Реформирование института государственной службы в Российской Федерации

26

26

Введение

Внимательное изучение законодательства и практики, комментариев, монографий, журнальных статей по вопросу реформирования института государственной службы в Российской Федерации позволяет сделать ряд обобщений и выводов.

Во-первых, реформирование государственной службы становится приоритетным направлением в области государственного строительства Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 апреля 2005 г. // СПС "КонсультантПлюс".. Это предполагает решение таких стратегических задач, как приведение системы государственной службы и технологии профессиональной деятельности государственных служащих в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями.

Во-вторых, государственная служба должна основываться на праве, принципах демократии и социальности. Это будет гарантией того, что любой вопрос государственной важности или частного порядка будет рассмотрен чиновниками квалифицированно, своевременно и исчерпывающе Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации // Государство и право. 2003. N 9. С. 26..

В-третьих, назначение института государственной службы должно определяться законами общественного развития и его потребностями, соответствовать стратегическим целям деятельности государственного аппарата, уточняться, детализироваться соответственно задачам конкретных исторических периодов, т.е. система государственной службы должна находиться в состоянии постоянного совершенствования.

В-четвертых, необходимо изменение правового и социального статуса государственного служащего. Статус государственного служащего должен защищать чиновника от произвола его ведомственного начальства, приучать к мысли, что он прежде всего - слуга государства, а уже потом работник конкретного государственного органа. Статус также должен служить повышению престижа и социальной привлекательности государственной службы в российском обществе Куракин А.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы (История и современность) // Государство и право. 2002. N 9. С. 35 - 48..

В-пятых, необходимо достижение качественного уровня исполнения государственными служащими должностных (служебных) обязанностей и оказываемых государственных услуг, что, в свою очередь, повысит доверие граждан и к органам государственной власти. Следует пересмотреть вопросы юридической ответственности государственного служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него функций.

В-шестых, требуется создание условий для открытости и подконтрольности деятельности аппаратов государственных органов и государственных служащих гражданскому обществу Ломакина В.Ф. Административная реформа: проблемы развития и совершенствования // Государство и право. 2006. N 8. С. 5 - 21; Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журнал российского права. 2004. N 9. С. 6 - 11..

Реализация мероприятий по проведению административной реформы сопряжена с решением некоторых проблем. На сегодня отсутствует методологическое обоснование государственной службы России на теоретическом научном уровне. Должны быть разработаны такие важнейшие управленческие категории, как "цель", "задачи", "функции" государственной службы, решена проблема с определением предмета и объема государственной службы Буравлев Ю.М. Проблемы реформирования и управления системой государственной службы в России // Государство и право. 2003. N 7. С. 10 - 18.. Организационной проблемой является нестабильность государственных структур и необходимость формирования целостной системы государственной службы в рамках проводимой административной реформы. Пробелы и противоречия в законодательстве и недостаточная обеспеченность комплексного правового регулирования государственной службы Российской Федерации - это проблемы правотворчества. Серьезной социальной проблемой становятся сегодня вопросы взаимоотношений государственных органов с институтами гражданского общества. Прежде всего это распространение в деятельности госаппарата некоторых антисоциальных явлений - волокиты, бюрократизма, отчуждения власти от народа, сращивания отдельных чиновников с криминальными элементами, коррупции. Существует также проблема престижа и социальной привлекательности государственной службы в российском обществе Талапина Э.В. Новые институты административного права // Государство и право. 2006. N 5. С. 14 - 21; Куракин А.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы (История и современность) // Государство и право. 2002. N 9. С. 35 - 48..

Все эти вопросы должны быть решены в рамках проводимой административной реформы. Целью данной реформы является повышение качества, эффективности государственного управления, совершенствования системы государственной службы в Российской Федерации в интересах развития гражданского общества и укрепления государства.

Перечисленными выше факторами обусловлена актуальность темы курсовой работы, целью которой является анализ правового института государственной службы. Для достижения поставленной цели в работе решены следующие задачи:

1. раскрыты особенности организации государственной службы;

2. охарактеризована отраслевая структура государственной службы;

3. проанализированы принципы организации и функционирования государственной службы.

Таким образом, объектом данного исследования является государственная служба, предметом - правовые основы организации и функционирования государственной службы в Российской Федерации.

Курсовая работа написана на 25 листах и состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.

1. Организация государственной службы как нового института государства

В соответствии с Концепцией реформирования системы государственной службы Российской Федерации Президент РФ 27 июля 2004 г. подписал Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации Федеральный закон Российской Федерации от 27.07.2004 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 29.03.2008 №30-ФЗ) // Парламентская газета, №140 - 141, 31.07.2004." (далее - Закон N 79-ФЗ). Закон подготовлен под руководством Комиссии по вопросам реформирования государственной службы Российской Федерации, образованной распоряжением Президента РФ от 15 августа 2001 г. N 436-рп, на основе положений Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации Федеральный закон Российской Федерации от 27.05.2003 №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 01.12.2007 №309-ФЗ) // Парламентская газета, №98, 31.05.2003." от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ. В нем использованы положения Трудового кодекса РФ Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 №197-ФЗ (в ред. Федерального закона от 28.02.2008 №13-ФЗ) // Российская газета, №256, 31.12.2001., Федерального закона от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации Федеральный закон Российской Федерации от 31.07.1995 №119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 27.05.2003 №58-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 31.07.1995, №31, ст. 2990. - документ утратил силу." (далее - Закон N 119-ФЗ), а также нормы иных федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, связанных с государственной службой.

В положениях Закона N 79-ФЗ нашел отражение положительный отечественный и зарубежный опыт правового регулирования государственной гражданской службы, применимый в современных российских условиях.

Закон является первым системообразующим Федеральным законом прямого действия о гражданской службе как особом самостоятельном виде гражданской службы. В нем установлены правовые, организационные и экономические основы федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Федерации.

Он состоит из преамбулы и 17 глав, объединяющих 74 статьи.

В Законе N 79-ФЗ сконцентрировано основное внимание на следующих базовых положениях.

Закон конституирует гражданскую службу как институт, призванный обеспечивать осуществление полномочий государственных органов, распоряжаться государственными средствами и предоставлять государственные услуги. Другими словами, Закон "конструирует" гражданскую службу в качестве всеобъемлющего института государственного управления. Закон определяет предмет деятельности гражданских служащих, принципы организации гражданской службы, учреждает организационную структуру гражданской службы - систему должностей; определяет обязанности, подотчетность и дисциплинарную ответственность гражданских служащих, с тем чтобы их действия были предсказуемыми, регламентируемыми законом, а также открытыми для оспаривания в суде и для проверки соответствующими контролирующими органами, например прокуратурой.

В Законе содержатся нормы, обеспечивающие взаимосвязь гражданской службы с иными видами государственной службы, а также с муниципальной службой.

В рамках организационного аспекта в Законе наиболее обстоятельно регламентированы вопросы, связанные с системой должностей гражданской службы. Должностям государственной гражданской службы в Законе посвящена отдельная глава, где указанные должности классифицированы по категориям и группам, а также определены общие квалификационные требования по этим должностям.

В Законе N 79-ФЗ введена новая классификация должностей гражданской службы. В частности, предусмотрены как категории должностей гражданской службы (руководители, помощники (советники), специалисты, обеспечивающие специалисты), так и группы должностей гражданской службы: (высшие должности гражданской службы, главные должности гражданской службы, ведущие должности гражданской службы, старшие должности гражданской службы, младшие должности гражданской службы).

С учетом сложившейся практики в соответствии с категориями и группами должностей гражданской службы в ст. 12 Закона устанавливаются квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы (государственной службы РФ) или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам их применения, необходимым при исполнении должностных обязанностей.

Должности гражданской службы, классифицированные по государственным органам, категориям, группам, а также по иным признакам, включаются в соответствующие реестры должностей гражданской службы. Порядок ведения Сводного реестра должностей гражданской службы Российской Федерации, включающего реестры должностей федеральной гражданской службы и должностей гражданской службы субъектов Федерации, утверждается Указом Президента РФ.

Закон ввел для гражданских служащих взамен квалификационных разрядов, классные чины государственной гражданской службы. Присвоение гражданским служащим классных чинов гражданской службы осуществляется исходя из двух основных критериев:

а) замещаемая должность в пределах группы должностей гражданской службы;

б) результаты квалификационного экзамена (для гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы без ограничения срока полномочий).

В пункте 4 ст. 9 Закона установлены принципиальные подходы, имеющие определяющее значение для присвоения классных чинов гражданской службы:

а) должности категорий "руководители" и "помощники (советники)" относятся соответственно к высшей, главной и ведущей группам должностей гражданской службы;

б) должности категории "специалисты" относятся соответственно к высшей, главной, ведущей и старшей группам должностей гражданской службы;

в) должности категории "обеспечивающие специалисты" относятся соответственно к главной, ведущей, старшей и младшей группам должностей гражданской службы.

Классные чины гражданской службы (действительный государственный советник Российской Федерации 1-го, 2-го и 3-го класса и государственный советник Российской Федерации 1-го, 2-го и 3-го) класса присваиваются гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы соответственно высшей и главной группы. Что касается гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы аналогичных групп субъектов Федерации, то классные чины гражданской службы могут присваиваться им в соответствии с законом субъекта Федерации.

Другие классные чины гражданской службы (советник гражданской службы 1-го, 2-го и 3-го класса, референт гражданской службы 1-го, 2-го и 3-го класса, секретарь гражданской службы 1-го, 2-го и 3-го класса) присваиваются гражданским служащим (как федеральным, так и субъектов Федерации), замещающим должности гражданской службы соответственно ведущей, старшей и младшей группы.

В соответствии с п. 3 ст. 13 Закона о системе государственной службы и п. 12 ст. 11 Закона о гражданской службе устанавливается, что непосредственно порядок присвоения и сохранения классных чинов федеральной гражданской службы, их соотношения с воинскими и специальными званиями, классными чинами правоохранительной службы, а также с классными чинами гражданской службы субъектов Федерации утверждается указом Президента РФ.

Гражданским служащим, замещающим высшие и главные должности гражданской службы субъекта Федерации, классные чины государственной гражданской службы субъектов Федерации предусматривается присваивать в соответствии с законом субъекта Федерации.

Федеральным гражданским служащим и гражданским служащим субъектов Федерации, замещающим должности гражданской службы ведущей, старшей и младшей групп, присваиваются классные чины советника гражданской службы 1-го, 2-го и 3-го класса, референта гражданской службы 1-го, 2-го и 3-го класса и секретаря гражданской службы 1-го, 2-го и 3-го класса соответственно Ноздрачев А.Ф. Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы // Законодательство и экономика, 2006, №1..

2. Отраслевая структура государственной службы

Государственная служба представлена как единая система, объединяющая три основных вида государственной службы:

1) гражданскую службу, регулируемую законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе, одним из актов которого является Федеральный закон от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации";

2) военную службу, которая должна регулироваться федеральным законом о военной службе (до принятия такого закона вопросы прохождения военной службы регулируются Федеральными законами от 28 марта 1998 года N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе Федеральный закон Российской Федерации от 28.03.1998 №53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» (в ред. Федерального закона от 04.12.2007 №328-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 30.03.1998, №13, ст. 1475." и от 27 мая 1998 года N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих Федеральный закон Российской Федерации от 27.05.1998 №76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (в ред. Федерального закона от 04.12.2007 №324-ФЗ) // Российская газета, №104, 02.06.1998.");

3) правоохранительную службу, регулирование которой должно осуществляться федеральным законом о правоохранительной службе (на настоящий момент такой закон еще не принят).

Перечень видов государственной службы может быть расширен путем внесения соответствующих изменений и дополнений в Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации".

Объединение трех названных видов государственной службы в единую систему создает для государственных служащих возможность перехода с государственной службы одного вида на государственную службу другого вида. Каждый из трех видов государственной службы - гражданская, военная и правоохранительная - является по своей природе государственной службой, под которой понимается профессиональная служебная деятельностью граждан Российской Федерации по обеспечению полномочий Российской Федерации и органов государственной власти (ст. 1 Закона «О системе государственной службы Российской Федерации»). Поэтому само разделение государственной службы на три вида не должно существенным образом менять статус государственного служащего.

Единство государственной службы проявляется, среди прочего, и в закреплении общих для всех трех видов принципов построения и функционирования системы государственной службы - федерализма, законности, приоритета прав и свобод человека и гражданина, равного доступа граждан к государственной службе, единства правовых и организационных основ государственной службы, открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю, профессионализма и компетентности государственных служащих и др. (ст. 3 Закона).

Взаимосвязь между видами государственной службы обеспечивается также посредством (ст. 6 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации"):

- соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий;

- установления ограничений и обязательств при прохождении государственной службы Российской Федерации различных видов;

- учета стажа государственной службы Российской Федерации иных видов при исчислении стажа гражданской службы;

- соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу Российской Федерации.

Государственная служба может быть подразделена на федеральную государственную службу и государственную службу субъекта Федерации.

Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы.

Особого упоминания заслуживает вопрос о соотношении государственной и муниципальной службы.

Муниципальная служба является, как и государственная служба, объектом публично-правового регулирования. Законодательство предусматривает существование тесной взаимосвязи между государственной службой и муниципальной службой, проявляющейся, например, в учете стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы; единстве основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы; соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих и т.д. (ст. 7 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации").

Несмотря на тесную функциональную взаимосвязь органов государственной власти и органов местного самоуправления, последние организационно отделены от государственного аппарата. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти" и, как следствие, не находятся в отношениях подчиненности к ним. Данное конституционное положение предполагает самостоятельное правовое регулирование муниципальной службы и не допускает включения муниципальной службы в систему государственной службы.

В отношении государственной гражданской службы особое значение приобретает вопрос о разграничении полномочий по правовому регулированию между Российской Федерацией и ее субъектами.

В соответствии с пунктом "т" статьи 71 Конституции РФ федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации. Категория "ведение" означает, что именно федеральные государственные органы осуществляют свои властные функции в отношении конкретного объекта (предмета). Таким образом, федеральная государственная служба составляет предмет, по существу, исключительных полномочий Российской Федерации. Заметим, что данное конституционное положение не означает, что субъекты Федерации полностью отстранены от участия в регулировании данного вопроса. Они могут это делать, например, реализуя предоставленное им Конституцией РФ право законодательной инициативы или через своих представителей в федеральных органах.

Норма, содержащаяся в п. "т" ст. 71 Конституции РФ, нашла свое воплощение в положении комментируемой статьи о том, что правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы осуществляются на федеральном уровне.

Что же касается правового регулирования государственной гражданской службы субъекта Федерации, то оно находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Предметы совместного ведения - это сфера общественных отношений (деятельности), находящихся в юрисдикции как федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов Федерации. Таким образом, по вопросам государственной гражданской службы субъекта Федерации нормотворческую функцию может осуществить как федеральный орган государственный власти, так и орган государственной власти.

Федеральный уровень нормирования государственной гражданской службы субъекта составляет законодательство Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации (ст. 5 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"), отдельные положения которого регулируют государственно-служебные отношения на региональном уровне. Наряду с федеральными нормативными правовыми актами для регулирования таких отношений формируется региональное законодательство о государственной гражданской службе субъекта Российской Федерации. Законы субъектов Федерации принимаются в соответствии с Федеральными законами от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" и от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и устанавливают, как правило, особенности правового регулирования государственной гражданской службы данного региона. Так, например, в Псковской области приняты следующие региональные Законы: от 5 декабря 2005 года N 491-оз "О государственной гражданской службе Псковской области", от 8 апреля 2005 года N 435-оз "О реестре должностей государственной гражданской службы Псковской области", от 21 июля 2006 года N 574-оз "О присвоении и сохранении классных чинов государственной гражданской службы государственным гражданским служащим Псковской области", от 9 марта 1998 года N 10-оз "О денежном содержании государственных служащих государственной службы Псковской области", от 2 декабря 1996 года N 39-оз "О пенсиях за выслугу лет государственным служащим государственной службы Псковской области" и др.

Неурегулированность со стороны федерального законодателя вопросов совместного ведения не является препятствия для издания субъектом Федерации своего регионального закона или иного нормативного правового акта. На это обратил внимание Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 24 января 1997 года N 1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике". Позиция Конституционного Суда РФ сводится к тому, что до урегулирования данного вопроса федеральным законодателем субъект Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предмету совместного ведения.

Организация государственной гражданской службы субъекта Федерации отнесена законодателем к ведению субъекта Федерации. По этому вопросу государственные органы субъекта Федерации обладают всей полнотой власти. Как правило, региональными законами определяется государственный орган (органы) по управлению государственной гражданской службы в регионе, его структура и полномочия (например, ст. 21 Закона Смоленской области от 3 мая 2005 года N 29-з "О государственных должностях Смоленской области и о государственной гражданской службе Смоленской области", ст. 8 Закона Вологодской области от 26 апреля 2005 года N 1261-ОЗ "О регулировании некоторых вопросов государственной гражданской службы Вологодской области", ст. 67 Закона Республики Хакасия от 28 февраля 2006 года N 9-ЗРХ "О государственных должностях Республики Хакасия и государственной гражданской службе Республики Хакасия" и др.).

Положения об органах управления государственной службы принимается нормативными правовыми актами администрации (правительства) субъекта Федерации (например, распоряжение Администрации Смоленской области от 18 ноября 2005 года N 613-р "Об утверждении Положения об Управлении государственной службы и кадров аппарата Администрации Смоленской области", Постановление губернатора Челябинской области от 6 марта 2006 года N 57-1 "Об утверждении Положения о Комиссии по проведению административной реформы, реформы государственной гражданской службы в Челябинской области и совершенствованию взаимодействия органов исполнительной власти Челябинской области, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления Челябинской области" и др. Комментарий Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» (постатейный) / Под ред. А.Н.Козырина. М., 2006.).

3. Принципы формирования и функционирования кадрового состава гражданской службы

Юридические принципы, на которых базируется кадровая политика на государственной гражданской службе, берут свое начало в Конституции РФ Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (в ред. Федерального конституционного закона от 21.07.2007 №5-ФКЗ) // Российская газета, №237, 25.12.1993.. Именно ею гарантируется равный доступ граждан к государственной службе, предусматриваются обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, принципы демократизации государственной службы и др.

Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Закон N 79-ФЗ) представляет собой правовую основу кадровой политики в сфере гражданской службы, является базовым законом, регулирующим отношения, возникающие в связи с поступлением на гражданскую службу и прохождением гражданской службы.

Основные принципы гражданской службы закреплены в ст. 4 Закона N 79-ФЗ. Они имеют значение конкретных правил и обязывают государственные органы, их должностных лиц и гражданских служащих к определенному поведению и устанавливают для них определенные запреты и ограничения.

В пункте 1 ст. 4 Закона N 79-ФЗ предусматривается, что правовым принципом гражданской службы является приоритет прав и свобод граждан.

И это не случайно. Человек, его права и свободы, их непосредственное действие признаются Конституцией РФ (ст. 2, 18) высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства и всех государственных служащих. Тем самым кадровая политика в сфере гражданской службы должна также способствовать реализации прав и свобод человека и гражданина.

С учетом этого при отборе кандидатов на должности гражданской службы особое внимание должно уделяться их способности и готовности учитывать в своей работе интересы граждан. Серьезным нарушением приоритета прав и свобод следует считать случаи, когда сами гражданские служащие не соблюдают права человека, защита которых является сущностью их деятельности.

В пункте 2 ст. 4 Закона N 79-ФЗ определено, что гражданская служба основывается на принципе единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ.

Это положение означает, что гражданская служба РФ основывается на принципе единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между РФ и ее субъектами и функционирует на строгой правовой основе.

Федеральная гражданская служба находится в ведении РФ, а гражданская служба субъектов Федерации - в их совместном ведении (Конституция РФ, п. "т" ст. 71, п. "л", "н" ч. 1 ст. 72). Закон N 79-ФЗ предусматривает приоритет федерального законодательства в сфере гражданской службы.

Принцип единства основных требований осуществляется посредством системного урегулирования и согласования статусов должностей гражданской службы, последовательности взаимосвязей и процедур функционирования всех элементов института гражданской службы. Например, в строгом соответствии с категориями и группами должностей гражданской службы установлены квалификационные требования к должностям гражданской службы, которым должны соответствовать претенденты на эти должности.

Принцип единства требований означает также, что все гражданские служащие подчинены минимуму общих правил, независимо от того, служат ли они Российской Федерации или ее субъекту. Так, гл. 3 "Правовое положение (статус) гражданского служащего" Закона N 79-ФЗ определяет права и обязанности лиц, находящихся как на федеральной, так и на гражданской службе субъекта РФ. В России устанавливаются единая классификация должностей гражданской службы, классные чины гражданских служащих, единые права и обязанности (при различии служебных полномочий), единый порядок прохождения гражданской службы и т.д.

Принцип единства требований обеспечивает стабильность и независимость кадрового состава гражданской службы от структурных и иных перестроек в системе органов власти.

Согласно ч. 4 ст. 32 Конституции РФ граждане РФ имеют равный доступ к гражданской службе. Исходя из данной нормы, Закон N 79-ФЗ устанавливает, что гражданская служба основана на принципе равного доступа граждан к гражданской службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Из этого следует, что при поступлении и прохождении гражданской службы запрещена всякая дискриминация по признакам пола, социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

Не является дискриминацией требование владения государственным языком РФ гражданином, претендующим на поступление на государственную гражданскую службу. Кадровые службы обязаны требовать и в случае сомнения проверять знания государственного языка лицом, поступающим на гражданскую службу.

Государственным языком РФ на всей ее территории является русский. В соответствии с ч. 1 ст. 11 Закона РФ от 25.10.1991 N 1807-1 "О языках народов Российской Федерации" (в ред. от 11.12.2002) работа в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления осуществляется на русском языке.

В соответствии с ч. 2 ст. 68 Конституции РФ "республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации". Статус государственного языка республики получает язык титульной нации, давшей название республике. Знание государственного языка республики не отменяет требование знать государственный язык РФ для гражданина, поступающего на государственную гражданскую службу.

Что касается условий доступа граждан к гражданской службе в соответствии с профессиональной подготовкой, то это означает следующее: претенденту необходимо иметь образование и подготовку, соответствующие содержанию и объему полномочий этой должности гражданской службы. При этом принцип равнодоступности к гражданской службе реализуется посредством участия граждан в конкурсе на вакантные должности гражданской службы. Кадровые службы государственных органов обязаны обеспечивать возможности получения претендентами сведений об условиях и результатах проведения конкурса на замещение вакантных должностей гражданской службы (см. ст. 22 Закона N 79-ФЗ).

В пункте 4 ст. 4 Закона N 79-ФЗ указывается, что гражданская служба основана на принципе профессионализма и компетентности гражданских служащих.

Этот принцип обязывает гражданских служащих владеть процедурой деятельности органов государственной власти, знать свои права и обязанности; активно и в полной мере осуществлять функции и полномочия, предусмотренные законодательством и должностными положениями и инструкциями.

Закрепляя принцип профессионализма и компетентности, Закон N 79-ФЗ признает, что положение гражданских служащих в значительной степени зависит от них самих и все они должны стремиться к достижению максимально высокого уровня своей деятельности. Это обеспечивается, в частности, профессиональной переподготовкой, повышением квалификации и стажировкой служащих (ст. 62, 63 Закона N 79-ФЗ).

Гражданская служба основывается на принципе стабильности кадров. Профессиональная стабильность и устойчивость служебного положения являются необходимыми как в интересах государственного аппарата, так и в интересах государственных служащих, и они должны быть гарантированы даже в том случае, когда полностью или частично изменяется система государственных органов и организация государственной службы.

Гарантиями соблюдения данного принципа являются: установление исчерпывающего перечня случаев заключения срочного служебного контракта (ст. 25); закрепление правил о переводе гражданских служащих (ст. 28) и об изменении существенных условий служебного контракта (ст. 29); определение гарантий для гражданского служащего при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы (ст. 31) и другие правила, которыми должны руководствоваться кадровые службы.

Закон N 79-ФЗ впервые закрепляет ряд мер, направленных на реализацию принципа информационной открытости гражданской службы. Так, в состав комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов, конкурсной, аттестационной комиссий обязательно должны включаться представители научных и образовательных учреждений, других организаций в качестве независимых экспертов по вопросам гражданской службы. Деятельность этих комиссий имеет важное значение для кадровой политики в сфере гражданской службы.

Вместе с тем ст. 15 Закона N 79-ФЗ вводит определенные рамки этого принципа, устанавливая, что гражданский служащий обязан хранить государственную и иную охраняемую законом тайну и не разглашать служебную информацию.

Закон N 79-ФЗ объявляет "политику вне гражданской службы". Гражданская служба основана на принципе внепартийности и отделения политических объединений от государства. Этот принцип имеет своей целью оградить гражданских служащих от влияния и контроля со стороны политических партий, чтобы они могли эффективно работать независимо от того, какая политическая партия приходит к власти в результате выборов. Кроме того, принцип внепартийности защищает гражданских служащих от потери своих должностей по политическим мотивам в том случае, если одна партия встает на место другой у кормила власти.

Взаимоотношения между гражданскими служащими и политическими партиями (отметим, и религиозными объединениями) определяют конституционные принципы свободы убеждений (ст. 29 Конституции РФ) и свободы совести (ст. 28 Конституции РФ). Из этого вытекает, что гражданские служащие пользуются:

- свободой совести, свободой исповедовать любую религию или не исповедовать никакой;

- свободой принадлежности к политическим партиям;

- правом выдвигать свою кандидатуру на выборах от любой политической партии.

Вместе с тем принцип внепартийности гражданской службы не допускает создания организаций каких-либо политических партий, общественных движений и объединений, преследующих политические цели.

Гражданские служащие независимы от политических партий, движений и иных общественных объединений и организаций. При исполнении служебных обязанностей они не вправе руководствоваться решениями тех либо иных партий, политических общественных движений и иных общественных объединений, преследующих политические цели. Им запрещено официально или публично демонстрировать свою приверженность или принадлежность к указанным партиям или движениям.

Применительно к лицам, занимающим определенные должности гражданской службы, Законом может быть предусмотрено приостановление или запрет членства в какой-либо партии, политическом общественном движении или ином общественном объединении, преследующем политические цели, а также запрет вести политическую пропаганду и агитацию, участвовать в каких-либо политических акциях.

В органах государственной власти не могут создаваться организации религиозных объединений. В официальных документах не должно быть указаний на вероисповедную принадлежность гражданских служащих.

В указанных органах не могут отправляться религиозные обряды, осуществляться религиозная или атеистическая пропаганда, распространяться предметы культа, религиозная литература.

Гражданские служащие не вправе демонстрировать свою приверженность или принадлежность к той или иной религии, конфессии, церкви и вместе с тем должны обеспечивать свободную деятельность всех религиозных объединений.

Закон N 79-ФЗ (п. 8 ст. 4) определил основой функционирования кадрового состава гражданской государственной службы принцип защищенности гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

Это означает, что гражданские служащие обязаны исполнять служебные распоряжения лишь руководителей (непосредственных и вышестоящих) своего государственного органа, данные ими в пределах должностных полномочий. Им гарантировано право государственной защиты от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением своих служебных обязанностей.

Наряду с общими принципами формирования и функционирования кадрового состава гражданской службы РФ в Законе N 79-ФЗ дополнительно предусматриваются принципы формирования кадрового состава гражданских служащих в государственном органе и указываются его приоритетные направления.

Частью 1 ст. 60 Закона N 79-ФЗ вводятся всего два принципа формирования кадрового состава гражданской службы государственного органа, которые конкретизируют и детализируют общие принципы функционирования кадрового состава Российской Федерации, преимущественно в части профессионализма и компетентности гражданских служащих.

Так, в п. 1 ч. 1 указанной статьи устанавливается, что назначение на должность гражданской службы гражданских служащих производится с учетом их заслуг в профессиональной служебной деятельности и деловых качеств. Это означает, что в государственном органе кадровая работа должна вестись с учетом реальных заслуг гражданских служащих в профессиональной служебной деятельности и достигнутых деловых качеств. С этой целью ст. 48 Закона N 79-ФЗ вводит систему регулярной аттестации гражданских служащих.

Цели и показатели, по которым производится такая аттестация, должны определяться в должностных регламентах гражданских служащих и административных регламентах государственных органов.

В государственных органах существуют разнообразные формы учета и оценки служебных заслуг и деловых качеств гражданских служащих - приказы о поощрении, внесение данных о поощрениях в личные дела, ведение журналов учета поручений служащим и фиксирования сроков их исполнения и др.

Формирование кадрового состава гражданской службы в государственном органе обеспечивается на основе совершенствования профессионального мастерства гражданских служащих (п. 2 ч. 1 ст. 60 Закона N 79-ФЗ). Под профессиональным мастерством понимается достигнутое гражданским служащим единство знаний, умений и навыков, позволяющее эффективно решать проблемы, возникающие в ходе служебной деятельности, действуя законно и обеспечивая при этом реализацию долговременных профессиональных целей в интересах гражданской службы.

В части 2 ст. 60 Закона N 79-ФЗ определены приоритетные направления формирования кадрового состава, которые должны реализовываться на основе установленных принципов:

- профессиональная подготовка гражданских служащих, их переподготовка, повышение квалификации и стажировка в соответствии с программами профессионального развития гражданских служащих;

- содействие должностному росту гражданских служащих на конкурсной основе;

- ротация гражданских служащих;

- формирование кадрового резерва на конкурсной основе и его эффективное использование;

- оценка результатов профессиональной служебной деятельности гражданских служащих посредством проведения аттестации или квалификационного экзамена;

- применение современных кадровых технологий при поступлении на гражданскую службу и ее прохождении Нуртдинова А.Ф., Ноздрачев А.Ф., Чиканова Л.А. Кадровику госслужбы. М.: МЦФЭР, 2006..

Заключение

Решению проблем государственной службы могут способствовать следующие мероприятия:

1. Разработка современной управленческой парадигмы (модели) и комплексной обобщенной научной теории государственной службы, построение рациональной модели государственного аппарата. В ней должно быть: философские основы, понятийный аппарат, принципы - как концептуальные идеи государственной службы, функции государственной службы, позволяющие ее рассматривать как систему деятельности, методы - как совокупность приемов, операций практического или теоретического освоения действительности.

2. Определение пределов правового регулирования государственной службы, систематизация и кодификация правовых источников. Возможно выделение подотрасли административного права - служебного права.

3. Разработка теоретической базы института оказания государственных услуг и закона о стандартах государственных услуг с детальной регламентацией процедуры взаимодействия государственных органов с гражданами, введения системы "одного окна" и системы электронного обмена информацией. Разработка процессуальных норм управленческих и организационных процедур. Это поможет решить проблемы взаимоотношений между гражданами и чиновниками, в том числе проблемы бюрократизма и коррупции, обеспечит эффективность государственной службы.

4. Разработка и совершенствование антикоррупционного законодательства.

5. Формирование целостной системы государственной службы - единого реестра, где должности и чины на гражданской службе, чины и ранги правоохранительных органов и воинская иерархия будут корреспондировать друг другу. Все виды государственной службы должны основываться на единых принципах.

6. Для повышения престижа государственной службы необходимо повышение заработной платы, введение системы пожизненного найма лиц, поступающих на государственную службу, установление разумных ограничений и изъятий из гражданского статуса личности для государственных служащих. Возможно отнесение вопросов регулирования служебных отношений государственных служащих в сферу трудового права.

Эти мероприятия должны способствовать формированию обновленной и эффективной системы государственной службы, соответствующей современному уровню развития российского общества, международным представлениям о правовом государстве.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (в ред. Федерального конституционного закона от 21.07.2007 №5-ФКЗ) // Российская газета, №237, 25.12.1993.

2. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 №197-ФЗ (в ред. Федерального закона от 28.02.2008 №13-ФЗ) // Российская газета, №256, 31.12.2001.

3. Федеральный закон Российской Федерации от 27.07.2004 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 29.03.2008 №30-ФЗ) // Парламентская газета, №140 - 141, 31.07.2004.

4. Федеральный закон Российской Федерации от 27.05.2003 №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 01.12.2007 №309-ФЗ) // Парламентская газета, №98, 31.05.2003.

5. Федеральный закон Российской Федерации от 31.07.1995 №119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 27.05.2003 №58-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 31.07.1995, №31, ст. 2990. - документ утратил силу.

6. Федеральный закон Российской Федерации от 28.03.1998 №53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» (в ред. Федерального закона от 04.12.2007 №328-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 30.03.1998, №13, ст. 1475.

7. Федеральный закон Российской Федерации от 27.05.1998 №76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (в ред. Федерального закона от 04.12.2007 №324-ФЗ) // Российская газета, №104, 02.06.1998.

8. Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 апреля 2005 г. // СПС "КонсультантПлюс".

9. Буравлев Ю.М. Проблемы реформирования и управления системой государственной службы в России // Государство и право. 2003. N 7. С. 10 - 18.

10. Комментарий Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» (постатейный) / Под ред. А.Н.Козырина. М., 2006.

11. Куракин А.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы (История и современность) // Государство и право. 2002. N 9. С. 35 - 48.

12. Куракин А.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы (История и современность) // Государство и право. 2002. N 9. С. 35 - 48.

13. Ломакина В.Ф. Административная реформа: проблемы развития и совершенствования // Государство и право. 2006. N 8.

14. Ноздрачев А.Ф. Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы // Законодательство и экономика, 2006, №1.

15. Нуртдинова А.Ф., Ноздрачев А.Ф., Чиканова Л.А. Кадровику госслужбы. М.: МЦФЭР, 2006.

16. Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации // Государство и право. 2003. N 9. С. 26.

17. Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журнал российского права. 2004. N 9. С. 6 - 11.

18. Талапина Э.В. Новые институты административного права // Государство и право. 2006. N 5.