Каждая социальная подсистема обладает собственной основной целью, но она носит подчиненный характер относительно главной цели государства. В качестве основной цели демократического правового государства целесообразно считать создание условий позволяющих гражданам достигать цивилизованных стандартов жизни, свободно развивать человеческую личность.

Таблица 1

Выделение целей государственной гражданской службы

Автор	Трактовка целей государственной гражданской службы
Ю.Н. Старилов	практическое осуществление функций государства, решение его задач, обеспечение благосостояния общества, удовлетворение публичных интересов на основе принципов и положений, установленных в Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов Федерации
А.Ф. Ноздрачев	-упорядочение работы государственного аппарата; -установление требований к функциям и правомочиям по государственным гражданским должностям; -определение компетентности и профессиональной подготовленности государственных гражданских служащих; -регламентация способов и процедур анализа и оценки эффективности функционирования государственного аппарата; -формирования условий обеспечения государственных гражданских служащих, включая материальные, социальные и правовые гарантии государственной гражданской службы

Нетрудно заметить, что в последнем подходе к определению целей государственной гражданской службы, государственные чиновники замыкаются в основном на аппаратные потребности, а потребности и интересы людей выступают как бы на втором плане.

Предприятия, организации, учреждения, муниципальные образования, субъекты Федерации могут стремиться к достижению собственных целей, ориентируясь на основную цель государства. В противном случае государство будет разрушаться. Каждый вид государственной гражданской службы выполняет свои установленные в нормативных правовых актах задачи. Смысл и цели нормального государства состоят в том и только в том, чтобы благоприятствовать материальному и духовному развитию своего народа. /32,с.91/

Классификация целей государственной гражданской службы представлена на рисунке 4. Цели необходимо согласовывать для того, чтобы они поддерживали и взаимообуславливали друг друга.

Рассмотрение вопроса о функциях государственной службы позволяет уяснить не только её основное назначение, но и выявить нерешенные проблемы государственной службы с целью ликвидации пробелов в правовом регулировании или его недостатков, разработки направлений и определения средств улучшения государственной службы и её реформирования. Функции государственной службы обусловлены её внутренними свойствами и принципиальными чертами./32,с.97/

Рисунок 4 - Классификация целей государственной гражданской службы

В самом общем виде можно констатировать, что функциями государственной службы являются функции самого государства, ибо государственная служба есть осуществление целей и функций государства, практическое исполнение служащими своих должностных обязанностей и компетенции государственных органов (Таблица 2).

Под функциями по принятию нормативных актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц. Под функциями государственной гражданской службы понимаются самостоятельные и относительно обособленные основные виды государственно-служебных действий. Функции государственной службы как социально-государственного явления необходимо отличать от функций государственной службы как правового института. В этом смысле можно говорить о соотношении двух категорий - функции права (служебного права) и функции государства (профессиональной деятельности государственных служащих). Эти две категории взаимосвязаны и напрямую воздействуют друг на друга. Они имеют как общие черты, так и различия./56,с.34/

Единство функций права и государства заключается в том, что они отражают сущность и социальное назначение соответственно права и государства и весьма часто призваны решать общие задачи.

В наиболее общем виде функции государства - это определяемые конкретно-историческими условиями существования государства основные направления его деятельности по управлению делами общества, осуществляемой в присущих именно данному типу государства формах и с помощью специфических методов.

Таблица 2

Основные функции государственной службы

Наименование функций	Назначение функций
по контролю и надзору	осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными актами общеобязательных правил поведения;
правоприменительные	издание индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров, регистров и кадастров.
по управлению государственным имуществом	осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям
функции права	- обеспечительную, т.е. выполнение задач и функций государства и его органов; государственные органы представляют собой сложную и разветвленную систему звеньев, каждое из которых имеет свои задачи и компетенцию. - интегративную, т.е. государственная служба выступает как правовое средство обеспечения и защиты интересов человека и гражданина, социального согласия, создания гарантий благосостояния личности и всего общества. - регулятивную, т.е. при помощи установленного правового статуса государственных служащих (права, обязанности, ограничения, запреты, ответственность и т.д. - коммуникативную, направленную на обеспечение социально полезного накопления и целенаправленного использования информации о процессах, происходящих внутри государственного аппарата, государственных органов, на использование общественного мнения о результатах функционирования государственной службы и направлениях её реформирования; иногда эту функцию называют информационной; - охранительную, которая обеспечивает применение уполномоченными должностными лицами мер предупредительного, принудительного и восстановительного характера с целью поддержания режима законности в системе государственных и общественных отношений.

Функции государства выполняют все государственные органы, реализующие государственную власть. Соответственно выделяются виды государственной деятельности, отличающиеся своим назначением, субъектами, методами и формами осуществления государственных функций.

Под функциями государственной службы понимаются самостоятельные и относительно обособленные основные виды государственно-служебных действий./56,с.34/

Правоприменительная функция - это реальное претворение в жизнь Конституции РФ, законов и иных нормативных правовых актов государства.

Правотворческая функция - это разработка и принятие нормативных актов. Государственная служба проявляет себя также в процессе подготовки законов в Федеральном Собрании и парламентах субъектов РФ.

Правозащитная функция - это обеспечение прав и свобод граждан.

Регулирующая функция - это разработка и реализация государственной политики во всех областях жизни общества. Государственная служба проявляет себя при подготовке разнообразных конкретных программ государственной деятельности, принятии всех основополагающих политических решений и при их реальном осуществлении.

Организационная функция - это обеспечение практической реализации компетенции государственных органов, внутренней согласованности, их стабильного функционирования и эффективного влияния на процессы в обществе.

Все функции реализуются в публично-правовой форме. Государство придает общеобязательное значение государственно-служебной деятельности и государственно-служебным полномочиям и доводит эти установления до всего общества посредством законов и иных нормативно-правовых актов. Государственная служба реализует свои функции в конкретных правоотношениях, используя правоприменение и правоохрану.

Отличия функций права от функций государства состоят в том, что:

1. Они являются выражением различных сущностей, определяющих их специфику и самостоятельный характер.

2. Различаются пути, способы и формы осуществления этих функций.

3. Количество и виды реализуемых функций полностью не совпадают.

4. Разными являются также пределы осуществления функций.

Под функциями государственной службы следует понимать основные направления практической реализации правовых норм института государственной службы, способствующие достижению соответствующих целей правового регулирования государственно-служебных отношений и выполнению государственной службой своей социальной роли и государственно-правового назначения. Функции являются конкретными направлениями организующего воздействия на специфические государственно-служебные отношения, возникающие в процессе создания государственной службы и непосредственной деятельности государственных служащих.

Наряду с функциями государственной службы как видом социально полезной профессиональной деятельности можно говорить и о функциях правового института государственной службы, т.е. о функционировании правовой системы, представленной в виде государственной службы, или, иначе говоря, о функциях права. Функции государственной службы в этом смысле - это обусловленные социальным назначением направления правового воздействия на государственно-служебные отношения. /56,с.34/

При таком подходе главным является выяснение специфических свойств государственной службы как государственно-правового явления, характеризующегося качественной самостоятельностью, специальными признаками и свойствами. Каждый подинститут государственной службы выполняет наряду с общими и, следовательно, характерными для всего правового института функциями, также специфические. Например, для подинститута аттестации государственных служащих характерны функции оценки, контроля, информирования и т.д.

С точки зрения функций права государственная служба как правовой институт выполняет традиционные для правовой системы функции - обеспечительную, т.е. выполнение задач и функций государства и его органов; государственные органы представляют собой сложную и разветвленную систему звеньев, каждое из которых имеет свои задачи и компетенцию.

Наряду с функциями права государственная служба выполняет функции государственной администрации, аппарата управления, государственных органов, а, в конечном счете, - функции самого государства, его органов и функции государственных служащих.

Государственная служба сравнима по своим функциям с ролью и социально-правовым назначением всего государства и государственного управления, с авторитетом органов публичной власти. В.М.Манохин справедливо отмечает, что государственная служба органически связана с государством, с его местом и ролью в жизни общества. Задачи и функции государства находя своё реальное воплощение в деятельности государственных служащих. В государственной должности заключена часть компетенции государственного органа, она является органической частью его структуры и имеет целью организацию личного состава государственного органа, т.е. государственных служащих. /56,с.17/

Вопрос об определении и видах функций государственной службы в настоящее время имеет лишь постановочный характер. Это во многом обусловлено тем, что проблема функций самого государства, его органов и функций государственного управления также не лишена спорных моментов. Функции государства реализуют все государственные органы, составляющие единую государственную власть. В рамках этого единства имеются существенные различия в методах и формах реализации функций. Соответственно, выделяют самостоятельные виды государственной деятельности, отличающиеся специфическим назначением, особыми субъектами - государственными органами (государственными служащими), способами реализации государственных функций.

В наиболее общем виде функции государства и его органов - главные направления и стороны деятельности государства, обеспечивающие социальное благосостояние, гарантирующее реализацию прав и свобод человека и гражданина, стабильное и эффективное управление государством и обществом Функции государственной службы обусловливаются объективными закономерностями. Содержание каждой функции предопределено стоящими перед государством и государственным управлением целями и спецификой объекта государственного управления, особенностями государственно-служебных полномочий, сферы деятельности и должностных обязанностей государственных служащих. /56,с.18/

Говоря о функциях государственной службы, надо помнить о том, что государственная служба решает задачи государства, осуществляет его функции и функции государственных органов. Государственная служба, являясь правовым институтом и устанавливая правовое положение персонала государственного органа, представляет собой важнейшую сферу государственно-управленческого воздействия, связанную с другими элементами теории государственного управления. Государственная служба (персонал), практически реализующая функции государственных органов и выполняющая их задачи, функционирует во всех этих областях.

Поэтому анализ функций государственной службы позволяет оценить роль и назначение государственной службы в государственно-социальном механизме, определить её эффективность, полезность и значимость, учитывая то, что государственная служба является основным каналом реализации правоотношений, возникающих в процессе осуществления компетенции государственных органов, выполнения задач и полномочий государственных служащих.

Государственная служба в современном понимании сводится к исполнению функций государственного управления, рассматриваемого в широком смысле, т.е. как управленческая деятельность всех государственных органов в системе исполнительной, представительной и судебной власти. В рамках осуществления функций государственной службы реализуется государственная управленческая деятельность, под которой понимается осуществление субъектами государственного управления, а также иными звеньями государственного управления (государственными служащими и должностными лицами) функций государственного управления./56,с.18/

Основные функции государственной службы - это всеобщие, типичные, имеющие специальную направленность виды взаимодействия между субъектами и объектами управления, характерные для всех управленческих связей, обеспечивающие достижение согласованности и упорядоченности в сфере государственного управления./47,с.21/

К основным общим функция государственной службы можно отнести:

1. Информационное обеспечение деятельности государственных органов, т.е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности.

2. Прогнозирование и моделирование развития системы государственной службы, государственных органов, стандартов государственного управления.

3. Планирование - определение направлений, темпов, количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов в системе государственного управления, государственных функций (экономических, социально-культурных, военных, оборонных, борьбы с организованной преступностью и коррупцией в системе государственной службы и т.д.).

4. Организация - формирование системы государственной службы на основе установленных принципов и подходов к этому процессе, определение структуры управляющей и управляемой систем в государственной службе, установление их компетенции и взаимосвязи; организация в узком смысле - это упорядочение структуры органов государства, штатов, персонала, процессов государственного управления распорядительство, т.е. оперативное регулирование государственно-служебных отношений, возникающих пол поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанностей, обеспечение режима должной государственной деятельности; в узком смысле - дача текущих указаний руководящими государственными служащими.

5. Руководство - установление правил, нормативов, направлений деятельности и отдельных действий государственных органов, управляемых объектов; общее руководство - определение содержания государственной деятельности (например, управленческой).

6. Координация - согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственной службы.

7. Контроль - установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственной службы и её структуры требуемому (определенному) стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государственной службы, а также конкретных действий государственных служащих.

8. Регулирование - использование методов и способов управления в процессе организации системы государственной службы и её функционирования.

9. Учет - фиксация информации, выраженной в количественной форме, о движении материальных ресурсов государственной службы, о результатах реализации государственно-служебных отношений, полномочий государственных органов и т.д.

10. Осуществление кадровой политики.

11. Комплектование персонала с учетом способностей, профессиональных, личностных и нравственных качеств служащих.

12. Установление социально-правовых гарантий и условий, необходимых для деятельности персонала.

13. Установление требование к государственным должностям и квалификационных требований к государственным служащим.

Таким образом, государственная служба с практической точки зрения представляет собой определенное целенаправленное воздействие субъекта государственно-служебных отношений с целью упорядочения организации и практической деятельности системы государственных органов. Это воздействие носит ярко выраженный управленческий характер. Одной из основных задач государственного управления является формирование кадрового потенциала государственных органов. Это делается для того, чтобы персонал и организационные средства, которые необходимы для выполнения задач государственного управления, соответствовали бы целям и задачам государства и были предоставлены в его распоряжение. В связи с решением задач государственной службы возникает ряд проблем./47,22/

1.4 Общая характеристика уровней государственной службы

Под уровнями государственной гражданской службы понимается ее специализация, которая, в свою очередь, обуславливается уровнем, целями и функциями соответствующих государственных органов и производна от них.

Государственная гражданская служба включает в себя федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу в субъектах РФ./62/ Уровни государственной гражданской службы представлены на рисунке 5.

3

Рисунок 5 - Уровни государственной гражданской службы

Федеральная государственная гражданской служба представляет собой профессиональную деятельность лиц, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы в аппаратах федеральных органах государственной власти и иных федеральных государственных органов, образующих в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, для обеспечения выполнения государственных задач и функций этих органов либо деятельности лиц, замещающих государственные гражданские должности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами, и финансируемые из федерального бюджета. Она осуществляется в федеральных государственных органах, функционирующих в пределах ведения и полномочий РФ и по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.

Выделяются специальные виды государственной гражданской службы, под которыми понимается профессиональная деятельность по обеспечению полномочий отдельных государственных органов, выполняющих в государственном аппарате специальные задачи и наделенных специальной компетенцией, которая предопределяет особенности правового статуса и фактической деятельности государственных гражданских служащих. /61,с.15/

Специальная государственная гражданская служба включает в себя различные подвиды, которые объективно необходимы государству и созданы им для реализации особых целей и функций. Имеются в виду государственные органы, связанные с обороной страны, поддержанием общественного порядка, обеспечением прав и свобод человека, соблюдением определенных правил поведения и деятельности и т.д. Соответственно к специальным видам государственной гражданской службы относятся военная служба, служба в органах внутренних дел, налоговая, таможенная, дипломатическая, правозащитная, служба в контрольно-надзорных государственных органах, в финансово-кредитных государственных органах, в аппаратах избирательных комиссий и др. Можно отметить, что наряду с общими признаками специальных видов службы каждый подвид имеет свои специфические признаки. Например, военная служба имеет существенные отличия такие, как специфика организационной структуры, вооруженность личного состава, непрерывность несения службы, принятия воинской присяги и др. /61,с.15/

Свои задачи государство решает через систему государственной службы, являющуюся комплексным социальным институтом. Процесс государственной службы в деятельности должностных лиц и является практической реализацией целей и воли государства. Государственная служба является средством осуществления целей, интересов и прав отдельных граждан или общественных ассоциаций. На наш взгляд, сегодня можно выделить два решающих фактора, которые оказывают основное влияние на динамизм государственного администрирования во всех развитых странах мира: научно-техническое развитие и политический процесс. Оба этих фактора сегодня имеют тенденцию к усилению влияния на административно-государственные институты. Если профессиональная деятельность бюрократии в начале XX века была направлена на процедурные способы деятельности, подотчетность, подконтрольность, политическую нейтральность, то в конце столетия административно-государственное управление нацелено на программные и проблемные методы с применением новейшей вычислительной техники и использованием плюралистической полосы обеспечения (парламента, партии, группы давления)./63,с.143/

Регулирование отношений, связанных с гражданской службой представлено в таблице 3.

Таблица 3

Регулирование отношений, связанных с гражданской службой

№	Наименование нормативно-правового акта
1.	Конституция Российской Федерации
2.	Федеральный закон № 59-ФЗ от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации»
3.	Федеральный закон № 79-ФЗ от 24 июля 2004 года «О государственной гражданской службе Российской Федерации»
4.	Другие федеральные законы, в том числе федеральные законы, регулирующие особенности прохождения гражданской службы
5.	Указы Президента Российской Федерации
6.	Постановления Правительства Российской Федерации
7.	Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти
8.	Конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации
9.	Нормативные правовые акты государственных органов

Взаимосвязь гражданской службы и государственной службы Российской Федерации иных видов обеспечивается на основе единства системы государственной службы Российской Федерации и принципов ее построения и функционирования, а также посредством /4/:

1. Соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий.

2. Установления ограничений и обязательств при прохождении государственной службы Российской Федерации различных видов.

3. Учета стажа государственной службы Российской Федерации иных видов при исчислении стажа гражданской службы.

4. Соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу Российской Федерации.

Взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы обеспечивается посредством:

1. Единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы.

2. Единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы.

3. Единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих.

4. Учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы.

5. Соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих.

6. Соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и их семей в случае потери кормильца /4/.

Происходящие в стране преобразования во всех сферах жизни общества и государства породили новые требования, предъявляемые к государственным служащим. Поскольку функционирование государственного аппарата в условиях перехода к рыночным отношениям в значительной степени перестало соответствовать задачам осуществления рыночных реформ, возникла необходимость реформирования государственной службы. Цель ее реформирования состоит в том, чтобы создать государственный аппарат нового типа, способный работать в современных и будущих политических и экономических условиях, аппарат высоко профессиональный, компетентный, экономичный и дисциплинированный./62,с.44/

На рисунке 6 представлена структура гражданской службы.

3

Рисунок 6 - Структура гражданской службы

Должности гражданской службы подразделяются на следующие группы:

1. Высшие должности гражданской службы.

2. Главные должности гражданской службы.

3. Ведущие должности гражданской службы.

4. Старшие должности гражданской службы.

5. Младшие должности гражданской службы.

Должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы.

Должности категории «специалисты» подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы.

Должности категории «обеспечивающие специалисты» подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы.

Кардинально меняется также стиль административно-государственного управления. Если чиновники в начале века избегали рискованных действий, не любили инноваций, боялись допустить ошибки (поскольку они были административно наказуемы), занимались рутинной деятельностью, выдвигали на первый план безопасность, не стремились переобучаться, то в конце века стиль административно-государственного управления стал принципиально иным.

В число квалификационных требований к должностям гражданской службы входят требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Квалификационные требования к должностям гражданской службы устанавливаются в соответствии с категориями и группами должностей гражданской службы. В число квалификационных требований к должностям гражданской службы категорий входит наличие высшего профессионального образования. В число квалификационных требований к должностям гражданской службы категории «обеспечивающие специалисты» старшей и младшей групп должностей гражданской службы входит наличие среднего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности./62,с.45/

Квалификационные требования к стажу гражданской службы или стажу работы по специальности для федеральных гражданских служащих устанавливаются указом Президента Российской Федерации, для гражданских служащих субъекта Российской Федерации - законом субъекта Российской Федерации.

Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются нормативным актом государственного органа с учетом его задач и функций и включаются в должностной регламент гражданского служащего.

Сегодня значение имеет постоянное применение инноваций, а значит, умение пойти на риск, отношение к ошибкам с пониманием и учеба на них, концентрация внимания на новых шансах и возможностях, выдвижение на первый план необходимости достижений, стремление к постоянному повышению квалификации. Следовательно, и в науке административно-государственного управления не может быть никаких застывших схем и моделей.

Феномен административно-государственной деятельности требует постоянного серьезного теоретического и практического изучения, поскольку, как и все социально-политические явления, он находится в процессе непрерывного изменения и развития./36,с.31/

В России наука административно-государственного управления получила официальное признание совсем недавно. В период господства марксистско-ленинской идеологии государственное управление рассматривалось о точки зрения «руководящей и направляющей роли партии». Из компетенции государственных органов были исключены такие важнейшие элементы, как целеполагание, принятие решений, разработка и оценка программ и планов общественного развития. Задачи государственного администрирования по существу сводились к тому, чтобы обеспечить реализацию партийных решений, принятых помимо государственных структур. Административно-государственное управление охватывало только исполнительную и распорядительную деятельность, его смысл сводился к четкой формуле «команда -- исполнение». Критические замечания, альтернативные поиски и другие творческие моменты в деятельности государственной администрации не допускались. Именно поэтому в годы господства партийной номенклатуры наука государстве была попросту не нужна. Она рассматривалась как буржуазная, заведомо ложная. Принципы и методы государственного управления в странах Запада интерпретировались преимущественно в негативно-критическом аспекте, что объяснялось общими идеологическими установками прошлых лет. По существу, достижения мировой общественной мысли в области административно-государственного управления в России до сих пор малоизвестны, поскольку работы ведущих западных ученых все еще не переведены на русский язык.

Поэтому так важно сегодня исследовать и обобщить опыт развития мировой науки в области государственного администрирования. Существует международный понятийный аппарат, материалы экспертов ООН по организации государственной службы, которыми можно и нужно воспользоваться. И одновременно предстоит большая самостоятельная работа, поскольку науку о государственной службе необходимо представить в национальном лексиконе» сделать понятными и доступными ее прикладные технологии./37,с.18/

Таким образом, успешное решение государством экономических, социальных и политических задач во многом зависит от эффективности деятельности государственных органов, через посредство которых и осуществляются функции государства. В свою очередь, эффективность деятельности любого государственного органа напрямую зависит от правильности подбора, расстановки и рационального использования кадров, входящих в состав этих органов, их профессиональной подготовки, квалификации и опыта работы.

2 анализ осуществления деятельности государственной службы в Амурской области

2.1 Характеристика структуры государственной службы

В соответствии с Конституцией Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов РФ входит в совместное ведение РФ и субъектов РФ, а система органов государственной власти устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами, устанавливаемыми федеральным законом.

Органы государственной власти субъектов РФ функционируют в соответствии с федеральным законом от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», он определяет их полномочия и основы деятельности.

В соответствии с вышеуказанным федеральным законом систему органов государственной власти субъектов РФ составляют:

Законодательный орган государственной власти.

Высший исполнительный орган государственной власти;

3. Иные органы государственной власти, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ (например, может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ)

Представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ действуют в соответствии с Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2266 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации».

Закон Амурской области «О Правительстве Амурской области» принят Амурским областным Советом народных депутатов 7 июня 2007 года. Правительство Амурской области является высшим постоянно действующим коллегиальным исполнительным органом государственной власти области.

Правительство области действует на основании Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава области, законов области, постановлений и распоряжений губернатора области и обеспечивает их исполнение на территории области. /40/

Законом Амурской области от 13 декабря 2006 года № 261-ОЗ «О государственной гражданской службе Амурской области» устанавливаются правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Амурской области. Настоящим законом учреждаются должности гражданской службы с учетом положений Федерального закона от 27 июля 2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в целях обеспечения исполнения полномочий государственных органов области, либо лиц, замещающих государственные должности. Должности гражданской службы подразделяются на категории и группы. Реестр государственных должностей гражданской службы в Амурской области представлен в приложении А.

Классные чины гражданской службы области присваиваются гражданским служащим в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы области в пределах группы должностей гражданской службы, установленных в Реестре должностей. Классные чины присваиваются гражданским служащим персонально, с соблюдением последовательности, в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы, а также с учетом профессионального уровня, продолжительности государственной гражданской службы в предыдущем классном чине и замещаемой должности гражданской службы. Общим основанием для присвоения классного чина гражданскому служащему является положительная сдача квалификационного экзамена. В число квалификационных требований к должностям гражданской службы входят требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы./40/

Правительство Амурской области состоит из членов Правительства области:

1. Губернатора области, являющегося председателем Правительства области.

2. Первого вице-губернатора области, первого вице-губернатора области - руководителя представительства области при Президенте Российской Федерации и Правительстве Российской Федерации.

3. Первого заместителя председателя Правительства области.

4. Заместителей председателя Правительства области.

5. Министров области.

Для организационного, правового, финансового, материально-технического обеспечения государственной деятельности Правительства области создаются аппараты, которые:

1. Осуществляют в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью.

2. Разрабатывают для представления губернатором области в областной Совет проект областного бюджета, а также проекты программ социально-экономического развития области.

3. Обеспечивают исполнение областного бюджета и готовит отчет об исполнении областного бюджета и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития области для представления их губернатором области в областной Совет.

4. Управляют и распоряжаются собственностью области в соответствии с законами области, а также федеральной собственностью, переданной области в управление в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

5. Формируют иные органы исполнительной власти области и обеспечивает их эффективную работу, контролирует осуществление функций исполнительной власти органами местного самоуправления в пределах переданных им законами области полномочий.

6. Вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие законодательству Российской Федерации изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, Уставу области, законам области и иным нормативным правовым актам области, а также вправе обратиться в суд.

7. Вправе обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации.

8. Осуществляют иные полномочия, установленные федеральными законами, Уставом области и законами области, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными статьей 78 Конституции Российской Федерации.

Организационная структура Аппарата включает в себя руководителя аппарата губернатора области и Правительства Амурской области, заместителей руководителя Аппарата, структурные подразделения Аппарата, а также государственных гражданских служащих, замещающих определенные должности государственной гражданской службы Амурской области, в соответствии со штатным расписанием, утверждаемым губернатором Амурской области. /46/

В своей деятельности Аппарат руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, Уставом (основным Законом) Амурской области, областными законами, постановлениями и распоряжениями губернатора области и Правительства области, иными нормативно-правовыми актами, а также настоящими Положениями.

Положения о структурных подразделениях Аппарата в соответствии с Законом Амурской области от 7 июня 2007 «О Правительстве Амурской области» утверждаются губернатором области. Аппарат возглавляет руководитель Аппарата, назначаемый на должность и освобождаемый от должности губернатором области и осуществляющий свою деятельность под непосредственным руководством первого вице-губернатора области. Руководитель Аппарата имеет заместителей руководителя Аппарата. Структура Аппарата представлена на рисунке 7.

Работа Аппарата организуется в соответствии с:

1. Регламентом Правительства Амурской области.

2. Инструкцией по делопроизводству в исполнительных органах государственной власти области.

3. Положениями о структурных подразделениях Аппарата.

4. Приказами и поручениями руководителя Аппарата.

4. Должностными регламентами государственных гражданских служащих и должностными инструкциями работников, осуществляющих техническое и хозяйственное обеспечение деятельности губернатора области и Правительства области. /45/

Государственная служба Амурской области имеет в своей структуре структурные подразделения - министерства и управления, на которые возложены соответствующие функции.

Министерство образования и науки Амурской области призвано проводить государственную политику и осуществлять отраслевое управление в сфере образования, научной деятельности и организации работы с молодежью./48/

Министерство здравоохранения Амурской области является исполнительным органом государственной власти Амурской области, проводящим государственную политику и осуществляющим отраслевое управление в сфере здравоохранения области, а также координацию деятельности подведомственных государственных унитарных предприятий и областных государственных учреждений здравоохранения./47/

3

Рисунок 7 - Структура Аппарата Амурской области

64

На Министерство экономического развития и внешних связей Амурской области возложены функции управления в сфере социально-экономической политики области и методов эффективного регулирования экономики, развития предпринимательской и инвестиционной деятельности, внешнеэкономической деятельности, координацию деятельности в этой сфере других исполнительных органов государственной власти области. Министерство экономического развития и внешних связей Амурской области является исполнительным органом государственной власти области./51/

Министерство социальной защиты населения Амурской области является исполнительным органом государственной власти Амурской области, реализующим государственную политику и осуществляющим отраслевое управление в сфере социальной защиты населения Амурской области, а также координирующим деятельность иных исполнительных органов государственной власти области по предоставлению мер социальной поддержки, социальных услуг отдельным категориям населения, социальной помощи гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, в соответствии с законодательством Российской Федерации и Амурской области./50/

Управление труда и занятости населения Амурской области проводит государственную политику и осуществляет регулирование в социально-трудовой сфере, в том числе в сфере демографии, охраны труда, государственной экспертизы условий труда и занятости населения./54/

Министерство культуры и архивного дела Амурской области осуществляет межотраслевое управление в сфере культуры и архивного дела. /49/

Управление по физической культуре и спорту Амурской области является исполнительным органом государственной власти Амурской области, проводящим государственную политику и осуществляющим отраслевое управление в сфере физической культуры и спорта./53/

Управление записи актов гражданского состояния Амурской области исполнительный орган государственной власти, реализующий полномочия Российской Федерации по государственной регистрации актов гражданского состояния на территории Амурской области. Полное наименование управления: управление записи актов гражданского состояния Амурской области. Сокращенное наименование управления: управление ЗАГС Амурской области./52/

Таким образом, проанализировав структуру государственной службы в Амурской области можно констатировать, что государственная служба Амурской области имеет в своей структуре министерства и управления, на которые возложены соответствующие функции.

2.2 Проблемы функционирования государственной службы

По данным Федеральной службы государственной статистики по Амурской области можно выявить особенности кадрового состава государственной службы и общие тенденции динамики его развития, а также оценить ситуацию, сложившуюся в настоящее время в кадровом корпусе государственной службы области.

Общая численность чиновников, занятых в государственной службе составляет около 1700 человек. При этом 68 % государственных служащих имеют высшее образование. Вместе с тем каждый второй чиновник заканчивал, как правило, технические высшие учебные заведения, каждый седьмой имеет экономическое образование, а каждый 12 - юридическое./58/

Из этого можно сделать вывод, что в государственных службах недостает социологов, психологов, специалистов по работе с персоналом, организаторов государственной службы. Отсюда понятно, какое значение может иметь переподготовка и повышение квалификации специалистов в стенах Российской Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. За период 2005-2007 год 243 руководителя среднего звена и специалистов прошли переподготовку, 416 - повысили свою квалификацию.

Значительный интерес представляет возрастной состав государственных служащих Амурской области. По данным Федеральной службы государственной статистики по Амурской области, возраст занятых в государственной гражданской службе распределяется следующим образом (Таблица 4).

Таблица 4

Возраст государственных служащих

Возраст	Государственные служащие, проценты
от 20 лет до 50 лет, в т.ч: до 30 лет	80 38
от 50 лет и старше	20

Этот факт свидетельствует о том, что в настоящее время значительно изменился возрастной состав государственных служащих, то есть руководители при приеме на работу стараются брать специалистов с высшим профессиональным образованием более молодого возраста.

Из приведенных ниже данных видно, что около 15 % работников, поработавших в органах исполнительной власти более 10 лет, пользуются старым багажом знаний и опыта, пытаются приспособиться к новым условиям, изменить соответствующим образом стиль и тактику своей деятельности, так как на сегодняшний день система повышения квалификации, подготовки и переподготовки оставляет желать лучшего (Таблица 5)

Таблица 5

Стаж государственных служащих

Годы	Государственные служащие, проценты
до 5 лет в т.ч. до 1 года	61 30
от 5 до 10 лет	24
свыше 10 лет	15

Мировая практика, в частности опыт объединенной Германии, свидетельствует о том, что для сохранения стабильности и преемственности управления необходимо сохранять часть старого профессионального

грамотного кадрового состава, даже в изменяющихся условиях. Для них примерное количество старых сотрудников - около 60 % (тех, кто работал в бывшей ГДР). Однако необходимо помочь им приспособиться к новым требованиям и условиям работы, научить новым технологиям управления./20, с.41/

Каждый руководитель имеет высшее образование, однако, около 66 % - техническое образование. За период с 2005 по настоящее время 2008 года получили второе высшее образование 56 % руководящего состава по специальности «Государственное и муниципальное управление», и 12 % осуществляют переподготовку в настоящее время. Это свидетельствует о глубоком понимании руководства Амурской области насущных потребностей современности, а также о стремлении руководителей совершенствовать процесс управления и адаптировать мировой опыт к современным условиям.

Многие пришли из производственной сферы. Каждый десятый получил значимый опыт управленческой деятельности в прежних советских структурах исполнительной власти. Это имеет как положительные, так и отрицательные стороны. К положительным сторонам относятся: опыт хозяйственной работы; понимание практических задач и потребностей. Среди отрицательных сторон можно назвать: вольная или невольная приверженность старым методам; сложности приспособления к изменяющейся ситуации./55,с.112/

По данным Федеральной службы государственной статистики по Амурской области 61 % работников имеют стаж работы в органах исполнительной власти до 5 лет. Это свидетельствует о том, что большая часть работников ранее не работала в структурах органов исполнительной власти, и для них необходимо проводить дополнительную работу по переподготовке и повышению квалификации.

Эта ситуация в целом не соответствует Закону Амурской области от 13.12.2006 № 261-ОЗ «О государственной гражданской службе», т.к. государственным служащим необходимо иметь высшее профессиональное образование (государственное муниципальное управление) или образование, приравненное к нему./36/

Как показали результаты анализа статистических данных, основной проблемой для государственной гражданской службы Амурской области является низкая квалификация, в особенности это касается руководителей среднего звена, а также специалистов всех уровней. Большинство руководителей и специалистов среднего звена не имеют образования соответствующей специализации и соответствующего опыта для исполнения своих должностных обязанностей. Часть сотрудников не соответствует установленным Указом Президента РФ от 27 сентября 2005 года № 1131 «О квалификационных требованиях по государственным должностям государственной службы» требованиям.

Таким образом, вышеизложенное показало необходимость обеспечения повышения профессиональных качеств государственных служащих субъекта Федерации. При этом важным является максимальное соблюдение принципа конкретности профессиональности профессиональных знаний. Иными словами, профессионализм государственных служащих определяется управляемой сферой.

В зависимости от выполняемых обязанностей необходимо наличие комплекса знаний в области государственного управления, социального управления, соответствующих отраслей хозяйства и промышленности. При этом необходимо проводить строгое разграничение различных типов государственных служащих:

1. Руководители, которые принимают решения. Для них основным является комплекс правовых знаний и работа с людьми. Поэтому особое значение предается навыкам и знаниям в области управления персоналом и технике управления, наличию лидерских качеств и способности применять соответствующий стиль и методы управления применительно к конкретной ситуации.

2. Специалисты, которые готовят вопросы для обсуждения и обеспечивают как подготовку решений, так и выполнение принимаемых решений.

По первой группе - особые требования к профессиональным знаниям и опыту работы в соответствующей отрасли, аналитическим способностям, умению системно видеть проблему, предвидеть последствия принятых решений не с точки зрения политической коньюктуры, а чисто профессионально (энергетика, экономика, строительство и т.п.).

Государственные служащие обязаны иметь также определенную подготовку в области теории государственного управления, психологии управления, управления персоналом, конституционного, административного и других отраслей права, которые напрямую относятся к сфере их профессиональной деятельности.

Требования, предъявляемые в современных условиях к уровню профессиональной подготовки государственных служащих, весьма высоки.

Профессионализм государственных служащих необходимо регулярно поддерживать на требуемом для практики уровне при помощи проведения различных мероприятий, например, таких как повышение квалификации, переобучение и получение дополнительного образования государственных служащих. Реализация принципа профессионализма и компетентности государственных служащих обеспечивается множеством законодательных и иных нормативных актов.

Основной проблемой, стоящей перед органом управления государственной службой является острая проблема подбора кадров, связанная с одной стороны - с сохранением позитивного опыта и преемственности, а с другой стороны - с обеспечением новых подходов к проблемам государственного управления, повышения уровня профессионализма государственных служащих.

В настоящее время наиболее остро стоит проблема недостаточности знаний в области права. Отсутствуют навыки правильного толкования норм действующего законодательства, которые часто противоречат друг другу. Также ощущается острый дефицит знаний в области экономики, финансов, государственного управления.