Місцеве самоврядування

СТАТУТ МІСТА ЯК ІНСТРУМЕНТ РОЗВИТКУ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Право міських громад на самостійну статутну діяльність певною мірою запозичено з західної демократії. Там міста традиційно мають свої власні статути, які виконують функцію місцевої Конституції. Така практика складалася на протязі століть і відображає процес розвитку місцевої демократії. В цих умовах місцеві статути не тільки конкретизують положення національного законодавства відповідно до умов кожної міської громади але й відіграють роль своєрідного стимулятора зацікавленої участі громадян у місцевому самоврядуванні.

В значній більшості українських міст такої традиції немає. То чому тоді статутний рух у містах України набирає додаткових обертів?

Аналіз сучасної ситуації у містах Східноукраїнського регіону України свідчить, що становлення і розвиток місцевого самоврядування, хоча і з великими потугами, все більше набуває реального змісту і поступово починає виконувати роль, визначену для нього Конституцією і відповідними Законами України.

В той же час не можна не бачити, що цій процес проходить дуже суперечливо і нерівномірно. Деякі міські самоврядні громади власними програмами і практикою дій на крок, можне й на декілька кроків, випереджають у своєму розвитку переважну кількість інших. Характерною рисою таких, так би мовити, “просунутих” громад, є відносно високий, у порівнянні з сучасними українськими стандартами, рівень самосвідомості громади, показниками якого виступають дієздатна і конструктивно працююча міська рада, ініціативний і авторитетний міський голова, розвинений громадський рух, відкриті і партнерські взаємовідносини між владою і ЗМІ, бізнес середовищем. У таких містах, наприклад, як Донецьк, Артемівськ, Макіївка, Краматорськ, Вугледар, Мариуполь Донецької області, м. Стаханов, Краснодон, Алчевськ, Сіверодонецьк Луганської, Харків, Лозова, Чугуїв Харківської та інших, вже сьогодні можна спостерігати приклади конструктивної співпраці громадян і органів місцевого самоврядування в реалізації програм соціально - економічного розвитку, проведенні реформ у житлово-комунальній сфері, екологічних і освітніх проектах і програмах. Саме у таких містах, в першу чергу, виникає і все більше утверджується у громаді відчуття власної вирішальної ролі як суб'єкта управління на своїй території. І тому не дивно, що ці громади сьогодні роблять рішуча кроки аби забезпечити свої законні права розпоряджатися усіма місцевими ресурсами і самим вирішувати долю власного міста.

Відстоювання прав громади як у юридичному сенсі , так й у процесі здійснення власних і делегованих повноважень, до сьогодні є доволі конфліктною і недостатньо врегульованою сферою. Юристами підраховано, що більше 150 законодавчих актів так чи інше регулюють відносини стосовно місцевого самоврядування. Доволі часто окремі статті законів значною мірою по різному трактують ті ж самі положення, чи трактують їх суперечливо. Наприклад: у місцевих бюджетах переважної кількості міст не має коштів на проведення земельної реформи, хоча відповідними законами такі кошти передбачені. Але скористуватися ними, тобто законами, регламентуючими акумуляцію і використання таких коштів, практично не можливо, тому, що з року в рік дії цих законів блокується Законом України “Про державний бюджет”. Таких прикладів можна привести безліч. Цілком зрозуміло, що законодавча невизначеність заважає здійсненню самоврядування і водночас підштовхує громади до власної місцевої законотворчості.

Законом України “Про місцеве самоврядування” таке право самоврядних громад передбачено Ст.19.”З метою врахування історичних, національно - культурних, соціально - економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування представницький орган місцевого самоврядування на основі Конституції України та в межах цього Закону може прийняти статут територіальної громади села, селища, міста “. До речі, цій закон також не вільний від суперечностей і окремі положення Ст. 26. П.48 , якою окреслені повноваження представницького органу самоврядування, а саме - до повноважень віднесено право ”затвердження статуту територіальної громади”, суттєво відрізняються від вище означеного положення Ст.19.

У зв'язку з активізацією статутної діяльності на містах хочеться висловити деякі думки щодо досить поширеного погляду на Статут місцевої громади як на універсальний інструмент захисту її прав у співвідношеннях з органами державної влади і дотримання гарантій законності у співвідношеннях суб'єктів місцевого самоврядування. Хочеться застерегти самих запеклих прихильників прискорення статутної діяльності, що сам по собі факт створення статуту міської громади не є панацеєю самоврядування. По-перше, тому, що за такими статутами законами України закріплені досить обмежені функції. По-друге, що місто таких Статутів у законодавчому полі є певною мірою недостатньо визнаним. До того слід додати, що саме поточне законодавство є дуже суперечливим і постійно відчуває змін. Третє, в сучасних умовах, міська громада, посадові особи і органи місцевого самоврядування не можуть повною мірою дотримуватися всіх положень і статей такого Статуту, тому як реальні гарантії самоврядування з боку держави і її виконавчих і розпорядчих органів у жодному українському місті не забезпечуються. Можна знайти ще декілька суттєвих чинників, які певною мірою принижують роль і авторитетність Статуту міської громади як закону місцевої дії.

В той же час не можна не визнавати, що і в таких складних умовах перехідного періоду від адміністративно - командної до демократичної моделі управління державою у яких ми зараз знаходимося, законотворча діяльність міських громад попри всіх обмежень є прекрасним зразком залучення громадян до участі у місцевому самоврядуванні. Перефразуючи класичний афоризм, можна сказати. Що Статутний процес - є школою самоврядування. І в цьому сенсі, його значення важко переоцінити.

ДЕЯКІ МЕТОДОЛОГІЧНІ ПРИНЦИПИ РЕФОРМУВАННЯ УКРАЇНСЬКОГО ЗАКОНОДАВСТВА

Намагання вдосконалити нормативно-правові відношення між суб'єктами владних повноважень є необхідним і природним процесом державотворення. При цьому слід виходити з того, що ніколи та ні за яких умов в принципі не можливо створення такого законодавчого забезпечення, яке б стовідсотково, тобто абсолютно, було відповідним всім зацікавленим сторонам, а також безконфліктно уживалося з усіма іншими нормами і законодавчими актами.

Але складність завдання не є підставою для відмови від спроб напрацювання змін та доповнень до поточного законодавства, спроможних покращати юридичне підґрунтя управління країною.

В статті передбачається торкнутися лише питань стосовно законодавства про місцеве самоврядування в Україні і на ґрунті аналізу різноманіття реформаторських пропозицій визначити принципи, які, попри все, слід враховувати при внесення змін у законодавство України.

За деякими підрахунками близька двох сотень різних Законів та інших нормативних актів держави призначені для регулювання відношень саме на рівні “держава - територіальна громада”. І з кожнім днем їх число збільшується. На цей час, можна, що найменше, нарахувати десятки різних пропозицій та проектних досліджень, спрямованих на вдосконалення поточного законодавства у цій площині. Лише у відповідному комітеті Верховної Ради України на поточному розгляді знаходяться більше 80 законопроектів.

Як відомо правом законодавчої ініціативи згідно з Конституцією Україні володіють народні депутати, Президент, Кабінет міністрів та Національний банк України. У відповідності від власного бачення та цільових настанов, кожен суб'єкт для себе визначає приоритетні цілі відносно реформування того чи іншого Закону, або окремих його статей. Тобто, кожен дивиться на Закон через призму власних уподобань і хоче бачити там саме те, що відповідає його власній думці, або корпоративному замовленню тих чи інших політичних сил, яких він саме й репрезентує.

Саме таким чином, сьогодні, й визначається той алгоритм і механізм, згідно з яким проходить весь процес внесення змін і доповнень до Законів України через Верховну Раду. В принципі все це виглядає досить звично та рутинна і тут, не мали б чого обговорювати, аби не одна принципова річ. Наскільки законодавчі ініціативи дійсно відображають очікування суспільства і наскільки пропозиції щодо реформування Законодавства відповідають духу і букві Конституції?

Нажаль ситуація навколо реформування законодавства далека від ідеальної. Значно частіше, ніж того хотілося б суспільству, внесення ґрунтовних або окремих змін у поточне законодавство ініціюється не заради загальносуспільного блага, а виключно з вузько корпоративних позицій і уподобань. Наприклад, спитайте у міського Голови, щоб він волів змінити у Законі про місцеве самоврядування. І він - з відповіддю не забариться. В його розумінні треба удосконалити ту частину закону, де йдеться про механізм його відкликання з посади. Тобто запровадити такий порядок, який би практично унеможливив право міської Ради за аби яких умов ухвалювати рішення щодо звільнення з посади міського Голови. З точки зору депутата міської Ради, все з точністю до навпаки. Обласні та районні Ради мріють отримати право на створення власних виконавчих органів і незалежно від державних органів виконавчої влади розпоряджатися фінансовими і матеріальними ресурсами на власній території. Хтось пропонує переділити існуючу територію України та ввести новий адміністративно-територіальний устрій, другі - виступають за докорінну реформу податкового законодавства, інші - вносять пропозиції до зміни окремих статей різних Законів, або пропонують нові законопроекти, спрямовані на зміни у регуляторній діяльності. Під кожну таку пропозицію, безумовно, підкладається відповідна аргументація “за”, доволі переконлива і ґрунтовна. ГРОМАДСЬКІ СЛУХАННЯ. Державна стратегія управління місцевим і регіональним розвитком (реформування місцевих органів виконавчої влади та системи місцевого самоврядування), Донецьк, грудень 2003 року. Такий список можна продовжувати скільки завгодно. Отже, можна зробити висновок, що існує реальна небезпека поглинути у перманентній реформаційній діяльності, негативним наслідком чого стане непередбаченість і непослідовність законодавства. Гіршого важко уявити, бо нестабільне законодавство, по суті, означає відсутність законодавства, що не припустимо для нормального державотворення. Головним керівним принципом у такого роду діяльності має бути визнаним принцип - “Аби не нашкодити”.

В цьому розумінні, важко переоцінити роль громадської експертизи, яку здійснюють різні недержавні аналітичні та дослідницькі центри і інститути, асоціації і Фонди. Насправді, тільки незаангажований дослідник, незалежний ні від держави а ні від політичних партій і рухів, у всякому разі значно менше залежний ніж безпосередньо підпорядковані, в змозі дати більш менш об'єктивну оцінку і зробити експертну оцінку наближену до реальної ситуації. Саме він, скоріш за інших, має право розглядатися як виразник громадських інтересів і представник суспільної думки.

При цьому, не слід нехтувати фаховими дослідженнями і розробками наукових і державних установ. Але приоритетним правом проведення експертизи новонароджених доповнень і змін у законодавство мають користуватися саме громадські організації.

Скажімо, якщо той чи інший законопроект не отримує позитивного відгуку , то відповідний Комітет Верховної Ради мусить у обов'язковому порядку винести спірне питання на парламентські слухання і зробити погоджувальну комісію з представників сторін, які, у конкретно визначений термін або дістають взаємної згоди, або приймають рішення про відхилення такого проекту і зняття його з розглядання у Верховній Раді. Тим самим, хоча б буде зроблена спроба відійти від практики “кабінетної” законотворчості, яка немає нічого спільного з реальними потребами суспільства. Це ж саме, слід зробити й на місцевому рівні. Безумовно, все це має рацію лише за умов відповідності законопроекту Конституції і базовому Закону України.

Таким чином, регуляторна роль держави мусить сприяти уникненню конфліктних ситуацій у суспільстві, принаймні не загострювати їх.

Принциповим залишається й питання про межі, або граничну ефективність регуляторного впливу держави. Треба відрізняти регуляцію від зарегульованності. Працівники органів місцевого самоврядування часто скаржаться, що чинне законодавство дуже обмежує їх права і повноваження. Натомість, за їх думкою, держава накладає на них занадто високу відповідальність. Переважна більшість конфліктних ситуацій припадає, при цьому, на область міжбюджетних відношень. Отже, вихід з кризовою ситуації бачиться, на перший погляд, у подальшій регламентації владних повноважень у системі “держава - територіальна громада”. Тобто, на поверхні явищ, начебто не викликає сумніву необхідність внесення у законодавство відповідних статей, в тому числі і у базові Закони і Кодекси, які б буквально від “а” до “я” розписували всю схему взаємовідношень органів місцевого самоврядування і державних адміністрацій і, тим самим, забезпечували бар'єри для втручання держави у площину прав територіального самоврядування. Можна розписати кожен крок для депутата, для голови постійної комісії міськради, навіть для голови домового комітету, як це намагаються зробити автори нової редакції Закону про місцеве самоврядування в Україні (проект Але рухаючись таким шляхом можна вихолостити саму суть самоврядування. Воно перестане існувати, якщо регулююча роль держави й надалі буде набувати такої тенденції.

Скоріш за все справа полягає не в тому, як ще більше на державному рівні за регулювати діяльність органів самоврядування, а як навчитися користуватися, наданими Конституцією України, правами, як у межах власної компетенції здійснювати повноваження територіальної громади і делегованих повноважень.

Ясно, що без подальшого удосконалення законодавства і у цій царині не обійтися. Але чи потребує це внесення кардинальних і ґрунтовних змін у чинне законодавство? Чи не краще попрацювати над узгодженням норм різних Законів і приведення їх у систему.

Висновки

Регулююча роль законодавства повинна виходити з принципу максимального узгодження інтересів усіх верств населення і мати на меті створення нормативна - правовових відносин, задовольняючих стратегічним цілям розвитку суспільства.

Внесення змін і доповнень у поточне законодавство слід розглядати як процес системного його вдосконалення на базі існуючої Конституції і базових Законів і Кодексів.

Реформування нормативно-правових відносин має виходити від потреб розвитку суспільства, проводитися поступово і враховувати як позитивні, так і негативні наслідки.

Втручання у законодавчу царину має відбуватися лише за умов позитивної експертної оцінки громадськості, виразником якої є науковці, практики, політики, об'єднані у незалежні, недержавні громадські організації і інститути, фонди, асоціації.

Суб'єкти законодавчої ініціативи, Органи державної влади повинні сприяти проявленню ініціативи громадян щодо участі у законотворчості, прислуховуватися до їх думки і приймати лише такі Закони, які витримали громадську експертизу і по яких досягнуто консенсус у діалогу з представниками усіх, зацікавлених сторін.