Роль местного управления в структуре власти

35

Роль местного управления в структуре власти

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

1. Понятие, сущность местного самоуправления: исторический аспект и современное состояние

2. Правовое обеспечение местного самоуправления в Российской Федерации. Конституционно-правовая основа местного самоуправления

3. Развитие местного самоуправления в Российской Федерации

Заключение

Библиографический список

ВВЕДЕНИЕ

Важнейшей составной частью процесса совершенствования политической системы в России является реорганизация механизма государственной власти. Качественно новый элемент здесь - реализация концепции местного самоуправления, которое, как показывает опыт многих развитых стран, является необходимой структурой демократического режима в правовом государстве. Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление дает возможность рациональным способом децентрализовать и деконцентрировать многие функции государственной власти, перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, тем самым стимулируя активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям.

Российское государство традиционно отличалось высокой степенью централизации управления. Но ни один из периодов в истории Российского государства нельзя считать свободным от элементов самоуправления. Но даже в периоды наивысшего расцвета Российского чиновничьего централизованного государства элементы самоуправления сохранялись в городах и сельских общинах.

Таким образом, неоспорима актуальность исследования, посвященного проблемам местного самоуправления. Однако, как верно указывает И.И. Овчинников, та проблема, которая сегодня обсуждается под названием «местное самоуправление», - это проблема не организации систем управления на местном уровне. Это гораздо больше: это вопрос организации всей системы государственного управления, который не может быть решен отдельно от вопроса организации государственного управления как в субъекте Федерации, так и в стране в целом. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. - М.: 2003 стр. 7. Но данная работа не сможет, конечно же, охватить все аспекты данной проблемы.

Предметом исследования станет процесс становления и развития местного самоуправления в России. А рамки исследования будут ограничены исследованием двух базовых основ местного самоуправления, а именно территориальной и финансовой.

Бесспорно, что вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, поскольку функционирование местных органов власти осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства. Такое подразделение территории государства именуется административно-территориальным делением: оно выступает неотъемлемой частью государственного устройства. Территориальная же основа местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность правовых норм, .закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления, формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.

Кроме того, реальность и эффективность местного самоуправления определяется материально-финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении муниципальных образований и составляющими в своей совокупности финансово-экономические основы местного самоуправления. Как институт муниципального права, финансово-экономические основы местного самоуправления представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные сформированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципальных образовании.

Вопросы территориальных и материально-финансовых основ местного самоуправления по-разному решались на разных этапах становления и развития местного самоуправления в России.

Таким образом, цель исследования состоит в том, чтобы проследить развитие элементов самоуправления в истории России и их сосуществование с элементами государственного управления на основании анализа территориальных и финансовых основ самоуправления на разных этапах развития государства, начиная с реформ второй половины девятнадцатого века.

1. Понятие, сущность местного самоуправления: исторический аспект и современное состояние

Одной из ключевых проблем становления современной местной власти и современного российского общества является выработка научно обоснованного понятия и сущности местного самоуправления в его взаимосвязи с целями и задачами государственного и общественного развития.

Термин "местное самоуправление" продолжает наполняться более точным содержанием и проникать в широкие слои общества. Но, к сожалению, этот процесс свидетельствует также об отсутствии в обществе однозначного понимания роли института местной власти в государственном строительстве. Все еще отсутствует однозначное видение целей развития страны. В этой связи понимание термина "местное самоуправление" является одной из наиболее принципиальных проблем Е.М. Ковешников. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2003. "Состояние и будущее местного самоуправления в Российской Федерации в значительной мере зависят от того, какая концепция местного самоуправления берется за основу, -- справедливо пишет С. А. Авакьян. -- Между тем, в правовой литературе нет единства мнений в отношении содержания термина "местное самоуправление".

В последнее время термин "самоуправление" используется многими, но закладывается в него при этом разный смысл. "Народное самоуправление", "общественное самоуправление", "производственное самоуправление" -- все эти понятия имеют свое значение и не тождественны друг другу. Местное самоуправление, по Конституции РФ, относительно самостоятельно и осуществляется в городских и сельских поселениях, на других территориях, где население объединено совместными условиями проживания Бородкин Ф.М. Проблемы самоуправления в России и задачи социологии // Регион : экономика и социология .-1993.- № 1.- С.28.

Можно сказать, что местное самоуправление -- подзаконная система власти, которая функционирует в рамках законодательного поля, формируемого государством. На этом уровне принимаются властные решения в пределах функций, определенных законом. Местное самоуправление -- одна из основ конституционного устройства государства. В то же время следует разграничивать систему власти и управления с различными формами самоорганизации граждан. Комитеты общественного самоуправления, уличные, домовые комитеты -- все это важные и полезные общественные объединения, но не имеющие властных функций.

Местное самоуправление -- важный элемент всей системы управления в государстве, во многом определяющий всю государственную структуру Бялкина Т.М. Законодательство области о местного самоуправления . Саратов.- 1996.- С 84.

Термин "местное самоуправление" имеет свою историю. В России он введен в оборот в 1785 г. Во второй половине XIX в. к местному самоуправлению относилось земское и городское самоуправление. В этот же разряд входило самоуправление национальных окраин. С точки зрения содержания местным самоуправлением признавалась коллективная деятельность общины по решению вопросов, локального значения. Так, М. А. Курчинский полагал, что самоуправление на местах представляет собой заведование всеми местными нуждами самим обществом. По мнению В. В. Погосского, местное самоуправление есть управление через лиц, избранных населением. А. Васильчиков называл самоуправлением "систему, возлагающую на местных обывателей все тягости управления, с соответствующими правами".

Подобного понимания местного самоуправления придерживались и представители западной научной мысли. Так, П. Ашлей определял его как осуществление местными жителями или их представителями обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или принадлежат им по общему праву.

Приведенные определения базировались на положении о том, что местное самоуправление есть самостоятельная коллективная деятельность общины, сферой интересов которой является круг проблем, охватываемый понятием "местные дела".

Современные определения понятия "местное самоуправление", как правило, основываются на тех же положениях. Российская научная мысль как сегодня, так и в прошлом рассматривает местное самоуправление как самостоятельную, инициативную деятельность местного населения, имеющего целью удовлетворить свои нужды и интересы Демьянченко А.Н., Обушенков А. Л. Муниципальное управление: учебное пособие. -М. -1998.- С. 130.

Определяя местное самоуправление в качестве части государственного управления, многие российские ученые и практики признавали, что управление это осуществлялось местными жителями.

С. А. Авакьян справедливо утверждает: "Абсолютно недостаточно сказать, что местное самоуправление -- это самостоятельное и под свою ответственность решение населением и избранными им органами местных дел (вопросов местного значения)... В таком подходе отражены предметно-объектное содержание местного самоуправления, да еще его претензия на автономность. Однако этого недостаточно, поскольку в принципе любой уровень управления имеет свой предмет (объект) и должен быть самостоятельным в деятельности, за что и несет ответственность". "Кардинальное значение, -- по мнению С. А. Авакьяна, -- для понимания природы местного самоуправления должны иметь такие факторы, как: наличие или отсутствие государственно-властных начал в местном самоуправлении; его положение в общей системе управления, существующей в данном государстве и обществе; набор функций местного самоуправления; его материально-финансовая база". Комментируя ст. 12 Конституции РФ, С. А. Авакьян справедливо заключает, что она исходит из общественной природы местного самоуправления.

Не отрицая того, что в советский период идеи местного самоуправления не были полностью чужды доктрине и практике тех лет, нужно признать, что понятие «местное самоуправление» в то время отсутствовало и в законодательстве страны, и в практической деятельности местных органов власти. Официальное и публичное признание местного самоуправления как института народовластия, независимого от государственной власти и отражающего процесс демократизации в гражданском обществе произошло лишь в последние годы.

Конституция Российской Федерации 1993 г., признавая и гарантируя местное самоуправление (ст. 3, п.2), выступила в качестве важнейшей правовой основы дальнейшего процесса становления и развития новой системы местного самоуправления. Тем самым на конституционном уровне впервые закреплено существование независимой от государства системы власти народа для решения вопросов местного значения. Именно такой подход к содержанию властных полномочий органов местного самоуправления отражает ст. 130 (п.1) Конституции РФ: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжения муниципальной собственностью». Эта же статья Конституции (п.2) закрепляет основные организационно-правовые способы осуществления местного самоуправления: референдумы, выборы, иные формы прямого волеизъявления, выборные и другие органы местного самоуправления.

Процесс становления местного самоуправления в России начался с 90-х годов уходящего столетия, но идёт он сложно и противоречиво. Его развитие сдерживается, прежде всего, экономическими причинами, отсутствием необходимых материальных предпосылок для осуществления местного самоуправления, неотлаженностью взаимодействия органов местного самоуправления с экономическими субъектами. Для решения возникших проблем и создания необходимой правовой базы, обеспечивающей реализацию конституционных прав местного самоуправления принимается Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, принимается Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления.

Все эти правовые акты значительно расширили полномочия субъектов Российской Федерации в области правового регулирования вопросов местного самоуправления. Перед ними (в частности и перед Республикой Хакасия) стоит задача принятия необходимого количества законодательных актов, затрагивающих все сферы организации и деятельности местного самоуправления.

Формирование и развитие местного самоуправления и, особенно, муниципального права в Российской Федерации осуществляется с учётом не только отечественного опыта организации местной власти, но под значительным влиянием зарубежного муниципального опыта. Основные принципы развития местного самоуправления, его правового регулирования взяты из Европейской Хартии о местном самоуправлении.

В рамках Совета Европы, членом которого Российская Федерация стала в 1996 г., получил признание принцип субсидиарности общий принцип институциональной организации власти и управления. «Основополагающая идея, стоящая за принципом, заключается в том, что политическая власть должна вмешиваться только в тех пределах, при которых общество и составляющие его группы, начиная от индивидуумов до семьи, местных общин других более крупных групп, не в состоянии удовлетворить различные потребности»1¹ Определение и пределы принципа субсидиарности. Доклад Координационного Комитета по местным и региональным органам власти. Страсбург: Издание Совета Европы. 1994. с.10. . Данный принцип нашёл своё отражение в Европейской Хартии. Её значение для развития местного самоуправления и муниципального права в России состоит в следующем:

В Хартии обобщён лучший европейский опыт, который может быть использован в России;

Хартия показывает, что развитие местной демократии, местного самоуправления обеспечивает стабильность в обществе через привлечение граждан к решению вопросов их жизнедеятельности;

Хартия закрепляет принципы организации местной власти, которые обязательны и для России как члена Совета Европы. Следовательно, муниципальные образования России получили (кроме федеральных гарантий своих прав) и международные гарантии;

Хартия это документ, который отражает ценности, объединяющие народы всех государств. Благодаря Хартии, Конгрессу местных и региональных властей Европы возможность эффективно взаимодействовать не только государства, их центральные органы, но и население, граждане в лице своих органов самоуправления.

Таким образом, Хартия даёт мощный толчок развитию местной демократии в Российской Федерации, поиску наиболее оптимальных форм самоуправления и его правового обеспечения с учётом лучшего европейского опыта.

2. Правовое обеспечение местного самоуправления в Российской Федерации. Конституционно-правовая основа местного самоуправления

Под правовой основой местного самоуправления понимается совокупность юридических норм, закрепляющих и регулирующих местное самоуправление, из которых в последние годы сложилась новая отрасль российского права -- муниципальное право. Именно оно вместе с конституционным правом является той фундаментальной основой, на которой возводится ныне муниципальное здание Авакъян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона // Весник МГУ . Серия 11. Право. 1996.-№2.-С. 33..

Понятие "муниципальное право" является новым для российского правоведения. Само слово "муниципалитет", будучи латинским по своему происхождению и переводимое на русский язык как "самоуправляющаяся община", применяется в наших условиях к городским и сельским поселениям, т. е. к такому уровню общественной жизни, на котором осуществляется местное самоуправление. Поэтому термины “муниципальный” и “местный” являются идентичными и в равной мере используются применительно к явлениям и структурам, связанным с местным самоуправлением Барабашев Г.В. Идеалы самоуправления и Россиийская действительность / Государство и право.- 1996.-№11.-С. 12.

Именно такой подход характерен для Конституции РФ, которая использует оба эти термина применительно к раскрытию общественных отношений, складывающихся на местном уровне. Например, "местное самоуправление", "органы местного самоуправления", "местный бюджет", "местные налоги и сборы", "вопросы местного значения" (ст. 3, 12, 32, 33, гл. 8), "муниципальная собственность", "муниципальные жилищные фонды", "муниципальные учреждения здравоохранения", "муниципальные образовательные учреждения" (ст. 8, 9, 40, 41, 43).

Сам термин "муниципальное право" впервые в российском законодательстве употребляется в ст. 7 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Следовательно, используя термин "муниципальное право", мы равным образом можем употреблять термин "местное право" или "право местного самоуправления", понимая под этим, во-первых, новую отрасль российского права, во-вторых, научную юридическую дисциплину.

Под муниципальным правом понимается комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие на местном уровне жизни общества, т. е. на уровне местного самоуправления. Поэтому справедливой является точка зрения о том, что муниципальное право -- это право местного самоуправления Васильев В., Лазарев В. Коллизии местного самоуправления: взгляд из провинции // Российская Федерация. -2003.- № 5 .- С. 26.

Чтобы уяснить понятие муниципального права, необходимо выявить предмет отрасли муниципального права, т. е. те общественные отношения, которые регулируются муниципально-правовыми нормами. Такие отношения можно подразделить на следующие группы:

1) отношения, связанные с участием местного самоуправления в осуществлении народовластия;

2) отношения, связанные с определением правовых, территориальных, экономических, финансовых основ местного самоуправления;

3) отношения, связанные с организацией местного самоуправления, организационно-правовой структурой местной власти;

4) отношения, возникающие в ходе осуществления гражданами Российской Федерации права на местное самоуправление в форме прямого волеизъявления и через выборные и другие органы местного самоуправления;

5) отношения, возникающие при осуществлении предметов ведения и полномочий местного самоуправления, с одной стороны, собственных полномочий по решению вопросов местного значения, с другой -- отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления;

6) отношения, связанные с реализацией гарантий на осуществление местного самоуправления, в том числе с судебной защитой местного самоуправления;

7) отношения, вытекающие из ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами.

Особенности предмета правового регулирования связаны с комплексным характером муниципального права, которое не относится к основным отраслям российского права, а является производной от других отраслей Демьянченко А.Н., Обушенков А. Л. Муниципальное управление: учебное пособие. -М. -2002.- С. 130. Поэтому муниципальное право принято определять как комплексную отрасль права. Его комплексный характер проявляется в том, что многие общественные отношения, возникающие на местном уровне, регулируются нормами других отраслей права, а именно: конституционного, административного, гражданского, финансового, земельного и других отраслей. В этом особенность муниципально-правовых норм, поскольку они одновременно относятся к нормам основных отраслей права и являются нормами муниципального права.

Муниципальное право воздействует на общественные отношения, возникающие на местном уровне, различными способами и приемами, которые в своей совокупности принято называть методами правового регулирования Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. М. -2004.-С 480. В их числе: предписания, дозволения, запреты.

С учетом всего сказанного можно дать более развернутое определение муниципального права.

Российское муниципальное право -- это комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества, важнейшую форму народовластия, правовые, территориальные, экономические, финансовые основы местного самоуправления, организацию и формы осуществления местного самоуправления, предметы ведения и полномочия местного самоуправления, гарантии его осуществления, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления Местное самоуправление: проблемы, противоречия, перспективы. Серия "Библиотека муниципального служащего" Вып. 3.-М.-2003. С. 204.

Муниципально-правовые нормы -- это такие нормы права, которые закрепляют и регулируют общественные отношения, возникающие на местном уровне, т. е. в процессе организации и функционирования местного самоуправления. Наряду с общими чертами, присущими всем правовым нормам, муниципально-правовые нормы имеют свои особенности и специфические черты.

Во-первых, они складываются, с одной стороны, из норм, установленных государством и его органами в результате их правотворческой деятельности на федеральном и региональном уровнях, с другой стороны -- из общеобязательных правил поведения, установленных органами местного самоуправления, которые не входят в систему государственных органов, в результате их нормотворческой деятельности на местном (внегосударственном) уровне.

Во-вторых, специфика муниципально-правовых норм заключается в том, что многие из них относятся к двум отраслям права -- к комплексной отрасли муниципального права и к основной отрасли -- конституционному, административному, финансовому и т. д. праву.

При этом следует иметь в виду, что с развитием и укреплением правовой базы местного самоуправления, что связано с принятием федеральных и региональных законов, специально регулирующих различные сферы общественных отношений, возникающих на местном уровне, муниципально-правовые нормы приобретают все более самостоятельное значение и являются приоритетными по отношению к нормам, содержащимся в других законах. Например, ст. 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" прямо закрепляет положение о том, что федеральные законы, законы субъектов РФ, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ и названному Федеральному закону. В случае такого противоречия применяются положения Конституции РФ и указанного Федерального закона.

Для более глубокого уяснения особенностей муниципально-правовых норм их принято классифицировать по различным основаниям (критериям).

По объекту правового регулирования, т. е. по тем общественным отношениям, которые регулируются этими нормами, они делятся на нормы, закрепляющие местное самоуправление как важнейшую форму народовластия; основы местного самоуправления; формы его организации и осуществления; предметы ведения и полномочия местного самоуправления; гарантии местного самоуправления; ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления Раченко В.И. Государственное и муниципальное управление. Системный подход. Ростов-на-Дону.-2000.-С.72.

По характеру содержащихся в них предписаний -- на управомочивающие; обязывающие; запрещающие; отсылочные.

По степени определенности содержащихся в них предписаний -- на императивные и диспозитивные.

По действию во времени и пространстве -- на нормы, действующие постоянно, и нормы, действующие определенное время; на нормы, действующие на всей территории Российской Федерации или на территории ее субъектов, либо в пределах территории отдельного муниципального образования.

По юридической силе -- на нормы, содержащиеся в Конституции РФ, федеральных конституционных законах и федеральных законах, конституциях, уставах, законах субъектов РФ, других нормативных правовых актах; нормы уставов муниципальных образований, содержащиеся в нормативных актах органов и должностных лиц местного самоуправления.

Нормы муниципального права подразделяются также на: нормы общего регулирования (общерегулятивные) и нормы конкретного, подробного регулирования; на материально-правовые и процессуальные.

Совокупность близких по объекту и характеру правового регулирования норм образует муниципально-правовой институт. К числу институтов муниципального права относятся следующие:

ѕ местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества, важнейшая форма народовластия;

ѕ основы местного самоуправления, в рамках которого можно выделить пединституты -- правовые, территориальные, экономические, финансовые основы местного самоуправления;

ѕ формы местного самоуправления, в рамках которого можно выделить пединституты -- формы прямого волеизъявления граждан (местный референдум, муниципальные выборы, собрания (сходы) граждан и др.), органы местного самоуправления, которые подразделяются на представительные органы, глав муниципальных образований, другие органы и должностные лица, образуемые в соответствии с уставом муниципального образования;

ѕ предметы ведения и полномочия местного самоуправления, которые подразделяются на собственные полномочия, т. е. вопросы местного значения, и на отдельные государственные полномочия, которыми наделяются органы местного самоуправления;

ѕ гарантии местного самоуправления;

ѕ ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

Названные муниципально-правовые институты являются одновременно структурными элементами системы российского муниципального права. Построение системы муниципального права обусловлено основами местного самоуправления, закрепленными в Конституции РФ, и структурой Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который является основополагающим для муниципального права как отрасли российского права. Конечно, нельзя представлять эту систему как завершенную конструкцию. По мере укрепления правовой базы местного самоуправления и практики его развития эти элементы будут совершенствоваться и уточняться как новыми жизненными реалиями, так и научными достижениями.

На сегодняшний день система муниципального права включает в себя следующие основные структурные элементы:

1) местное самоуправление -- самостоятельный институт гражданского общества, важнейшая форма народовластия;

2) основы местного самоуправления;

3) формы местного самоуправления;

4) предметы ведения и полномочия местного самоуправления;

5) гарантии местного самоуправления;

6) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

Регулируемые муниципально-правовыми нормами общественные отношения, возникающие на местном уровне в процессе организации и функционирования местного самоуправления, образуют муниципально-правовые отношения. Субъекты таких отношений разнообразны. Это -- муниципальные образования; граждане; население муниципальных образований; органы местного самоуправления; депутаты, члены выборных органов местного самоуправления; должностные лица местного самоуправления, муниципальные служащие; органы территориального общественного самоуправления; собрания (сходы) граждан; федеральные и региональные государственные органы; суды; общественные объединения, предприятия, учреждения, организации.

Источниками муниципального права являются правовые акты, в которых содержатся муниципально-правовые нормы, т. е. та форма, в которой они получают свою жизнеспособность.

Существует три уровня источников муниципального права -- федеральный, региональный, местный.

На федеральном уровне главным источником муниципального права является Конституция РФ, в которой впервые в российском конституционном строительстве закрепляется местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества, относящийся к основам конституционного строя, устанавливается принципиальное положение о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, фиксируются исходные начала и принципы местного самоуправления, гарантии его прав Комкова Г.Н., Крохина Ю.А., Новоселов В.И. Государственная власть и местного самоуправления в Российской Федерации / под общ. ред. Новоселова В.И. Саратов.- 1998 .- С 336.

Важнейшим источником являются федеральные законы, которые условно можно подразделить на две разновидности:

1) федеральные законы, специально регулирующие вопросы организации и функционирования местного самоуправления. В их числе федеральные законы от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", от 26 ноября 1996 г. "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", от 25 сентября 1997 г. "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", от 8 января 1998 г. "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации";

2) федеральные законы, составляющие законодательную основу других отраслей права (административного, жилищного, налогового и т. д.), но в которых в той или иной мере затрагиваются вопросы местного самоуправления. Например, федеральные законы от 19 сентября 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" с изменения и дополнениями от 30 марта 1999 г., от 8 января 1998 г. "О несостоятельности (банкротстве)", от 12 февраля 1998 г. "О гражданской обороне", от 28 марта 1998 г. "О воинской обязанности и военной службе", Градостроительный кодекс РФ от 7 мая 1998 г., Налоговый кодекс РФ, часть первая, от 31 июля 1998 г., Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. и др. К этой же разновидности относятся федеральные законы, которые наделяют органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации с одновременной передачей материальных и финансовых средств.

Проведенный нами анализ показал, что ныне насчитывается более 300 федеральных законов, законов РСФСР и Российской Федерации, в которых содержатся муниципально-правовые нормы.

Кроме того, к источникам муниципального права относятся более 1600 федеральных подзаконных актов, содержащих муниципально-правовые нормы. В их числе: свыше 500 указов Президента РФ; более 1100 постановлений Правительства РФ; нормативные правовые акты других федеральных органов исполнительной власти, количество которых установить не представляется возможным ввиду отсутствия необходимого общефедерального учета.

К источникам муниципального права относятся также постановления палат Федерального Собрания РФ (например, постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ "О ходе исполнения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения"); постановления Конституционного Суда РФ (например, постановление по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике").

К источникам федерального уровня относится множество законов, принятых до Конституции РФ 1993 г., которые применяются в части, не противоречащей ей.

На региональном уровне источниками муниципального права являются нормативные правовые акты субъектов РФ. Это их конституции и уставы, законы о местном самоуправлении, о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований, о местном референдуме, о статусе депутата, выборного должностного лица, о муниципальной службе, о материальной и финансовой основах местного самоуправления, о полномочиях органов местного самоуправления, о собраниях (сходах) граждан, о территориальном общественном самоуправлении, об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

В источники муниципального права на этом уровне входят также акты глав субъектов РФ, постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов РФ. К источникам муниципального права относятся также решения конституционных, уставных судов субъектов РФ.

На местном уровне источниками муниципального права являются уставы муниципальных образований, нормативные правовые акты, принятые местным референдумом, органами, главами и другими должностными лицами местного самоуправления.

Кроме того, к источникам муниципального права относятся общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью российской правовой системы. Поэтому Европейскую Хартию местного самоуправления от 15 октября 1985г., ратифицированную Федеральным законом от 11 апреля 1998 г., необходимо рассматривать в качестве важнейшего источника российского муниципального права.

К источникам муниципального права следует отнести и договоры, заключаемые между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Особое положение муниципального права в системе права России связано с тем, что оно определяется как комплексная отрасль права. При раскрытии понятия "комплексная отрасль российского права" следует иметь в виду, что многие нормы и институты муниципального права имеют самостоятельное значение, собственную законодательную базу и поэтому не связаны напрямую с нормами других отраслей права. Речь идет о таких институтах и пединститутах муниципального права, как местное самоуправление -- важнейшая форма народовластия, территориальная основа местного самоуправления, формы осуществления местного самоуправления, гарантии его осуществления, хотя бесспорно, что истоки этих норм, как и норм многих других отраслей, находятся в отрасли российского конституционного права.

Поэтому можно сделать вывод, что значительная часть муниципально-правовых институтов складывается из собственных правовых норм, не относящихся к другим отраслям права. При этом большое число таких норм содержится в законодательстве субъектов РФ, удельный вес которого в российском муниципальном праве становится преобладающим по сравнению с нормами, содержащимися в федеральном законодательстве. Ввиду значительного удельного веса правового регулирования многих вопросов организации и функционирования местного самоуправления в законах и других нормативных правовых актах субъектов РФ, можно говорить о наличии не только российского федерального муниципального права, но и о региональном муниципальном праве, т. е. о муниципальном праве соответствующих республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. И в этом смысле муниципальное право по мере дальнейшего развития федеральной и региональной законодательной базы местного самоуправления все больше будет приобретать черты самостоятельной основной отрасли российского права.

Вместе с тем на сегодняшний день еще значительное количество муниципально-правовых норм проистекают из других отраслей. Особенно это характерно для такого института муниципального права, как предметы ведения и полномочия местного самоуправления. Именно здесь наблюдается большое число норм административного, гражданского, финансового, земельного, жилищного и других отраслей права и законодательства, из которых в итоге и складывается названный институт, занимающий существенное место в системе муниципального права.

Таким образом, комплексный характер отрасли муниципального права обусловлен, с одной стороны, значительным количеством самостоятельных муниципально-правовых норм, содержащихся в федеральном и региональном законодательствах, специально посвященных правовому регулированию вопросов организации и функционирования местного самоуправления, с другой -- все еще большим числом муниципально-правовых норм, являющихся производными от норм, содержащихся в других отраслях федерального права и законодательства.

3. Развитие местного самоуправления в Российской Федерации

В рекомендациях парламентских слушаний по проблемам законодательства в области местного самоуправления от 19 января 2001 г. отмечается, что развитие муниципального права, становление институтов местного самоуправления сталкиваются с рядом значительных проблем, наиболее существенными из которых являются:

* несистемность регулирования правоотношений в федеральном законодательстве; наличие несоответствий отдельных норм федеральных законов положениям Конституции РФ, Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

ѕ выявившиеся в правоприменительной практике пробелы в регулировании федеральными законодательными актами правоотношений в сфере местного самоуправления;

ѕ многочисленные противоречия законов субъектов РФ и нормативных правовых актов муниципальных образований положениям Конституции РФ, Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

ѕ несоответствие Конституции РФ федерального налогового и бюджетного законодательства в части, устанавливающей доходные источники и принципы финансовой обеспеченности местных бюджетов.

Среди общих проблем, выявленных в процессе становления местного самоуправления за последние годы, в "Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации", утвержденных Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г., выделяются следующие:

1) несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении. Ряд федеральных нормативных правовых актов, в первую очередь, принятых до вступления в силу Конституции РФ, содержат положения, не соответствующие конституционному статусу местного самоуправления; кроме того, нормы, регулирующие отдельные вопросы осуществления местного самоуправления, содержатся в значительном количестве отраслевых законодательных и иных нормативных правовых актов;

2) неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления. Нормы Конституции РФ и принятых нормативных правовых актов не исчерпывают необходимое правовое обеспечение осуществления местного самоуправления. Кроме того, серьезные трудности в практической деятельности органов местного самоуправления вызывает неоднозначность в понимании некоторых норм российского муниципального права, в том числе закрепленных Конституцией РФ;

3) несоблюдение законодательства РФ о местном самоуправлении, в том числе:

ѕ принятие законодательных актов субъектов РФ, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству;

ѕ принятие нормативных правовых актов органов местного самоуправления, противоречащих Конституции РФ, федеральному законодательству и законодательству соответствующего субъекта РФ;

ѕ невыполнение норм муниципального права должностными лицами органов государственной власти и органов местного самоуправления;

4) бездействие органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, отсутствие нормативного регулирования на соответствующем уровне вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления;

5) отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов РФ) и органами местного самоуправления является одной из наиболее острых проблем становления местного самоуправления, препятствующих эффективному решению ряда важнейших вопросов деятельности его органов, в том числе вопроса наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

23 октября 2002 года было собрано заседании Государственного Совета по вопросу "О развитии местного самоуправления в Российской Федерации".

На данном заседании выступили:

Президент Российской Федерации Путин В.В.

Руководитель рабочей группы Государственного совета Российской Федерации по вопросу развития местного самоуправления в Российской Федерации, губернатор Тюменской области Собянин С.С.

Председатель Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, заместитель Руководителя Администрации Президента Российской Федерации Козак Д.Н.

В обсуждении вопроса «О развитии местного смаоупраления в Российской Федерации» приняли участие: Артамонов А.Д. - губернатор, руководитель правительства Калужской области, Меркушкин Н.И. - Глава Республики Мордовия, Коков В.М. - Президент Кабардино-Балкарской Республики, Шершунов В.А. - глава администрации (губернатор) Костромской области, Прусак М.М. - губернатор Новгородской области, Черногоров А.Л. - губернатор Ставропольского края, Чернышев М.А. - глава администрации города Ростова-на-Дону, Титов К.А. - губернатор Самарской области, Говорин Б.А. - губернатор (глава администрации) Иркутской области, Позгалев В.Е. - губернатор Вологодской области, Королев О.П. - глава администрации Липецкой области, Филиппенко А.В. - губернатор, председатель правительства Ханты-Мансийского автономного округа.

В своем заключительном слове по вопросу «О развитии местного самоуправления в Российской Федерации» Президент Российской Федерации» Путин В.В., подводя итоги обсуждения, дал следующие поручениЯ:

1. Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления:

а) доработать проект федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (вновой редакции) с учетом его обсуждения на заседании Государственного совета Российской Федерации, представить указанный законопроект на рассмотрение Правительства Российской Федерации;

б)представить проект федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (вновой редакции) для внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, с учетом его обсуждения Правительством Российской Федерации;

в) представить в президиум Государственного совета Российской Федерации, а также в Правительство Российской Федерации проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

2. Правительству Российской Федерации:

а) внести на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации законопроекты об изменении и дополнении законодательства Российской Федерации, в том числе Налогового кодекса Российской Федерации и Бюджетного кодекса Российской Федерации, законов, регулирующих разграничение государственной собственности на землю и другое имущество, в связи с требованиями проектов федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в новой редакции) и «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

б) подготовить с учетом заключительных и переходных положений проекта федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в новой редакции) предложения по внесению изменений в Перечень первоочередных мер по реализации государственной поддержки развития муниципальных образований на 2002 - 2004 годы, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 июля 2002 г. N 996-р, в Федеральную целевую программу государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления, утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от 15 декабря 1999г. N 1394, обратив особое внимание на обеспечение подготовки и переподготовки кадров для муниципальной службы.

Дальнейшее совершенствование нормативного правового регулирования местного самоуправления является объективно назревшей потребностью и связано, с одной стороны, с выработкой новой модели российского самоуправления, с другой -- с совершенствованием его конституционно-правовой основы, разработкой законодательной базы, определяющей типы, виды, уровни самоуправления. Основополагающим стратегическим направлением в этом процессе мы считаем разработку и принятие Муниципального кодекса РФ, о котором речь шла в предыдущем параграфе и который должен стать законодательной основой новой отрасли российского муниципального права.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В заключение представляется необходимым выделить наиболее важные выводы и предложения.

1. На основе анализа существующих в политико-правовой мысли и используемых ныне в научной литературе понятий и теорий местного самоуправления предлагается авторское видение сущности местного самоуправления, в основе которого лежит государственно-общественная концепция и которое проявляет себя как одна из основ конституционного строя и форма народовластия, как право граждан на осуществление местного самоуправления и самостоятельная деятельность населения по решению вопросов местного значения, что позволило определить местное самоуправление как относительно самостоятельный институт гражданского общества, занимающий обособленное место и выполняющий свою собственную роль в государственно-правовой структуре российского общества.

2. Исследуя понятие "муниципальная власть", автор определяет ее как разновидность публичной власти, имеющей многие общие основы и сходные признаки с другой разновидностью публичной власти -- государственной властью. Именно такой подход, с нашей точки зрения, должен быть положен в основу разработки федеральной государственной доктрины реформирования местного самоуправления, которую предлагается принять в форме федерального закона.

3. Раскрывая соотношение категорий "общество", "государство", "местное самоуправление", "личность", автор показывает роль и значение местного самоуправления как связующего звена между государством и обществом, основное предназначение которого заключается в обеспечении нужд и потребностей человека, его коллективных и индивидуальных прав и свобод как главного субъекта местного сообщества.

4. Анализ "правового регулирования самоуправления, его организации и практической деятельности в дореволюционный период позволил сделать выводы, остающиеся важными и актуальными на современном этапе муниципального строительства. В их числе: разделение местного самоуправления на два типа -- городское и земское; существование различных видов самоуправления (производственное, купеческое, ремесленное, студенческое и др.); функционирование самоуправленческих структур на общероссийском уровне; существование ступенчатых структур формирования органов местного самоуправления; взаимосвязь реформ государственного управления с проведением земских и городских реформ.

5. Позитивный опыт советского строительства свидетельствует о возможности его использования на современном этапе развития местного самоуправления. Это относится, в частности, к дифференцированному подходу к законодательному регулированию различных звеньев местных Советов; организации и деятельности местных Советов на основе принципа единой законности; участию широких народных масс в формировании и работе местных Советов, которые действовали на всех без исключения поселенческих и территориальных уровнях.

6. Исследуя правовую основу местного самоуправления, под которой понимается новая отрасль российского права -- муниципальное право, автор пришел к выводу о необходимости начать разработку Муниципального кодекса РФ, который позволил бы устранить множественность и противоречивость нормативных правовых актов и повысить уровень законодательного регулирования общественных отношений, существующих на местном уровне.

Решающая роль государства в становлении местного самоуправления раскрывается через такую категорию теории государства и права, как внутренние функции государства, в числе которых предложено классифицировать эту деятельность в качестве самостоятельной внутренней функции российского государства в сфере местного самоуправления и которая осуществляется в таких основных формах, как: государственно-правовое регулирование; установление государственной политики; определение мер государственной поддержки; установление государственной защиты и гарантий; осуществление государственного контроля; установление государственно-правовой ответственности.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

Нормативно-правовые акты

1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.). "Российская газета" от 25 декабря 1993 г. N 237.

2. Европейская Хартия о местном самоуправлении. Май. 1990.

3. Закон РСФСР "О выборах главы администрации" от 24.10.1991/ Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. №45. 1991. Ст. 1491.

4. Закон РСФСР "О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР" от 27.10.1989 / Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. №44. 1989. Ст. 1306.

5. Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР " от 6.06.1991 / Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР . №29. 1991. Ст. 1010.

6. Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" от 9.04.1990 / Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. №16. 1990. Ст.267.

7. Постановление Правительства Российской Федерации "О федеральной программе государственной поддержке местногосамоуправления "/Сб. Законов Российской Федерации. - 1996.

8. Указ Президента Российской Федерации "О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления " от 17.09.1995 / Российская Федерация . №9. 1996. Ст. 21.

9. Указ Президента Российской Федерации "Гарантиям местного самоуправления " от 22.12.1993 / САПП Российской Федерации. №52. 1993. Ст.5071.

10. Указ Президента Российской Федерации "О некоторых мерах по указанию государственной поддержки местного самоуправления " от 9.10.1993 / САПП Российской Федерации. №41. 1993. Ст. 3944.

11. Указ Президента Российской Федерации "О поэтапной конституционной реформе в РФ " от 21.09.1993 / САПП Российской Федерации. №44. 1993. Ст.4188.