Конституционно-правовые особенности федеративного устройства России

Конституционно-правовые особенности федеративного устройства россии

В Конституции Российской Федерации подчеркнута федеративная природа российского государства (ст.1), закреплено верховенство законов Российской Федерации на всей территории страны (ст.4) (Конституция Российской Федерации). По-новому выстроена система федеративных отношений, которая в Федеративном договоре 1992 г. давалась в трех вариантах. Различая между собой статусы субъектов федерации, исходя из учета их исторических и этнокультурных факторов, Конституция РФ вместе с тем однозначно подчеркивает равноправие субъектов Федерации по отношению к федеральным органам власти (ст.5), единство экономического (ст.8) и правового (ст.4 и ст.15) пространств.

Деление субъектов Российской Федерации на типы - не формальный момент, оно вытекает из сложившегося на практике их различного статуса. Это закреплено в Конституции Российской Федерации, где статус конкретных типов субъектов Федерации определяется строго очерченными видами нормативных правовых актов. Так, в случае республик - это Конституция Российской Федерации и конституции республик. Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Кроме того, есть особый качественный статус субъекта Федерации - “автономный округ”, входящий в состав края или области. Разностатусность субъектов Федерации - факт, но одновременно Конституцией закрепляется и равноправие субъектов Федерации.

Разностатусность и равноправие - две противоречивые нормы. Разностатусность не вступает в противоречие с частью 4 статьи 5 Конституции, закрепляющей равноправие всех субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Но одно дело быть равноправными во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, другое - иметь равные права, равный объем полномочий. Следовательно, таким же фактом, как разностатусность субъектов Федерации, является и их неравенство.

В Постановлении от 15 июля 1996 г. № 16-П Конституционный Суд РФ дал исчерпывающий ответ тем, кто смешивает понятия равноправия субъектов и их фактического равенства, отметив, что правовое равенство субъектов Российской Федерации не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития, во многом зависящих от территории, географического положения, численности населения, исторически сложившейся структуры народного хозяйства и т.д. Учет региональных особенностей является необходимым условием соблюдения баланса интересов и внедрения общегосударственных стандартов во всех сферах жизнедеятельности субъектов Российской Федерации (См.: [4, 1996, с. 35-43]). [c.15]

Если абстрагироваться от положений Конституции, и обратиться к жизненным реалиям, не трудно увидеть, что конкретные типы субъектов Федерации отличаются от других не только названием (формально), но и качественными характеристиками и престижем. Например, республики заняли такую нишу в иерархии субъектов Федерации, когда по отношению к ним федеральная власть даже в малом не допускает методов воздействия, характерных для унитарного государства, как она это продолжает делать по отношению к другим субъектам Федерации. Это различие бросается в глаза и по внешним признакам (личностные отношения первых лиц страны и субъектов Федерации, уровень бытового и транспортного обслуживания в столице, общий вид и состояние представительств, средства передвижения и т.д.).

В гл. 3 Конституции Российской Федерации решается целый ряд фундаментальных политико-правовых проблем федерализма, касающихся взаимоотношений центра и субъектов. В этой главе четко зафиксировано, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, и что Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. В то же время в Конституции РФ, в отличие от Федеративного договора, не упоминается о суверенитете республик. В конституциях же республик (исключение составляют лишь Степное Уложение Калмыкии и Конституция Республики Марий Эл) такие положения содержатся (См.: [2]).

Как относиться к этой коллизии, особенно с учетом того, что о своих суверенных правах ставят вопрос также субъекты федерации, не являющиеся республиками (государствами), ссылаясь на конституционное равноправие субъектов федерации?

По этому вопросу Конституционный Суд РФ в Постановлении от 7 июня 2000 года №10-П и определении от 27 июня 2000 года №92-О изложил следующую правовую позицию: “Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации” [4, 2000, ст.2728; ст.3117].

Такая трактовка вопроса, которая с позиции права является директивной для органов власти и управления, с теоретической точки зрения представляется для многих дискуссионной.

Теория федерализма определяет федерацию как добровольное объединение двух и более суверенных государств, делегирующих такому объединению значительную часть своих суверенных прав. При этом часть классиков федерализма (Г. Елинек, П. Лабанд, В. Уиуллоуби) исходила из того, что суверенитетом обладает только федерация в целом, другие (М. Зайдель, Д. Кальхаун) считали, что, наоборот, суверенитет принадлежит составным частям федерации, особенно в тех случаях, когда субъекты федерации наделялись конституционным правом свободного выхода из союза.

Признание у субъектов современных федеративных систем ограниченного суверенитета в мировой науке не подвергается сомнению, поскольку нормальное функционирование федерации предполагает наличие относительно независимых друг от друга уровней власти, обладающих собственными полномочиями.

Российская Федерация в этом смысле отличается от общепринятого в мире определения федерации, учитывая, что она образована не “снизу”, а “сверху”, путем децентрализации. И все же суверенные права субъектов федерации (естественно речь идет об ограниченном суверенитете) в Конституции РФ 1993 г. подразумеваются, хотя она и не повторяет в этом вопросе содержание Федеративного договора в его первой части. По своему содержанию статья 73, а также части 1 и 2 статьи 3, части 2 и 3 статьи 5, части 2 и 3 статьи 11, статьи 67, 71, 72, 76 и 77 Конституции Российской Федерации [c.16] признают наличие у субъектов Российской Федерации ограниченного суверенитета, понимаемого как “вся полнота государственной власти в пределах своей компетенции”. И это вовсе не означает умаления или разделения суверенитета Российской Федерации, а является необходимым признаком федеративного государства и федеративной организации государственной власти.

Позднее, в Договоре Российской Федерации с республикой Татарстан появился термин “взаимное делегирование полномочий”, который фактически был узаконен. Данный термин уже изначально предполагал наличие у республики полномочий (компетенции), часть которых при заключении Договора она делегирует Федерации, а часть полномочий Федерация делегирует республике, т.е. субъекту Федерации. Таким образом, федерализм, формирующийся на этом и подобных ему договорах (основаниях), уже отличался от федерализма, который был заложен Конституцией РФ. Такой федерализм по своим качествам приближался к зарубежным понятиям федерализма, как объединения суверенных государств, добровольно отдающих часть своего суверенитета в пользу Федерации. И в данном случае не имеет принципиального значения вопрос о том, как формировалась федерация. Главное, что суверенитет субъекта федерации ограничивался федеральной Конституцией и не был тождественен общегосударственному (союзному) суверенитету. Если согласиться с такой логикой, тогда становится очевидно, что не противоречит Конституции РФ утверждение о суверенной государственности каждого из субъектов федерации в пределах его полномочий (статья 73 Конституции РФ). Эта суверенность субъектов федерации является источником и подсистемой государственного суверенитета Российской Федерации.

Политико-правовое управление федеративными отношениями при такой трактовке суверенитета Федерации и суверенности ее субъектов должно быть направлено на регулирование баланса в разграничении полномочий и предметов ведения по всей вертикали единой системы государственной власти: “Федерация - субъекты федерации - местное самоуправление”, а также на оперативное устранение возможных конфликтных ситуаций во всех звеньях этой системы.

Особенностью практики российского федерализма в период с 1994 по 1998 стало подписание договоров и соглашений между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. Сама по себе такая практика, казалось бы, не несла в себе ничего противозаконного, поскольку не противоречила Конституции РФ. Действительно, Конституция Российской Федерации, кроме статей 71, 72 и 73, устанавливающих ведение Федерации и субъектов, совместное ведение с субъектами Федерации, а также ведение субъектов Федерации, установила возможность договорного разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов (часть 3 статьи 11 Конституции РФ).

Помимо этого Конституция имеет еще одну норму (ст.78), касающуюся передачи полномочий, которая гласит:

“2. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

3. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий” (См.: Конституция Российской Федерации).

Эти положения Конституции имеют разный предмет регулирования. Если в первом случае (статья 11) речь идет о разграничении предметов ведения и полномочий между двумя уровнями органов государственной власти посредством договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, то во втором (статья 78) - о передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной [c.17] власти органам исполнительной власти субъектов Федерации, и наоборот. Такая передача должна происходить путем подписания соглашений. Таким образом, значимость договоров (статья 11) и соглашений (статья 78) разная. Статья 78 лишь закрепляет процесс управленческой деятельности. Полномочия никуда не переходят, они сохраняются, только исполнение их может осуществляться в силу какой-то необходимости другими органами: федеральный уровень доверяет уровню субъекта, а субъект - федеральному уровню.

Предусмотренная частью 3 статьи 11 Конституции практика разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов путем подписания договоров началась 15 февраля 1994 года подписанием договора с Татарстаном. Особенностью этого договора было то обстоятельство, что Татарстан не подписывал в марте 1992 года Федеративный договор, а в декабре 1993 года на его территории не был проведен референдум по принятию новой Конституции. Поэтому могло создаться впечатление, что подписание договора - вынужденный шаг со стороны федеральных органов. И только после подписания в июне 1994 года подобного договора с Кабардино-Балкарией, а в августе 1994 года - с Башкирией стало возможным говорить о том, что процесс разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации перешел на новую ступень своего развития.

В 1995 году были подписаны договоры еще с четырьмя республиками - Северной Осетией, Саха (Якутией), Бурятией и Удмуртией. Но говорить о новом этапе развития договорного процесса стало возможным только в январе 1996 года, когда были подписаны первые договоры с субъектами Федерации, обладающими иным статусом, нежели республики, - Свердловской, Калининградской, Оренбургской областями и Краснодарским краем. В мае 1996 года договорный процесс получил дальнейшее развитие. Были заключены договоры с двумя автономными округами, причем вместе с областями, в состав которых они входят. Всего с 15 февраля 1994 года было подписано 49 договоров, которые касались 51 из 89 субъектов федерации (2 договора были подписаны одновременно областью и автономным округом, который находится на ее территории). В 1998 году процесс подписания договоров был приостановлен в связи с рассмотрением, а затем принятием Федерального Закона “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации” от 4 июня 1999 года.

Заключение подобных договоров и соглашений к ним в принципе проводилось в рамках действующей Конституции, однако процедура их подписания и главное содержание договоров и соглашений, а также порядок их вступления в силу имел ряд издержек, провоцирующих углубление асимметрий федерации. Но договора и соглашения стали рычагами снятия противоречий и конфликтов в системе федеративных отношений.

В первую очередь следует отметить изначальную запутанность с определением правомочности должностных лиц, подписывающих договоры. В названиях договоров (впрочем, как и в их текстах) говорится об “органах государственной власти Российской Федерации и органах государственной власти субъектов Российской Федерации”. На деле же эти документы подписывались только руководителями исполнительных органов и (или) президентами, которые если не возглавляли их непосредственно, то во всяком случае контролировали их деятельность. Некоторые исключения, например, имелись в процедуре подписания договоров Российской Федерации с Удмуртией и Калининградской областью, когда от субъектов Федерации их подписывали также и представители законодательных органов государственной власти. Однако и в данном случае отмеченное противоречие не было снято, поскольку для подписания подобных договоров необходима была “санкция” соответствующего коллегиального органа. [c.18] Подобное происходило и на федеральном уровне. Федеральное Собрание, являющееся органом государственной власти Российской Федерации, оказалось исключенным из договорного процесса, хотя предметы ведения и полномочия этих органов также разграничиваются данными договорами.

Вторая издержка носила более существенный характер. В ряде случаев (договоры с Татарстаном, Башкортостаном, Якутией, Свердловской областью и др.) разграничение предметов ведения и полномочий коснулось отдельных вопросов, отнесенных статьей 71 Конституции к исключительному ведению Российской Федерации. Это было грубейшим нарушением Основного Закона, поскольку конституционно закрепленные предметы ведения Федерации делились путем подписания этих договоров с субъектами Федерации, причем не всеми, а лишь некоторыми.

Таким образом, складывалась ситуация, при которой Конституция РФ (фактически с согласия центра) на части территории России (для субъектов, подписавших такие договоры с Российской Федерацией) в полной мере не действовала. Силу набирал процесс, когда Основной Закон страны приносился в жертву политической целесообразности. А за этим следовало еще более худшее, когда нарушались критические пределы централизации и децентрализации. Переход же за любой порог этих пределов неминуемо открывал дорогу к конфедерализации и к развалу государства. Понимание этой угрозы заставило высшее руководство страны приостановить подписание договоров и соглашений и ускорить принятие Федерального закона, который бы установил общие принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий, свел бы к минимуму при этом асимметрию между субъектами федерации при разграничении ими предметов совместного ведения с Федерацией.

Означает ли это политическую целесообразность теперь уже отказа от практики подписания договоров? На этот счет имеются различные точки зрения. Так, Государственный Совет и Президент Республики Татарстан считают, что потенциал договорных отношений используется по-прежнему недостаточно. Саратовская областная Дума, напротив, высказалась в январе 2002 года за пересмотр заключенных договоров и соглашений, считая, что договорная система себя изжила. Такого же мнения придерживаются высшие органы власти Удмуртии, многих областей Российской Федерации.

По нашему мнению, в этом вопросе надо избегать крайностей минимум по двум причинам. Во-первых, особенность России такова, что без компромиссов, а таким компромиссом всегда может стать договор или соглашение, не обойтись, особенно с учетом неурегулированности многих вопросов в федеральном законодательстве.

Во-вторых, возрастающее в последнее время негативное отношение к договорной практике является по большей части не столько самим фактом их негативной оценки, сколько свидетельством низкого уровня конституционной и федералистской культуры. Как показывает опыт современных федеративных, а также ряда унитарных государств (например, Испании) договоры и соглашения являются не только эффективным способом разграничения полномочий центра и членов Федерации, но и важнейшим инструментом обеспечения ответственных органов власти за надлежащее осуществление принятых ими на себя полномочий и соблюдение конституционного правопорядка. Договорное разграничение предметов ведения и полномочий - это конституционная норма.

Конституционный Суд РФ неоднократно рекомендовал использовать договорную практику как один из эффективных инструментов достижения согласия в конфликтных ситуациях. Например, в Постановлении от 14 июля 1997 г. № 12-П Конституционный Суд РФ решил вопрос о принципах разграничения компетенции между органами власти субъектов РФ, входящих в “сложносоставные” субъекты федерации указом, что “на основе Конституции РФ и в рамках действующего законодательства автономный округ, край, область могут конкретизировать с помощью договора условия и порядок формирования органов государственной власти” (См.: [4, 1997, ст. 3581]). [c.19]

Среди политико-правовых проблем российского федерализма особо стоит проблема отношений между автономными округами и областями (краем), в состав которых они входят. Противоречия здесь являются наиболее сложными и принципиальными и связаны, прежде всего, с новым статусом автономных округов и областей (края), закрепленным Конституцией Российской Федерации.

Автономные округа входили с момента своего образования в состав определенной области или края и фактически не только территориально, но и административно им подчинялись. Однако в настоящее время ни в статьях Федеративного договора, ни в нормах действующей Конституции не говорится об обязательности вхождения автономного округа в состав области или края либо какой-то зависимости от них. Но в этих документах закреплено существенное повышение статуса названных субъектов и расширены их полномочия, в частности провозглашено их равноправие между собой и со всеми другими субъектами Федерации. Автономные округа получили возможность или остаться в составе области (края), или же непосредственно войти в Российскую Федерацию, что и сделал уже Чукотский автономный округ.

Вместе с тем существенные изменения претерпело само понятие “вхождение” округа в область или край. Исходя из конституционных норм его можно трактовать лишь как юридически оформленные отношения между соответствующим автономным округом и областью (краем), связанными друг с другом исторически и экономически, причем в формах, которые не противоречат конституционно закрепленному принципу равноправия субъектов Федерации. В то же время реализация соответствующих конституционных норм на практике, равно как и просто их толкование, встречает множество трудностей. Во многом они вызваны наличием противоположных тенденций в позициях автономных округов и областей (краев). Если для последних характерно отношение к автономным округам как к своего рода “младшим братьям”, а отнюдь не равным себе субъектам Федерации, то автономные округа, напротив, стремятся продемонстрировать свою самостоятельность и независимость. Потому коллизии и даже конфликты между этими субъектами Федерации возникают по многим вопросам, начиная с проблемы соотношения территорий и заканчивая перераспределением полномочий между органами государственной власти. Здесь требуется найти взвешенное решение, учитывающее интересы всех сторон и отвечающее принципам федерализма.

По нашему мнению, конституционным недоразумением является не столько сам факт “вхождения” одного субъекта федерации в состав другого субъекта федерации, сохраняющего при этом с ним равноправие, сколько само конституирование такого субъекта федерации как “автономный округ”.

Исторически понятие “автономия” в РСФСР, потом в СССР было нераздельно связано с разрешением национального вопроса: “автономная республика”, “автономная область”, “национальный (автономный) округ”. В новой Конституции России нет упоминаний о национально-государственных и национально-территориальных образованиях. Бывшие автономные республики и все, за исключением одной, автономные области стали просто республиками. Кроме Коми-Пермяцкого автономного округа, во всех округах коренное малочисленное население составляет абсолютное меньшинство. Нужны новые формы и механизмы защиты прав этих народов, сохранения их самобытности.

Не менее дискуссионной является и проблема, какую модель федерации мы строим. По мнению ряда исследователей истории российского федерализма, с начала 90-х годов прошлого века до настоящего времени в политической и правовой действительности идет конкурентная борьба трех моделей федерализма (см.: [11, с.19-20]).

Первая - это модель кооперативного федерализма, фактически закрепленная Конституции РФ 1993 года, и во многом совпадающая с моделями федерации в США и Швейцарии. [c.20]

Сущность кооперативного федерализма состоит в развитии отношений координации и сотрудничества между федерацией и ее субъектами, для чего создаются соответствующие правовые и институциональные условия.

Для России выбор кооперативной модели федерализма был не случаен. С одной стороны, он был предопределен конкретно-историческими особенностями российского государства и общества, где философия сильной центральной власти сосуществовала с традициями и практическим опытом многовекового совместного проживания на единой земле различных национальностей и культур.

С другой стороны, выбор этой модели был продиктован политическими реалиями начала 90-х годов - конкретной расстановкой политических сил, степенью напряженности взаимоотношений центра и регионов. В этой связи авторами проекта Конституции намеренно закладывалось обширное поле совместных предметов ведения, создание второй палаты (верхней) как инструмента и площади согласования интересов субъектов РФ и федерального центра. Субъекты должны были реально “видеть” себя в федерации, чтобы родились необходимые правовые условия и стимулы для сотрудничества и кооперации.

Вторая модель - модель “параллельного” федерализма, главный признак которого - стремление к сужению или ликвидации сферы совместного ведения между федерацией и ее субъектами, к полному разграничению полномочий между разными уровнями государственной власти. Эту модель активно отстаивали субъекты федерации, усматривая в ней рост своей самостоятельности, повышение статуса вплоть до конфедеративных отношений с государством. Сегодня эта тенденция сохраняется в ряде республик (Татарстан, Башкортостан, Якутия, Ингушетия и др.).

Третья модель - стремление к централизации и даже к унитаризму при сохранении внешних атрибутов федеративного государства.

Сегодня трудно сказать, какая версия имеет перспективу.

Столкнувшись с активной политикой Центра в последние два года, направленной на укрепление вертикали власти, усиление контроля за деятельностью субъектов федерации через представительства семи федеральных округов, усилением методов администрирования во взаимоотношениях с регионами, субъекты федерации начинают открывать для себя ценности федерализма “кооперативного”. Другими словами, опасаясь “унитаризации”, они с готовностью отказываются от “конфедерализации”.

Острые дискуссии по ключевым вопросам развития федерализма в России являются отражением того факта, что общество еще не пришло к осознанию оптимальности модели федерализма, заложенной в Конституции РФ. Поэтому поставить точку в дискуссиях на темы договорной или конституционной, асимметричной или симметричной федерации; равенстве или равноправии регионов; делимости или неделимости государственного суверенитета и т.п. можно будет лишь в том случае, если их участники договорятся пользоваться общим понятийным аппаратом и определяться, какую все-таки модель федерации они исповедуют (см.: [11, с. 21]).

Есть и вовсе радикальная точка зрения, имеющая немало сторонников, суть которой состоит в том, что Россия по-прежнему реально не является федерацией. Ее, в частности, проводит С.Д. Валентей (см.: [7]).

Согласно его позиции на начальном этапе реформ политическая воля к федерализации России была достаточно очевидной. Был подписан Федеративный договор и принята Конституция. Это позволило приступить к преодолению бывшего (советского) псевдофедерализма и заложить основы отношений реального федерализма. Однако начатое не получило логичного продолжения ни в разрабатываемом законодательстве, ни в практической деятельности.

В своей основной части эта деятельность не отвечала принципам федерализма по следующим критериям: федеральным центром нередко нарушались как Конституция и законы, так и взятые на себя обязательства перед гражданами и регионами; получала распространение практика отказа исполнительных и законодательных ветвей власти [c.21] части субъектов Федерации от участия в защите общенациональных интересов; нарушались межрегиональные связи, что ограничивало возможности интеграции экономик в единое рыночное экономическое пространство; утверждалась унитарная модель бюджетного федерализма, что лишало регионы стимулов к расширению собственной доходной базы; сохранялась неопределенность статуса федеральной собственности, что позволяло объявлять некоторые объекты общенационального значения собственностью субъектов Федерации и предельно сужало экономическую базу, необходимую для выполнения государством своих регулирующих функций; противоречивость принципов распределения компетенций между органами исполнительной и законодательной власти всех уровней разрушало единство исполнительной вертикали; сохранялась неопределенность принципов и основ формирования местного самоуправления.

В результате складывалась ситуация, в чем-то аналогичная той, которая наблюдалась в период начала распада СССР (см.: [7, с.73-74, 76-77). Были годы (1990-1996), когда вместо федерализма укрепляла позиции конфедеративная модель, причем модель со все более явными признаками феодального общества, когда развивались основы кастово-бюрократической системы, укреплялся кланово-групповой, а также этнический принцип формирования власти в субъектах федерации, превалировали региональные, этнические интересы над общенациональными, формировались замкнутые региональные рынки, что грозило в конечном итоге разрушением федерации.

Возможно, такие выводы известного экономиста не вполне адекватны реальному состоянию общества, в чем-то и краски сгущены, но многое в этих суждениях указывает на тенденции, которые, действительно пробивали себе дорогу и могли взорвать федеративные отношения и целостность России.

Предложенные Президентом РФ В.В. Путиным в 2000 г. законы, направленные на усиление “скрепов государственного организма”, укрепление единства и целостности страны на принципах федерализма, оказались востребованными обществом, с тревогой наблюдавшим за нарастающими угрозами распада государственности России. Среди первоочередных задач, связанных с укреплением федерализма, были поставлены задачи создания стабильной законодательной базы федерализма, обеспечения единства системы государственной власти в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации исполнительных, представительных, судебных ветвей власти.

Особая роль в связи с этим отводилась представительствам Президента в федеральных округах. Они должны были стимулировать формирование правовой базы федерализма, вытекающей из требований Конституции РФ, ускорить подготовку и принятие федеральных конституционных законов “О конституционно-правовом статусе субъекта Российской Федерации”, “О механизмах реализации ст.72 Конституции Российской Федерации”, “Об институте федерального вмешательства в дела субъектов Федерации”, то есть, тех нормативных правовых актов, которые должны были определить полномочия, гарантии и ответственность федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации как равноправных участников федеративных правоотношений, развивать заложенные в Конституции нормы и восполнить содержащиеся в Основном Законе страны неопределенности и пробелы. В этой связи усилия как федеральных, так и региональных законодательных органов власти были направлены прежде всего на законодательное обеспечение разграничения предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В настоящее время законодательство по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов в рамках статьи 72 Конституции Российской Федерации развивается противоречиво и крайне не согласуются по многим позициям подходы Центра и регионов. В этой связи перспективным может стать практика подготовки модельных законов в качестве типовых образцов правового решения существующих проблем, предложенная руководством Приволжского федерального округа. Модельные нормативные правовые акты предполагают специфические процедуры подготовки, [c.22] рассмотрения и одобрения (поддержки). Их разработку можно было бы предусматривать в планах законопроектной деятельности Государственной Думы и Совета Федерации, исполнительных и иных органов государственной власти.

В настоящее время в правовой системе Российской Федерации отсутствуют федеральные законы, устанавливающие организационно-правовые формы разрешения конфликтов между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Кроме того, в федеральном законодательстве не урегулированы вопросы, связанные с гарантиями обеспечения авторитета федеральной власти и федерального права, а также с ответственностью федеральных органов государственной власти за нарушение конституционно установленных прав субъектов Федерации.

Законодательное установление данных норм может быть основано на введении в России дополнительных институтов федерального вмешательства, применение которых в других федеративных государствах осуществлялось в периоды, характеризовавшиеся, как правило, существенными разногласиями между федеральными и региональными органами власти, нестабильностью федеративных отношений и дезинтеграционными процессами.

На устранение названных правовых пробелов и создание условий для реального развития федеративных отношений в России направлены проводимая в стране административная реформа и формирование широкой правовой базы федерализма.

Литература

1. Конституция Российской Федерации. - М., 1997.

2. Конституции Республик в составе Российской Федерации. - Вып. 1-2. - М., 1996.

3. Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. // Федеральное конституционное право России: Основные источники по состоянию на 15 сентября 1996 г. / Сост.: Б.А. Страшун. - М., 1996.

4. Свод Законов Российской Федерации. - 1996, № 29; 1997, №29; 2000, № 25, 26.

5. Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. - М., 2000.

6. Абдулатипов Р.Г. Федеративный договор и перспективы нашей федерации // Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив. - М., 1998/

7. Валентей С.Д. Федерализм: российская история и российская реальность. - М., 1998.

8. Федерализм. Энциклопедический словарь. - М., 1997.

9. Федеративный договор: Документы. Комментарий. - М., 1992.

10. Шахрай С.М. Актуальные проблемы российского федерализма. // Власть. - 1995. - № 8.

11. Шахрай С.М. Федерализм и конституционное правосудие (проблемы теории, методологии, практики). Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. - СПб., 2001.