Государственное управление (англ. public administration) -- деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому воплощению выработанного на основе соответствующих процедур политического курса (public policy). Деятельность по государственному управлению традиционно противопоставляется с одной стороны политической деятельности, а с другой стороны -- деятельности по формулированию политического курса.

В теории государственного управления существует три основных подхода к формулированию основных принципов государственного управления:

· правовой подход;

· политический подход;

· менеджеристский (управленческий) подход. [1, с. 142]

Согласно правовому подходу, ключевыми ценностями государственного управления являются ценности верховенства права, защиты прав граждан. Государственный служащий подчинён не столько своему руководству, сколько требованиям правового государства и Конституции.

Согласно политическому подходу, основной задачей государственного управления -- является максимально лучшее воплощение воли народа. Государственные служащие должны быть политически ответственны (подотчётны), восприимчивы к текущим интересам граждан. Для того, чтобы воплотить это, иногда предлагается реализация концепции «представительной бюрократии», в рамках которой органы исполнительной власти должны быть социальной моделью общества в миниатюре. Предполагается, что в этой ситуации облегчится учёт ведомствами существующих в обществе интересов, будут снижены возможности для дискриминации отдельных групп.

Согласно менеджеристскому подходу, основными ценностями государственного управления должны быть эффективность, экономичность и результативность, формулируемые, по возможности, в квантифицируемой (измеримой) форме. Основная проблема, которая ставится в этом подходе, состоит в том, как обеспечить нужный результат с наименьшими затратами или, как вариант, как получить максимальный результат при заданных затратах. Характерным признаком данного подхода является использование понятия «государственный менеджмент» (public management) в качестве синонима понятию «государственное управления».

Общей для всех трёх подходов является проблема соответствия действий государственных служащих сформулированным заранее принципам:

· следования принципу верховенству права (правовой подход);

· следования воле народа (политический подход);

· следования цели получения нужного социально-экономического результат (менеджеристский подход).

Оценка того, насколько эта проблема решается, называется качеством государственного управления. Каждый подход использует в качестве основных разные показатели качества государственного управления.

При осуществлении государственного управления используется ряд принципов. Под ними в юридической литературе понимаются основополагающие начала, руководящие установки, которые определяют организационное построение и функционирование аппарата государственного управления.

В систему принципов государственного управления входят социально -политические (конституционные) и организационные принципы. Все они тесно связаны между собой и касаются различных сторон одного и того же явления - государственного управления. Вместе с тем каждый из принципов государственного управления отражает некоторые определенные закономерности данного явления. Соблюдение одних принципов объективно способствует реализации других. В то же время нарушение какого - либо одного принципа влечет за собой нарушение других. Социально - политические (конституционные) принципы государственного управления отражают основные тенденции и закономерности управления, его сущность, определяют главные направления организации и функционирования всех органов государственного управления. Особое внимание уделяется проявлению в государственном управлении таких принципов как законность, равноправие национальностей, научность и других. [8, с. 54]

Организационные принципы государственного управления имеют более узкую сферу применения и определяют организацию лишь отдельных звеньев аппарата управления по отраслевым, территориальным, функциональным и другим признакам. Вместе с тем они тесно связаны с принципами социально -политическими и способствуют их реализации. На этом основывается понятие система принципов государственного управления.

Одним из важных вопросов административного права является механизм (метод) административно - правового регулирования общественных отношений в сфере государственного управления. Понятие механизма правового регулирования тесно связано со способами воздействия государства на общественные отношения. Основной способ воздействия - это правовое регулирование, которое предполагает установление прав и обязанностей участников общественных отношений и реализация субъектами своих прав и обязанностей.

В таком регулировании используются различные правовые средства: правовые нормы, правоотношения, правотворчество, правоприменение, субъективные права и юридические обязанности. Все эти средства охватываются механизмом правового регулирования, под которым понимается взятая в единстве система правовых средств, при помощи которых осуществляется правовое воздействие на отношения в обществе.

Применительно к государственному управлению под механизмом административно - правового регулирования следует понимать взятую в единстве систему административно - правовых средств, при помощи которых осуществляется правовое воздействие на отношения, складывающиеся в сфере государственного управления. Сам механизм административно - правового регулирования состоит из следующих элементов: административно - правовых норм, административно - правовых отношений, осуществления прав и обязанностей участниками этих отношений.

Функции государственного управления представляют собой основные направления деятельности государственных органов по обеспечению выполнения задач государственного управления. Они имеют конкретное содержание и осуществляются с помощью конкретных способов и форм управления. В административной науке принято различать функции государственного управления, функции органов государственного управления и управленческие функции всех государственных органов. Существенное значение имеет соотношение именно функций государственного управления и функций органов государственного управления, которые различаются между собой, имея в то же время ряд общих признаков.

В юридической науке нет единого мнения по поводу видов функций государственного управления. Г.В. Атаманчук классифицирует функции государственного управления на внутренние (управление внутри государственной управляющей системы), внешние (влияние государственных органов на объекты управления), общие (отображающие существенные моменты управления: организация, планирование, регулирование, кадровое обеспечение и контроль), специфические (отображающие особое содержание отдельных влияний). По мнению Ю. М. Старилова, функции государственного управления классифицируются на два вида:

а) функции государственного управления как управленческого права. К данной группе относятся такие функции, как: обеспечительная; интеграционная; коммуникативная; охранительная; организационная; правотворческая; функция контроля;

б) функции государственного управления как основные направления деятельности органов исполнительной власти. Кроме выше названных видов, функции государственного управления можно классифицировать на следующие:

а) в зависимости от направленности и места влияния: социально-организационные (влияние государственных органов на объекты управления) и внутриорганизационные (управление внутри государственного управленческого аппарата);

б) по содержанию, характеру и объему влияния: на общие, специальные, вспомогательные. При этом следует отметить, что к общим функциям относятся:

-- организация (определение организационных положений, устанавливающих порядок управления, регламенты, нормативы, требования, ответственность и др.);

-- прогнозирование и моделирование (научное предвидение, систематическое исследование состояния, структуры, динамики и перспектив управленческих явлений и процессов). В теории административного права прогнозирование определяется как способ разработки научно обоснованных оценок будущих процессов и ситуаций, которые подлежат управленческому влиянию. Прогнозирование играет в государственном управлении важную роль, поскольку без него невозможно предвидеть последствия принятия того или иного управленческого решения. Моделирование -- это создание системы управления, предназначенной для спланированного управления, решения задач и достижения поставленных целей;

-- планирование (определение цели, необходимых ресурсов, способов, сроков, форм и методов поэтапного контроля за действиями объекта). Планирование -- это процесс составления, согласования, утверждения планов в управлении. Оно играет существенную роль в достижении поставленной цели, поскольку от качества планирования зависит ожидаемый результат. Планирование часто применяется в государственном управлении в виде принятия государственных комплексных программ-- регулирование (через нормативно-правовые акты, государственный бюджет, государственные контракты, налоговую систему, стандарты, таможенные тарифы, определение приоритетов развития отраслей и др.). Под этим термином в административной науке понимают регламентацию государством в законодательных и других нормативно-правовых актах общих требований к государственной управленческой деятельности, которая осуществляется органами государственного управления (например, Законы: от 30 октября 1996 г. «О государственном регулировании рынка ценных бумаг в Украине»; от 1 июня 2000 г. «О лицензировании определенных видов хозяйственной деятельности» и др.;

-- координация (обеспечивает согласование деятельности систем управления). Координация представляет собой согласованность деятельности разных государственных органов для достижения общих цели и задач;

-- контроль (направленный на обеспечение законности, дисциплины). Именно контроль дает возможность установить соответствие или несоответствие фактического состояния дел в системе государственного управления тем требованиям, которые устанавливаются нормативно-правовыми актами. Контроль должен быть последовательным, объективным, обоснованным, законным, оперативным и гласным. Разновидностью контроля является административный надзор, который осуществляется определенными законом государственными органами. [13, с. 29]

Специальные функции характеризуют особенности конкретного или объекта управления (экономическая, социально-культурная, административно-политическая сферы).

Вспомогательные функции оказывают содействие процессам реализации общих и специальных функций. К ним можно отнести: стратегическое и текущее планирование; финансирование, стимулирование, кадровое обеспечение, руководство, диагностирование и др.

1.2 Теоретические аспекты проблемы эффективности государственного управления

Описанию эффективности государственного управления, как и собственно управления, посвящено множество научных работ. Тем не менее, стремление достичь указанной эффективности на практике продолжает сталкиваться с проблемами различного характера: кадровыми, экономическими, политическими и т.п. В особенности это верно, когда эффективность определяется для высшего управленческого звена в системе управления. При этом каждая отрасль научного знания понимает проблему эффективности по-своему. С экономической точки зрения достижение эффективности можно определить как механизм управления издержками или соотношением затрат на выпуск единицы товара (услуги). Подобный подход не чужд и управленческой науке, в которой эффективность можно трактовать как производную от издержек при достижении целей (как на уровне управленческих команд, так и на уровне организаций в целом, персональном и интерперсональном уровнях).

Помимо этих примеров, в большинстве случаев представления об эффективности, как и подходы к эффективности управления (и государственного управления как его части), только усложняется. Оценивая эффективность социальных систем, уже используют сложные системы показателей. В теориях групповой политики основными факторами, определяющими эффективность группового взаимодействия, являются: внешняя среда; тип задачи, поставленной перед группой; численность группы; руководство группой; технология группового принятий решений; взаимодействие между членами группы; мотивация в группе.

В результате в любой социальной системе оценка эффективности представляет собой проблему корреляции указанных параметров, причём их конечный список может отличаться от одной дисциплины к другой. Тем более сложной представляется проблема оценки эффективности процесса управления вообще, как и государственного управления в частности в связи с многозначностью и многовариантностью трактовок управления. [1, с. 185]

Понятие «управления» имеет множество трактовок, однако, большая их часть сводится к пониманию управления как направленного процесса воздействия (взаимодействия) различных сил, способных привести к изменению текущего состоянию их взаимодействия. Подобный подход к определению «управления» настолько широк, что не может не отражаться на последствиях, в результате чего последнее стало охватывать почти безбрежное количество самых разнокачественных явлений, отношений и процессов. Следует иметь в виду, что при осуществлении управленческого воздействия, как правило, некоторые характеристики субъекта и объекта направленного процесса управления коррелируют друг с другом, находя точки взаимного соприкосновения и изменения существующей ситуации или отношений. Современные российские теории управления, и принятия решений в частности, обходят эту особенность политического и экономического процесса, так как она требует изменения не только существующих моделей управленческого процесса, но и способа мышления людей, эту деятельность осуществляющих.

Учитывая особенности процесса управления, описанные выше, можно конкретизировать рассмотрение проблемы эффективности управления. Эффективность в социальных системах весьма многосоставное и многозадачное явление. Учитывая постоянное расширение процессов управления в трактовках социальных, политических, юридических наук, установить общеупотребительные критерии эффективности управления, государственного управления в частности, представляется весьма затруднительным. Если в чистом экономическом смысле эффективность проста и понятна, то в теориях управления её приходится считать свойством управленческой системы, что выливается потом в требование эффективности управления как основного фактора осуществления этого процесса. Проще говоря, эффективность считается непременным атрибутом деятельности управленческой системы, и изменения в системе управления, как и создание теоретических моделей этих изменений, создаются с целью повышения эффективности.

Выдвигая подобный тезис необходимо ответить на вопрос - если эффективность трудно оценить, то каким способом тогда можно ее достигать в процессе управления?

Обратимся к основному продукту как результату управленческой деятельности - решениям. Именно решения, принимаемые управленческой командой, могут полагаться в основу критериев её эффективности. Бесспорно, существуют и другие критерии, но, тем не менее, целесообразно ограничиться принятием решений, так как известно, что при изучении системы функционирования органов государственной власти и управления в высшем управленческом звене, формализованные решения представляют собой наиважнейший предмет для исследователей, как на теоретическом уровне, так и на уровне case-studies .

В современной политической науке существует несколько моделей процесса принятия политико-управленческих решений. Это рациональная модель Г. Саймона, инкрементальная модель Ч. Лидблома, модель политико-управленческого цикла. Рациональная модель принятия политико-управленческих решений Г. Саймона построена на рациональном переборе альтернатив решения и конечном выборе (причём deciding и doing являются равнозначными частями решения), выстроенной системе целеполагания организации, и выстроенной системе управления, предполагающей определённый образ поведения членов организации. Причём целеполагание также определяется рациональным путём, при этом процесс принятия решений в организации не прекращается. Рациональной модель названа именно в связи с всеобъемлющим рационализмом, при этом уровень иррационального отбора вариантов решений допускается только на нижем управленческом звене [8] .

На основе теории Г. Саймона разработана и «классическая школа управления» ( Classical School of Management ). Это подход к управлению, основанный на идентификации общих принципов для их рационального использования в организации. Теоретики классической школы полагали, что можно отыскать лучшую систему организации путём определения основных функций бизнеса. Это убеждение привело к появлению функциональной и организационной структуры, которая и была принята как образец рационализации процесса управления и принятия решений в сфере осуществления исполнительной власти. Первая теория профессиональных управленцев в государственной сфере - бюрократов, была выдвинута М. Вебером. Под базу функциональной структуры организации управлением была подведена «рационализированная» бюрократия, безотносительно к типу и функциональной нагрузке организации. Рациональность этой бюрократии столь велика, что она не имеет собственных интересов, её цели совпадают с целями организации, и она обладает следующими характеристиками:

1. Четкое разделение труда, что приводит к появлению высококвалифицированных специалистов в каждой должности;

2. Иерархичность уровней управления, при которой каждый нижестоящий уровень контролируется вышестоящим и подчиняется ему;

3. Наличие взаимоувязанной системы обобщённых формальных правил и стандартов, обеспечивающих однородность выполнения сотрудниками своих обязанностей и скоординированность различных задач;

4. Дух формальной обезличенности, с которым официальные лица выполняют свои должностные обязанности;

5. Осуществление найма на работу в строгом соответствии с техническими квалификационными требованиями. Защищённость служащих от произвольных увольнений. [12]

Следует важный вывод, возникающий при сравнении и наложении концепций рациональной модели принятия политико-управленческих решений, классической теории менеджмента и теории бюрократии М. Вебера. Эффективность государственного управления определяется возможностями органов государственной власти реагировать на факторы воздействия внешней среды, сохраняя при этом стабильность и устойчивость политической системы. Структура органов государственной власти в большинстве политических систем строго иерархизирована, специализирована и построена по бюрократической модели.

В результате эффективность государственного управления в данной ситуации определяется исключительно с позиций рационализации государственного управления, достигаемого за счёт специализации квалифицированного управленческого аппарата и формального разделения обязанностей. Эффективность управления и государственного управления в частности в этой модели оказывается внутренней заложницей системы, то есть именно отлаженная структура управления должна дать гарантии эффективности.

Поэтому логично, что Г. Саймон, Д. Смитбург, В. Томпсон предполагают небольшие отличия организации и функционирования органов исполнительной власти от бизнес-структур. С этой точки зрения правительственная администрация «обюрократизирована», а управление в частной фирме «носит деловой характер»; правительственная администрация политизирована, а управление в частной фирме - нет; правительственная администрация опутана формализмом, а управление в частной фирме - нет. Между крупными государственными и частными организациями гораздо больше сходства, чем различий. С этой позиции для проведения исследований в области административного управления можно использовать данные исследований организации и функционирования частных компаний, или еще более определенно этот подход настаивает, что проблемы эффективности государственного управления и эффективности работы крупных (это нужно подчеркнуть) корпораций на уровне высшего управленческого звена можно признать схожими.

Развитием рациональной модели Г. Саймона стал инкрементализм Ч. Линдблома. В основном, эта модель выросла на критике, что рациональный отбор вариантов жёстко привязан к структуре, следовательно, решения, вырабатываемые в пределах рациональной модели, должны быть предсказуемы. Но социально-политические системы постоянно эволюционируют, и, если рассматривать случай государственного управления и корпоративного управления в высшем управленческом звене, то ключевым моментом в принятии решения становится сохранение власти или влияния. В результате выстроенная структура принятия решений уже не обеспечивает необходимую предсказуемость. Более того, часть решений, направленных на сохранение власти или стабильности политической системы, могут приниматься и вовсе спонтанно.

Если рационализм единственным критерием эффективности управления предполагает решение, принятое по рационализированной процедуре, то инкрементализм пытается учитывать и влияние актора на принимаемое решение. Появляется необходимость учитывать не только цели управления. Вместе с политической составляющей возникает и ценностная составляющая, учёт которой в рациональных моделях невозможен. В результате разрывается связь между этапами рационального процесса принятия решений, а именно между поиском и разработкой стратегических целей, формулированием тактических целей, выбором из альтернатив (стратегий) для совершенствования тактических целей и процессом оценки результатов реализации решения.

Эффективность управления здесь зависит от учёта всех альтернатив, определяющих и корректирующих стратегические и тактические цели. Однако, в реальный условиях управленец просто не в состоянии перебрать все альтернативы. Более того, у него нет гарантий, что альтернативы сформулированы исчерпывающе, так как ситуация в системе постоянно изменяется. То есть не только решение является самоцелью и единственным критерием эффективности управления, но и изменяющиеся внешние условия, целевые и ценностные установки, которые также могут подвергаться коррекции и рассматриваться в различных ракурсах. [12]

Инкрементальный подход ставит автора в позицию выработки не столько константной идеальной цели, сколько адекватного состоянию среды процесса политико-административного управления. Лица, принимающие решения, отслеживают только инкрементальные изменения в политической (экономической, социальной или др.) системе и проецируют их в модели управления, а также подвергают корректировке систему целеполагания и управленческих задач.

Цели и средства часто изменяются одновременно, вместе с административным процессом. Это в корне меняет точку зрения на представления об административном процессе в органах исполнительной власти. В рациональной модели принятия политических решений мы имеем дело со статическим политико-административным процессом, который имеет единственную единицу измерения - преобразующее поведение и образ действий лиц, принимающих управленческие решения. Основу инкрементальной модели, напротив составляет представление о политико-административном процессе как динамичном явлении, в рамках которого происходят значительные взаимовлияния не только на цели, средства и сам процесс, но и на его акторов, группы давления, структурирование политико-административного взаимодействия. Этим можно объяснить довольно высокую приспособляемость органов исполнительной власти к политической реальности, при формальном сохранении функционально-дивизионной модели организации управленческого процесса.

Однако, инкрементальные модели принятия решения не прижились на практике именно по причине потенциально низкой эффективности. Если рационализм стимулировал управленца к «выходу за пределы» управляемой им системы и потенциальное её совершенствование, хотя и в статике задач, целей и ценностей, то инкрементализм скорее стимулирует бездействие управленца. К тому же он излишне опирается на креативность лица, принимающего решение. В результате эффективность управления, особенно на уровне высшего управленческого звена при применении инкрементальной модели оставляет довольно много вопросов и необходимость дополнительного изучения основания и методик деятельности акторов в системе принятия политико-управленческих решений.

Отталкиваясь от недостатков описанных выше моделей были созданы, так называемые, циклические модели или модели политико-управленческого цикла ( Policy Cycle Дж. Андерсона). Обобщённо модель состоит в том, что в процессе принятия решение проходит определённое количество этапов, от осознания проблемы, до её практической реализации. Этапы имеют следующие названия: Agenda setting (построение повестки дня); Policy formulation (формулирование альтернатив); Policy adoption (принятие (выбор) решения); Policy implementation (реализация решения); Policy evaluation (оценка результатов и изменение решения).

Несмотря на высокую интегративность моделей принятия политико-управленческих решений их описательная способность и методологический потенциал ограничены. Причина этого в недостаточном раскрытии потенциала эффективности. В рационализме эффективность государственного управления (и управления вообще) загонялась в рамки жёстких форм и процедур, в инкрементализме она была освобождена от «застывших форм», но сложность взаимодействий в политической системе помешала её раскрыться. Появилось слишком много факторов, необходимых к учёту при осуществлении государственного управления или политического управления на уровне высшего управленческого звена. В результате эффективность снова была ограничена, но уже циклическими интегративными формами, само применение которых отчасти гарантировало эффективность как принимаемых решений, так и, отчасти, процесса управления в целом.

Инструментально подобный подход к управлению компанией вполне удобен. Более того, он может быть признан эффективным (в смысле эффективности как имманентного свойства управления) в государственном управлении на уровне европейских стран и США, но на бюрократическом уровне он слишком сложен в рамках строгой вертикальной иерархии. Новые реалии как в системе государственного управления в РФ, развитие системы институтов гражданского общества, общая эволюция политической системы требует всё большей самоотдачи для выживания акторов в политическом пространстве. В результате, сложившихся рациональных, бюрократических механизмов принятия решений и государственного управления становится явно недостаточно. Это хорошо иллюстрирует постоянно проходящая в России административная реформа на различных уровнях государственного управления. Учёные по разному трактуют причины этого явления - внутреннее сопротивление аппарата, политические традиции, ненацеленность власти на реформы и т.п. Но наиболее общая причина остаётся константной - слабо развитая способность системы государственного управления отвечать на всё новые вызовы политической системы, всё более ярко выражающуюся трансформацию не только публично декларируемых целей и ценностей, но и целевых и ценностных установок управленческого аппарата.

Глава 2. Государственное управление в Германии

2.1 Конституция Германии

Основы правовой системы ФРГ были заложены после объединения в 1867 г. ряда государств под главенством Пруссии в Северо-Германский Союз, ставший затем, в 1871 г., Германской империей. При этом на протяжении достаточно длительного времени, до издания соответствующих общегерманских законов, в Германской империи продолжали действовать законодательные акты и правовые обычаи вошедших в нее княжеств, городов и иных территориальных образований. Законодательство вновь воссозданного в XIX в. общегерманского государства разрабатывалось, главным образом, на базе законов Пруссии, Баварии и Саксонии и в меньшей степени - других германских государств. Большое влияние на развитие законодательства Германской империи оказало Прусское земельное уложение 1794 г., которое охватывало многие отрасли права, баварский Уголовный кодекс 1813 г. и более ранние баварские Судебный и Гражданский кодексы 1753 и 1756 гг., саксонский Гражданский кодекс 1863 г., ганноверский Гражданский процессуальный кодекс 1850 г. и другие акты, часть из которых была результатом переработки названных и иных законов германских государств.

Конституция Германии 1949 г. официально называется Основным законом, поскольку при принятии этот акт рассматривался как временный: считалось, что конституция будет принята для всей Германии после преодоления ее раскола. Это четвертая в истории Германии конституция (три конституции приняты в 1849-1919г.г.). Основной закон был разработан комиссией немецких правоведов, которые действовали по указаниям премьер-министров западногерманских земель, избранных ландтагами (представительными органами земель), но подчинявшихся также губернаторам трех оккупационных зон, находившихся под управлением Великобритании, США и Франции. Губернаторы были назначены державами-победительницами после разгрома гитлеровской Германии (четвертая, обособленная оккупационная зона, на территории которой впоследствии была создана ГДР, находилась под управлением СССР). Конституция разрабатывалась и принималась в обстановке демократического подъема, при значительном влиянии трех западных держав-победительниц, с которыми согласовывались многие положения проекта и которые, по существу, утверждали их. После принятия Парламентским советом конституция, была ратифицирована ландтагами западногерманских земель, кроме Баварии (Свободного баварского государства), но вступила в силу и для нее. [3, с. 192]

В этом документе, открывающемся краткой преамбулой и разделом об основных правах граждан, подробно регулируются вопросы взаимоотношений федерации и всех входящих в ФРГ 16 земель - субъектов федерации, а также определяется система органов власти, управления и правосудия. В сфере законодательства компетенция федерации и земель распределяется таким образом, что решающая роль в правовом регулировании принадлежит федерации, а на долю земель остается регулирование в порядке конкурирующей компетенции вопросов, относящихся к образованию и культуре, деятельности местных органов власти, управления и полиции и др. Согласно ст.73 Конституции, федерация обладает исключительной компетенцией по важнейшим вопросам, в том числе в области внешних сношений, обороны, денежного обращения, гражданства, сотрудничества федерации и земель. В ст.74 определена конкурирующая компетенция федерации и земель, а исключительная компетенция земель в Конституции не зафиксирована. При толковании законов в ФРГ в отличие от многих других стран большое значение придается материалам комиссий по подготовке соответствующих актов. Конституция Германии отвергает прежние фашистские порядки и исходит из принципов общечеловеческих ценностей: демократии, разделения властей, равенства, справедливости и др. Она ввела федеративное устройство государства и запретила его изменять.

Федеративная Республика Германия определяется конституцией как демократическое, социальное и правовое государство. Гарантией демократического государства являются положения о том, что вся власть исходит от народа, который осуществляет ее путем выборов и разного рода голосований (т.е. непосредственно), а также через специальные органы - законодательные, исполнительные и судебные.

Регулируя отношения основных органов государства, а также государства в целом и его составных частей, методы деятельности органов государства, конституция исходит из того, что Германия является по форме правления парламентарной республикой, относительно децентрализованным федеративным государством с демократическим режимом.

Изменение и дополнение конституции может быть осуществлено только специальным конституционным законом, который принимается 2/3 голосов в каждой палате парламента (бундестаге и бундесрате). За время действия конституции 1949 г. было принято около четырех десятков законов, изменяющих и дополняющих ее. Наиболее существенные изменения конституции связаны с поправками, внесенными в 1968 г. - о возможности введения особого режима (термин "чрезвычайное положение" в конституции не применяется, но речь идет именно об этом) и в 1993 г. - в связи с преобразованием Европейского экономического сообщества в Европейский союз, членом которого ФРГ является. Новая редакция ст. 23 (1993 г.) предусматривает, в частности, что Германия участвует в издании нормативных актов Европейского союза.

2.2 Система государственной службы в Германии

Среди европейских стран с федеральным типом административно-государственного управления наиболее влиятельной является Германия.

В последние десятилетия произошли значительные изменения в «политическом мировоззрении» чиновников, иной стала их роль в политической жизни страны. Государственные служащие Германии -- это уже не то «особое сословие», каким оно было в германской империи. Давно нет претензий на «независимость и надпартийность» государственного аппарата, что было характерно для бюрократии Веймарской республики. Английский политолог К. Дайсон (профессор Ливерпульского университета) справедливо отмечает, что в послевоенные годы образ немецкого чиновника -- объективного и беспристрастного вершителя общественных интересов -- был основательно поколеблен. Он также подчеркивает, что развитие бюрократии в Германии осуществлялось при направляющем воздействии политических партий.

Действительно, ведущая роль партий в политическом процессе Германии (закрепленная Основным законом) оказывала и продолжает оказывать серьезное влияние на развитие системы государственного управления. Следует выделить ряд факторов, способствовавших активной роли политических партий в становлении и эволюции системы государственной администрации в Германии:

* концепция «надпартийности и политической нейтральности» бюрократии была скомпрометирована в период нацизма;

* процесс денацификации системы государственной службы не дал желаемых результатов, что привело к возникновению феномена партийного «патронажа» -- покровительства по отношению к государственной администрации;

* именно партии как наиболее «надежные» институты пользовались полной поддержкой западных союзников;

* наличие членов партии на государственной службе рассматривалось как гарантия лояльности бюрократии к политическому режиму. [6, с. 89]

В результате борьбы политических партий (прежде всего СДПГ и ХДС/ХСС) за влияние на органы государственной администрации возникли и утвердились определенные принципы партийного «патронажа». Важнейшим среди них является принцип пропорционального представительства партий в органах государственного управления. Вместе с тем партии стремятся расширить свое влияние в системе государственной администрации, назначая своих членов на ключевые посты в высших звеньях министерской бюрократии.

Для современной Германии характерно тесное взаимопроникновение и переплетение политической и административной сфер. Это нашло свое отражение и в законе о государственной службе, согласно которому чиновники имеют право участвовать в деятельности политических партий и добиваться парламентской карьеры. Чиновники, избранные в Бундестаг или Земельный парламент, пользуются правом двухмесячного отпуска на время избирательной кампании. Наряду с депутатским содержанием они продолжают получать значительную часть своего основного жалованья. Кроме того, они сохраняют право на получение пенсий для государственных служащих. Иными словами, чиновники в Германии представляют собой привилегированную политическую группу. Их профессиональная компетентность и финансовая независимость позволяют им добиваться значительного продвижения в партиях. В отличие от многих европейских стран (Великобритании, Франции и США), карьера государственного служащего в Германии не является альтернативной политической карьере. Напротив, зачастую она становится предпосылкой для успешной политической деятельности.

Рассмотрим основные уровни административно-государственного управления в Германии.

Современное правительство Германии имеет достаточно сильную федеральную администрацию. Теоретически она отвечает за контроль иностранных дел, сбор налогов, оборону, транспорт, почтовую службу, программы социального обеспечения и разведывательную деятельность. Но на практике федеральное правительство контролирует только наиболее общие внутренние программы. Даже сбор налогов центральная администрация осуществляет совместно с правительствами земель. Большинство же внутренних программ осуществляется администрацией земель при общем федеральном руководстве. [6, с. 163]

Сегодня в Германии каждая из 16 земель имеет собственную конституцию и свою организацию управления. Административные учреждения земель составляют единую систему с соответствующими федеральными административными учреждениями. Область их компетенции распространяется на образование, местное хозяйство, деятельность полиции, здравоохранение, социальное обеспечение. Земли в административном отношении делятся на округа, округа -- на уезды, уезды состоят из общин. Вся полнота административной власти в округе сосредоточена в руках регирунгс-президента, назначаемого правительством земли. При нем действует регирунгс-президиум, члены которого тоже назначаются сверху. В уездах органом исполнительной власти является ландрат. В компетенцию администрации ландрата входит местный бюджет, налоги и все коммунальное хозяйство.

В городских общинах функции исполнительного органа выполняет бургомистр -- профессиональный чиновник, назначаемый городским советом на 8--12 лет. В некоторых городах существует коллегиальный исполнительный орган -- магистрат, в состав которого входят профессиональные чиновники, назначаемые также на 8--12 лет.

Интересно, что в Германии сегодня нет понятия «государственная служба». После первой мировой войны появился термин «публичная служба», и это понятие прочно вошло в словарь немецких политологов. В функциональном плане «публичная служба» понимается как деятельность в целях выполнения общегосударственных задач управления. В институциональном плане под ней подразумевается определенный круг лиц, для которых выполнение публичных дел составляет профессиональную деятельность2. Понятие «публичная служба» охватывает три категории лиц: чиновников, служащих и рабочих. Критерием различения выступает правовая форма назначения: для чиновника -- издаваемый в особом порядке компетентными властями акт назначения; для служащего и рабочего -- заключаемый сторонами договор о поступлении на службу. Чиновники выделены в группу особо доверенных лиц, специально облеченных функцией управления и наделенных в связи с этим особым правовым и политическим статусом.

Основным нормативным актом, регулирующим деятельность чиновников, является Федеральный закон о чиновнике (ФЗоЧ) в редакции 1971 г. По этому закону чиновниками считаются следующие лица: чиновники государственного аппарата, судьи, преподаватели школ и высших учебных заведений, военнослужащие, работники почты, железнодорожной службы, государственных банков. Табель о рангах предусматривает 16 групп чиновников: А1--А5 -- низшие чины (вспомогательно-технические); А6--А9 -- средние чины (правительственные секретари, обер-секретари, гаупт-секретари); А10--А13 -- высшие чины I ступени (правительственные инспекторы, регирунгс-атаманы); А14--А16 -- высшие чины II ступени (высшие правительственные советники). Материальное содержание чиновников составляется из основного оклада, территориальной надбавки, надбавок на детей, за выслугу лет, за звание. Размеры, структура и динамика выплат определяются специальным законом об оплате.

Особую группу составляют политические и почетные чиновники. Институт политических чиновников сложился в Германии в конце XIX века. Смысл этого института заключается в том, что вместе с правительством или отдельным министром приходят и уходят со своих постов наиболее близкие к его политической программе сотрудники администрации. Тем самым в случае смены кабинета и его политической платформы как бы обеспечивается реализация новых политических установок в деятельности администрации. В настоящее время основы федерального законодательства о праве чиновников так определяют статус политического чиновника: «Пожизненно назначенный чиновник в любое время может быть временно переведен на пенсию, ибо определенная занимаемая им должность обязывает его к принятию основных политических установок и целей правительства». К политическим чиновникам относятся: статс-секретари в федеральных министерствах, ведомствах федерального канцлера и федерального президента; руководители отделов в министерствах, ведомствах федерального канцлера и федерального президента, федеральном ведомстве по делам печати и информации, администрации Бундестага и Бундесрата; руководители в земельных министерствах и канцеляриях (государственные советники).

Персональные перемещения в высшем звене государственной администрации -- удобное средство для достижения лучшего взаимодействия между правительством и бюрократией. Особенно это важно в тех случаях, когда в силу своих политических ориентации бюрократия не симпатизирует тому или иному правительству. Так произошло, в частности, после прихода к власти в 70-е годы социал-демократов (в коалиции со свободными демократами). Были предприняты значительные перемещения среди высшего персонала федеральных министерств и ведомств, известные как «тихая революция». [9, с. 42]

Несколько иное значение имеет в Германии институт почетных чиновников. Это лица, имеющие гражданскую профессию, которых назначают на почетную должность без оплаты и права претендовать на особое социальное обеспечение. К ним относятся присяжные, выборные консулы.

Согласно исконно германской доктрине, чиновник рассматривается как слуга, орган и представитель государства, его идеи. На этом постулате основывается вся система подготовки чиновников и их последующего продвижения по службе. И хотя по конституции (ст. 33, п. 2) «каждый немец имеет равный доступ ко всякой государственной должности в соответствии со своими склонностями и профессиональной квалификацией» Закон о чиновнике называет особые качества, позволяющие претендовать на это звание.

Прежде всего, требуется быть немцем в смысле ст. 116 Основного закона. В особом порядке закон допускает назначение чиновником иностранца (например, в качестве преподавателя высшего учебного заведения Германии); такое назначение, однако, не ведет автоматически к приобретению гражданства.

Далее, лицо, претендующее на должность чиновника, должно предоставить гарантии своей политической благонадежности, т.е. готовности в любое время выступить в защиту конституционного строя. Помимо этого будущий чиновник должен обладать необходимой профессиональной подготовкой. Вид и деятельность такой подготовки устанавливаются соответственно уровню служебной иерархии.

К службе на низшем уровне (А1--А5) допускаются лица, успешно закончившие народную школу и прошедшие подготовительную службу (§16 ФЗоЧ), к службе на среднем уровне (А6--А9) -- лица, успешно кончившие народную школу, проходившие служебную подготовку в течение года и сдавшие специальный экзамен для поступления на должность среднего уровня (§17 ФЗоЧ).

Значительно более высокие требования предъявляются к поступающим на службу высшего уровня. К службе на высшем уровне I ступени допускаются лица, успешно окончившие среднюю школу, проходившие специальную подготовку в течение 3 лет и сдавшие экзамен по требованию этого уровня (§18 ФЗоЧ). Наконец, к службе на высшем уровне II ступени допускаются лица с высшим образованием, сдавшие первый государственный экзамен, прошедшие подготовительную службу в течение 2 лет и сдавшие второй экзамен (§19 ФЗоЧ).

Дополнительно к этим требованиям устанавливаются еще возрастные барьеры при допуске на должности различных уровней: от 16 до 30 лет -- на низшие ступени; от 16 до 32 лет -- на средние ступени; от 18 до 30 лет -- на высшие должности. Постановлением 1968 г. для многих видов службы возрастной «потолок» для приема поднят до 50 лет.

Среди сфер, из которых рекрутируется персонал министерской бюрократии, на первом месте стоит юстиция, потом -- экономика и социальные науки. Профессия юриста в Германии традиционно представляла наилучшие возможности для поступления на государственную службу. Несмотря на массовый приток в сферу государственного управления специалистов различного профиля юристы и сегодня продолжают удерживать ведущие посты в системе министерской бюрократии. По мнению Г. Шмида и Х. Трайбера, причины привилегированного положения юристов в бюрократической системе следует искать в «эпохе либерализма», когда государство рассматривалось как «производитель и страж общих юридических норм», и поэтому чиновники с юридическим образованием считались наиболее подходящими для этих целей. В конце прошлого века исключительное положение юристов в государственной администрации Германии было узаконено. И лишь закон 1953 г. нарушил «юридическую монополию».

Согласно данному закону, высшее образование в сфере экономики и общественных наук приравнивается к юридическому, т.е. признается «достаточным» для занятия руководящих постов на государственной службе. И все же, как показывают современные социологические исследования, среди руководящего и высшего руководящего персонала профессия юриста продолжает преобладать. Например, среди руководящих чиновников, выполняющих функции планирования (вплоть до заместителей начальников отделов в министерствах), юристы составляют 67%.

Что касается социального происхождения руководящих чиновников, то более чем на 2/3 они рекрутируются из «верхнего среднего слоя» (свободные профессии, руководящие служащие и высшие чиновники, состоятельные коммерсанты) и почти на 1/4 из «нижнего слоя» (чиновники средней и низшей категорий, служащие, ремесленники, крестьяне).

Для более полного представления о высших чиновниках Германии следует обратить внимание на тот факт, что эта категория государственных служащих широко представлена в различного рода объединениях, общественных и экономических организациях, а также в руководстве партий. Такого рода деятельность, по мнению Р. Майнтц, содействует расширению «горизонта общения» высших администраторов, служит для них важным источником информации. Контакты в государственном секторе играют немаловажную роль и для рекрутирования персонала на ведущие посты в государственной администрации.

Система продвижения по службе строго регламентируется законами. Она основана на двух принципах: повышении квалификации (что подтверждается либо специальной проверкой и соответствующей оценкой, либо сдачей специального экзамена) и принципе постепенного продвижения (нельзя «перескакивать» через очередную ступень). Исключения из двух правил допускаются лишь по специальному разрешению Федеральной комиссии по кадрам. [3, с. 152]

В низших должностных группах при оценке работы «хорошо» повышение производится через 6 лет, а при оценке «вполне удовлетворительно» -- через 8 лет. При назначении на высшую должность в этой группе, если претенденту нет 40 лет, требуется специальное разрешение министра. В средних и высших группах продвижение регламентируется для каждой должности отдельно. Отступление от этих сроков может произойти, если служебная деятельность оценивается как «очень хорошая». Если государство в лице начальника не выполнит своих обязательств по продвижению, оплате или другим меркам заботы о чиновнике, он вправе добиваться возмещения убытков (§79 ФЗоЧ, §839, §847 Гражданского кодекса).

При повышении по службе особое место занимает политический статус чиновника. «Обязанность верности» -- это прежде всего требование политической верности, причем в самом широком смысле. «Чиновник служит всему народу, а не отдельной партии. Он выполняет свои обязанности добросовестно и вне связи с партийными интересами, при этом он обязан руководствоваться заботой об общих интересах и благе» (§52 п. 1 ФЗоЧ).