение подобных мер не означает при этом автоматической отставки органов местного самоуправления, временные рамки их действия должны быть четко определены и ограничены. Следует предусмотреть процедуры немедленного снятия этих специальных мер по устранении причин, повлекших их введение. Это позволит повысить организационную и финансовую дисциплину органов местного самоуправления, даст возможность органам государственной власти оперативно реагировать на возможные злоупотребления органов местного самоуправления в рамках действующей Конституции Российской Федерации и законодательства.

Упрощение механизма наступления ответственности органов местного самоуправления, в частности, процедур отрешения от должности главы местного самоуправления и роспуска представительного органа местного самоуправления, за принятие нормативных актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству и законодательству субъектов Федерации. Необходимо расширить и перечень оснований наступления такого вида ответственности, в частности, предусмотреть ее наступление не только за принятие нормативных актов, но и за любые действия (бездействие), приводящие к перечисленным последствиям.

Четкая фиксация в законодательных актах процедур предоставления отчетности органами местного самоуправления в государственные контрольные органы. Неопределенность этих процедур приводит к тому, что деятельность муниципальных органов носит непрозрачный характер, а контрольные процедуры в их отношении осуществляются эпизодически. Необходим постоянный мониторинг принятия решений и распределения ресурсов, а также введение муниципального аудита.

Четкая фиксация в Федеральном законе механизма отзыва выборных лиц местного самоуправления в силу утраты доверия граждан. Помимо общего положения об утрате доверия как ключевом основании отзыва должностного лица, необходимо установить условия определения факта утраты доверия, порядок и процедуры отзыва, а также правовые механизмы принуждения должностного лица к оставлению должности в случае его отказа от подчинения воле населения. Ввиду особой важности этого вопроса его следует решать либо на федеральном уровне, либо на региональном, но не на уровне муниципальных образований.

2.5 К проекту новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Основные положения проекта новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» совпадают с позициями, изложенными в настоящем докладе. Проект закона предлагает решения значительной части проблем, стоящих перед местным самоуправлением, определяет подходы к реформированию отношений между федеральным, региональным и местными уровнями публичной власти. Необходимость принятия такого закона очевидна, более того, проволочки с его принятием повлекут за собой дальнейшую деградацию муниципального хозяйства, продолжение неэффективного расходования государственных и муниципальных средств, обострение проблем, возникающих в деятельности органов местного самоуправления.

Отзывы на Концепцию представили около шестидесяти субъектов Федерации, причем более половины из них поддержали этот документ.

Наибольшую дискуссию вызывают проблемы, связанные с ведением двухуровневой модели местного самоуправления. Однако необходимо обратить внимание на то, что предложенный проект закона предполагает достаточно большую вариантность этой модели, различные способы формирования представительного органа района и соответственно различные способы формирования бюджета муниципального района. Законопроект представляет неограниченную возможность передачи полномочий с одного уровня местного самоуправления на другой. Все это говорит о достаточно гибком и компромиссном решении проблемы.

Большинство представленных замечаний нашли свое отражение в проекте закона.

В законопроекте учтены предложения:

ѕ об отнесении полномочий по утверждению перечня и границ муниципальных районов к компетенции субъектов Российской Федерации;

ѕ о необходимости детальной проработки регламента взаимоотношений между уровнями муниципальной власти, между органами государственной власти и местного самоуправления, наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

ѕ о порядке формирования органов местного самоуправления муниципального района. В отличие от концепции, в законопроекте предусматривается возможность формирования представительного органа района не только из числа депутатов и глав поселений, но и путем прямого избрания его членов всем населением района, а также закрепляется несколько вариантов избрания главы местного самоуправления;

ѕ о необходимости особого правового режима организации местного самоуправления в городах федерального значения. Предполагается также отдельно предусмотреть в специальных федеральных законах возможность установления особенностей организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях и приграничных территориях;

ѕ о детальном разграничении доходных источников и расходных полномочий между бюджетами муниципальных образований различных уровней.

Безусловно, заслуживает поддержки высказанное рядом субъектов Российской Федерации предложение о необходимости одновременного или даже опережающего по отношению к принятию новой редакции Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внесения согласованных поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы и иные федеральные законодательные акты. Такой подход позволит избежать возникновения правовых коллизий, сократит и облегчит переходный период, избавит от нерационального расходования финансовых ресурсов;

ѕ по усилению контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти, а также по повышению ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством и населением.

За субъектом Российской Федерации закрепляется право введения процедур временного исполнения полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти, учреждения временной финансовой администрации. Упрощена процедура отрешения от должности главы местного самоуправления и роспуска представительного органа местного самоуправления, расширен перечень оснований, при которых возможно применение данной санкции.

В законопроекте предложены новые механизмы контроля со стороны государства за деятельностью органов местного самоуправления. Вместе с тем анализ предложенных процедур позволяет сделать вывод о необходимости их доработки.

Большая часть предметов ведения, закрепленных законом за местным самоуправлением, входит в важнейшие конституционные обязанности государства. Это право граждан на доступность и бесплатность дошкольного и школьного образования, на медицинское обслуживание, социальную помощь, общественную безопасность. Обязанности по обеспечению этих прав в значительной степени возложены государством на органы местного самоуправления - соответственно, государство не может самоустраниться от непосредственного контроля за исполнением данных функций, не может не иметь действенных и эффективных методов обеспечения гарантированных Конституцией прав граждан. Отсутствие таких рычагов - не демократия, а вседозволенность и безответственность. Однако в предлагаемом проекте закона процедура временного изъятия государством отдельных функций муниципальных образований крайне затруднена. Между тем действия органов местного самоуправления или их бездействие сплошь и рядом приводит к последствиям не менее пагубным, чем обвалы и оползни.

Более того, в условиях колоссальных накопленных долгов предприятий коммунального хозяйства (по оценке Госстроя, их кредиторская задолженность составляет более 280 млрд. руб.), громадного, достигающего 90% износа инженерных коммуникаций - органы местного самоуправления зачастую не в состоянии обеспечить население элементарными жизненно необходимыми услугами: теплом, светом, водой. Климатическая специфика России превращает эту проблему в вопрос сохранения здоровья и безопасности жизни граждан. Очевидно, что у государства нет достаточных ресурсов для одномоментного решения этой проблемы. А это означает, что перебои в функционировании муниципального коммунального хозяйства будут продолжаться и объективно потребуется вмешательство государства, а в ряде случаев и кризисное управление муниципальным хозяйством. Несмотря на то, что государство передает органам местного самоуправления исполнение значительной части государственных функций и громадный объем финансовых и материальных ресурсов, оно, по сути, самоустраняется от контроля за использованием, как финансов, так и объектов собственности местного самоуправления, трактуя это как вмешательство в дела местного самоуправления. Это очень спорный и явно преждевременный тезис.

Государство должно иметь право контролировать эффективное использование не только субвенций, но и дотаций, передаваемых органам местного самоуправления - для чего требуется обеспечить свободный доступ государственных контрольных органов к местным бюджетам.

Совершенно очевидно, что в проекте закона должны быть не только четко прописаны механизмы государственного контроля за реализацией функций местного самоуправления по обеспечению важнейших конституционных прав граждан, а так же временного изъятия этих функций в случае их грубого неисполнения в результате действий либо бездействия органов местного самоуправления, но и упрощены сами эти механизмы - с целью создания возможности оперативной реакции органов государственной власти на возникающие критические ситуации.

К числу замечаний, учет которых в проекте закона представляется целесообразным, можно отнести:

ѕ установление возможности на уровне сельского поселения одновременного совмещения главой муниципального образования функций главы местной администрации и председателя представительного органа местного самоуправления;

ѕ перенос ряда вопросов местного значения на уровень муниципального района;

ѕ создание одного муниципального образования на территории нескольких компактно расположенных населенных пунктов. Проект закона предусматривает возможность образования подобного муниципального образования, но только на правах поселения. Между тем, на практике такие населенные пункты, как правило, имеют общую хозяйственную инфраструктуру, обеспечение нормального функционирования которой несовместимо со статусом поселения и вытекающими отсюда полномочиями. В этой связи, имеет смысл дополнительно проработать вопрос о возможности создания на этой территории единого муниципального образования совмещающего функции муниципального района и поселения (по аналогии с городским округом).

Вместе с тем ряд предложений, поступивших от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на наш взгляд, не могут быть учтены в ходе дальнейшей работы над законопроектом в силу их противоречия Конституции Российской Федерации.