Інститут представництва президента України в Криму: історія становлення

ІНСТИТУТ ПРЕДСТАВНИЦТВА ПРЕЗИДЕНТА УКРАЇНИ В КРИМУ:

ІСТОРІЯ СТАНОВЛЕННЯ

Віталій Велігодський,

кандидат історичних наук, доцент,

Представництва глави держави в окремих адміністративно-територіальних утвореннях, органах законодавчої, виконавчої влади і навіть в окремих організаціях існують у багатьох країнах світу.

Інститут представництва різноманітний за формами та методами діяльності, має давнє і глибоке історичне підґрунтя. Запропонована стаття певною мірою дає відповідь на запитання, в якій мірі інститут Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим вплинув на державотворчі процеси в Криму.

На складному шляху набуття та становлення державності України проблема Криму була однією з найскладніших. Вона належить до категорії тих проблем, які у разі необачної соціальної та національної політики призводять до нестабільності, а в окремих регіонах - до воєнних дій з тяжкими наслідками (події на Балканах та в союзних республіках нині незалежних державах колишнього Радянського Союзу).

У 1991 р. у Криму на основі всекримського референдуму була відновлена адміністративно-територіальна автономія.

Важливу роль у розбудові кримської автономії відіграє Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим. Обраний напрямок дослідження пов'язаний з розробкою планової наукової теми Таврійського національного університету ім. В.І. Вернадського "Вивчення етнокультурних проблем депортованих народів і малих етнокультурних спільнот у Криму" (номер державної реєстрації 0197V000422).

Кримська проблематика в останнє десятиріччя перебувала в центрі уваги істориків, правознавців, політиків, експертів, журналістів як України, так і зарубіжних країн. Чималий інтерес був пов'язаний з тим, що півострів став адміністративно-територіальною автономією у складі унітарної держави, основним вузлом протиріч між двома великими державами - Україною і Росією, наявністю на території Криму Чорноморського флоту, який мав на озброєнні ядерну зброю. Саме під таким кутом зору в різноманітних публікаціях висвітлювалися різні аспекти сучасної кримської історії.

Найбільш плідно вивчав процес становлення Автономної Республіки Крим у складі Української держави та здійснив аналіз розвитку законодавства України з питань громадянства щодо розмежування повноважень між Україною і автономією проф. О. Л. Копиленко. Він присвятив означеним проблемам три монографії та серію наукових статей [1].

В 2002 р. Є.В. Смирнова захистила кандидатську дисертацію на тему "Конституційно-правовий статус Автономної Республіки Крим в Україні: історія становлення", в якій вперше комплексно досліджено реалізацію відновлення автономного устрою в Криму, розвиток правового змісту моделей Автономної Республіки Крим, закріплених у нормативно-правових актах органів державної влади України та автономії в 1991-2000 рр.

Для іншої групи вчених найбільше значення мав драматичний процес повернення до Криму депортованих в 1944 р. кримських татар, греків, болгар, німців, кримчаків, караїмів, і всі інші аспекти кримської проблематики розглядалися в контексті цього явища [2] .

Найбільш продуктивно цю проблематику розробляла С. Червонная, але її праці не можна віднести до наукового дослідження через брак аналізу документальної бази [3].

Більш об'єктивно кримськотатарське питання висвітлене у колективній монографії кримських дослідників про проблеми інтеграції репатріантів у кримське суспільство [4]. Досвід соціально-політичної роботи викладено у статтях проф. М.В. Багрова [5]. Але, на жаль, майже відсутні наукові праці про діяльність Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим. Це зумовило звернення автора до цієї проблеми.

Основна мета вищезазначеної статті полягає у висвітленні питань створення, зміни статусу та діяльності Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим протягом 1992-2000 рр.

Історія Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим починається з 1992 р. Саме тоді у статті 18 Закону України "Про Представника Президента України" вперше зазначається "У Республіці Крим Президент України має своє Представництво. Статус Представництва Президента України визначається окремим законом" [6, cт. 335].

Цей закон закріплював статус представників Президента України в регіонах України як голів місцевих державних адміністрацій відповідно в областях, районах, містах Києві, Севастополі та їхніх районах, тобто ці посадові особи очолювали регіональні органи державної виконавчої влади.

Згідно із законодавством і Представництво Президента України належало до органів виконавчої влади, що й було закріплено у Законі України "Про Представництво Президента України в Республіці Крим" від 17 грудня 1992 р. [7, cт. 58].

Цей закон визначав Представництво Президента України в Республіці Крим як орган державної виконавчої влади України, що здійснює повноваження, передбачені Конституцією України, Законом "Про Представництво Президента України в Республіці Крим", іншими законодавчими актами України в Республіці Крим. Представництво створювалося Президентом України на термін його повноважень.

Проте з моменту, коли вперше було визначено правовий статус Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим, пройшло чимало часу, поки воно стало справді працюючим органом. І ось у 1994 р. Указом Президента України "Про Представництво Президента України в Республіці Крим" від 31 березня 1994 р. було створено діюче Представництво Президента України в Республіці Крим [8].

Першим постійним представником Президента України в Республіці Крим було призначено В.М. Горбатова, який обіймав цю посаду до 30 січня 1996 р.

У зазначений період діяльність представника зосереджувалася переважно на контролюючих функціях, зокрема на дотриманні Конституції і законів України, аналітичній роботі з проблем півострова, кадровому і матеріальному зміцненні Представництва. Були підготовлені 23 подання на постанови Верховної Ради Криму, які суперечили чинному законодавству України, направлені листи та звернення до голів районних державних адміністрацій щодо виконання Закону України "Про плату за землю", виплати заборгованості по заробітній платі працівникам бюджетної сфери, дотримання житлового й адміністративного законодавства України тощо [9, c. 2-3].

31 січня 1996 р. Указом Президента України "Питання Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим" повноваження Представництва Президента України в Республіці Крим були продовжені. Цей же Указ затвердив "Положення про Представництво Президента України в Республіці Крим" і на посаду постійного представника Президента України в Республіці Крим був призначений Д.П. Степанюк [10].

Положення про Представництво Президента України в Республіці Крим розроблялося відповідно до Конституційного договору між Верховною Радою України і Президентом України на основі засад організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на термін до прийняття Конституції України і було чинним до 28 червня 1996 р. У вищезгаданім Конституційнім договорі Президент України виступав як глава держави і глава виконавчої влади, тому і в Положенні про Представництво Президента України в Республіці Крим зазначалося, що Представництво є органом державної влади України і входить до системи органів державної влади. Воно підпорядковувалося Президентові України, а з питань, що належать до повноважень Кабінету Міністрів України, - Кабінетові Міністрів України.

Таким чином, на засадах, викладених у Законі України "Про Представництво Президента України в Республіці Крим" та у відповідному Положенні, ґрунтувалася діяльність Представництва, яке виконувало більше політичні, ніж виконавчі функції, впроваджуючи політику глави держави в Криму.

Але з прийняттям у червні 1996 р. Конституції України значно змінився конституційний статус Президента України, а отже, органів, що створювалися Президентом України для забезпечення його повноважень як глави держави та гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Так, відповідно до пункту 28 статті 106 Конституції України, Президент України створює для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби. Стаття 139 Конституції України закріпила, що в Автономній Республіці Крим діє Представництво Президента України, статус якого визначається Законом України.

Згідно з цими конституційними положеннями змінився і статус Представництва Президента України в Республіці Крим - постійно діючого консультативно-допоміжного органу, правове положення якого було визначено у Законі України "Про Представництво Президента України в Республіці Крим", ухваленому 2 березня 2000 р. [11]. Стаття 1 згаданого Закону України передбачає, що Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим є державним органом, утвореним відповідно до Конституції України для підтримки виконання в Автономній Республіці Крим повноважень, покладених на Президента України [12]. На цей час Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим здійснює свої функції у межах завдань, що їх визначено в Законі України: вивчає стан виконання в Автономній Республіці Крим Конституції і законодавства України; сприяє додержанню конституційних прав і свобод людини і громадянина та досягнення міжнаціональної згоди, соціально-економічної і політичної стабільності в Автономній Республіці Крим; аналізує практику діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, релігійних організацій в Автономній Республіці Крим, сприяє їх взаємодії з органами державної влади України. Крім цього, узагальнює дані про громадську думку щодо економічної та соціальної ситуації в Автономній Республіці Крим, інформує Президента України з цих питань тощо.

Важливою функцією Представництва є допомога Президентові України у вирішенні кадрових питань в Автономній Республіці Крим.

Для виконання покладених на Представництво обов'язків Законом визначені відповідні механізми та права кожного працівника Представництва. Як було вже зазначено, апаратом Представництва керує постійний представник Президента України. Після Д.П. Степанюка цю посаду обіймав В.О. Кисельов [13].

У червні 1999 р. постійним представником Президента України в Автономній Республіці Крим призначено А.В. Корнійчука [14].

Зупинимося докладніше на роботі Представництва у 2000 р. Пріоритетними напрямами діяльності Представництва були участь у підготовці та проведенні всекримського референдуму з народної ініціативи, робота з реалізації аграрної реформи та у сфері міжнаціональних відносин і гуманітарної політики, інформаційно-аналітична і правова діяльність, також робота із зверненнями громадян. Під час підготовки та проведення всекримського референдуму з народної ініціативи у квітні 2000 р. Представництво підготувало методичні поради щодо забезпечення прав громадян на участь в референдумі та роз'яснення питань, внесених у бюлетень для голосування, розробило макети листівок та звернень, що спонукали виборців до активнішої участі в референдумі.

Однією з особливостей проведення референдуму було те, що тільки дев'ять із тридцяти політичних партій Криму підтримали проведення референдуму і публічно заявили про свою позицію з цього приводу. Отже, основним фактором впливу на громадську свідомість став адміністративний чинник. Найефективнішими заходами були засідання прес-клубів, круглих столів, виступи у друкованих та електронних засобах інформації. Співробітники Представництва підготували дев'ять матеріалів роз'яснювально-агітаційного характеру, які були опубліковані в усіх 25 регіональних газетах Криму. Ця цілеспрямована організаційна і пропагандистська робота допомагала підвищити активність виборців під час голосування і закономірно вплинула на результати референдуму.

Важливим напрямом діяльності Представництва стала робота з реалізації аграрної реформи. Верховна Рада і Рада міністрів Автономної Республіки Крим внаслідок протистояння не мали належного впливу на реалізацію земельної реформи.

Крім того, робота Міністерства агропромислового комплексу в цьому контексті була паралізована через арешт керівника цього відомства; тому весь тягар роботи з організації виконання указів Президента України "Про додаткові заходи щодо задоволення потреб громадян у земельних ділянках" від 28 червня 1999 р. [15] і "Про невідкладні заходи щодо реформування аграрного сектора економіки" від 3 грудня 1999 р. [16] ліг на плечі Представництва Президента України в АРК.

За ініціативою постійного представника в січні-березні 2000 р. в усіх райдержадміністраціях провели наради з питань аграрної реформи. Працювала "гаряча телефонна лінія", якою скористалися 250 громадян. У червні 2000 р. відбулася чергова нарада з питань аграрної реформи та забезпечення репатріантів земельними ділянками.

У рамках реалізації програми "Земля" Представництво постійно стежило за процесом виконання указів Президента України стосовно пайового розподілу земель, додаткових заходів щодо задоволення потреб населення в земельних ділянках та гарантування соціального захисту селян-пенсіонерів, власників земельних паїв. Хід виконання цих указів контролювався в межах кожного господарства. За фактами порушень чинного земельного законодавства Представництво регулярно направляло листи до прокуратури та голів райдержадміністрацій для вживання відповідних заходів.

Уся ця діяльність значною мірою сприяла тому, що 220 колективних сільськогосподарських підприємств було реформовано в 393 підприємства нового типу, зрештою в 2000 р. значно поліпшилися показники аграрного сектора, виросли обсяги виробництва зерна, винограду, фруктів, овочів. Господарства Криму отримали прибуток понад 70 млн грн [17, c. 2-5].

Іншим важливим напрямом діяльності Представництва є інформаційно-аналітична робота, пов'язана із проведенням всеукраїнського референдуму, висвітленням ходу кампанії з отримання громадянства депортованими громадянами, соціально-економічним розвитком та гармонізацією національних відносин. За результатами цієї діяльності регулярно готувалися інформаційні зведення, щотижневі календарі подій, аналітичні матеріали, теле- та радіопередачі, виступи у друкованих засобах інформації. Причому на радіо була створена щотижнева програма, у якій брали участь співробітники Представництва. Серія програм була присвячена питанням дотримання Закону України "Про захист прав споживачів".

За 2000 р. Представництво підготувало і надіслало до Адміністрації Президента України 327 інформаційних зведень, підготувало 40 аналітичних матеріалів із загальнополітичної та соціально-економічної ситуації, проблем і конфліктів в автономії [18, c. 4-6].

Окремим напрямом діяльності Представництва є сфера міжнаціональних відносин і гуманітарної політики. Найбільше уваги тут приділяли наданню практичної допомоги депортованим та їхнім нащадкам у питаннях громадянства. Ця робота будувалася на тісній взаємодії з республіканською паспортною службою, лігою кримськотатарських юристів "Ініціум" і фондом "Сприяння". Крім громадянства, розглядалися й обговорювалися інші соціально-економічні й гуманітарні питання, пов'язані з облаштуванням депортованих громадян, приймалися відповідні рішення, спрямовані на розв'язання проблем.

Співробітники Представництва взяли активну участь в організації заходів у зв'язку з Днем депортації. Щоб уникнути екстремістських проявів, проводилися консультації із членами Ради представників кримськотатарського народу при Президентові України щодо попередження акцій протесту та інших незапланованих заходів.

На превеликий жаль, більшість нагальних проблем депортованих громадян досі залишаються нерозв'язаними. На наш погляд, однією з причин цього є відсутність наукової концепції ставлення держави до проблеми інтеґрації депортованих народів. Сьогодні існує певна невизначеність щодо понять "депортований народ", "корінний народ" і "національні меншини". Закон України "Про національні меншини в Україні" [19, cт. 529], прийнятий Верховною Радою в 1992 р., не відповідає вимогам сьогодення, немає реальних механізмів його реалізації. До сьогодні Верховна Рада України не ухвалила Постанову "Про концепцію етнополітики України", проект якої майже чотири роки розглядається комітетами та комісіями законодавчого органу.

Важливе місце в розбудові кримської автономії посідає правова робота Представництва та контроль за виконанням указів Президента України. Пріоритет тут мають експертиза правових актів, що приймалися Верховною Радою і Радою міністрів АРК з особливо важливих питань на предмет їх відповідності чинному законодавству України, та аналізі рішень Президії Верховної Ради АРК, прийнятих із перевищенням повноважень цього органу.

За 22 нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів АРК, ухвалених усупереч чинному законодавству України, Представництво надіслало подання і листи з рекомендаціями привести їх у відповідність до норм законодавства України. Крім цього, систематично вивчалися проекти нормативно-правових актів Верховної Ради АРК, які виносилися на чергову сесію.

За результатами вивчення підготовлено дев'ять попередніх правових оцінок проектів, що розглядалися на пленарних засіданнях. Проаналізовані та внесені пропозиції до проектів Положення про Раду представників кримськотатарського народу при Президентові України для підготовки відповідного указу Президента України, проводилися консультації та зустрічі з лідерами кримських татар із цього та інших питань.

Здійснювався правовий моніторинг акцій, мітингів, інших виступів та закликів громадських організацій, громадян та масових рухів, що відбувалися у Криму. В цій роботі Представництво взаємодіяло з правоохоронними органами, органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, Верховною Радою АРК.

Висновок

Проведений аналіз свідчить, що за минулі роки розбудови автономії в Криму Представництво Президента України в Криму відіграло дуже важливу роль. Перш за все воно забезпечило стабільність суспільства й автономії, позитивно впливає на нормалізацію відносин між представницькою і виконавчою владою на півострові, на розв'язання економічних, політичних та соціальних програм.

Разом з тим необхідно зазначити, що ініційована Президентом України Л.Д. Кучмою політична реформа вносить досить суттєві зміни не тільки політичної системи України, а і структури органів влади Автономної Республіки Крим, що, в свою чергу, потребує подальших наукових досліджень діяльності Представництва Президента України в Криму.

Література:

1. Копиленко О.Л. Україна і Крим: "переговори у справі нового ладу" (документи і матеріали). - К.: Новий парламентський інститут, Парламентське видавництво, 2001. - 232 с.;

2. Копиленко О.Л. З історії законодавства про громадянство України. - К.: Новий парламентський інститут, Парламентське видавництво, 2001. - 72 с.;

3. Копиленко О.Л. Автономна Республіка Крим: проблеми правового статусу: Монографія. - К.: Таксон, 2002. - 342 с.

4. Административно-территориальные преобразования в Крыму. 1783-1998 гг. Симферополь, 1999. - 150 с.;

5. Зінченко Ю. Кримські татари. Історичний нарис. - К., 1988. - 146 с.;

6. Тищенко Ю., Піховшек. Повернення кримських татар. Хроніка подій. - К., 1999 - 208 с.;

7. Чубаров Р. Інтеґрація кримськотатарського народу в українське суспільство: політико-правові аспекти // Національна безпека і оборона. - №4. - 2001.

8. Губогло М., Червонная С. Крымскотатарское национальное движение (1994-1996). Институт этнологии и антропологии РАН. Исследования по прикладной и неотложной этнологии. №101. - М., 1997. - 120 с.

9. Габриелян О., Ефимов С., Зарубин В., Кислый А., Мальгин А., Никифоров А., Павлов В., Петров В. Крымские репатрианты: депортация, возвращение и обустройство. - Симферополь, 1998. - 340 с.

10. Багров М.В. Культура Народов Причерноморья. - №20. - 2001.

11. Відомості Верховної Ради України. - 1992. - №23.

12. Відомості Верховної Ради України. - 1993. - №9.

13. Звіт про роботу Представництва Президента України в Республіці Крим за 1996 р.

14. Урядовий кур'єр. - 1996. - 3 лютого.

15. Звіт про роботу Представництва Президента України в Республіці Крим за 1996 р.

16. Офіційний Вісник України. - 2000. - 21 квітня.

17. Офіційний Вісник України. - 2000. - 21 квітня.

18. Урядовий кур'єр. - 1997. - 11 лютого.

19. Урядовий кур'єр. - 1999. - 1 липня.

20. Офіційний вісник України. - 1999. - 23 липня.

21. Українська інвестиційна газета. - 1999. - 14 грудня.

22. Звіт про роботу Представництва Президента України в Республіці Крим за 1996 р.

23. Звіт про роботу Представництва Президента України в Республіці Крим за 1996 р.

24. Відомості Верховної Ради України. - 1992. - №36.