Местное самоуправление в Российской Федерации

53

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОВОЛЖСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

КАФЕДРА: Государственное и муниципальное управление

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

на тему: «Местное самоуправление в Российской Федерации»

ВЫПОЛНИЛ: Рубцов В. Н.

НАУЧНЫЙ РУКОВОДИТЕЛЬ: доц. Подсумкова А.А.

Саратов 2008

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. Исторические предпосылки развития местного самоуправления в России

1.1 Реформирование местного самоуправления от древнерусского государства до современности

1.2 Становление правовых основ организации местного самоуправления в Российской Федерации

1.3 Зарубежные модели организации местного самоуправления

ГЛАВА 2. Понятие современной модели организации местного самоуправления и её организационно-правовые формы

2.1 Характерные черты присущие современной модели местного самоуправления в Российской Федерации

2.2 Организационные формы непосредственной демократии

2.3 Общие принципы муниципальной организации и основные организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Список нормативных актов и использованной литературы

ВВЕДЕНИЕ

Организация местного самоуправления входит в круг фундаментальных проблем, функционирования демократического общества и государства. Процессы реформирования всех сторон общественной жизни в современной России проходят в условиях кардинальных изменений гражданского сознания, когда демократические формы организации жизни общества сталкиваются с консервативными устремлениями к упрощенному пониманию отношения человека и общества, гражданина и государства. Анализ природы местной власти позволяет сделать вывод о том, что в ней одновременно сочетаются два начала: общественное и государственное. Правильное осознание особенностей местной власти и механизма ее взаимодействия с государственной властью позволяет органам местного самоуправления эффективно осуществлять свою деятельность.

Особую актуальность данной проблемы на современном этапе придают следующие обстоятельства:

ѕ необходимость преодоления существующей политической напряженности в обществе, возникающей все чаще на почве противоречий между политикой центра и интересами регионов, на почве неэффективности существующей системы политической власти, в рамках которой крайне принижена роль местных управленческих структур. Сильные органы местного самоуправления послужат гарантом от разрушительных потрясений в обозримом будущем, позволят создать стабильную демократическую общественно-политическую ситуацию в обществе;

ѕ потребность в развитой региональной политике. Этого требует и быстрый рост экономического влияния регионов, и острая необходимость решения многих региональных проблем, и важность эффективных межрегиональных связей. Разработка и осуществление такой политики возможны только при широких полномочиях муниципальных органов власти;

ѕ острота проблемы укрепления российской государственности, важной частью которой является формирование новой законообеспеченной структуры органов местного самоуправления. Демократическая система власти способна сохранить централизованное государство такой сложной структуры, какую имеет Россия, лишь при наличии в своем фундаменте близких к населению территориальных структур управления;

ѕ отсутствие концепции местного самоуправления для современных российских условий, без которой невозможна системная работа по созданию структур местной власти.

Понятие местного самоуправления, система его органов, связь этих органов с населением и центральными органами власти исследовали еще русские правоведы начала XX века. А.Д. Градовский, И.И. Евстихиев, Н.И. Лазаревский, М.И.Свешников и др. Одни русские юристы определяли самоуправление как новую форму администрации, заключающуюся в свободном участии народа в заведовании делами, в вверенными местным административным органам. Другие утверждали, что самоуправление - результат столкновения разных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью правительства. В трудах современных ученых С.А. Авакъяна, В.М. Баглая, О.Е. Кутафина, В.И. Фадеева и др. рассматриваются вопросы осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, предметов ведения.

Структура органов местного самоуправления является предметом исследования В.В.Володина, В.Л. Ясюнуса, Ю.А.Тихомирова, А.Широкова, С. Юрковой и др.

Автор, в течении нескольких лет занимался разработкой и внедрением структуры органов местного самоуправления, а так же организацией их наиболее эффективного функционирования, целенаправленно разрабатывал систему местного самоуправления на региональном уровне, что обусловило выбор темы, а также цель и основные задачи исследования.

Цель и задачи исследования.

Цель дипломной работы состоит в исследовании возможности становления и реализации современной модели организации местного самоуправления, ее организационно-правовых форм и правового обеспечения.

В соответствии с указанной целью поставлены и решаются следующие задачи:

ѕ обоснование исторических предпосылок формирования модели местного самоуправления в России;

ѕ выявление организационно-правовых форм местного самоуправления в России и в зарубежных государствах;

ѕ раскрытие и обоснование путей формирования современной модели местного самоуправления.

Предметом исследования являются юридически закрепленные взаимоотношения структурных элементов системы местного самоуправления рассматриваемой как современная модель его организации.

Объектом исследования выступают различные организационно-правовые формы современной модели местного самоуправления в России.

В проведенном исследовании автором рассмотрены:

ѕ основные модели местного самоуправления в России и показано, что они берут свое начало от общинного устройства древнерусского государства, постоянно видоизменяясь и приобретая новые характерные черты;

ѕ выделены характерные черты современной модели местного самоуправления Российской Федерации;

ѕ действующая модель органов местного самоуправления на примере Балаковского муниципального образования Саратовской области;

ѕ рассмотрены организационно-правовые формы местного самоуправления в России и дан их сравнительный анализ.

Степень научной новизны исследования заключается в следующем:

ѕ уточнено понятие модели местного самоуправления и данное определение как системы взаимосвязей между субъектами местного самоуправления, между органами местного самоуправления и органами государственной власти, складывающихся исходя из местных традиций и особенностей, наличия демократических институтов, а также отношений в сфере собственности, самостоятельности и территориальной обособленности;

ѕ автор использует собственный практический опыт формирования структур местного самоуправления;

ѕ выявлены историко-правовые предпосылки становления современной модели местного самоуправления для Российской Федерации.

Структура работы.

Дипломная работа состоит из введения, двух глав и заключения. К работе приложены акты органов местного самоуправления Балаковского муниципального образования Саратовской области.

ГЛАВА 1. Исторические предпосылки развития местного самоуправления в России

1.1 Реформирование местного самоуправления от древнерусского государства до современности

Становление и развитие местного самоуправления в России обусловливает необходимость теоретического осмысления данных процессов в правовом аспекте, используя анализ исторического прошлого, зарубежного опыта и современных тенденций Элеменкин В.Г. Вопросы местного самоуправления в Российской Федерации. Астрахань. 1997. С.11. Создается российская система местного самоуправления, о которой можно говорить, как о модели организации местного самоуправления. Автор данного исследования считает, что понятие реальной перспективы развития модели организации местного самоуправления в России возможно только через обращение к историческому и зарубежному опыту организации местного самоуправления.

В истории России выделяются периоды ослабления и укрепления основ местного самоуправления.

Существование ранней модели самоуправления, которая складывалась на территориально-хозяйственной общности и наличии родственных связей, было характерно еще для древнерусского государства. Местное самоуправление проявлялось в форме производственных и территориальных общин. Форма осуществления местного самоуправления была сначала родовая, а затем непосредственная представительная демократия, которая проявлялась в вечевом управлении. Компетенция общин осуществлялась через Вече и избираемые им органы. В древнерусском государстве местное самоуправление имело все необходимые признаки: экономическую и юридическую самостоятельность, осуществление на уровне старших городов и местных Вече.

С приходом татаро-монгол вечевая власть была существенно подорвана на два с лишним века. К XVI веку образовались новые формы народовластия - крестьянская община и казачье самоуправление.

Присущее славянским племенам общинное управление являло собой истинную модель местного самоуправления - имело экономическую основу и народовластие.

Судебник 1550 года усилил государственную власть и привел к возникновению крепостного права, а Иван IV отделил местное самоуправление от государства.

XVII век положил начало бюрократизации местного самоуправления. Существовали две формы местного самоуправления: губернские и земские учреждения и воеводская система управления. Городские реформы Петра I несли в себе элементы зарождения земской модели местного самоуправления, однако, при сохранении сильного государственного вмешательства Екатерина II провозгласила принцип сословности и самостоятельности в местном самоуправлении, издала несколько актов, которые и определили систему местного самоуправления вплоть до введения Александром II земских учреждений.

Наиболее значимыми в историко-правовом аспекте были две реформы местного самоуправления: земская 1864 года и городская 1870 года. Система земства основывалась на все сословности, но критерием выдвинут, был имущественный ценз. Земство имело хозяйственную самостоятельность. Не являясь государственной структурой, земства наделялись правом издавать для населения постановления, облагать его разного рода сборами. Однако, создав земское самоуправление, правительство ограничило его самостоятельность, издавая различные законы и разъяснения, усиливающие зависимость земств от бюрократии. Временное правительство сделало ставку на земства и заявило о намерении провести выборы земств всеобщим прямым, равным тайным голосованием, положив, таким образом, в их основу демократический принцип. Им был принят "Закон о земской реформе". Однако Октябрьская революция принесла с собой ликвидацию земства и становление новой модели местного самоуправления - советской.

После Февральской революции 1917 года, Временное правительство расширило полномочия земских органов власти. Временное правительство стремилось сделать их своими опорными пунктами на местном уровне, но в это время в крупных промышленных центрах стали создаваться более энергичные органы - городские Советы, которые наделялись более широкими властными полномочиями Местное самоуправление в Российской Федерации. Саратов. 1994. С.21..

Ликвидировано земское самоуправление было очень быстро. Заменой земствам должны были стать новые органы самоуправления, которыми и явились Советы. Окончательно и законодательно переход всей власти к Советам подтвердил II съезд Советов. Ликвидация земских органов самоуправления проводилась на основе циркуляра Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 года, в соответствии, с которым подлежали роспуску городские и земские органы самоуправления, которые, в свою очередь, выступали против Советской власти. Остальные же органы самоуправления входили в аппарат местных Советов. Это проводилось для того, чтобы не было двух однородных органов, заведующих одной и той же работой. Таким образом, власть перешла в руки городских Советов, которые распространили свои полномочия на территорию соответствующих губерний и уездов.

В обращении "К населению" Ленин писал: "Товарищи трудящиеся! Помните, что вы сами теперь управляете государством. Никто теперь вам не поможет, если вы сами не объединитесь и не возьмете все дела государства в свои руки. Ваши Советы - отныне органы государственной власти, полномочные, решающие органы" Ленин В.И. Собр. Соч. Том 35. С.66..

В основу организации власти на местах был заложен принцип единства системы Советов, как органов государственной власти, где местные Советы и их исполкомы выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь при этом структурной частью единого централизованного аппарата управления. Таким образом, образовалась единая государственная советская система управления.

В первые годы советской власти еще сохранялось административно-территориальное деление страны на губернии, уезды, волости.

Высшим органом местной власти являлись съезды Советов (областной, губернский, уездный, волостной), а также городские и сельские Советы. Они являлись свободными неформальными собраниями без ясно выраженных функций.

Задачи местных Советов состояли в реализации постановлений высших органов власти; решение вопросов, касающихся местного значения; координации деятельности Советов в пределах данной территории; проведении мероприятий по хозяйственному, культурному развитию территорий.

Прямыми были выборы в сельские и городские Советы. Эти Советы избирались непосредственно населением. Сельский Совет состоял из председателя и секретаря, и избирался жителями села, и редко, но мог назначаться волостным исполкомом. Городские же Советы формировались на производственной основе, то есть путем выборов на заводах, фабриках, либо через профсоюзы из одного депутата от одной тысячи человек населения, что составляло не менее пятидесяти и не более тысячи членов. Если брать крупные города, то в них создавались районные Советы. Выборы в областные органы являли собой многоступенчатую систему. Данная система была построена следующим образом. Представители сельских Советов выбирались на волостной съезд Советов, а их представители - на уездные съезды Советов. Уездные съезды и городские Советы посылали своих представителей на губернские съезды Советов. Губернские и областные съезды выбирали делегатов на Всероссийский съезд Советов. Тем самым можно констатировать тот факт, что съезды Советов формировались на основе многоступенчатых выборов.

Текущую работу выполняли исполнительные комитеты (исполкомы), являвшиеся исполнительно-распорядительными органами. Исполкомы являлись высшими органами власти, которые удерживали в своих руках управление всеми сторонами жизни общества. Исполкомы, в свою очередь, подразделялись на отделы и управления. Исходя из необходимости, могли создаваться подотделы, комитеты, комиссии.

На начавшийся процесс формирования демократических форм управления наложили свой отпечаток годы гражданской войны. В данных условиях сформировалась жесткая централизованная административно-полицейская система управления, которая позволила большевикам выжить в военных условиях. После гражданской войны постепенно стало восстанавливаться право трудящихся на участие в управлении. Допущение в период НЕПа частной собственности и вызванный этим процесс усложнения форм хозяйственной деятельности требовал изменения местных органов власти Мизь А.Б. Краткий очерк истории власти и управления. Саратов 1996. С 32.

В 1925 году принимается Положение "о городском Совете", по которому городской Совет является высшим органом власти на территории города в пределах своей компетенции. Таким образом, предоставление местной власти в этот период относительной самостоятельности в решении вопросов местной жизни одновременно с допущением частного капитала решило задачу наиболее быстрого восстановления страны после гражданской войны.

К началу 30-х годов становится ясно, что местная власть не соответствует центральной системе власти, а также восстановленной государственной собственности, и поэтому, в 1933 году принимается новое положение "О горсовете". В нем городские Советы приобретают роль органа пролетарской диктатуры, с проведением политики центра на местах. Именно этот период ознаменовал собой окончательное огосударствление местной власти. В этот период также происходит усиление общественных форм самоуправления домкомов, уличкомов и др. В годы Отечественной войны продолжали функционировать местные органы власти и управления наряду с высшими и центральными. В этот период в них происходили структурные изменения, которые были направлены на максимальную централизацию политического, хозяйственного и военного руководства.

В советском государстве периода смерти Сталина и после него каких-либо существенных изменений в организации управления не произошло.

Период правления Хрущева ознаменовав собой разделение Советов структурно на промышленные (городские) и сельские О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев. Муниципальное право РФ. М. 1997. С.73..

Централизованный контроль за колхозно-совхозной системой в этот период ослаб, происходила реорганизация управления. Данная реорганизация способствовала улучшению специализации и кооперации регионов, развитию местных предприятий.

Конституция 1977 года закрепила положение "О развитом социализме" в преамбуле и открыто утвердила власть партийно-бюрократического аппарата. Согласно данной Конституции, основу местной власти и управления составили Советы депутатов трудящихся. Формой работы Советов являлись сессии. В своей работе Советы опирались на постоянные и временные комиссии. Непосредственное управление осуществлялось исполнительными комитетами. Исполкомы через отделы и управления руководили отраслями и сферами местной жизни.

Таким образом, организационным принципом построения и функционирования местных органов являлся демократический централизм, в соответствии с которым вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих Советов. Реальная власть на местах находилась в руках партийных органов, а их волю, как известно, выполняли Советы. Местные Советы находились в зависимости от исполнительных органов, поэтому можно сделать вывод о несовершенстве системы Советов.

Восьмидесятые годы ознаменовали собой период возрождения общественно-территориальных форм местного самоуправления. В этой связи, решающим, с точки зрения процесса реформирования местных органов власти, стало принятие закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" от 9 апреля 1990 года. Данный закон определил основные направления деятельности местных органов власти, принципы их формирования и деятельности, как органов самоуправления. С понятием данного закона были сделаны первые шаги а пути утверждения принципиально новых начал организации управления на местах в отличие от тех, которые были ранее. Попытка введения местного самоуправления, не реформируя прежнюю систему управления, не дала положительных результатов. По сути, местное самоуправление было декларировано, но не было обеспечено ни в организационном, ни в материальном, ни в правовом отношении. И только лишь Конституция Российской Федерации 1993 года признала местное самоуправление, выступив в качестве важнейшей правовой основы становления и развития новой модели местного самоуправления.

1.2 Становление правовых основ организации местного самоуправления в Российской Федерации

Россия - страна, которая отличается многообразием географических, национальных, природных и других особенностей.

Интерес к идее местного самоуправления в России возник к 1925 году, так как система городского управления, роль и место Советов, их структура, функции и полномочия формировались в процессе развития советского государства. 24 октября 1925 года было принято "Положение о городских Советах". Данное положение дало мощный толчок к развитию самоуправления в СССР. В короткие сроки города получили необходимые права и свободы для восстановления городского хозяйства и начали обретать самостоятельность.

Полностью самоуправление не могло вступить в свои права к началу 1930 года, так как система местного самоуправления была ликвидирована, а на ее смену пришла система тоталитарного партийного государства.

С начала времен "хрущевской оттепели" местного самоуправления стало рассматриваться как коммунистическое или социалистическое самоуправление народа. Оно было неотделимо от органов государственной власти.

Интерес к местному самоуправлению вновь возник к началу 80-х годов. Важную роль в становлении и развитии местного самоуправления в России сыграл Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и общего хозяйствования в СССР" от 9.04.1990/Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР.№16. 1990. Ст. 267. Он определил основные направления местных органов власти, принципы их формирования и деятельность как органов самоорганизации граждан. В соответствии с данным Законом, в системе местного самоуправления должны быть местные Советы - как представительные органы власти.

Впервые этот Закон ввел понятие "коммунальная собственность", отнеся к ней "имущество, передаваемое безвозмездно субъектами СССР союзным и автономным республикам, иным субъектам, а также имущество, создаваемое или приобретенное местным Советом за счет принадлежащих ему средств".

6 июля 1991 года был принят Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР". С принятием этого Закона в Росси начался процесс реформирования местных органов власти и формирования органов местного самоуправления, а исполнительная власть получила более широкие полномочия и могла действовать независимо, особенно в вопросах административного управления, представительная власть стала также иметь более широкие полномочия. С принятием данного Закона в российском законодательстве было проведено четкое разграничение компетенции исполнительных и представительных органов местного самоуправления.

Процесс реформирования местного самоуправления в Российской Федерации основывался не только на Законах, но и на Указах Президента Российской Федерации.

Основным моментом становления современной модели организации местного самоуправления стало принятие 12 декабря 1993 года новой Конституции Российской Федерации, которая признала необходимость существования местного самоуправления, его правовых гарантий на законодательном уровне.

Конституция Российской Федерации 1993 года определила концептуальные основы построения новой системы местного самоуправления, выделила местное самоуправление, как самостоятельную форму осуществления власти народа, признавая при этом и защищая экономическую основу местного самоуправления, муниципальную собственность наряду с другими формами собственности.

Указы Президента, разработанные на основе Конституции, Федеральных Законов "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", несмотря на ряд их недостатков, достаточно полно соответствовали потребностям российского общества, международным правовым стандартам. Они представляли собой переход от советской системы местной власти к системе муниципального управления.

С принятием данного Закона начался новый этап развития правовой основы местного самоуправления.

В современной России осуществляемое реформирование органов местной власти, в большинстве, опирается и на дореволюционный опыт. Исторический опыт показывает, что местное самоуправление появлялось только тогда и там, где требовалось пробудить инициативу органов местной власти, прежде всего, для наиболее быстрого выхода из создавшегося кризиса власти.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации структура органов местного самоуправления, учитывая местные особенности и традиции, возможно многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления. Это связано с много вариантностью распределения полномочий между создаваемыми для их осуществления органами местного самоуправления.

Организационные формы местного самоуправления в России основываются на нескольких возможных сочетаниях трех традиционно устойчивых элементах системы местной власти и управления: представительного органа, исполнительного органа и высшего должностного лица. Данные организационные формы определяются:

1. способами вступления в должность высшего должностного лица;

2. распределением полномочий между различными органами местного самоуправления;

3. порядком осуществления взаимодействий между органами местного самоуправления.

На базе основных организационных форм местного самоуправления возможно построение смешанных моделей, применительно к местным условиям, а также определение структуры организации местного самоуправления в условиях конкретного муниципального образования. Выбор конкретных моделей местного самоуправления напрямую зависит от условий, в которых оно осуществляется, анализ нормативных актов, касающихся местного самоуправления, принятых на федеральном уровне, свидетельствует о том, что отправной точкой формирования российской системы местного самоуправления стал 1993 год.

Новое законодательство о местном самоуправлении начинает приобретать позитивное начало.

На сегодняшний день достаточно одного (президентского) Указа, чтобы местная власть была реформирована в ту или иную сторону. Указом Президента Российской Федерации "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации" от 11 июля 1997 года признано "активное содействие становлению и развитию местного самоуправления, признано приоритетным в деятельности Президента и Правительства Российской Федерации".

Одни из основных направлений государственной политики в области местного самоуправления в период с 1997-1998 гг. явилось дальнейшее формирование правовой базы местного самоуправления, обеспечивающей становление местного самоуправления.

Важным моментом реформы местного самоуправления на современном этапе является создание необходимых условий для формирования финансово-экономической основы местного самоуправления и осуществление мер государственной под держкиместного самоуправления.

В сентябре 1997 года был принят Федеральный Закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". Он определил основные направления и принципы организации местных финансов, установил источники формирования направления, использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

Процесс формирования системы местного самоуправления и законодательства о нем не завершен. Необходимо осмыслить первый опыт местного самоуправления, чтобы более объективно представить функционирование современной модели местного самоуправления.

Таким образом, выделяются три основных, объективно сложившихся этапа становления организационно-правовой основы местного самоуправления в России.

Первый этап - с 1990 по 1993 год.

Второй этап - с 1993 по 1995 год.

Третий этап - с 1995 - по настоящее время.

Проводя анализ истории земства и советского периода государственности России, можно проследить затем, каким принципам должно соответствовать местное самоуправление и из чего необходимо исходить при построении оптимальной модели организации местного самоуправления в России.

Прежде всего, необходимо выделить существенные признаки, составляющие содержание понятия "местное самоуправление".

Отечественные правоведы уделяли большое внимание проблеме местного самоуправления. Градовский А.Д. определял самоуправление как один их видов распределения власти: "самоуправление - есть результат разнообразных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального Правительства" Градовский А.Д. История местного самоуправления в России / Собр.соч. - СПб 1899.1.2. С.71.

Свешников М.И. определял местное самоуправление как новую форму администрации, заключающуюся в свободном участии народа в заведовании делами, вверенным местным административным органам Свешников М.И. Очерк общей теории государственного права. СПб . 1896. Т.13. С.301..

Лазаревский Н.И. определял самоуправление какЛазаревский М.И. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами. СПб . 19095. Т.15. С.624

:

1. осуществление правительственных прав по поручению государства;

2. деятельность, состоящую в исполнении местных задач государственного управления;

3. исполнение задач, государственного управления самим государством.

Ход истории свидетельствует о том, что местное самоуправление всегда возникало, прежде всего, там, где требовалось пробудить инициативу органов местной власти для быстрого и безболезненного выхода из кризисной ситуации.

Местное самоуправление в нашей стране представляется своеобразной гарантией от возникновения тоталитарных режимов. Оно получило развитие и большую автономию в странах без опыта демократических начал (Италия, Финляндия). В России же оно является частью государства, но при этом не входит в систему органов государственной власти.

С учетом особенностей развития современного российского общества, исторических корней местного самоуправления, зарубежного муниципального опыта, современной нужно считать модель развитого местного самоуправления, сочетаемого с сильной государственной властью на уровне Федерации. Данная модель могла бы преодолеть региональный сепаратизм, так как в единстве государства заинтересованы и федеральная власть и власть местного самоуправления.

Таким образом, процесс становления правовых основ организации самоуправления все больше обретает усовершенствованный характер, несмотря на то, что субъекты Федерации сдерживают этот процесс всеми силами законодательства, которое зачастую противоречит Федеральному.

1.3 Зарубежные модели организации местного самоуправления

Реформа местного самоуправления происходит в России с начала 90-х годов, и споры об этом не прекращаются по настоящий момент,

Сейчас пришло время, когда необходимо определить, созвучны ли волнующие нас проблемы тем, которые обсуждались много лет тому назад и обсуждаются в зарубежных странах.

Принцип самоуправления - один из наиболее древних и универсальных среди тех, что применяются в управлении. Данный принцип отвечал потребностям человеческого общества, начиная с самых ранних стадий его развития (Древний Рим) и до определенного времени оставался единственным средством социальной организации. По мере развития общества нарастает его взаимное отчуждение с государством, а также усложняются задачи управления. Роль самоуправления и способы его институционального оформления начинают существенно меняться, попадая во все большую зависимость от форм и методов управления.

Основы правовых муниципальных систем многих европейских стран, а также США, Японии и ряда других государств были заложены в ходе муниципальных реформ XIX века Тихомиров Ю.А. Публичное право . М. 1995. С.116. Муниципальные реформы XIX века основывались на фундаменте, который закладывался для них уже в средние века. Средневековые города уже несли в себе "зародыш" буржуазного муниципализма.

В начале XX века получила свое признание теория, согласно которой органы самоуправления являются органами не государства, а общин, как особых от государства публично-правовых юридических лиц Основные теории местного самоуправления. Сб. обзоров ИНИОН РАН. МЛ 996. С.8.

На современном этапе развития мирового общества существуют различные типы и модели местного самоуправления.

Англосаксонская - получившая свое распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии и др. странах, где местные представительные органы формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий, а на местах отсутствует полномочный представитель Правительства, который бы опекал органы местного самоуправления.

Континентальная (французская) - модель в настоящее время распространена в странах франкоязычной Африки, Латинской Америки, Ближнего Востока, которая основана на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления и представляет собой классическую, иерархическую пирамиду, в которой нижестоящие звенья напрямую подчиняются вышестоящим.

Советская модель - в настоящее время является зарубежной и действует на Кубе и в КНР. Она имеет принципиальное отличие от основных зарубежных моделей. Для нее характерны следующие черты:

ѕ правовую основу деятельности местных органов составляют Конституции и акты, издаваемые центральными законодательными органами;

ѕ принцип жесткой централизации управления;

ѕ принцип патернализма;

ѕ функционирование органов местного самоуправления в системе органов государственной власти;

ѕ отсутствие муниципальной собственности, местных бюджетов и т.п.

Местное самоуправление в США учреждается и регулируется в соответствии с их Конституциями и статутами. В отличие от европейских государств США не гарантируют местного самоуправления на национальном уровне, но самостоятельность местных органов высокая. Штаты учреждают местные органы, определяют полномочия и организационные структуры, а местные органы, в свою очередь, получают от Штатов право на принятие либо Устава (Хартии), либо права на местное законотворчество Минькова Н. Местное самоуправление в США. / Губерния. - 1997. №2. С.54.. В США сложились три основных модели местного самоуправления.

1. Сильный мэр - Совет, действующая в большинстве самоуправляющихся городов США;

2. Слабый мэр - Совет;

3. Модель Совет - Управляющий, используется в 40% случаев в городах средних размеров.

Япония также является примером для рассмотрения модели местного самоуправления. Местное самоуправление в Японии осуществляется на двух уровнях: префектура и поселения. За каждым из уровней закреплена собственная компетенция; вмешательство со стороны каких-либо других уровней и государства не допускается, а если и допускается, то только через суд. Система органов местного самоуправления закреплена в законодательстве. Модель местного самоуправления в Японии основана на принципах Воронин А.Г. Местное самоуправление в Японии / Губерния. - 1996. №1. С.70:

ѕ формализация принципа разделения властей на всех уровнях;

ѕ выборность высшего должностного лица (Мэр, Префект) и представительного органа;

ѕ сосредоточение ответственности за проводимую политику и основных рычагов управления выборного должностного лица;

ѕ установление единообразной структуры местного самоуправления;

ѕ местные автономии;

ѕ выборности всех должностных лиц местного самоуправления;

ѕ право местных органов публичной власти по управлению своим имуществом;

ѕ издание своих постановлений в пределах законов и др.

Изучение использования опыта местного самоуправления в Японии может быть применено в современной модели организации местного самоуправления в Российской Федерации. Применительно к России и с учетов евроазиатского расположения нашей страны, данный опыт является особенно ценным.

Рассматривая систему местного самоуправления в ФРГ, можно отметить, что гарантии местного самоуправления представлены в основном законе ФРГ Местное самоуправление в зарубежных странах. Информационный обзор. М. 1994. С.20. В Германии союзы общин пользуются правом местного самоуправления в рамках их законной компетенции на основании законов, которые обеспечивают жизнеспособность общин и союзов общин.

Государственное устройство государства построено от общин и союзов общин, районов и округов к землям и федерациям снизу вверх. Существуют две основные формы организации местного самоуправления: южно-германская и северо-германская которые, в свою очередь, представлены "парламентской" и "президентской" моделью формирования органов руководства общины.

Приведенный обзор показывает, что российская традиция местного самоуправления может развиваться в русле европейской, где независимость местных сообществ от государственной власти строго регламентируется законом, а зарубежный муниципальный опыт может быть применен в России.

ГЛАВА 2. Понятие современной модели организации местного самоуправления и её организационно-правовые формы

2.1 Характерные черты присущие современной модели местного самоуправления в Российской Федерации

Европейская Хартия местного самоуправления выделяет четыре основных признака, без которых не может осуществляться местное самоуправление Европейская Хартия о местном самоуправлении. Май. 1990.:

ѕ власть, действующая в пределах, установленных законом;

ѕ наделение местного самоуправления правом самостоятельного распоряжения ресурсами;

ѕ власть с четко обозначенными функциями в государстве;

ѕ наличие выборных органов местного самоуправления.

А также обозначает черты, присущие различным моделям местного самоуправления.

Для выбора конкретных моделей местного самоуправления нужны определенные условия, в которых должно осуществляться местное самоуправление, зависящие от:

ѕ экономической модели общества и отношений, возникающих в сфере собственности;

ѕ демократических интересов в обществе и государстве;

ѕ региональных, национальных, местных традиций и особенностей осуществления власти на местах.

Этот перечень далеко не полный, но на наш взгляд, наиболее важный, так как учет этих условий определяет эффективность любой модели местного самоуправления.

Модель вообще - это некая система, устанавливающая положение о том, каким должен быть объект и состоящая из совокупности элементов, определяющих структуру объекта, задачи, цели, функции, права и обязанности, ответственность и др. Мы можем определить модель местного самоуправления как систему взаимосвязей между субъектами местного самоуправления, между органами местного самоуправления и органами государственной власти, структура которой складывается , исходя из местных традиций и особенностей, наличия демократических институтов, отношений, возникающих в сфере собственности, самостоятельности, обособленности от государства и др. не менее важных положений.

В настоящее время в России еще происходят процессы реформирования местного самоуправления. Учитывая этот процесс при функционировании современной модели местного самоуправления в Российской Федерации должны учитываться следующие признаки:

ѕ на современном этапе развития российского государства осуществляется переход от общегосударственной собственности к многообразию форм собственности, включая и муниципальную, требующий регулирования экономических процессов на местах и наличия достаточных возможностей у местной власти в области урегулирования в деятельности малого и среднего бизнеса в виде собственных бюджетных земельных и иных ресурсов;

ѕ в России производство представлено крупными предприятиями, где влияние их на жизнь городов очень велико, а влияние городов на крупные производства сведено к минимуму; процесс приватизации этих предприятий без участия местных властей привел к тяжелым последствиям;

ѕ в России осуществляется, и по сей день не завершена экономическая реформа, чья особенность состоит в том, что процесс разгосударствления и децентрализация производства не сопровождается существенными изменениями в налоговой и финансовой сферах государства; здесь обязательной задачей является перераспределение налогов по уровням в зависимости от уровня налогооблагаемой базы. В этой связи происходит заинтересованность органов местного самоуправления в более полном использовании данного принципа и перехода от финансирования отраслей хозяйства к финансированию на местах;

ѕ развитие регионов и отдельных территорий в России происходит неравномерно; различные условия для хозяйственной жизни, различный уровень развития доходной части местных бюджетов требует наличия механизмов выравнивания, а также индивидуального подхода к развитию каждой территории, на которой осуществляется местное самоуправление.

Таким образом, для современной России необходима система органов местного самоуправления самостоятельных в области экономики, и если это произойдет, то тогда они смогут оказать помощь государству в проведении экономических преобразований и выполнить возложенные на них социальные функции Аяиков Д.Ф. Становление местного самоуправления в Российской Федерации в 90-х годах XX века.. Основу современной модели местного самоуправления составляют органы местного самоуправления, которые не только самостоятельно обеспечивают деятельность большого диапазона хозяйственных и социальных служб, но и используется в качестве объекта и проводника социально-экономической политики федеральных органов власти, органов власти субъектов Российской Федерации. Все это превращает местное самоуправление в интегрированную часть всего государственного механизма.

Важным показателем в определении значения местных органов власти служит тот фактор, что на этом уровне управления занята значительная часть работников муниципальных служб.

Органы местного самоуправления делятся на органы общей компетенции, то есть местные органы власти, наделенные полномочиями осуществлять множество функций и решать различные вопросы местного значения, и органы специальной компетенции (функциональные, отраслевые), создаваемые для выполнения какой-либо одной или более функции.

Одним из главных признаков новой модели местного самоуправления является ответственность представительных органов, глав местного самоуправления, в первую очередь, перед населением.

Принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением призван обеспечить:

1. Эффективность обеспечения местных задач, отнесенных к ведению муниципальных образований;

2. Учет и защиту интересов населения муниципальных образований в деятельности органов местного самоуправления;

3. Тесную связь с органами и должностными лицами местного самоуправления.

Основанием для наступления ответственности, в соответствии с Законом, является утрата доверия населения. Прядок и условия ответственности перед населением определяется Уставами муниципальных образований. Свое недоверие органам, должностным лицам местного самоуправления население может выразить с помощью форм прямого волеизъявления граждан, например референдум или отзыв должностного лица.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает в случае нарушения ими Конституции, Устава субъекта Российской Федерации, Федеральных законов, Законов субъекта Российской Федерации, Устава муниципального образования, а также за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти, материальными и финансовыми средствами.

Самостоятельность решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью нашла свое закрепление в Конституции Российской Федерации.

Местного самоуправления осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления Юркова С., Широков А. Местное самоуправление. Рыночный облик. М. 1997. С.89.. Именно этими формами и реализуется самостоятельность в решении местных проблем.

Эта черта предполагает обеспечение финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления, что включает сюда управление муниципальной собственностью, формирование и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка, а так же решение иных вопросов.

Еще одним признаком самостоятельности местного самоуправления является законодательно закрепленная гарантия невмешательства органов государственной власти в вопросы местного значения.

Самостоятельность местного самоуправления характеризует и наличие соответствующей компетенции у муниципальных органов. В Уставах муниципальных образований определяется компетенция и сроки полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления. Эти полномочия направлены на решение конкретных вопросов жизнедеятельности муниципального сообщества.

Для обеспечения самостоятельности местного самоуправления и эффективного жизнеобеспечения населения, местные органы наделяются правом на материально-финансовые ресурсы. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет в качестве обязательных атрибутов муниципального образования муниципальной собственности и местный бюджет.

В Уставах муниципальных образований специально оговаривается, что эффективное управление муниципальной собственностью возлагается на органы местного самоуправления. Они вправе осуществлять с муниципальным имуществом любые сделки, регламентировать условия использования муниципальной собственности, осуществлять приватизацию муниципальной собственности.

Закон закрепляет за органами местного самоуправления право на создание предприятий, учреждений и организаций для осуществления хозяйственной деятельности.

Еще одной гарантией минимальной финансовой базы является то, что о федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов федерации в соответствии с законом обеспечивают муниципальным образованием минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых бюджетов.

Органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации наделены правом самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, что еще раз подтверждает финансовую самостоятельность местного самоуправления.

Конституционное право управления муниципальной собственностью принадлежит органам местного самоуправления. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления.

Деятельность органов местного самоуправления в области управления муниципальной собственностью сводится к следующим вопросам Ясюнас В. Местное самоуправление. Комментарии. М.1997. С.49:

ѕ органы местного самоуправления имеют право самостоятельно формировать и утверждать перечень объектов муниципальной собственности;

ѕ определять порядок и условия приватизации муниципальной собственности. На соответствующие органы местного самоуправления возложена разработка местных программ приватизации;

ѕ осуществление органами местного самоуправления по управлению имуществом иных прав собственника муниципального имущества. Согласно закону местные органы вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическими и юридическими лицами, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке.

В настоящее время общемировой тенденцией стало участие органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий Щахов Ш.К. Местное самоуправление как одна из форм обустройства народов России. / Регионология. 1994. №4. С.54. Это объясняется тем, что многие вопросы более целесообразно исполнять на местах. В свою очередь такая постановка взаимоотношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти ведет к децентрализации управления и обеспечивает паритетное участие этих органов в решении региональных государственных задач. Хотя о полном равенстве между местными и государственными органами говорить нельзя, так как органы государственной власти осуществляют контроль за исполнением отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления.

Еще одной положительной стороной этой черты является гарантированное государством материально-финансовое обеспечение органов местного самоуправления, исполняющих отдельные государственные полномочия. Это предполагает закрепление за местным бюджетом необходимых источников доходов, передачу материальных и финансовых ресурсов.

Переход России к рыночным отношениям не мог не сказаться на деятельности отдельных органов местного самоуправления. Основной задачей этих органов стало пополнение доходов местных бюджетов и рациональное использование бюджетных ресурсов.

Функционирование современной модели организации местного самоуправления в экономической среде рыночного типа предполагает ряд следующих направлений:

1. Рациональное использование всех имеющихся ресурсов и в первую очередь земельные ресурсы;

2. Развитие местного самоуправления как один из способов привлечения иностранных инвестиций, а также инвестиционную деятельность самих местных властей;

3. Переподготовка кадров для новых рабочих мест;

4. Пересмотр роли и реформирование муниципальных предприятий;

5. Создание муниципальных банков для решения следующих задач:

ѕ уменьшение риска при хранении бюджетных средств

ѕ приращение бюджетных средств;

6. Участие органов местного самоуправления в кредитных отношениях:

ѕ выпуск муниципальных займов и лотерей;

ѕ выдача и получение кредита.

7. Сотрудничество органов местного самоуправления с предпринимательством в целях социально-экономического развития территорий муниципального образования, улучшения условий жизни населения, решения вопросов местного значения.

Специфической чертой модели местного самоуправления в Росси является вопрос о ее природе. Алексеев Ю.П. Основы местного самоуправления . М. РАГС, 1997. С.14 Для современной системы местного самоуправления характерны признаки, свидетельствующие как о государственной, так и об общественной природе. К признакам, свидетельствующим о близости органов местного самоуправления к государственным органам, относятся:

ѕ население местного сообщества проживает на территории государства, население муниципального образования является гражданами государства;

ѕ статус местного сообщества устанавливается, гарантируется, защищается Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами и законами субъектов Федерации;

ѕ местные вопросы решаются населением в русле единой государственной политики;

ѕ полномочия органов местного самоуправления носят властный (государственный) характер и т.д.

К признакам, характеризующим общественную природу новой модели местного самоуправления можно отнести:

ѕ самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, определение структуры органов муниципального образования;

ѕ органы местного самоуправления не являются структурными единицами государственного аппарата;

ѕ наличие муниципальной собственности.

Следовательно, можно сделать вывод о том, что современное самоуправление как специфическая форма власти имеет смешанную, комбинированную общественно-государственную природу.

Таким образом, для оптимальной модели местного самоуправления характерно многообразие черт. Приведенные черты являются основными и позволяют говорить о единой модели местного самоуправления в России, с разнообразными организационными формами в различных муниципальных образованиях. Поэтому новая оптимальная модель местного самоуправления может формироваться лишь в том случае, если будет обеспечена комплексная реализация этих признаков.