Муниципальное право России

Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.

Все эти особенности делают уставы муниципальных образований носителями наиболее значимых ценностей муниципальной демократии.

§ 3. Акты выборных органов, должностных лиц местного самоуправления

Акты представительного органа. Представительный орган местного самоуправления по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. Это, например, принятие общеобязательных правил по предметам ведения местного самоуправления, планов и программ социально-экономического развития муниципального образования, утверждение отчетов об их выполнении; установление местных налогов, сборов и платежей; определение порядка выпуска муниципальных займов, лотерей, предоставления кредитов и налоговых льгот в соответствии с законодательством; установление порядка приватизации, владения, пользования, распоряжения муниципальной собственностью; организация проведения выборов в органы местного самоуправления и местного референдума в соответствии с законодательством; защита прав депутатов, принятие решения о досрочном прекращении полномочий депутатов; избрание и освобождение от должности выборных должностных лиц данного представительного органа; организация территориального общественного самоуправления и др.

Акты должностных лиц представительного органа. Председатель представительного органа муниципального образования (в установленных случаях заместитель председателя) издает распоряжения (иногда постановления) по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. Например, постановлением председателя могут быть утверждены структура и штатное расписание аппарата представительного органа, правила трудового распорядка. Распоряжением председателя представительного органа могут быть оформлены организационные вопросы: прием, перевод и увольнение работников аппарата; создание рабочих групп по подготовке вопросов для рассмотрения представительным органом, решение жилищных, организационно-технических и иных вопросов для муниципальных служащих аппарата.

Акты главы муниципального образования. Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если он является его председателем, или постановления и распоряжения в пределах полномочий местной администрации, если он является ее главой. Как правило, решения, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений главы, а ненормативные - в форме его распоряжений.

Акты главы местной администрации. Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации.

Иные муниципальные правовые акты. Законодательством установлено, что иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования. К данной категории должностных лиц можно отнести начальников (заведующих) управлений, отделов, комитетов и служб местных администраций, а также иных органов местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Глава местной администрации вправе отменить распоряжение (приказ) начальника управления (отдела), входящего в структуру местной администрации.

Требования к муниципальным правовым актам. Муниципальные правовые акты должны соответствовать определенным требованиям. Например, акты главы г. Копейска в соответствии с регламентом администрации города должны печататься на бланке установленного образца, изготовленного типографским способом; каждый документ должен иметь заголовок, кратко отражающий содержание. Постановление по объему не должно превышать трех страниц текста без приложений. К проекту постановления может прилагаться пояснительная записка или аналитическая справка объемом до пяти страниц. Далее указывается, что постановление должно состоять из двух частей: констатирующей и постановляющей: в констатирующей части излагаются цели и задачи принятия документа, делается ссылка на нормативные акты, на основании и во исполнение которых он принимается, дается изложение сути и состояния рассматриваемой проблемы; в постановляющей (распорядительной) части указываются: действие во исполнение поручения (обязать, поручить, рекомендовать); органы, предприятия, организации, учреждения и их руководители, которым поручается выполнение конкретных заданий и поручений, а также должностные лица, если исполнение возлагается лично на них; конкретные сроки выполнения как отдельных пунктов, так и документа в целом; при необходимости отмены ранее принятых постановлений и распоряжений указывается орган, принявший правовой документ, дата, номер и наименование или отдельный пункт, подлежащий отмене; необходимость публикации или другие формы доведения содержания документа до сведения населения; органы и должностные лица, на которых возложен контроль за исполнением документа, и сроки представления информации главе города.

Также в названном документе справедливо, на наш взгляд, отмечается, что в тексте постановлений и распоряжений применяются только общепринятые сокращения; аббревиатуры названий учреждений, ассоциаций, фирм и т.п. расшифровываются, сокращения могут употребляться при повторении наименований в тексте. Особые указания относятся к визированию постановлений и распоряжений, которое осуществляется за подписью лица, визирующего документ, с указанием его должности, фамилии и даты визирования в следующем порядке: руководители структурных подразделений, подготовившие данный документ; руководители других заинтересованных организаций, отмеченных в документе; руководитель юридического отдела; заместитель главы администрации города, курирующий вопрос (визирует после получения визы исполнителя и других согласований); управляющий делами.

Исполнитель указывает свою должность, фамилию, инициалы, номер рабочего телефона и расписывается в нижнем поле той же страницы. На этом же листе излагается или прилагается отдельно перечень организаций, в чей адрес следует направить документ.

Оформленный в соответствии с требованиями регламента проект акта передается управлением делами на рассмотрение главе города. Подписанные главой города постановления и распоряжения передаются в приемную главы города для регистрации и рассылки. Рассылка документов производится в течение трех дней после подписания. Думается, что аналогичный порядок работы может быть и в других муниципальных образованиях.

§ 4. Муниципальное правотворчество

Подготовка муниципальных правовых актов - сложная и кропотливая работа, одна из важнейших сторон деятельности муниципального образования. В условиях интенсивности и расширения обмена правотворческой (нормотворческой) деятельности органов местного самоуправления возрастает значение качественной подготовки муниципальных правовых актов, а также соблюдения нормотворческой техники при их подготовке.

По своей сути муниципальное правотворчество есть процесс возведения воли населения муниципального образования в соответствующие муниципальные правовые акты, процесс придания содержащимся в них правилам поведения общеобязательного характера. Муниципальное правотворчество охватывает непосредственную деятельность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по выработке, принятию (изданию), изменению или отмене муниципальных правовых актов.

По вопросам подготовки проектов нормативных правовых актов имеются соответствующие публикации <*>.

Общие принципы муниципального правотворчества. Муниципальное правотворчество должно основываться на принципах демократии, гласности, эффективности, использования рациональных, выработанных практикой правил подготовки проектов муниципальных актов применительно к конкретным муниципальным образованиям, квалифицированного обеспечения правотворческой деятельности (научная экспертиза проектов, аналитическое обеспечение правотворческой работы); закрепления наиболее важных правил подготовки проектов правовых актов в регламентах органов местного самоуправления.

Проекты муниципальных правовых актов должны готовиться с целью: развития и конкретизации федеральных и региональных законов, иных нормативных правовых актов; обеспечения регламентации тех сторон экономической, политической и социальной сфер жизни муниципального образования, регулирование которых входит в пределы ведения вопросов местного значения; содействия гражданам в реализации их прав и законных интересов на местное самоуправление.

Планирование в правотворчестве. Разработка проектов муниципальных правовых актов осуществляется, как правило, на плановой основе. Текущие программы правотворческой деятельности разрабатываются сроком на один - два года. При необходимости разрабатываются перспективные программы деятельности на весь срок полномочий.

Характер и основное содержание программы правотворчества обусловлено прежде всего задачами развития правовой основы конкретного муниципального образования. С учетом складывающейся практики можно выделить несколько целей такой программы. Во-первых, планируемые акты должны обеспечивать правовыми средствами преобразование основных сфер социально-экономической жизни муниципального образования, развитие демократических институтов, защиту прав личности, борьбу с правонарушениями и т.д. Во-вторых, планируемый акт должен соответствовать компетенции органа, должностного лица местного самоуправления, его издающего, отвечать потребностям развития муниципального образования.

Работа над проектами актов. С чего начинается работа над проектом муниципального правового акта? Процесс его "рождения" начинается с постановки вопроса, зарождения идеи о необходимости издания того или иного документа. Разработка проектов муниципальных правовых актов возможна в виде подготовки нового акта, изменений и дополнений действующих актов, а также в виде новой редакции (нового текста) действующего правового акта, улучшающей содержание принятых ранее правовых норм.

Немаловажное значение на этом этапе имеет вопрос об установлении "адекватного" сложившимся условиям уровня правового регулирования. Необходимо выяснить, имеется ли действительная потребность в решении той или иной задачи на уровне акта, или цели регулирования вопроса можно добиться с помощью обычных организационно-управленческих мероприятий.

Для обеспечения эффективности применения будущего акта целесообразно уже на начальном этапе подготовки проекта определить возможные последствия действия муниципального правового акта: экономические, социальные, политические, правовые, экологические и т.д., а также возможные затраты (материальные, финансовые и др.), необходимые для реализации будущего акта, и связанные с принятием акта доходы, издержки, экономию. Весьма важным при этом является вопрос: соизмеримы ли предлагаемые затраты с ожидаемыми результатами? Поэтому главная задача на первоначальном этапе - сбор материалов для уяснения необходимости принятия соответствующего муниципального правового акта, обоснования его цели и основного содержания.

Серьезный недостаток подготовки проектов нормативных правовых актов - неоправданная поспешность. Правотворчество не терпит суеты. При подготовке проектов нужна разумная неторопливость, необходимо продумать вопрос, осуществить его всестороннюю проработку, учесть мнение населения, провести сходы (собрания) с обсуждением и т.д. Вот почему так важна правильная, рациональная организация работы по подготовке проектов муниципальных правовых актов.

Организация работы над проектом включает: определение органа или должностного лица местного самоуправления по подготовке постановления или распоряжения (приказа), ответственного за подготовку проекта; определение круга специалистов, привлекаемых к участию в работе над проектом; создание подготовительных комиссий и рабочих групп; проведение необходимых расчетов, социологических исследований; организацию информационного и аналитического обеспечения процесса подготовки проекта; согласование подготовленного текста проекта с заинтересованными органами (структурами); обсуждение проекта; проведение правовой и иной специализированной экспертизы проекта (для установления соответствия проекта действующему законодательству и требованиям по оформлению проектов).

К работе комиссий, групп следует привлекать представителей заинтересованных органов, организаций, ученых, специалистов с опытом работы в определенной области, которые могут оказать квалифицированную помощь в создании и развитии правовой базы в той или иной сфере муниципального строительства.

Важным элементом организации правотворческой работы в органах местного самоуправления является создание условий, обеспечивающих подлинно демократическую процедуру обсуждения проектов правовых актов: творческую, деловую обстановку в работе, гласное, всестороннее обсуждение на основе анализа различных точек зрения на всех этапах и в группах, готовящих проект, и при вынесении его на широкое обсуждение, и в самом правотворческом органе. Не менее важно и предварительное обсуждение концепции проекта, его будущих принципиальных положений. Его можно было бы организовать в местной печати и на телевидении, на научно-практических конференциях, сходах и собраниях. Такие формы обсуждения позволяют лучше учесть общественное мнение, дают возможность получить более широкий спектр различных точек зрения, а значит, и больше вариантов для выбора наилучшего решения.

Необходимо создать условия для свободного, конструктивного обсуждения имеющихся альтернативных проектов. Для согласования общих концептуальных положений взаимосвязанных проектов, готовящихся разными группами и комиссиями, весьма полезна практика совместного обсуждения ими таких проектов. Результатом обсуждения проекта нормативного акта может быть не только доработка содержания самого проекта, но и использование высказанных в ходе обсуждения предложений при разработке проектов других нормативных актов. Подготовленные проекты муниципальных правовых актов согласовываются с заинтересованными органами и организациями. Такое согласование, как правило, осуществляется в форме визирования первого экземпляра текста акта. Проекты всех актов подлежат согласованию в юридических отделах (службах) аппарата представительного органа, местной администрации. Проекты постановлений, распоряжений главы муниципального образования (главы местной администрации), предусматривающие расходы из местного бюджета, подлежат согласованию в финансовом органе местной администрации.

При наличии разногласий по проекту руководитель органа местного самоуправления, вносящего проект акта, должен обеспечить его обсуждение с заинтересованными органами и организациями с целью поиска взаимоприемлемого решения. В случае, если такое решение не найдено, проект может быть представлен в компетентный орган для рассмотрения с обязательным приложением к нему протокола согласительного совещания, перечня разногласий с их мотивировками и подлинников замечаний, подписанных руководителями соответствующих органов и организаций, с предложением о порядке дальнейшей работы с ним.

Правотворческая техника. Муниципальный правовой акт - это литературное произведение особого рода, имеющее свои характерные черты и особенности. Этим и определяется содержание основных принципов (требований) муниципальной правотворческой техники. Правила правотворческой техники весьма многочисленны и разнообразны. Здесь не может быть общего рецепта на все случаи. Применение этих правил может оказать положительный эффект лишь при непременном учете конкретных условий, вызвавших необходимость принятия того или иного акта, специфики предмета регулирования и сферы его действия. В то же время все конкретные правила правотворческой техники объединяются общей основной целью - создать наилучшие условия и максимальные удобства для правильного применения правовых актов, достичь полноты, точности, доступности и компактности правовых положений. Исходя из этого можно предложить основные требования, которые должны быть положены в основу работы над готовящимися проектами.

1. Точность выражений, терминов. Достижение наибольшего соответствия между идеей и воплощением этой идеи в юридической формуле - требование, непосредственно исходящее из специфики права как регулятора общественных отношений. Право содержит обязательные правила поведения, модель будущих поступков человека. В нем недопустимы недомолвки и двусмысленности. Неточность словесного воплощения нормы, расплывчатость и отсутствие единообразия понятий может привести к неправильному пониманию и применению норм права, к возможности отхода от их буквального смысла, а это может оказать прямое влияние на их исполнение.

Достаточно указать на довольно часто, к сожалению, встречающиеся формулировки: "как правило", "обычно" - дающие возможность не исполнять тот или иной акт, произвольно толковать его содержание.

2. Ясность, доступность языка. Муниципальный правовой акт должен быть понятен тем, кому он непосредственно адресован. Простота и доступность языка конкретного акта зависят от того, на кого он рассчитан, какой сферы отношений касается. Если он регулирует узкую, специальную сферу и рассчитан на специалистов, например на муниципального служащего, то в таком акте возможно употребление специальных терминов и оборотов. Но акты, обращенные к широким слоям населения, коллективам, объединениям (а таких актов большинство), должны излагаться простым и доступным языком. Употребление без объяснения сложных и непонятных терминов и выражений, специальных понятий недопустимо. Если для исполнения такого акта и просто его уяснения многие будут вынуждены обращаться за разъяснениями к помощи иных лиц, то этот акт вряд ли будет действенен для населения.

3. Полнота, экономичность, конкретность регулирования. Эффективным и действенным инструментом преобразования отношений служит лишь тот акт, который полно, точно и конкретно определяет права, обязанности субъектов, четко формулирует меры его обеспечения (правовые санкции, способы поощрения и стимулирования, организационные меры). Лозунговый стиль превращает акт в декларацию, никого ни к чему не обязывающий призыв, дает возможность произвольно его толковать и применять. Краткость в правотворчестве - это оптимальная экономичность изложения мысли автором при сохранении полноты ее содержания. Эти требования не должны влиять на объем информации, заложенной в нормативном акте. Требование экономичности в правовых актах имеет и другой аспект - минимум актов по одному вопросу в интересах лучшей обозримости нормативного материала, облегчения пользования им, а также его учета и систематизации.

4. Единообразие формы актов. Это требование предполагает использование одинаковых реквизитов, структуры, единой терминологии, юридических конструкций и формулировок в актах одного вида.

Официальный характер выражения народной воли в акте, ее документальность, требование точности и ясности формулирования юридических предписаний обусловливают необходимость оформления акта в строго определенных, заранее установленных унифицированных формах, наличие соответствующих формальных реквизитов (заголовок, дата издания и т.д.), четко определенных структурных частей.

В муниципальном правотворчестве используются разные варианты оформления нормативного муниципального правового акта: это может быть и "сплошной текст", текст, включающий разделы, главы, статьи, пункты. Думается, что на современном этапе становления местного самоуправления допустимы оба варианта изложения правовых предписаний.

Язык и стиль муниципального правового акта, требования к созданию и использованию юридической терминологии - самостоятельные и очень важные проблемы правотворческой техники. В настоящем учебнике они детально не рассматриваются.

Глава 14. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ, ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. КОНТРОЛЬ И НАДЗОР ЗА ИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ

§ 1. Общая характеристика ответственности органов, должностных лиц местного самоуправления

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами. В отечественной, да и в зарубежной юридической литературе еще не выработано общего подхода к понятию юридической ответственности. Одними авторами она определяется как "мера государственного принуждения, основанная на юридическом и общественном осуждении поведения правонарушителя и выражающаяся в установлении для него определенных отрицательных последствий в форме ограничений личного и имущественного порядка", другими - как "регламентированное нормами права общественное отношение между государством в лице его специальных органов и правонарушителем, на которого возлагается обязанность претерпевать соответствующие лишения и неблагоприятные последствия за совершенное правонарушение" или как "применение к лицам, совершившим правонарушения, предусмотренных законом мер принуждения в установленном для этого процессуальном порядке" и т.д. <*>

Проблемы правонарушений (деликтов) применительно к различным отраслям права, в том числе конституционному и муниципальному законодательству, исследовались рядом авторов <*>.

Виды ответственности в муниципальных отношениях. Следует напомнить, что уголовно-правовая ответственность должностных лиц местного самоуправления может наступить за совершение деяния, предусмотренного УК РФ, за которое им могут быть назначены соответствующие виды наказания. Административно-правовая ответственность наступает за совершение административных проступков. Органы местного самоуправления и должностные лица органов местного самоуправления несут административную ответственность как за собственные противоправные деяния, так и за издание ими актов, нарушающих законодательство, а также за непринятие мер по обеспечению выполнения правил подчиненными лицами. Дисциплинарная ответственность должностных лиц местного самоуправления наступает в случае нарушения ими правил поведения, установленных ТК РФ, уставами муниципальных образований, правилами внутреннего трудового распорядка, положениями, правилами. Гражданско-правовая ответственность наступает за совершение гражданского правонарушения и состоит в применении санкций в основном имущественного характера, обозначает возложение обязанности возместить вред (ущерб) физическим, юридическим лицам. Однако в муниципальных отношениях имеет место и собственно муниципально-правовая ответственность как вид конституционно-правовой ответственности. Тогда муниципально-правовые деликты следует рассматривать как разновидность конституционно-правовых деликтов.

Муниципально-правовая ответственность может выполнять не только карательную, но и восстановительную, предупредительную и воспитательную функции. Она представляет собой обусловленную нормами Конституции РФ, федеральных законов, законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований необходимость органов местного самоуправления отвечать за свое юридически и политически значимое поведение в установленном порядке и действовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения - претерпевать определенные лишения.

Муниципально-правовая ответственность применяется и в тех случаях, когда нельзя найти четко выраженных критериев для оценки поведения нарушающего закон субъекта муниципально-правового отношения. Основанием применения такой меры в подобных ситуациях является несоответствие действия субъекта более высокому интересу, нецелесообразность действия, нежелательное поведение, недостижение необходимого результата. Более того, такие основания определяет сама жизнь. Конечно, четкость, исчерпывающая полнота в описании состава преступления или административного проступка несвойственна конституционным и муниципальным деликтам. Однако неопределенные, по существу размытые основания муниципально-правовой ответственности нежелательны, так как они открывают путь к произволу и противопоставлению принципа целесообразности принципу законности, что недопустимо для общества.

Таким образом, видами юридической ответственности в муниципальных отношениях являются уголовная, административная, гражданско-правовая, дисциплинарная, собственно муниципально-правовая ответственность.

Деликт в муниципальном праве. Думается, что разработанное юридической наукой понятие состава правонарушения в целом применимо и к муниципально-правовому деликту, в структуре которого можно выделить: объект, объективную сторону, субъект и субъективную сторону. Основанием конституционно-правовой ответственности органов местного самоуправления, их должностных лиц выступает предусмотренное нормами муниципального права нарушение как неправомерное деяние (действие или бездействие) соответствующих субъектов муниципальных отношений, которое причинило либо могло причинить ущерб (вред) соответствующим ценностям.

Объектом муниципально-правового деликта являются регулируемые и охраняемые Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований общественные отношения, на которые посягают соответствующие субъекты. Эти отношения опосредуют общественные ценности, в качестве которых выступают: человек, его права и свободы, народовластие, целостность и неприкосновенность территории, федерализм, местное самоуправление, идеологическое и политическое многообразие. В обобщенном виде в качестве объектов муниципальных правонарушений выступают конституционная законность и правопорядок как структурообразующие элементы конституционно-правового статуса муниципальных образований.

Объективная сторона содержит само деяние и те последствия, с которыми связан ущерб, причиненный объекту муниципально-правового деликта. Необходимым элементом объективной стороны является противоправность. Противоправными признаются те деяния, которые отступают от требуемого государством правомерного поведения. Такое требование есть одновременно и запрещение неправомерного поведения. Запрещение и пресечение тех или иных деяний осуществляется путем установления юридических санкций за их совершение. Не соответствующим правомерному поведению может быть как действие, так и бездействие. При этом бездействие может быть признано таковым лишь при условии, если, например, глава муниципального образования или глава местной администрации не выполнил возложенной на него соответствующей правовой обязанности и не совершил действий, которые должен был совершить.

Субъектами муниципальных деликтов являются органы местного самоуправления, депутаты, глава муниципального образования, другие лица - участники муниципальных правоотношений, способные и обязанные отвечать за свое юридическое поведение и претерпевать негативные для себя последствия вследствие соответствующего принуждения (воздействия). Субъекты муниципально-правовой ответственности делятся на индивидуальные и коллективные, в том числе коллегиальные.

Следует отметить, что специфика органов местного самоуправления как субъектов муниципально-правовой ответственности состоит прежде всего в том, что они осуществляют функции муниципальной власти, пользуются правами и исполняют обязанности непосредственно в силу прямого действия правовых норм Конституции РФ, федеральных законов, предписаний законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований. Основаниями муниципально-правовой ответственности вышеназванных органов являются: превышение пределов своей компетенции, как правило, связанное с нарушением законодательства РФ или устава муниципального образования, либо злоупотребление своими полномочиями, неправомерное исполнение своих обязанностей и др.

Субъективная сторона муниципального деликта отражает психическое отношение субъекта к деянию, не соответствующему правомерному поведению и его последствиям. Оно может быть выражено в одной из форм вины: умысле и неосторожности. Умысел означает, что субъект, совершивший неправомерное деяние, осознавал его характер, предвидел его опасные или вредные последствия и желал или сознательно допускал их наступление. Неосторожность имеет место в случае, если субъект, совершивший такое деяние, предвидел возможность наступления опасных или вредных последствий, однако без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывал на их предотвращение либо не предвидел возможности наступления таких последствий, но должен был и мог их предвидеть.

Муниципальные деликты могут быть совершены как с умыслом, так и по неосторожности. Наряду с умыслом и неосторожностью, субъективную сторону характеризуют такие факультативные признаки, как мотив и цель. Однако следует иметь в виду, что в сфере публичного права нет отрасли, где бы ответственность возлагалась на субъекты без учета их вины. Вместе с тем в конституционном и муниципальном праве вина не может быть сведена к традиционному пониманию психического отношения субъекта к деянию, не соответствующему должному поведению и его последствиям. Она ассоциируется главным образом с наличием у субъекта муниципальных правоотношений возможности надлежащим образом исполнить соответствующие обязанности и непринятием им всех необходимых мер для того, чтобы не допустить муниципального правонарушения.

Санкция в качестве неблагоприятного последствия служит возмездием за безответственное поведение субъектов муниципальных правоотношений. Видами муниципально-правовых санкций являются роспуск представительного органа, отрешение от должности главы муниципального образования, отзыв муниципального депутата, члена выборного органа, главы муниципального образования избирателями, лишение лица статуса кандидата в депутаты представительного органа и т.п.

Таким образом, ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в муниципальных отношениях имеет сложный социальный, политико-правовой характер и выражается в наступлении для них отрицательных последствий, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.

§ 2. Ответственность органов, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением

Согласно ст. 71 Закона от 6 октября 2003 г. население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с данным Законом. Основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с указанным Законом.

Отзыв - это процедура, позволяющая избирателям отстранять от должности ранее на них избранных или назначенных должностных лиц. Институт отзыва должностных лиц с выборных должностей уходит своими корнями во времена демократии Древней Греции. Несмотря на то что практика отзыва депутатов в советский период была незначительной, однако она детально регламентировалась.

Как известно, Европейская хартия местного самоуправления определяет, что статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их полномочий, а также что функции и деятельность, несовместимые с мандатом местного выборного лица, могут быть установлены только законом или основополагающими правовыми принципами (ст. 7). Институт отзыва депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления является характерным признаком императивного мандата. Императивный мандат жестко связывает позицию выборного лица с местными интересами, волей, наказами и другими поручениями избирателей.

Основания отзыва. Как показывает анализ уставов муниципальных образований, во многих из них используется в качестве основания для отзыва депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления такая формула, как "утрата доверия". Необходимо отметить, что термин "доверие" носит неправовой характер. Им обозначают уверенность в чьей-либо добросовестности, искренности, в правильности чьего-нибудь поведения.

Таким образом, формула "утрата доверия" носит общий характер и не конкретизирует причины данной утраты. Это означает, что названные причины определяет само население в ходе голосования по отзыву. Чаще всего утрата доверия наступает вследствие неудовлетворенности деятельностью выборных органов, должностных лиц местного самоуправления. Ее причинами оказываются: нарушение прав и законных интересов граждан; нарушение действующего законодательства; недобросовестное выполнение депутатских полномочий, предвыборных программ и должностных обязанностей; утрата контактов с избирателями, игнорирование ведения приема граждан, формальное рассмотрение их обращений; совершение действий, порочащих звание выборного лица, и др.

Как показывает практика, основания и порядок отзыва депутатов, глав муниципальных образований и иных выборных должностных лиц, закрепленные в уставах муниципальных образований, во многом определены как федеральным законодательством, так и законодательством субъектов РФ. Например, в Челябинской области основанием для отзыва депутата представительного органа местного самоуправления является невыполнение им депутатских обязанностей, а основаниями для отзыва главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц - неисполнение ими своих служебных обязанностей, нарушение требований устава муниципального образования, неисполнение решений представительного органа местного самоуправления.

Под неисполнением служебных обязанностей как основанием для отзыва главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц понимается систематическое уклонение от осуществления ими своих обязанностей, предусмотренных уставом муниципального образования, в том числе уклонение от отчетов перед избирателями, приема избирателей, рассмотрения их обращений. Под невыполнением депутатских обязанностей как основанием отзыва депутата понимается систематическое, без уважительных причин, уклонение от осуществления своих обязанностей, предусмотренных законодательством, в том числе неучастие в сессиях (заседаниях) представительного органа местного самоуправления, работе его комитетов, комиссий, иных органов, отказ от выполнения или невыполнение их поручений, уклонение от ведения приема избирателей, отчетов перед ними, рассмотрения их жалоб, заявлений. Уставом муниципального образования могут быть конкретизированы основания, достаточные для возбуждения вопроса об отзыве главы муниципального образования, иного выборного должностного лица, депутата.

Федеральный законодатель особо оговаривает, что основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Поэтому принятию решения о проведении голосования по отзыву должно предшествовать судебное установление фактов принятия соответствующих противоправных решений, совершения противоправных действий (бездействия).

Не могут служить основанием для отзыва депутата, главы муниципального образования, иных выборных должностных лиц факты невыполнения ими своих обязанностей, если они вызваны объективными, не зависящими от них причинами, а также несогласие избирателей с их политическими взглядами.

Процедура отзыва. Граждане - инициаторы отзыва депутата, главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц подают заявление о возбуждении вопроса о проведении голосования по отзыву в избирательную комиссию муниципального образования. Заявление должно быть подписано всеми членами инициативной группы лично с указанием фамилии, имени, отчества, даты рождения, адреса места жительства, серии и номера паспорта или заменяющего его документа каждого из них. В заявлении должны содержаться: сформулированное предложение об отзыве депутата, главы муниципального образования, иного выборного должностного лица; изложение мотивов возбуждения вопроса об отзыве депутата, главы муниципального образования, иного выборного должностного лица; сведения об уполномоченном представителе инициативной группы.

К заявлению должны быть приложены документы (официально заверенные копии документов), подтверждающие наличие оснований отзыва депутата, главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц. Например, в Челябинской области предложение об отзыве иных выборных должностных лиц местного самоуправления не может быть внесено ранее чем через 12 месяцев со дня его избрания и позднее чем за девять месяцев до окончания срока полномочий. В течение 14 дней со дня получения заявления инициативной группы комиссия муниципального образования должна проверить заявление и приложенные к нему документы на соответствие их требованиям законодательства.

В случае, если заявление и приложенные к нему документы соответствуют требованиям законодательства, комиссия муниципального образования незамедлительно информирует о них депутата, главу муниципального образования или иное выборное должностное лицо, в отношении которых возбуждается вопрос об отзыве, и по их требованию представляет данному лицу копии заявления, решения и приложенных к нему документов. Одновременно копии указанных документов направляются в представительный орган местного самоуправления.

Установив соответствие заявления инициативной группы и приложенных к нему документов требованиям законодательства, устава муниципального образования, муниципальная избирательная комиссия регистрирует инициативную группу, выдает ей регистрационное свидетельство, разрешает сбор подписей в поддержку голосования по отзыву.

Процедура отзыва должна обязательно предусматривать возможность депутата, главы муниципального образования, иных выборных должностных лиц местного самоуправления представить избирателям объяснения в устной или письменной форме по поводу обстоятельств, послуживших основанием для постановки вопроса об их отзыве, в том числе в средствах массовой информации. Более того, необходимо предусмотреть проведение открытых слушаний, на которых обе стороны могли бы высказывать свои аргументы, чтобы избиратели смогли взвесить все "за" и "против" отзыва.

В случае несогласия с причинами, послужившими основанием для постановки вопроса об отзыве, депутат, глава муниципального образования, иные выборные должностные лица местного самоуправления вправе обратиться в суд. Если вопрос об отзыве депутата, главы муниципального образования, иных выборных должностных лиц местного самоуправления возбужден в соответствии с требованиями действующего законодательства, представительный орган местного самоуправления принимает решение о проведении голосования по отзыву депутата, главы муниципального образования, иных выборных должностных лиц местного самоуправления. Принятое решение направляется в комиссию муниципального образования по проведению голосования по отзыву.

Деятельность органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений, участвующих в подготовке и проведении голосования по отзыву депутата, главы муниципального образования, иных выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляется гласно. Комиссии по проведению голосования по отзыву в установленные сроки информируют граждан о работе обеспечивающих голосование комиссий, о составе и времени их работы.

Депутат, член выборного органа местного самоуправления, глава муниципального образования, иное выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

В случае признания голосования по отзыву несостоявшимся или недействительным повторное возбуждение вопроса об отзыве указанных лиц в Челябинской области, например, может быть осуществлено не ранее чем через 12 месяцев со дня признания голосования по отзыву указанных лиц несостоявшимся или недействительным. Если в результате голосования указанные лица не были отозваны, следующее возбуждение вопроса об их отзыве возможно только по истечении 12 месяцев со дня официального опубликования результатов голосования. Полномочия главы муниципального образования и иных выборных лиц прекращаются с ноля часов дня, следующего за днем официального опубликования результатов голосования по отзыву главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц, если комиссия муниципального образования установила, что необходимым числом голосов участников голосования глава муниципального образования и иные выборные должностные лица отозваны.

После опубликования результатов голосования об отзыве депутата, главы муниципального образования, иных выборных должностных лиц местного самоуправления представительный орган местного самоуправления в десятидневный срок назначает новые выборы главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц местного самоуправления, если иное не предусмотрено уставом муниципального образования.

Практика отзыва депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, по сути, является отменой решения предшествующих демократических выборов. Поэтому к такой процедуре следует прибегать только в крайних случаях.

§ 3. Ответственность органов, должностных лиц местного самоуправления перед государством

Согласно ст. 72 Закона от 6 октября 2003 г. ответственность органов, должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами, должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.

Виды ответственности. Должностные лица местного самоуправления могут быть привлечены к дисциплинарной, административной, уголовной ответственности, в зависимости от совершенного противоправного деяния. Органы, выборные должностные лица местного самоуправления могут быть привлечены к муниципально-правовой (конституционно-правовой) ответственности в форме досрочного прекращения полномочий. Выборные должностные лица местного самоуправления не могут быть привлечены к уголовной ответственности на территории своего муниципального образования без согласия прокурора субъекта РФ. Они не могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности, так как применение мер дисциплинарной ответственности находится в компетенции вышестоящих органов и должностных лиц, наделенных правом принятия на работу и увольнения. Выборные должностные лица местного самоуправления фактически на работу не принимаются, а приступают к исполнению своих обязанностей после волеизъявления населения или решения представительного органа муниципального образования.

Муниципально-правовая ответственность. В ст. ст. 73 и 74 Закона от 6 октября 2003 г. предусмотрена муниципально-правовая ответственность представительного органа, главы муниципального образования, главы местной администрации перед государством.

В случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, федеральным законам, законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ в течение месяца после вступления в силу судебного решения, установившего факт неисполнения решения суда, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона о роспуске представительного органа муниципального образования.

Следует указать, что признание актов органов, должностных лиц местного самоуправление недействующими, недействительными в порядке судебного нормоконтроля, независимо от последующего решения вопроса о досрочном прекращении их полномочий, является самостоятельной мерой их ответственности перед государством.

Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта РФ о его роспуске. Закон субъекта РФ о роспуске представительного органа местного самоуправления может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

В свою очередь, высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случаях:

1) издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

2) совершения указанным должностным лицом действий, в том числе принятия им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности, национальной безопасности, обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, если это установлено соответствующим судом, а должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Срок, в течение которого высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шести месяцев со дня вступления в силу этого решения суда.

Глава муниципального образования или глава местной администрации, в отношении которых высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ был принят акт об отрешении от должности, вправе обжаловать данный акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение через 10 дней со дня ее подачи.

Закон от 6 октября 2003 г. предусматривает далеко не бесспорное положение о так называемом временном осуществлении органами государственной власти субъектов РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления, которое может реализовываться органами государственной власти субъектов РФ в следующих случаях:

1) если в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с названным Федеральным законом;

2) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном БК РФ, превышающая 30% собственных доходов бюджета муниципального образования в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;

3) если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления допускается установленное соответствующим судом нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов.

Вместе с тем предусматривается, что не могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории, преобразованию муниципального образования.

Решение о временном осуществлении органами государственной власти субъекта РФ соответствующих полномочий принимается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ на основании решения представительного органа местного самоуправления или решения представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта РФ, принимаемого большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов. Указ (постановление) высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъектов РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления должен (должно) содержать: