Чи потрібні зміни в управлінні країною

Виступ

на засіданні "круглого столу"

з питань регуляторної політики органів місцевого самоврядування

(не опубліковано)

Чи потрібні зміни в управлінні країною

Донецьк, 17 червня 2004 року

Головна проблема при проведенні реформ полягає не в тому, щоб зробити вибір між децентралізацією і централізацією, а в тому, щоб встановити необхідний і доцільний баланс між ними, який адекватно відповідав би реальним соціально-економічним та політичним умовам конкретної країни.

Ж. Вердель

Стаття 73 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачає, що Акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті( у разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.

На практиці, однак, постійно виникає питання про ці самі межи повноважень, які для органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, часто видаються занадто звуженими.

Чому так?

В теорії на органи місцевого самоврядування (ОМС) покладається відповідальність за виконання властивих їм функцій, окреслених власними повноваженнями і повноваженнями, делегованими їм органами виконавчої влади згідно з законодавством.

На практиці, обсяг повноважень і відповідальність за їх належне виконання, значно перевищують реальні можливості ОМС і це безперечно негативно впливає на якість і результати роботи цих управлінських установ.

В першу чергу, детермінантою цього протиріччя виступає обмеженість ресурсної бази місцевого самоврядування - фінансів, майна, землі, інженерних комунікацій і мереж, виробничих потужностей, загальний кумулятивний потенціал яких, значно відстає від потреб нормального сталого розвитку територіальної громади. Скажімо, міському голові щодня приходиться вирішувати безліч питань, які виходять далеко за рамки його компетенції. Уникнути їх вирішення неможливо, бо переважна частина цих справ є конфліктними і соціально значущими. Тобто, ОМС або міський голова є своєрідним мировим суддею і, водночас також, відповідачем, до якого стікаються всі скарги, незалежно від того, яка інстанція, установа чи організація, чи інший компетентний орган або структура, має ці питання розв'язувати виходячи з власної компетенції. ( чому ці компетентні органи не виконують властиві їм функції тема окремої розмови і у цій роботі ця проблематик не розглядається). Часто життя ставить питання, які є абсолютно новими, викликаними проблемами росту і розвитку суспільства і практики успішного розв'язання котрих раніше проста не існувало.

Другим за значимістю, стримуючим можливості ОМС фактором, є їх доволі хитке правове становище. Ст. 71 базового Закону України у доволі категоричній формі забороняє органам державної виконавчої влади, їх посадовим особам втручатися у законну діяльність ОМС, передбачається навіть їх право судового захисту від зазіхань на власні повноваження від будь якого суб'єкта цивільного права. Але на практиці процвітає державний патерналізм, найяскравішим проявом якого є адміністрування ОМС з боку виконавчих органів влади. Повсякденна дріб'язкова опіка, нав'язування невластивих ОМС функцій і завдань, інструктаж та тотальний контроль по всіх питаннях, включаючи навіть й кадрові, та інше інколи набувають гіпертрофічних форм, що проявляється у повному підпорядкуванні місцевого самоврядування органам територіальної державної влади.

Суперечності у законодавстві часто спотворюють ситуації, коли навіть й судова система не може однозначно розтлумачити і розв'язати ті чи інші господарські чи цивільні справи, позивачем або відповідачем у котрих, виступають ОМС. Законом про самоврядування (Ст. 18) визначено, що взаємовідношення ОМС з підприємствами, установами та організаціями , які не перебувають у комунальній власності, будуються лише на договірній і податковій основі та на засадах підконтрольності у межах повноважень, наданих ОМС законом. Фактично це обмеження можна подолати лише ризикуючи порушенням чинних норм законодавства, що й робиться у багатьох випадках доки, поки ображена сторона не звертається до суду з позовом про порушення прав або поки прокурор не опротестує таке рішення. Як правило, тягар доведення власної правоти у всякому разі лежить саме на ОМС та їх посадових особах. І практика свідчить, що судова влада у переважній більшості випадків у суперечливих ситуаціях стає не на бік ОМС.

Третє, що слід зазначити, це невідповідність рівня фахової кваліфікації управлінських структур переважної кількості ОМС сучасним вимогам до них. Проявляється ця невідповідність в невмінні самостійно аналізувати і оцінювати факти і ситуації, розробляти власні стратегії поведінки, програми дій, знаходити ефективні управлінські рішення, доводити ці рішення до логічного завершення. Переважна більшість посадових осіб і апаратних працівників виконавчих органів місцевого самоврядування ( вже не кажучи про представницький корпус )не є фахівцями з муніципального управління. Навчитися цьому заважає їх низька мотивація до підвищення кваліфікації, завантаженість рутинною поточною роботою та, м'яко кажучи, не сприяння їх професійному зростанню з боку керівництва.

Крім того, організаційно-управлінська структура, знов таки, переважної більшості виконавчих комітетів до цього часу залишається такою, яка будувалася за уявленнями бюрократично-адміністративного соціалізму. Такій структурі не потрібні конструктори і новатори. Головним її призначенням залишається виконувати інструкції, накази, розпорядження керівництва. Таким чином, на першому місці, серед властивостей працівника виконкому цінуються:

особиста відданість власному начальнику;

висока трудова дисципліна;

вміння вгадувати таємний зміст офіційних резолюцій і, аби що, втілювати їх у конкретні справи, або , як інколи кажуть, "вирішувати питання".

Все решта цінується лише у ситуативних випадках, коли виникає в цьому крайня потреба.

Реформуванням організаційної структури управління ризикують займатися лише деякі міські голови, бо таке реформування неминуче починає конфліктувати з існуючою системою урядування, сформованою за принципами централізованих стандартів.

В Україні сьогодні не так багато міст , де міська влада, наважилася б на проведення організаційних реформ. Наприклад у Харкові, Донецьку, Львові, Алчевську, Бердянську, Макіївці і деяких інших, з огляду на загальний консервативний фон у цій сфері, зроблено досить прогресивні кроки у напрямку створення сучасної системи управління містом. Підкреслюємо, не управління комунальними підприємствами, а саме управління містом як таким. Але навряд чи можна назвати такі спроби інноваційними. Скоріш за все це просто реакція на виклики часу, на подолання окремих кризових явищ або уникнення чи профілактику останніх. Можна назвати це капітальним ремонтом, модернізацією системи, але не "технічною революцією".

Спробуємо знайти і окреслити принципові моменти і характеристики, які б наочно підтвердили б або спростували попереднє твердження.

Одним з показових прикладів у сфері організаційного реформування останнім часом стало виділення в структурі багатьох виконавчих органів місцевого самоврядування окремих функціональних підрозділів, за якими було закріплено повноваження щодо управління міськими комунальними ресурсами. З огляду на стан справ у цій царині такого роду реформ й насправді можна було очікувати. Але саме чому активні дії припали саме на останній рік, а не рік тому, чи два? Відповідь на це питання лежить на поверхні. Сталося це лише після того, як набув чинності закон України " По податок з доходів фізичних осіб (№889 - IV, 22.05.2003 року) і загроза втрати значних надходжень у місцеві бюджети набула реальності. Таким чином, детермінантою структурних змін виступила зовнішня загроза, яка примусила місцеві органи влади оперативно включитися у процес пошуку механізмів, спроможних компенсувати втрати від скорочення надходжень від цього податку.

Наступним прикладом, може послужити створення в органах місцевого самоврядування спеціальних структур з питань регуляторної політики. І, знов таки, дякувати за це ми маємо не ініціативності і далекоглядності місцевих управлінців, а Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". [12] Можна навести й інші приклади, щоб пересвідчитися, що рішення такого роду є не результатом організаційного проектування і певної стратегії ОМС, а скоріш за все є реакцією на ситуаційні вимоги.

До того слід також звернути увагу на то, що такого роду структурні нововведення часто не несуть в собі завдання створення нового чисто організаційного ресурсу а переслідують переважно демонстраційні цілі. Традиція своєчасно відрапортувати "наверх" й сьогодні є дуже живучою.

Не слід очікувати, що водночас та скрізь ОМС та їх посадові особи стануть другими. Що вже на завтра вони відкинуть рудименти командно - адміністративного стилю управління і почнуть стратегічно мислити і управляти. Такий розвиток подій неможливий як в силу тих причин, про які вже згадувалося раніше, так ще й тому, що загальний стан розвитку громадянського суспільства в нашій країні не висуває перед місцевою владою, яку ми тут називаємо ОМС, завдань наступного порядку.

Таким чином, ми маємо певне підґрунтя щоб стверджувати, що місцеве самоврядування як форма реалізації права територіальної громади на формування і реалізацію місцевої політики в межах власних повноважень, наданих їй законодавством, існує лише у потенціалі. На практиці, насамперед, ми маємо органи муніципального управління на чолі з міськими (сільськими, селищними) Головами, переважним чином приреченими йти у фарватері рішень і наказів органів державної влади. Територіальна громада, натомість, лише один раз на 4 роки, має шанс висловити своє задоволення, або незадоволення своїми представниками у владі. Іншими своїми законними правами громадяни поки не навчилися користуватися і, складається таке враження, що про ці свої права вони або взагалі нічого не чули, або зневірилися у можливості реально ними скористатися.

Підводячи деякі підсумки наведеному, слід зауважити, що це не просто якісь там недоречності або непринципові розбіжності у побудові системи місцевого самоврядування, на яких розуміються лише фахівці державотворення, вчені і законодавці. Це не проблема стосунків органів місцевого самоврядування і органів державної виконавчої влади а, також, не проблема центру і територій, як її інколи представляють в голос для масового споживання, хоча на поверхні явищ, саме у вищезгаданих формах й проявляються головні вади існуючої системи. Це, якщо, обходитися єдиним реченням, системна помилка побудови держави через силу влади.

Отже, нажаль, не через громадське суспільство, місцеве самоврядування і демократію, а через державні інституції, не від первинних потреб людей, населення країни, а від потреб державних інституцій організується життя у країні( під цим терміном слід скоріше розуміти якісь образ існування людей у межах державної території, зміст якого - тяжка, брудна, небезпечна з усіх точок зору праця заради власного виживання.[31]

Не дивно, що у незалежних спостерігачів виникають питання:

На кого працює економіка?

Чому диференціація на бідних і багатих посилюється?

Бідність - характерна риса українського суспільства?

На кого працюють соціальні фонди?

Кому дістається державна фінансова допомога?

І це не видумка , не бажання кинути тінь на діяльність державних керманичів. Це просто факт, що все що не коїться у країні, робиться заради "необхідності наповнення державного бюджету" та інших стратегічних цілей держави. Все, абсолютно все заради установок держави. Невиконання або нехтування такого роду цільовими установками не просто не укладається у звичні норми суспільної моралі а є просто небезпечним. Навіть абсолютно нормальні, з точки зору здорового глузду і законні, згідно українського законодавства, думки і вчинки людей, у разі їх не укладання у прокрустове ложе державницької моралі, відторгаються пануючою системою і підпадають під категорію небажаних. Державний патерналізм наскрізь прошиває суспільство і унеможливлює існування інших, альтернативних ідеологічних установ і цілей розвитку суспільства.

В центрі такої системи - державна людина, яка уособлює в собі державне право бути мировим суддею і виступати носієм загально державницьких цінностей. Всі решта - лише "будівельний матеріал" , яким володіє, користується і розпоряджається ця окрема каста. Чим вище у держаній ієрархії стоїть така особа, тим більшими повноваженнями вона володіє, тим більшу вагу мають її накази і розпорядження. "Кадри вирішують все" й надалі. Сталінський принцип діє і розвивається. Гіпертрофована опіка - головне гальмо розвитку суспільства.

По всіх ознаках, ми маємо справу не з вільним ринковим суспільством і не загально визнаними у світі демократичними цінностями, а скоріше з успадкованою з минулих часів бюрократично-адміністративною системою. Різниця пролягає , як на нашу думку, лише у тому, хто персонально, або яка категорія людей, врешті решт, споживає увесь капітал і ресурси країни. І хоча це питання про персональний склад олігархів - споживачів далеко не зайве для громадян, його ми відсилаємо, в першу чергу, Гаранту Конституції і правозахисним органам, яким й належало б розібратися і визначитися з законністю накопиченого капіталу.

Нам, в свою чергу, належить дати відповідь на інші питання, одним з головних виступає - Як покласти край свавіллю і протиправному присвоєнню чиновництвом від держави і територіальної громади права володіти, користуватися і розпоряджатися народом, його майном, землею, та всім іншим, що входить до поняття життя людини?

Хто це має зробити? Яким чином?

Цікаві "відповіді" на такого роду питання ми можемо знайти у Посланні Президента Верховній Раді України. [25] Читаємо констатацію фактів - а потім завдання - чистої води Декларації. Наприклад - Кабмін має зробити так, щоб перестроїти Кабмін. Красива теорія без жодного натяку яким саме чином. Рубіть сук під собою - приблизно так читається доручення? Хто візьме сокиру і зробить собі харакірі? Ми ж не у Японії, у нас інший менталітет - собі шкоду зробити - великий гріх.

Існує тільки єдиний легітимний спосіб - нормативно-правове регулювання, засноване на Законах держави.

Чому ж саме цей, найбільш цивілізований спосіб так важко вживлюється у практику?

Відповідь на це питання слід, у першу чергу, шукати в базових принципах формування соціально-економічної політики держави. Не тієї політики, яка декларується у засадних Законах і програмних документах, а там, де приймаються конкретні рішення господарчо-розпорядчого характеру, там, де розподіляються і перерозподіляються майнові права і формується інститут власників. До цього дня, боротьба за майнові права на загальнодержавну власність, або власність народу України, регулюється не стільки Законами про приватизацію, про розподіл на державну і комунальну та іншими, скільки вольовими рішеннями вищих посадових осіб держави, які по суті уособлюють у своїй персоні і право, і Закон. Саме вони, створюючи під собою систему централізованого підпорядкування, передають на нижчі рівні управляння питання, якими вони самі не в змозі управляти (ціла низка чинників). Не тому, що таким чином досягається певна субсидіарність, а тому, що так простіше і зручніше управляти. В принципі, влада вищого рівня віддає на нижчий рівень те, що для неї не представляє високої цінності. Найбільш привабливі і прибуткові об'єкти власності - під управлянням Києва, менш значні - під обласними адміністраціями, ще більш дрібні - закріплюються за органами місцевого самоврядування. Оскільки такі повноваження передаються від імені держави, то й персоналії, які наділяються цими правами, набувають статусу державних людей, яким ці блага віддані в управління на їх власний розсуд. Рамка ж нормативно-правового акту, прийнятого згідно діючого законодавства, звужує і обмежує можливості для волюнтаристських рішень і тому лише заважає чиновнику досягати тих цілей, які він ставить перед собою і підвладною йому структурою.(треба знайти слово).

Аналіз виконання Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" [12] з наявністю на це саме й нагадую і свідчить, що чиновник на всіх рівнях буде усіляко супротивитися реалізації норм закону, особливо тих, які обмежують його право самотужки розпоряджатися всім тим, чим він ще з давніх часів звик користуватися як власним майном. Втрачається стимул працювати на керівних державницьких посадах, якщо ти не маєш повної, в рамках визначених вищим керівництвом , свободи і не отримуєш при цьому ніяких здобутків. Працювати на одну зарплату і нести за цю мізерну платню важкий тягар відповідальності - це несумісні речі.

Де треба шукати ключ для вирішення проблеми?