Правове забезпечення розвитку житлово-комунального господарства на концесійній основі

ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ РОЗВИТКУ ЖИТЛОВО-КОМУНАЛЬНОГО ГОСПОДАРСТВА НА КОНЦЕСІЙНІЙ ОСНОВІ

Концесії як форма господарської діяльності з різним ступенем інтенсивності, а в окремі історичні періоди навіть активно використовуються у світі більше 150 років. Ще в XIX столітті в Росії, США, країнах Європи концесії допомогли урядам в реалізації великих, дорогих, з великими термінами окупності проектів по будівництву залізних і автомобільних доріг, освоєнню корисних копалини і т.д. Вже тоді концесійні угоди знаходили застосування в діяльності місцевих органів влади.

Відомо, яке велике значення надавалося концесіям в період відновлення зруйнованого Першою світовою і Громадянською війнами господарства нашої країни в 20-30-і роки минулого століття, у тому числі і в області комунального господарства. У 70-х роках багато держав світу з розвиненою ринковою економікою остаточно переходять від моделі функціонування господарства з активним прямим державним управлінням соціально-виробничою інфраструктурою до делегованого управління на концесійній основі.

Питанням використання концесій в реформуванні інфраструктури міста, залучення на їх основі інвестицій в об'єкти державної і комунальної власності присвячені роботи Варнавського В., Свістунова Н., Олійник Н. та ін. Усі автори дотримуються єдиної точки зору щодо необхідності створення сприятливих інвестиційних умов для активізації концесійної діяльності, з чим, безумовно, можна погодитися.

Метою дослідження є визначення способів залучення інвестицій в житлово-комунальне господарство, перш за все на концесійній основі, і стану правової бази в цій сфері.

Для досягнення поставленої мети були вирішені наступні завдання:

- проаналізовано зарубіжний досвід використання концесій;

- проаналізовано чинне законодавство, що регулює відносини у сфері концесій;

- сформульовані пропозиції з вдосконалення чинного законодавства.

На сьогоднішній день національні уряди не вважають сферою своєї повної відповідальності багато видів господарської діяльності в галузях соціально-виробничої інфраструктури. Вони приватизують або, що спостерігається частіше, передають в тимчасове довго - і середньострокове управління приватному капіталу об'єкти нафтового і газового господарства, водопостачання і каналізації, транспортних і комунікаційних систем, залишаючи за собою право регулювання і строгого контролю за їх діяльністю на основі розвиненої законодавчої бази.

Протягом останніх 20 років концесії стали важливим елементом економічного розвитку більш ніж в 50 країнах світу. Так, наприклад, в Польщі, Угорщині, Чехії, Румунії реалізуються масштабні проекти на концесійній основі, зокрема із залученням іноземного капіталу, за участю міжнародних фінансових інститутів [1, с. 36].

Житлово-комунальне господарство (далі - ЖКГ) - важливий галузевий комплекс, обслуговуючий матеріально-побутові потреби підприємств і населення у всіх країнах світу. Він включає декілька десятків видів діяльності, таких, як: житлове господарство, електро-, тепло-, газо-, водопостачання, каналізація, готельне і банно-пральне господарство, надання ритуальних послуг, благоустрій місцевості і територій і т.д. Підприємства ЖКГ - це найбільші виробники послуг в масштабі міст і інших утворень, як правило, монополії із стійким ринком збуту продукції і потоками комунальних платежів.

Положення в житлово-комунальній сфері практично у всіх видах діяльності підійшло до критичного рівня. Виробничі потужності галузі швидко старіють, інвестиції знижуються, устаткування зношується. Багато підприємств були і залишаються збитковими. Рівень надійності і стійкості функціонування систем житлово-комунального господарства в нашій країні, і в першу чергу інженерного забезпечення і комунікацій, завжди був достатньо низький.

Недосконалість системи управління житлово-комунальним господарством України, зволікання з його реформуванням призвели до того, що підприємства галузі неспроможні ефективно працювати в ринкових умовах і надавати споживачам послуги належних рівня та якості. На 1 січня 2004 року дебіторська заборгованість у галузі становила 8,7 млрд. гривень, кредиторська - 8,6 млрд., з них 5,2 млрд. гривень - з оплати житлово-комунальних послуг населенням. За підсумками роботи у 2003 році збитки підприємств перевищили 1,1 млрд. гривень, що у 2,2 раза більше, ніж у2002 році.

Кожен третій жилий будинок потребує капітального ремонту. В аварійних та ветхих будинках проживає 202,4 тис. осіб, які потребують відселення з наданням необхідного житла. Майже у 85% жилих будинків підвищеної поверховості (10 поверхів і вище) система протипожежного захисту не працює або її технічне обслуговування не здійснюється.

В аварійному стані перебувають майже третина водопровідно-каналізаційних та теплових мереж, близько 30% теплопунктів, понад 15% мостів та шляхопроводів.

Існує гостра необхідність заміни 82% рухомого складу міського електричного транспорту та більше 35% трамвайних колій, контактної та кабельної мереж, 70% автотранспорту у сфері благоустрою, близько 40% насосного обладнання та котлів, понад 20 тисяч ліфтів тощо.

Площа природного та техногенного підтоплення міських територій становить близько 11%. Необхідно здійснити терміновий ремонт або реконструкцію 50% захисних споруд морського узбережжя. Не відповідають санітарним нормам 48% полігонів для твердих побутових відходів. У 2003 році утворилося понад 2,5 тис. несанкціонованих сміттєзвалищ.

Слід зазначити, що з кожним роком погіршується якість житлово-комунальних послуг. Так, порушуються строки початку і закінчення опалювального сезону, послуги з централізованого теплопостачання надаються з відхиленням від нормативних вимог. У ряді міст взагалі відсутнє централізоване постачання гарячої води, в окремих регіонах гаряча вода подається лише в зимовий період.

Більш як половина міст з населенням понад 100 тис. чоловік забезпечується питною водою не цілодобово, а за графіком. У деяких областях зафіксовано випадки невідповідності проб питної води вимогам державного стандарту за хімічними і бактеріологічними показниками. Незадовільний технічний стан водопровідних мереж призводить до вторинного забруднення питної води і загрози виникнення інфекційних захворювань.

Зростають питомі витрати енергетичних ресурсів під час виробництва і надання житлово-комунальних послуг, які у 2-3 рази більші, ніж у країнах Європейського Союзу.

Як видно органи місцевого самоврядування стикаються з серйозними проблемами, вирішити які на місцевому рівні за рахунок власних сил і коштів просто неможливо. З метою визначення стратегічних напрямів вирішення вказаних проблем у сфері ЖКГ і створення відповідних передумов, Законом України від 24.06.2004 р. була затверджена Загальнодержавна програма реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2004-2010 роки (далі - Програма) [2].

Одним з основних напрямів виконання Програми є поглиблення демонополізації житлово-комунального господарства, створення конкурентного середовища на ринку житлово-комунальних послуг (підпункт 2 п. 1 Розділу III). Здійснити це можливо лише за умови залучення інвестицій, у тому числі і зарубіжних, що отримало своє закріплення в підпункті 4 п. 3 Розділу VI «Фінансове забезпечення». Згідно з положенням цього підпункту джерелами фінансування заходів Програми є іноземні інвестиції і кошти фізичних і юридичних осіб, що залучаються шляхом приватизації підприємств житлово-комунального господарства, передачі об'єктів галузі в управління, оренду, концесію.

У Додатку № 1 до Програми серед основних завдань центральних і місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування щодо реалізації Програми окремим пунктом передбачається впровадження делегованого управління підприємствами житлово-комунального господарства шляхом передачі їх в управління, оренду і концесію.

Як свідчить досвід низки країн світу однією з основних сучасних форм господарювання в житлово-комунальній сфері, яка, по-перше, може призводити до зниження тарифів і одночасно з цим до переходу на 100%-ву оплату населенням комунальних послуг, а по-друге, створює зацікавленість підприємств в зниженні витрат виробництва, використання новітніх досягнень науково-технічного прогресу, є передача цих підприємств в концесійне управління.

На теперішній час в багатьох країнах світу концесії є однією з важливих форм господарювання в житлово-комунальній сфері і вже давно знайшли застосування в найбільш розвинених країнах (США, Великобританія, Німеччина, Франція, Італія, інші держави ЄС, Австралія, Канада, Японія), в Латинській Америці (Аргентина, Чилі, Болівія, Колумбія), країнах, що розвиваються (Філіппіни, Мозамбік, Кенія), колишніх соціалістичних державах (Чехія, Угорщина, Польща).

Приклад вдалої концесії в комунальній сфері невеликих міст дає Колумбія.

У 1999 р. водопостачання і каналізація м. Монтеріа в Колумбії чисельністю приблизно 300 тис. чоловік було передано в концесійне управління на 20 років іспанському консорціуму FCC. Цей консорціум, що частково належить найбільшому в світі операторові у сфері ЖКГ французькому конгломерату Vivendi, забезпечує водопостачання і каналізацію в декількох іспанських містах.

Був оголошений міжнародний тендер і консорціум FCC запропонував тариф на свої послуги на 18% нижче, ніж його конкуренти (американські, венесуельські і інші компанії). Необхідні інвестиції у систему водопостачання і каналізації оцінюються в 70 млн. дол., що забезпечує водоспоживання приблизно для 90% населення і покращує якість каналізаційних послуг для 80% його жителів [3, с. 78].

В даний час в Україні органами місцевого самоврядування робляться спроби перевести об'єкти комунальної власності на концесійну форму управління і розвитку на інвестиційній основі. Тим більше, відповідна правова база для цього існує: Господарський кодекс України від 16.01.2003 р., Закони України «Про концесії» від 16.07.1999 р., «Про концесії на будівництво і експлуатацію автомобільних доріг» від 14.12.1999 р.; підзаконні акти, зокрема, Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про проведення концесійного конкурсу та укладення концесійних договорів на об'єкти права державної і комунальної власності, які надаються у концесію» від 12.04.2000 р. і інші нормативно-правові акти.

Одним з перспективних напрямів використання концесій в Україні є впровадження останніх в житлово-комунальне господарство. Наприклад, міська рада м. Харкова оголосила конкурс на передачу в концесію трьох об'єктів комунальної власності - КП «Центральний парк культури і відпочинку ім. Горького», КП «Парк культури і відпочинку «Зелений гай» і КП «Парк культури і відпочинку «Юність». У м. Тернополі ВАТ «Тернопільобленерго» виявило бажання взяти у концесію КП «Тернопільводоканал», прагнучи таким чином звести виробництво і подачу води в один цикл з електроенергією, мінімізувати витрати, дещо знизити тарифи і зробити водоканал прибутковим підприємством.

Певні кроки робляться і Донецькою міською радою з організації передачі в концесію цілісних майнових комплексів трьох комунальних підприємств, що надають послуги у сфері ЖКГ: ККП «Донецькміськтепломережа», КП «Донецькмісьводоканал» і ККП «Донецьктепловодосервіс».

У чому ж полягає особливість концесії? Чим вона приваблива для міста?

Відповідь на це питання бачиться в тих вигодах, які вона приносить місту, задовольняючи, таким чином, інтереси всіх учасників концесійних відносин - органу місцевого самоврядування (концесієдавця), приватного інвестора (концесіонера), територіальної громади (споживача житлово-комунальних послуг).

Передаючи об'єкти комунальної власності в концесію, органи місцевого самоврядування досягають наступного:

по-перше, перекладається тягар несення витрат з утримання комунальної власності на приватний сектор;

по-друге, оновлюються основні фонди підприємств в ході реалізації концесіонером інвестиційних проектів, модернізується інфраструктурна мережа;

по-третє, поповнюється міський бюджет за рахунок надходження концесійних платежів;

по-четверте, вирішуються в цілому соціально-економічні проблеми міста.

У свою чергу інвестор-концесіонер, беручи участь в концесійному проекті, отримує наступні переваги:

по-перше, концесіонер отримує в довготривале управління комунальні активи на умовах своєчасного внесення плати за концесію;

по-друге, вкладаючи інвестиції, концесіонер має достатні гарантії повернення коштів, оскільки орган місцевого самоврядування як партнер концесіонера несе певну відповідальність за забезпечення мінімального рівня рентабельності;

по-третє, концесіонерам збиткових і низькорентабельних об'єктів концесії, які мають важливе соціальне значення, концесієдавець може надавати пільги щодо концесійних платежів, а також передбачати в договорі надання дотацій, компенсацій і пільг [4];

по-четверте, концесіонер, володіючи господарською свободою, може за рахунок підвищення продуктивності праці, інноваційних нововведень збільшувати прибутковість бізнесу під час дії концесійного договору, і при цьому термін концесії не скорочується.

Територіальна громада теж виграє від реалізації інвестицій на умовах концесії:

по-перше, підвищується якість комунального обслуговування і знижуються ціни (наприклад, так звана «водна концесія» в Буенос-Айресі була видана в 1993 р. консорціуму фірм з контрактним зобов'язанням зниження тарифів за споживання води на 27% [3, с.78]);

по-друге, вирішуються гострі соціальні проблеми;

по-третє, кошти, що вивільняються від реалізації концесій, прямують на соціальні потреби громади.

Перераховуючи позитивні аспекти концесії, не можна не звернути увагу на недосконалість правової бази даної форми господарювання. Можливі негативні наслідки, закладені в чинному законодавстві України, а саме: Законі України «Про концесії» (ст. 23) [5] і Господарському кодексі України (ст. 409) [6]. Вказані законодавчі акти містять норму про припинення діяльності комунального підприємства, майно якого передається в концесію, шляхом його ліквідації, з припиненням права господарського відання на майно, закріплене за цим підприємством.

Процедура ліквідації підприємства непроста і може зумовити необоротні наслідки. Ліквідація означає, що:

- підприємство виключається з Єдиного державного реєстру юридичних осіб і фізичних осіб - підприємців;

- працівники підприємства звільняються у зв'язку з ліквідацією комунального підприємства, майно якого надане в концесію. При цьому ч. 4 ст. 23 Закону України «Про концесії» говорить, що концесієдавець зобов'язаний при укладенні концесійного договору передбачити в умовах договору максимальне використання в концесійній діяльності працівників - громадян України, у тому числі і звільнених у зв'язку з ліквідацією державного або комунального підприємства, майно якого надане в концесію.

Такого роду формулювання не дає ясної відповіді на питання: чи всі звільнені працівники будуть знову працевлаштовані на своїх колишніх робочих місцях? Представляється, що певний відсоток працівників залишиться безробітним, оскільки трудові договори концесіонер може укласти з більш кваліфікованими кадрами. Швидше за все, цей момент напружить соціальну ситуацію в місті. Надалі необхідно передбачити і можливе природне скорочення числа працівників в результаті впровадження концесіонером в процеси виробництва і надання житлово-комунальних послуг технологічних досягнень, що виключають або знижують рівень людської участі.

- створюється ліквідаційна комісія, яка повинна прийняти всі заходи щодо виявлення кредиторів і задоволення їх вимог, а також стягнення дебіторської заборгованості;

Це, по-перше, означає активізацію претензійно-позовної роботи щодо стягування комунальними підприємствами заборгованості за житлово-комунальні послуги. Звичайно, основним боржником є населення і в судах розглядатимуться справи проти жителів міста, що зайвий раз загострить соціально-економічну напруженість в суспільстві. Крім того, судовий розгляд такого роду справ з урахуванням кількості громадян-неплатників, завантаженості судів може затягнутися на багато місяців і років. У свою чергу це може зумовити уповільнення процесу передачі цілісних майнових комплексів комунальних підприємств в концесію.

По-друге, необхідно вирішити питання кредиторської заборгованості, яка погашатиметься в першу чергу за рахунок грошових коштів комунального підприємства, а у разі їх недостатності, відповідно до ч. 2 ст. 111 Цивільного кодексу України [7], для задоволення вимог кредиторів ліквідаційна комісія здійснює продаж майна юридичної особи. Тоді, як ні парадоксально, може виникнути ситуація, коли в концесію нічого буде передавати.

Проблему дебіторської і кредиторської заборгованості можна було б вирішити на прикладі оренди комунального майна. Згідно ч. 1 ст. 4 Закону України «Про оренду державного та комунального майна» від 10.04.1992 р. [8] грошові кошти і цінні папери з урахуванням дебіторської і кредиторської заборгованості орендодавець надає орендареві на умовах кредиту за ставкою рефінансування Національного банку України, а інші оборотні матеріальні кошти викуповуються орендарем.

- у разі неспроможності підприємства погасити свої боргові зобов'язання порушується процедура банкрутства відповідно до чинного законодавства (за винятком випадків, коли виключно на пленарному засіданні відповідної ради органів місцевого самоврядування прийнято рішення щодо незастосування положень Закону України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом» від 14.05.1992 р. [9] до юридичних осіб - підприємств, що є об'єктами права комунальної власності);

- всі існуючі зобов'язання припиняються ліквідацією юридичної особи (боржника або кредитора), крім випадків, коли законом або іншими нормативно-правовими актами виконання зобов'язання ліквідованої юридичної особи покладається на іншу юридичну особу.

У нашому випадку це означає, що існуючі боргові зобов'язання за спожиті комунальні послуги в розрізі населеннякомунальні підприємства, цілісні майнові комплекси яких передаються в концесію, припиняються, тобто вважаються погашеними. Це також стосується договорів з підприємствами-постачальниками житлово-комунальних послуг про щомісячне рівномірне погашення реструктуризованої заборгованості і своєчасну сплату поточних платежів за житлово-комунальні послуги, передбачених Законом України «Про реструктуризацію заборгованості з квартирної плати, плати за житлово-комунальні послуги, спожиті газ та електроенергію» від 20.02.2003 р. [10].

Слід відмітити, що відносно комунальних підприємств на сьогоднішній день відсутній законодавчий акт, який визначав би правонаступництво у вищевикладеному питанні.

Парадокс ситуації полягає також в тому, що після закінчення терміну дії концесійного договору місто отримає майновий комплекс-об'єкт комунальної власності, але для його експлуатації необхідно знову створити юридичну особу - комунальне підприємство.

В ході аналізу Закону України «Про концесії» були виявлені невідповідності логіко-смислового характеру, які можуть негативно вплинути на фінансову стабільність бюджету міста при реалізації концесійного проекту.

Так, відповідно до ст. 1 вказаного Закону концесія визначається як надання з метою задоволення громадських потреб уповноваженим органом виконавчої влади чи органом місцевого самоврядування на підставі концесійного договору на платній та строковій основі юридичній або фізичній особі (суб'єкту підприємницької діяльності) права на створення (будівництво) та (або) управління (експлуатацію) об'єкта концесії (строкове платне володіння), за умови взяття суб'єктом підприємницької діяльності (концесіонером) на себе зобов'язань по створенню (будівництву) та (або) управлінню (експлуатації) об'єктом концесії, майнової відповідальності та можливого підприємницького ризику.

У свою чергу ч. 5 ст. 15 аналізованого Закону зобов'язує концесієдавця відшкодувати концесіонерові витрати зроблені у зв'язку з поліпшенням майна, отриманого в концесію, або вартість створеного майна в частині, яка не була компенсована концесіонером в результаті концесійної діяльності відповідно до умов концесійного договору.

Таким чином, зіставляючи положення вказаних норм, можна задатися питанням: так чим же ризикує концесіонер, якщо йому все відшкодовується? Де його комерційний ризик? Адже на практиці може скластися ситуація, коли концесіонер, вклавши інвестиції в об'єкти комунальної власності на суму, наприклад, 200 млн. доларів США, зможе компенсувати половину суми, а частину, що залишилася, відповідно до законодавства України повинна буде компенсувати міська рада. Така сума може виявитися «важким тягарем» для органу місцевого самоврядування і обтяжливою для територіальної громади. Виявлені невідповідності можна усунути шляхом внесення відповідних змін до чинного законодавства України.

Вищенаведене дослідження дозволило прийти до наступних висновків:

досвід використання концесій за кордоном показав їх ефективність у вирішенні проблем, що назріли в житлово-комунальній сфері, модернізації інфраструктури міста за рахунок залучення приватних інвестицій, у тому числі і зарубіжних;

в Україні органами виконавчої влади і місцевого самоврядування робляться перші спроби впровадження концесійної форми господарювання у сферу ЖКГ (м. Тернопіль, м. Харків, м. Донецьк та ін.). Залучення інвестицій в об'єкти комунальної власності на концесійній основі необхідно в даний час активізувати з урахуванням передового зарубіжного досвіду;

правова база організації і здійснення концесій вимагає подальшого вдосконалення з метою забезпечення максимального захисту інтересів територіальної громади.

Література

1. Варнавский В. Реформирование жилищно-коммунальной сферы // Федерализм. - 2001. - № 4 (24). - С. 33-54.

2. Про Загальнодержавну програму реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2004-2010 роки: Закон України від 24 червня 2004 року № 1869-IV // Голос України. - 2004. - 30 липня (№ 140).

3. Свистунов Н. Концессии - инструмент активизации международных инвестиционных проектов в России // Проблемы теории и практики управления. - 2004. - № 3. - С. 75-79.

4. Про затвердження Порядку визначення об'єктів концесії, концесіонерам яких можуть надаватись пільги щодо концесійних платежів, дотації, компенсації, та умов їх надання: Постанова Кабінету Міністрів України від 13 липня 2000 р. № 1114 // Офіційний вісник України. - 2000. - № 28.

5. Про концесії: Закон України від 16 липня 1999 року № 997-XIV // Відомості Верховної Ради України. - 1999. - № 41. - Ст.372.

6. Господарський кодекс України від 16.01.2003 р. № 436 // Голос України. - 2003. - 14 берез. (№ 49-50).

7. Цивільний кодекс України від 16.01.2003 р. № 435 // Голос України. - 2003. - 12 берез. (№ 47-48).

8. Про оренду державного та комунального майна: Закон України від 10 квітня 1992 року № 2269-XII // Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 30. - Ст.416.

9. Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом: Закон України від 14 травня 1992 року № 2343-XII // Відомості Верховної Ради. - 1992. - № 31. - Ст.440.

10. Про реструктуризацію заборгованості з квартирної плати, плати за житлово-комунальні послуги, спожиті газ та електроенергію: Закон України від 20 лютого 2003 року № 554-IV // Голос України. - 2003. - 20 березня (№ 54).