Общая характеристика бюджетного права Российской Федерации

План

1. Понятие и значение государственного и местного бюджетов

2. Бюджетное право России

3. Бюджетное устройство в РФ

4. Доходы бюджетов

5. Расходы бюджетов

6. Формы расходов бюджетов

1. Понятие и значение государственного и местного бюджетов

Государственные и местные бюджеты являются центральным звеном финансовой системы Российской Федерации. Посредством бюджетов образуются денежные фонды соответствующего государственного или административно-территориального образования, которые обеспечивают выполнение задач общего для них значения, создают финансовую основу для осуществления функций органов государственной власти и местного самоуправления.

В материальном аспекте государственный или местный бюджет представляют собой централизованный в масштабах определенного государственного или административно-территориального образования денежный фонд, который находится в распоряжении соответствующих органов государственной власти. Материальное содержание бюджета подвижно, постоянно меняется объем концентрируемых в нем денежных средств, виды поступлений в него, направления расходов и т.п. Однако сущность бюджета проявляется в тех общественных отношениях, которые связаны с концентрацией и использованием его средств, т.е. в характеристике бюджета как экономической категории. В этом аспекте бюджет представляет собой совокупность экономических (денежных) отношений, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществления общих задач государственных и административно-территориальных образований и выполнения функций соответствующих органов власти.

Бюджетная система концентрирует наиболее крупную часть финансовых ресурсов государства.

Понятие бюджета имеет и юридический аспект. В этом случае он рассматривается как правовой акт. В таком смысле бюджет -- это основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного денежного фонда государственного или административно-территориального образования, утверждаемый соответствующим представительным органом государственной власти. Такой финансовый план закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных отношений.

В законодательстве содержится и юридическая характеристика понятия бюджета с позиции права собственности. Согласно ГК РФ (ст. 214 ч. 4) средства государственного бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют соответственно государственную казну РФ или субъекта федерации. Таким образом, средства государственного бюджета -- часть государственной казны. Средства местного бюджета отнесены к объектам муниципальной собственности (ст. 215 ГК). Такая характеристика важна тем, что определяет собственника бюджетных средств. Им является не тот или иной орган государственной (местной) власти, а государство, административно-территориальное образование и т.п. Соответствующие органы власти и управления осуществляют в пределах своей компетенции распоряжение этой собственности. Конституция РФ (ст. 72) относит вопросы разграничения государственной собственности, куда входят и бюджетные средства, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

В законодательстве РФ дается понятие бюджета, характеризующее лишь одну его сторону -- как «форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6 Бюджетного кодекса).

Важная роль бюджета выражается в том, что он создает финансовую базу функционирования государства и органов местного самоуправления, Государственный аппарат и органы местного самоуправления административно-территориальных единиц содержатся за счет средств соответствующего бюджета. Сюда относятся органы представительной и исполнительной власти, правоохранительные органы.

Сконцентрированные в бюджете средства предназначаются для осуществления государственной социально-экономической политики, обеспечения обороны и безопасности страны. С помощью бюджета реализуются государственные разных уровней и местные программы по развитию и нормальному функционированию отраслей народного хозяйства.

Аккумуляция в бюджетной системе крупных денежных фондов создает возможности для обеспечения равномерного развития экономики и культуры на всей территории страны, целесообразного размещения в ее пределах производительных сил. Бюджет является мощным управляющим механизмом в распоряжении государства.

До 1990 г. в РФ утверждался единый государственный бюджет, который объединял все действующие на ее территории бюджеты и отражал в целом их средства. В настоящее время все бюджеты существуют как самостоятельные денежные фонды. Однако для управления делами каждой территории, прогнозирования ее развития важно знать, какие средства сосредоточиваются в бюджете всех уровней, функционирующих в ее рамках. Это необходимо также для формирования взаимоотношений с выше и нижестоящими органами власти.

Поэтому законодателем предусмотрено составление консолидированных бюджетов в масштабах РФ в целом, а также субъектов федерации и административно-территориальных единиц (кроме низового звена последних).

Консолидированный бюджет -- свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории, используемый для расчетов и анализа. Составление консолидированных бюджетов возложено на соответствующие исполнительные органы власти. В отличие от самостоятельных бюджетов они утверждению не подлежат и правовыми актами не являются.

2. Бюджетное право России

Бюджетное законодательство как часть финансового законодательства - это совокупность актов, определяющих бюджетное устройство государства, его субъектов, местного самоуправления, регулирующих отношения по поводу распределения бюджетных средств между бюджетами разного уровня, их расходования, а также актов, устанавливающих порядок формирования и исполнения бюджетов, осуществления финансового контроля, формирования внебюджетных фондов и ответственность за нарушение бюджетного законодательства. Определяющее влияние на бюджетное законодательство оказывают нормы конституционного, административного и гражданского права. В соответствии с Конституцией России бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из актов различного уровня - как федерального, так и регионального. Имеются также правовые акты местного самоуправления. В этих условиях систематизация законодательства имеет важное значение.

Носители юридических прав и обязанностей в отношениях по образованию, распределению и использованию бюджетов всех уровней именуются субъектами бюджетного права.

В круг субъектов бюджетного права РФ входят:

1. Государства, государственные и административно-территориальные образования:

а) Российская Федерация в целом;

б) субъекты РФ -- республики, края, области, автономная область и автономные округа; города Москва и Санкт-Петербург;

в) местные административно-территориальные образования -- города, районы, села, поселки;

2. Государственные и местные органы власти:

а) представительные органы государственной власти и местного самоуправления;

б) исполнительные органы власти и местного самоуправления.

В настоящее время общий массив правовых актов в области бюджетов велик. Основополагающие нормы бюджетного права определены Конституцией Российской Федерации. Бюджетное законодательство, кроме того, состоит из Бюджетного кодекса РФ от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ, и принимаемых в соответствии с ним ежегодных законов о бюджетах различного уровня, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, нормативно-правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих отношения, указанные в ст.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В последние годы приняты федеральные законодательные акты по регулированию бюджетных отношений - например, отменен Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации" от 15 августа 1996 года, и внесены существенные изменение в БК.

Право местного самоуправления иметь свой бюджет основано на ст.132 Конституции Российской Федерации. Важным правовым актом является Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Бюджетный кодекс Российской Федерации конкретизировал компетенцию органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных отношений. В частности, органы местного самоуправления определяют порядок составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, составляют, исполняют его и т. д.

В сфере бюджетных отношений действуют также правовые акты Министерства финансов РФ, которым принадлежит важная роль в практической организации бюджетной деятельности государства

Значение бюджетного права обусловлено важной ролью государственного и местного бюджета в решении экономических и социальных задач страны. Для федеративного государства, каковым является Россия, оно особенно велико. С помощью бюджетного права регулируются внутри федеральные отношения по распределению финансовых ресурсов, необходимых для осуществления полномочий федерального уровня и субъектов федерации.

3. Бюджетное устройство в РФ

Все действующие на территории Российской Федерации бюджеты представляют в совокупности определенную систему, которая называется бюджетной системой. Согласно законодательству она представляет собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность республиканского (федерального) бюджета РФ, бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов административно-территориальных единица.

К сожалению, эта важная категория финансового права осталась неопределенной в действующей редакции БК РФ. Возможно, это и привело к некоторым композиционным огрехам, проявившимся в структуре Кодекса и связанным с неурегулированностью на законодательном уровне понятий "бюджетная система" и "бюджетное устройство". Речь идет о том, что часть вторая Кодекса, названная "Бюджетная система Российской Федерации", начинается с раздела "Бюджетное устройство Российской Федерации", который, в свою очередь, открывается главой "Бюджетная система Российской Федерации" (глава 3).

Каждое государство имеет свою организацию бюджетной системы и принципы ее построения, т.е. бюджетное устройство. Правовые нормы, закрепляющие бюджетное устройство, устанавливают виды бюджетов, действующих на территории страны, место и роль каждого из них, принципы их функционирования и взаимосвязи. Эти нормы являются в бюджетном праве основополагающими, поскольку выражают право государственных и административно-территориальных образований на свой бюджет, уровень самостоятельности в его использовании.

Бюджетная система РФ основана на принципах ее единства; разграничения доходов и расходов между ее уровнями; самостоятельности бюджетов; полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов; сбалансированности бюджета; эффективности и экономности использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; гласности; достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств. Одним из основных принципов построения и функционирования бюджетной системы является самостоятельность бюджетов всех уровней. Содержательная сущность данного принципа установлена ст.31 БК РФ. Исходя из законодательно закрепленной дефиниции принципа самостоятельности, подчеркнем, что степень самостоятельности бюджетов определяется объемом бюджетных прав субъектов, предоставленных им законодательством.

Можно утверждать, что, например, принцип самостоятельности у нас не является реальным по следующим основаниям:

в Бюджетном кодексе не гарантируется определенный уровень собственных доходов в бюджетах субъектов РФ и муниципальных образований;

отсутствует обоснованное нормативное разграничение доходных источников между звеньями бюджетной системы;

нормативы процентных отчислений устанавливаются законом о бюджете вышестоящего уровня в одностороннем порядке (ч.2 ст.48 БК РФ);

возможность распределения и закрепления расходов между бюджетами разных уровней определяется Правительством РФ (п.2 ст.85 БК РФ);

имеется возможность централизации доходов, зачисляемых в бюджеты других уровней бюджетной системы, для целевого финансирования централизованных мероприятий (п.2 ст.39 БК РФ). Данная норма входит в противоречие со ст.28 и 31 БК РФ и, более того, с ч.1 ст.132 Конституции РФ.

Реальность бюджета обеспечивается реальным поступлением доходов в бюджет, что должно быть законодательно установлено. При этом необходимым условием является, во-первых, наличие доходных источников и, во-вторых, достаточность суммы доходов для покрытия всех расходов бюджета. В этой связи целесообразно привести некоторые нормы БК в соответствие с собственно нормами того же кодекса и с Конституцией РФ.

Создание эффективной бюджетной системы, безусловно, ключевая проблема в гармонизации бюджетных правоотношений, в организации движения бюджетных средств по целям и во времени. В связи с этим существуют различные модели построения систем:

централизованная бюджетная система, для которой характерна жесткая структура межбюджетных отношений;

"конфедеративная" бюджетная система, особенностью которой является одноканальная схема сбора налоговых доходов и их монопольное распределение;

децентрализованная бюджетная система, сущность которой состоит в том, что структура бюджетных полномочий идентифицируется со структурой потребностей, интересов и предпочтений населения региона или муниципалитета.

В условиях трансформируемой экономики последняя модель является предпочтительной, поскольку здесь обеспечивается адекватность бюджетных услуг уровню налогообложения и достаточно полно реализуются принципы бюджетной самостоятельности, ответственности и сбалансированности, формируются соответствующие финансовые институты.

В экономической программе Правительства предусмотрено комплексное реформирование межбюджетных отношений, поэтапная реализация принципов разделения налоговых полномочий. На первом этапе планируется перейти от действующей системы расщепления налоговых поступлений по формуле "один налог - три бюджета" к реализации принципа "один налог - один бюджет". Естественно, упорядочение налоговых полномочий и ответственности властей нижестоящих уровней должно происходить через внесение поправок в Бюджетный кодекс.

Таким образом, главной целью развития бюджетного законодательства должно быть законодательное закрепление бюджетной (финансовой) автономии субъектов Российской Федерации путем установления четких законодательных гарантий реализации их расходных полномочий по финансированию всех социально необходимых расходов.

4. Доходы бюджетов

В соответствии с законодательством государственные и местные бюджеты состоят из доходной и расходной частей. Все доходы и расходы распределяются (или разграничиваются) между бюджетами.

Распределение (разграничение) доходов и расходов бюджетов -- это определение видов и объемов доходов и расходов, подлежащих включению в каждый тип бюджетов.

Доходы бюджетов. Общие положения

Налоговые доходы