Фінансова автономія регіонів України в сучасному нормативно-правовому полі

ФІНАНСОВА АВТОНОМІЯ РЕГІОНІВ УКРАЇНИ В СУЧАСНОМУ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОМУ ПОЛІ

МАКСИМ КОРНЄЄВ,

аспірант Дніпропетровського національного університету ім. О. Гончара

У статті досліджено поняття фінансової автономії регіону в сучасному нормативно-правовому полі України. Констатована інституційна недостатність нормативно-правового забезпечення формування фінансових ресурсів місцевих органів влади. Розкрито протиріччя між нормативно-правовим забезпеченням владних повноважень місцевих органів влади і фінансовим забезпеченням їх виконання.

Делегування більшої частки правових повноважень держави в розпорядження територіальних громад є сучасною тенденцією розвитку демократії. Відповідно, сучасною тенденцією є посилення рівня фінансового забезпечення розвитку регіонів, яке відбувається шляхом перерозподілу джерел надходжень між рівнями бюджетної системи. Принциповим кроком уперед став перехід від розподілу надходжень між бюджетами різних рівнів згідно з Законом України про Державний бюджет на наступний бюджетний рік до закріплення джерел надходжень. Явна недостатність фінансових ресурсів місцевих бюджетів в Україні привела до того, що переважна більшість із них стали дотаційними. Постало питання не просто пошуку додаткових джерел фінансових ресурсів забезпечення соціально-економічного розвитку регіонів (чи їх перерозподілу), а й визначення чинників зменшення рівня фінансової автономії регіонів України.

Проблематика посилення фінансової автономії соціально-економічного розвитку регіонів України є широкою і включає в себе зокрема визначення поняття фінансової автономії й розгляд теоретико-методологічних засад її формування для регіонів України. Базовими дослідженнями в цій царині є праці українських і зарубіжних науковців Ю. Авер'янова, О. Дроздовської, В. Кравченко, А. Нестеренко, О. Сунцової та ін. Невід'ємним елементом розгляду фінансової автономії регіонів України є аналіз розподілу владних повноважень між рівнями влади і фінансування їх виконання. Цей аспект проблеми формування фінансової автономії регіонів розглянуто у працях Т. Бондарук, С. Гречаної, Р. Джабраілова, М. Мних, В. Опаріна, Ц. Огонь, Д. Сафонової, Н. Шевчук, П. Шуляк, В. Федорова та ін. Однак недостатньо дослідженим є нормативно-правове забезпечення розподілу владних повноважень між органами, що фактично обумовлює механізм формування фінансових ресурсів регіону. Питання правової бази формування місцевих бюджетів визначаються Конституцією України, Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про бюджетну систему України», «Про систему оподаткування» та окремими законодавчими актами щодо зарахування деяких доходних джерел. Але, як зазначає П.С. Шуляк [15], зазначена правова база не дає можливості нормально формувати та виконувати місцеві бюджети, оскільки в положеннях вищеназваних законодавчих актів є певні протиріччя, які перешкоджають застосовувати їх у повному обсязі. О.В. Бречко відзначає, що внесення постійних змін у чинне законодавство, перегляд норм і нормативів розподілу та перерозподілу фінансових ресурсів регіону та держави між різними соціально-економічними сферами управління, а також між різними бюджетними рівнями не сприяють ефективному становленню місцевих фінансів і створюють умови, у яких доводиться приймати непрогнозовані управлінські рішення щодо формування й використання фінансових ресурсів регіону [4, с. 101].

Таким чином, концептуальна невизначеність та системна неузгодженість [3, с. 12] нормативно-правового забезпечення розвитку фінансової автономії регіонів є причиною недостатності фінансового забезпечення їх соціально-економічного розвитку, що й визначає актуальність нашого дослідження.

Метою дослідження є аналіз нормативно-правових чинників недостатності фінансового забезпечення соціально-економічного розвитку регіонів. Предметом дослідження є закономірності формування фінансової автономії регіонів України в сучасному нормативно-правовому полі.

Основою функціонування інституту місцевого самоврядування є фінансова автономія Термін «автономія» походить від грецького слова бхфпзпмйб - самоврядування, що в буквальному розумінні означає самозаконня (від бхфпт - сам і зпмпт - закон). місцевих органів влади. Дослідники по різному визначають поняття автономії. Так, С.І. Ожегов розглядає автономію як самоврядування, незалежність в управлінні [10]. Ю.І. Авер'янов визначає автономію як широке внутрішнє самоврядування політико-національного утворення в рамках єдиної держави, що, як правило, здійснюється на територіях, компактно заселених народностями, що мають специфічні особливості мови, побуту та економічного життя [9, с. 88]. У праві автономія в широкому розумінні означає певний ступінь самостійності органів, організацій, територіальних та інших спільнот у питаннях їх життєдіяльності [1, с. 4]. На думку А.С. Нестеренко, фінансова автономія органів місцевого самоврядування - це їх можливість самостійно здійснювати фінансове забезпечення власних повноважень за рахунок власних доходних джерел [9]. В.І. Кравченко трактує поняття «фінансова автономія» як «самоврядування у сфері фінансів» [7, с. 89], зазначаючи, що це основна форма реалізації принципів місцевого самоврядування.

Основною причиною недостатності нормативно-правового забезпечення фінансової автономії регіонів України є його консервативність. Унітарно-командна модель економіки з високим рівнем централізації владних функцій визначила розвиток бюджетного механізму таким чином, що всі основні важелі впливу та інституційне забезпечення їх реалізації сконцентровано в центральних владних структурах. У ході реформ у нашій країні відбувся перерозподіл частини повноважень і відповідальності між рівнями влади, але при цьому обсяг фінансових потоків, які визначаються взаємними розрахунками між бюджетами, майже не скоротився порівняно з колишньою системою виконання єдиного консолідованого бюджету країни, що відрізнявся високим ступенем централізації управління [2, с. 31].

Існування чіткої світової тенденції на децентралізацію владних повноважень і відповідну децентралізацію акумулювання фінансових ресурсів привело до реформації нормативно-правового забезпечення в Україні в бік перерозподілу владних повноважень відповідно до принципів Європейської Хартії місцевого самоврядування. «Під місцевим самоврядуванням, - наголошується в хартії, - розуміється право і реальна здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину публічних справ й управляти нею, діючи в рамках закону, під свою відповідальність і на користь місцевого населення» [6].

Специфікою владних повноважень органів влади є їх «зв'язаність», яка означає тісний взаємозв'язок між правами й обов'язками під час реалізації цих повноважень Термін «повноваження» означає право суб'єкта на здійснення певної діяльності або ведення справ, а прикметником «владний» характеризують суб'єкта, що має право і можливість розпоряджатися чим-небудь, підпорядковувати своїй волі [10].. На цьому наголошує і Ю.О. Тихомиров який стверджує, що правоспроможність краще всього виражає зв'язок прав і обов'язків, оскільки права надаються суб'єкту публічно-владних відносин для обов'язкової реалізації. У цьому сенсі поняття «повноваження» суб'єкта точніше виражає органічну єдність покладених на нього прав і обов'язків і більш повно характеризує відносини суб'єктів [12, с. 142]. Н.І. Хімічева відзначає, що бюджетні права за своїми юридичними властивостями в багатьох випадках зближуються з обов'язками (право затверджувати бюджет, право розподіляти бюджетні кошти за основними напрямами витрат тощо) [13, с. 192].

Делегування значної кількості владних повноважень місцевим органам влади повинно одночасно супроводжуватись фінансовою спроможністю органів влади щодо їх виконання. Нинішню структуру наповнення місцевих бюджетів не можна вважати досконалою, бо частка надходжень від власних джерел є невеликою. Фіскальне значення місцевих податків і зборів узагалі є мінімальним [8]. Проте місцеві податкові надходження до бюджету є далеко не єдиним джерелом фінансових ресурсів. Під контролем адміністрації знаходяться фонди обов'язкового соціального страхування, система позабюджетних фондів, кошти фінансування місцевих програм, дотації і субвенції, кошти від випуску місцевих позик [2, с. 32].

Підтримання фінансової спроможності місцевих органів влади в Україні відбувається за рахунок надання міжбюджетних трансфертів Поняття «трансферти» латинського походження й означає «переносити», «переводити», тобто це кошти, які передаються з державного бюджету до місцевих бюджетів або з місцевих бюджетів вищого рівня до місцевих бюджетів нижчого рівня [14, с. 78].. Трансфертна політика забезпечує компенсацію рівня витрат на організацію заходів загальнонаціонального значення й фінансове вирівнювання регіонів. Трансферти є своєрідним регулюючим механізмом, який ураховує існування територіальних особливостей регіонів, їх виробничого потенціалу та соціальних особливостей [5, с. 116]. У свою чергу, у світовій практиці трансферти також є швидше інструментом фінансового вирівнювання розвитку регіонів, ніж способом підтримання фінансової спроможності місцевих органів влади. У систему заходів фінансового вирівнювання включаються території, які мають власну доходну базу на душу населення обсягом менше 95 % від середньої по країні, і території, що мають відповідну базу на душу населення обсягом більше 120 % від середньої по країні [11, с. 189]. В Україні порядок визначення обсягу трансфертів і механізм їх надання організовані таким чином, що враховують перш за все потребу забезпечити мінімальний рівень надання соціальних послуг населенню, що є як ознакою недостатності внутрішніх фінансових ресурсів на території регіону, так і ознакою їх надмірної централізації.

Чинна в Україні нормативно-правова база не забезпечує достатньою мірою органи територіального управління системою фінансових регуляторів, що давали б їм можливість комплексно й дієво вирішувати проблеми розвитку господарських комплексів їх адміністративно-територіальних одиниць. Зокрема, це стосується фінансової автономії діяльності органів самоврядування і, у першу чергу, наявності значного адміністративного контролю з боку органів загальнодержавного рівня за діяльністю органів місцевої влади щодо реалізації делегованих повноважень.

Диспаритет між номінально отриманими владними повноваженнями й фінансовою неспроможністю їх забезпечення повинен бути ліквідований, на нашу думку, за рахунок організаційної фінансової автономії місцевих органів влади, підтриманої відповідним нормативно-правовим супроводом. Критерієм у розподілі фінансових ресурсів між рівнями влади має стати обсяг обов'язків щодо фінансування тих чи інших сфер, які покладаються на центральну, регіональну та місцеву владу. Розподіл фінансових ресурсів між рівнями влади має передувати розмежуванню функцій між державою й місцевим самоврядуванням, між центральною, регіональною й місцевою владами. Фінансова самостійність місцевих органів влади може бути реалізована, якщо ці органи зможуть будувати власні фінансові системи на основі своїх рішень. Необхідність гармонізації законодавства України із законодавством європейських країн передбачає врахування їх досвіду щодо регулювання питань фінансового забезпечення діяльності різних рівнів влади.

Висновок. Нормативно-правове забезпечення фінансової автономії регіонів України є системно неузгодженим, що обумовлено невідповідністю між ступенем розвитку нормативно-правового забезпечення делегування владних повноважень місцевим органам влади й нормативно-правовим супроводом інституційної реалізації як цих повноважень, так і розподілу фінансових ресурсів для забезпечення фінансової спроможності органів влади. Делегування повноважень відбувається в розрізі світових тенденцій до самостійності територіальних громад, однак інструментарій реалізації повноважень залишається в розпорядженні центральних органів влади, що означає розрив зв'язаності владних повноважень і фактичне делегування тільки обов'язків щодо їх реалізації без відповідного делегування прав. Відповідно, фінансова спроможність місцевих органів влади реалізується за допомогою міжбюджетних трансфертів, що, з одного боку, суперечить їх основному призначенню щодо фінансового вирівнювання регіонів, а з іншого, зменшує фінансову автономію місцевих органів влади, оскільки інструментарій надання трансфертів і визначення їх обсягу залишається в розпорядженні центральної влади.

ЛІТЕРАТУРА:

1. Большой юридический словарь / Под ред. А.Ф. Сухарева и др. - М.: Инфра-М, 1998. - С. 4.

2. Бондарук Т. Фінансова політика забезпечення ефективності видатків місцевих бюджетів // Економіст. - 2007. - № 4. - С. 30-33.

3. Братута О. Загальна характеристика та оцінка нормативно-законодавчої бази системи регулювання регіонального розвитку в Україні // Регіональна економіка. - 2005. - № 1. - С. 7-13.

4. Бречко О.В. Фінансовий механізм державного регулювання економіки регіону (на прикладі Тернопільської області): дис. … канд. екон. наук: 08.02.03. - К., 2004. - 237 с.

5. Гречана С.І. Деякі проблеми формування регіональних бюджетів // Економіка та право. - 2005. - № 3. - С. 115-118.

6. Європейська соціальна Хартія. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: www.cct.com.ua urpius@yandex.ru

7. Кравченко В.І. Місцеві фінанси України. - К.: Знання, КОО, 1997. - 484 с.

8. Мних М.В. Роль та значення місцевих фінансів у розвитку місцевого самоврядування // Економіка. Фінанси. Право. - 2004. - № 2. - С. 15-17.

9. Нестеренко А.С. Фінансова самостійність місцевого самоврядування та її забезпечення // Митна справа. - 2002. - № 6. - С. 88-92.

10. Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. - М.: АЗЪ, 1995. - С. 84-85, 545.

11. Опарін В.М., Малько В.І., Кондратюк С.Я., Коломієць Г.Б. Бюджетна система - К.: КНЕУ, 2002. - 336 с.

12. Тихомиров Ю.А. Публичное право. - М.: БЕК, 1995. - С. 138-142.

13. Финансовое право. - М.: Юристъ, 2003. - С. 192.

14. Шевчук Н.Ю. Джерела формування фінансових ресурсів на місцевому рівні: теорія та практика // Формування ринкових відносин в Україні. - 2007. - № 6 (73). - С. 75 - 80.

15. Шуляк П. Формування місцевих бюджетів є головним напрямом розширення фінансової автономії регіонів України // Економіка та держава. - 2004. - № 2. - С. 9-10.