Основы конституционного права Японии

35

Основы конституционного права Японии

План

1. Конституция Японии

2. Права, свободы и обязанности граждан

3. Партийная система

4. Система государственных органов

5. Административно-территориальное деление

Конституция Японии

История права Японии знает только два конституционных акта. Долгое время, вплоть до второй половины XIX века, Япония находилась в добровольной изоляции, не поддерживая практически никакой связи с внешним миром. Только в 1858 году после падения сегуната Эдо японские порты открылись для иностранных судов. С того времени начинается период интенсивной интернационализации, в том числе и в сфере японского права. Растет интерес к идеям французских просветителей. Накаэти Ёмин - «восточный Руссо» - переводит на японский язык «Теорию общественного договора». В стране становятся все более значительными демократические настроения. Становится очевидной необходимость принятия основного закона государства. В результате реставрации Мэйдзи 11 февраля 22 года эпохи Мэйдзи (1889 г.) вступает в силу Конституция Великой Японской Империи, так называемая Конституция Мэйдзи. Образцом для нее стала монархическая прусская Конституция 1850 года, что послужило основой для дальнейшего распространения германского влияния на правовую систему Японии. Согласно Конституции особа Императора объявлялась священной и неприкосновенной (ст. 3), Император обладал всей полнотой верховной власти (ст. 4), императорские указы имели высшую юридическую силу. Он имел право объявлять войну и являлся верховным главнокомандующим. По Конституции Император выступал гарантом прав «всем добропорядочным гражданам японской Монархии». Но таких гарантированных прав было немного. К ним относились: право свободного выбора места жительства, профессии, неприкосновенность жилища, тайна переписки, свобода вероисповедания, свобода слова, печати, собраний и право на справедливый суд. Конституция 1889 года прокламировала принцип разделения властей. Высшей фигурой в государстве был Император, законодательной властью при нем обладал Парламент, административной - Кабинет, судебные полномочия осуществляли суды.

Поражение Японии во второй мировой войне и ее оккупация войсками США были основной причиной, определившей коренную ломку устаревших конституционных и административных норм. Основой послевоенной перестройки общества стала совместная Декларация, подписанная главами США, Англии, Китая и Советского Союза в июле 1945 г. в Потсдаме. В Потсдамской декларации в качестве целей оккупации Японии провозглашались: демилитаризация страны, демобилизация японских вооруженных сил, наказание всех военных преступников. В ней указывалось, что: «Должны быть устранены любые препятствия на пути возрождения и усиления демократических тенденций в японском народе. Должно быть установлено уважение к свободам слова, вероисповедания и идей, а также к основным правам человека».

В октябре 1945 г. премьер-министр Японии Кидзюро Сидэхара сформировал специальную комиссию по изучению вопросов конституционной реформы, поставив перед ее участниками непосильную задачу - примирить заложенные в Конституции Японской Империи прусские великодержавные принципы с насущными требованиями демократизации государства. В феврале 1946 г. японское правительство опубликовало конституционный проект, вносящий незначительные изменения в Конституцию 1889 года. Но поскольку этот консервативный проект не прошел бы рассмотрения Дальневосточной комиссией, наделенной полномочиями по контролю за конституционной реформой в Японии и за соответствием рассматриваемых законопроектов духу Потсдамской декларации, то он был сразу отклонен. А уже в марте правительство представило на рассмотрение в парламент проект генерала Дугласа Макартура, разработанный в штабе американских оккупационных войск. Новая Конституция была принята Парламентом в октябре 1946 г., промульгирована Императором и опубликована 3 ноября 1946 г. Через шесть месяцев - 3 мая 1947 г. - она вступила в силу.

Структурно Конституция Японии состоит из 11 глав и 103 статей, которые последовательно регулируют: статус императора; отказ от войны; права и обязанности народа; деятельность Парламента, Кабинета и судебной власти; государственные финансы; местное самоуправление; процедуру изменения Конституции.

Новая конституция отличается от Конституции Мэйдзи по многим важным аспектам. Основными являются:

1) особа Императора более не признается священной и существует лишь в качестве символа государства и единства нации, а единственным носителем государственного суверенитета становится народ (ст. 1);

2) принцип разделения властей осуществляется на более демократической основе. Император не обладает исполнительной властью. Он имеет право выполнять лишь те государственные функции, которые оговорены в Конституции. Например, он лишь формально утверждает назначение премьер-министра и главного судьи Верховного суда. Само назначение премьер-министра осуществляется Парламентом, а главного судьи - Кабинетом министров. По совету и с одобрения Кабинета министров Император провозглашает от имени народа законы и договоры, созывает сессии Парламента, присуждает награды (гл. 1);

3) круг основных прав и свобод человека значительно расширен (гл. 3);

4) Япония «отказывается от войны как суверенного права нации, а также от угрозы или применения вооруженной силы как средства разрешения международных споров» (ст. 9);

5) ликвидация всех аристократических институтов (ст. 14). Бывшая Палата пэров заменяется Палатой советников, члены которой избираются как представители всего народа;

6) местное самоуправление осуществляется в широких масштабах (ст. 92 - 95).

К особенностям конституции 1947 года относится наиболее четкое закрепление трех принципов: принципа народного суверенитета, принципа соблюдения основных прав и свобод граждан и принципа пацифизма.

Принцип народного суверенитета как основы государственной власти в японском конституционном праве появляется впервые и закрепляется в преамбуле и в ст. 1 Конституции. Высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом является Парламент (ст. 41).

Конституция содержит широкий перечень личных, политических и социально-экономических прав и свобод граждан.

Особое значение имеет 9-я статья Конституции, в которой содержится положение об отказе от войны и создания регулярных вооруженных сил. Включение в Конституцию данной статьи имело предотвратить возрождение японского милитаризма. 9-я статья Конституции является, пожалуй, самой проблемной. С одной стороны, она служит объектом неутихающей критики реакционных сил, с другой - выступает препятствием для осуществления Японией своих международных обязательств, таких, как участие Японии как члена ООН в комплектовании международных вооруженных сил, что пока компенсируется невооруженным участием в миротворческих миссиях (Камбоджа, Мозамбик, Руанда) и в спасательных операциях при стихийных бедствиях. На сегодняшний день функцию вооруженных сил выполняют японские силы самообороны, созданные в июле 1950 года в качестве «резервного полицейского корпуса» после начала войны на Корейском полуострове. Это мощная, хорошо обученная и прекрасно экипированная армия численностью 130 тысяч человек, по расходам на которую страна занимает седьмое место в мире, хотя и осуществляется это всего в пределах 1% ВНП.

Контроль за соблюдением Конституции возложен на суды. Конституция не запрещает низшим судам осуществлять конституционный контроль, но устанавливает, что окончательное решение по подобным вопросам принимает только Верховный суд. Юридической основой для института конституционного контроля является норма ст. 98, провозгласившая Конституцию верховным законом страны и указавшая, что никакие законы, указы и иные государственные акты, противоречащие основному закону в целом или частично, не имеют законной силы. Последствиями вынесенного Верховным судом решения является неприменение нормы, признанной неконституционной.

До сих пор Конституция 1947 г. ни разу не подвергалась пересмотрам, хотя вопрос об отмене или пересмотре отдельных ее статей стоял буквально с первых дней ее обнародования. Критика в основном касалась «импортного», навязанного стране характера Конституции. Наиболее острая борьба развертывалась вокруг отмены или изменения «мирной» 9-й статьи, в отношении которой применяется расширительное толкование Конституции.

Одна из причин конституционной стабильности Японии - «жесткий» порядок изменения основного закона, установленный ст. 96. Для изменения Конституции, осуществляемого по инициативе Парламента, требуется согласие не менее двух третей общего числа членов обеих палат. Одобренные таким образом поправки затем представляются на специальный референдум либо на рассмотрение Парламента после его новых выборов (способ ратификации определяется решением Парламента). Существующий в Японии баланс политических сил не позволяет партиям, выступающим за изменение Конституции, достичь в Парламенте необходимого для этого кворума.

Права, свободы и обязанности граждан

Важным фактором в учреждении нового конституционного порядка в Японии стало признание новой роли личности как активного носителя прав и свобод. После капитуляции в 1945 г. в Японии сложилась система ценностей, объединившая ее собственные традиции с западной концепцией гражданских прав и свобод, причем в области прав человека японская концепция заимствована из западноевропейской теории естественного права. Все государственные институты и законы основываются на идее достоинства и ценности человеческой личности. Однако в Конституции подчеркивается, что: «…Народ должен воздерживаться от каких бы то ни было злоупотреблений свободами и правами и несет постоянную ответственность за использование их в интересах общественного состояния» (ст. 12).

Конституция 1947 г. гарантирует «нерушимость и вечность» основных прав граждан (ст. 11 и 97). Основные права и свободы граждан рассматриваются как абсолютные и присущие человеку от рождения, которые не могут нарушаться путем издания Парламентом соответствующего закона. Конституция установила, что «все люди должны уважаться как личности» (ст. 13), они «равны перед законом и не могут подвергаться дискриминации в политическом, экономическом и социальном отношениях по мотивам расы, религии, пола, социального положения, а также происхождения». Особо оговаривается равенство мужчин и женщин, равенство в браке (ст. 24) и равенство при замещении государственных постов (ст. 44).

В японской Конституции нашли свое отражение все три основные группы прав, свобод и обязанностей граждан: личные (гражданские), политические и экономические, социальные и культурные.

Личные права и свободы предоставляют конституционную защиту частной жизни граждан, свободу человека от неправомерного вмешательства государства. Право на «жизнь, свободу и на стремление к счастью» закрепляет статья 13. Конституционное право на жизнь развивается в ст. 36, запрещающей применение пыток и жестоких наказаний и в ст. 31, гласящей, что: «Никто не может быть лишен жизни или свободы или быть подвергнут какому либо наказанию иначе как в соответствии с процедурой, установленной законом». Право на жизнь включает в себя право на безопасность и право на здоровую окружающую среду, которые относятся к так называемым «новым правам». Право на свободу мысли и совести (ст. 19) отражает личные права в духовной сфере и предполагает свободу от идеологического контроля. Япония является светским государством, поскольку Конституция признает свободу религии и, кроме того, «государство и его органы должны воздерживаться от проведения религиозного обучения и какой-либо религиозной деятельности» (ст. 20). Конституция закрепляет неприкосновенность жилища, тайну частной жизни и коммуникаций (ст. 35). Статья 22 предусматривает свободу передвижения и поселения. Конституция Японии в достаточно широком объеме устанавливает уголовно-правовые и процессуальные гарантии личных прав и свобод. По американскому образцу Конституция провозгласила принцип «привилегии против самообвинения»: «Никто не может быть присуждаемым давать показания против самого себя. Признание, сделанное по принуждению, под пыткой или под угрозой либо после неоправданно длительного ареста или содержания под стражей, не может рассматриваться как доказательство. Никто не может быть осужден или подвергнут наказанию в случаях, когда единственным доказательством против него является его собственное признание». Никто не может быть арестован без должных оснований (ст. 34). Арест может проводиться только при наличии приказа компетентного работника органов юстиции (ст. 33). Статья 39 запрещает привлечение к ответственности вторично за одно и то же деяние. Право на беспристрастный суд, открытое разбирательство и на защиту в судебном процессе сформулировано в ст. 37 Конституции. Политические права связаны с участием в политической жизни государства и управлением государственными делами. Японская Конституция предоставляет гражданам избирательное право (ст. 15, 44 и 93) и право подачи «мирных петиций» (ст. 16), причем в основном законе обозначен круг вопросов, по которым может быть подана петиция. К ним относятся: возмещение ущерба, смещение публичных должностных лиц, введение, отмена или исправление законов, указов или предписаний. К политическим свободам относятся свобода собраний и объединений, а также свобода слова, печати и всех иных форм выражения мнений (ст. 21). Понимание социально-экономических прав и свобод тесно связано с концепцией социального государства, ядром которой является принцип ответственности государства за обеспечение развития общественного благосостояния, социального обеспечения и народного здравия. Эти идеи нашли отражение в ст. 25 японской Конституции. Важнейшим элементом правового статуса индивида является частная собственность, включающая право владеть, пользоваться, распоряжаться, наследовать и извлекать доходы. При частной собственности признается в Японии как социально обусловленное, то есть оно не должно противоречить общественному благосостоянию (ст. 29). Конституция также предусматривает право на труд (ст. 27), запрет принудительного труда (ст. 18), право на поддержание минимального уровня здоровой и культурной жизни (ст. 25), право на образование, в том числе обязательное бесплатное (ст. 26), свободу научной деятельности (ст. 23). Конституционные обязанности находятся в тесной связи с конституционными правами и свободами. Конституция Японии обязывает своих граждан платить налоги (ст. 30), трудиться (ст. 27), обеспечивать получение обязательного образования детьми, находящимися на попечении (ст. 26). Статья 12 устанавливает, что «права и свободы, гарантируемые народу Конституцией, должны поддерживаться постоянными усилиями народа». Конституция Японии содержит и гарантии соблюдения основных прав и свобод. Основной юридической гарантии являются контроль за конституционностью нормативных актов и ответственность за нарушение конституционных прав и свобод, осуществляемые судебной властью.

Партийная система

В настоящее время в Японии зарегистрировано около 10 тысяч политических партий, большинство из которых действуют на уровне префектур. Как показали последние выборы, с точки зрения избирательских предпочтений можно выделить четыре центра политических сил: старых консерваторов (Либерально-демократическая партия (ЛДП), реформистских неоконсерваторов (Либеральная партия, Партия нового мира, Клуб реформ), либералов (Демократическая партия (ДП), партия Сикигаке, Федерация либеральных реформ) и левых (Коммунистическая партия Японии (КПЯ), Социал-демократическая партия Японии (СДПЯ), Новая социалистическая партия, Федерация демократических реформ). Причем значимое представительство в нижней палате сейчас имеют только шесть партий и партийных фракций: ЛДП, Объединенная парламентская фракция Минъюрэн (обновленная ДП), объединенная парламентская фракция «Мир - Реформы», Либеральная партия, КПЯ и СДПЯ.

Последние пять лет характерны частыми и существенными переменами на японской политической арене. До 1993 г. (в течение 38 лет) в стране действовала так называемая «система 1955 года», которую часто называли «полуторапартийной». Суть ее была в том, что главными политическими соперниками были ЛДП и Социалистическая партия Японии, причем первая постоянно находилась у власти, а вторая оставалась в положении оппозиционной партии. Возрастание роли других политических сил сопровождалось ослаблением оппозиционных позиций социалистов, а также снижением уровня поддержки либерал демократов на парламентских и местных выборах. Первый акт политической перестройки, приведший к разрушению «системы 1955 года» и к концу однопартийного правления ЛДП, начался летом 1993 года. ЛДП проиграла парламентские выборы, и расстановка политических сил в нижней палате Парламента изменилась. Помимо фракций прежних политических партий (ЛДП, СПЯ, Комейто, КПЯ и Партия демократических социалистов), в Палате представителей появились депутатские группы Японской новой партии (создана весной 1992 г.), Партии обновления (создана летом 1993 г.), Новой партии Сакигаке и более мелких политических организаций, созданных в основном бывшими либерал-демократами. Партии оппозиций смогли договориться об образовании восьмипартийной, коалиции, что позволило летом 1993 г. сформировать первое с 1948 г. коалиционное правительство, которое возглавил лидер Японской новой партии М. Хосокава. В эту коалицию, противостоящую ЛДП, не вошли только коммунисты. При коалиционном правительстве во главе с М. Хосокавой Парламент принял ряд законопроектов, касающихся политической реформы. Особо следует отметить принятие 21 ноября 1994 г. трех законов: Закона о малых избирательных округах, Закона о поддержке политических партий (дополнения к Закону о политических пожертвованиях) и Закона о предотвращении коррупции. Закон о поддержке политических партий определяет политическую партию как группу, состоящую из 5 или более депутатов Парламента или набравшую на выборах в представительные органы власти не менее 2% голосов избирателей, получившую статус юридического лица.

После отставки кабинета М. Хосокавы весной 1994 г. формируется правительство во главе с Ц. Хата. К этому времени в результате политических разногласий социалисты вышли из восьмипартийной коалиции, и лишившийся поддержки СПЯ кабинет Ц. Хата проработал лишь два месяца.

Во второй половине 1994 г. власть перешла к новой, трехпартийной, коалиции в составе прежних непримиримых противников - ЛДП и СПЯ, а также новой партии Сакигаке. Первоначально трехпартийное правительство возглавлял Т. Мурояма. Оставшиеся в оппозиции за исключением КПЯ объединились в декабре 1994 г. в Партию новых рубежей (ПНР).

Став крупнейшей после ЛДП парламентской партией, ПНР уже самостоятельно претендовала на власть. Ведущие посты в ПНР занимали бывшие либерал-демократы, поэтому ее создание японские ученые рассматривали как сдвиг в сторону формирования политической системы двух крупных партий, состоящих на близких консервативных или неоконсервативных позициях и сменяющих друг друга у власти. Опасаясь упрочения тенденции к формированию двухпартийной системы, другие политические партии берут курс на создание «третьей силы». Такая попытка была предпринята социалистами, но вместо образования более народной «демократическо-либеральной» партии дело ограничилось переименованием СПЯ в Социал-демократическую партию Японии в январе 1996 г. С подобной инициативой, значительно более успешной, выступили политики из Новой партии Сакигаке, и в сентябре 1996 г. была учреждена Демократическая партия (ДП).

В январе 1996 г. Кабинет министров возглавил либерал-демократ Р. Хасимото, который к осени 1996 года, убедившись в упрочении позиций собственной партии, объявил досрочные выборы Палаты представителей.

Выборы палаты представителей 20 октября 1996 г. наглядно отразили перестановку сил на политической арене. ЛДП вплотную приблизилась к восстановлению прежнего большинства, получив 239 из 500 мест. ПНР подтвердила положение второй партии (156 мест). На третье место вышла Демократическая партия (52 места). Сокрушительное поражение потерпели СДП (15 мест) и Сакигаке (2 места).

Такая расстановка политических сил дала возможность либерал-демократам при минимальной поддержке СДП и Сакигаке сформировать правительство, но уже без партнеров по коалиции. Кабинет министров вновь возглавил Р. Хасимото.

Почти сразу после выборов выявилась непрочность ПНР как конгломерата группировок, разнородных по истории, традициям, взглядам и социальной опоре. В декабре 1996 г. часть депутатов Парламента покинули ПНР и образовали Партию солнца. В конце 1997 г. бывший премьер-министр М. Хосокава со своими сторонниками вышли из ПНР и провозгласили себя партией «From Five».

31 декабря 1997 г. Партия новых рубежей была распущена. На ее месте появились в Парламенте шесть партий (Либеральная партия, Партия нового мира, Клуб реформы, Партия братства, Партия зари и Партия «Голос народа») и прочих самостоятельных политических организаций.

Сложившаяся ситуация «один сильный - десять слабых» еще больше благоприятствовала единоличному правлению ЛДП, восстановившей большинство в Палате представителей (261 место). К открытию новой парламентской сессии были созданы объединенные парламентские фракции. Самой крупной стала Минъюрэн (в нее вошли ДП, Партия солнца, Партия братства, Партия «Голос народа» и Лига демократических реформ - всего 96 мест в Палате представителей). В другой парламентской фракции «Мир - реформы» объединились 46 депутатов из Партии нового мира и Клуба реформ. Особняком стоит либеральная партия, которую возглавляет бывший лидер ПНР И. Одзава. Как показывают социальные исследования, наибольшей популярностью среди политиков пользуется Н. Кан, лидер Демократической партии, которому в последнее время удалось значительно укрепить позиции ДП. В январе 1998 г. в результате объединения Партии солнца, Партии «Голос народа» и Партии «From Five» была учреждена Партия демократической политики (осталась в составе фракции Минъюрэн), а в марте в рамках Минъюрэн во главе с ДП объединились четыре оппозиционные партии. Таким образом, ДП получила 140 мест в нижней палате, став на данный момент самым серьезным противником ЛДП. Весной 1998 г. в стране опять произошла смена политического лидера. На выборах в Палату советников в апреле ЛДП потеряла 16 мест. Очевидно, что определенная потеря доверия избирателей связана с неблагоприятной финансовой ситуацией и непопулярной экономической политикой правительства Р. Хасимото. Взяв на себя ответственность за провал ЛДП на выборах, Р. Хасимото подал в отставку. Несмотря на поражение, позиции ЛДП достаточно сильны, чтобы формировать однопартийное правительство, поставив во главе Кейдзо Обути, входившего в состав правительства Р. Хасимото в должности министра иностранных дел. Самой крупной консервативной политической партией Японии является Либерально-демократическая. Со своими задачами ЛДП провозглашает следующее: создание в Японии демократического строя, обеспечение экономической и социальной стабильности, улучшение международных отношений, борьбу за самостоятельную и независимую Японию. Обладая большинством мест в Парламенте, ЛДП имеет возможность контролировать его работу. Членство в партии условно и имеет значительные ежегодные колебания. Устав партии определяет, что верховным органом партии является съезд, который созывается ежегодно. Делегатами съезда, кроме депутатов Парламента, являются также представители местных отделений партии (по четыре от каждого). Демократическая партия Японии была основана в августе 1996 г. Одной из ее особенностей является то, что во главе ДП стоят пятидесятилетние лидеры, а это не характерно для политической элиты Японии, основу которой, как известно, составляют 70-80-летние политики. Костяк новой партии составили выходцы из партии Сакигаке и СДП. Возглавляют партию два сопредседателя. Главное в программе партии - административная реформа. Коммунистическая партия - самая старая из ныне существующих политических партий Японии, она создана в 1922 г. КПЯ выступает за плановую социалистическую экономику, замену правящих реакционных сил, ликвидацию военных баз США на территории Японии и системы договора безопасности. Высший орган КПЯ - съезд, созываемый раз в два-три года. В результате последних выборов коммунистам удалось увеличить свою фракцию в нижней палате с 15 до 26 членов. Почти сорок лет, с 1955 по 1993 г., Социалистическая партия Японии (сейчас СДПЯ) была крупнейшей оппозиционной партией в стране. Имея в лучшие годы в Палате представителей до 150 мест, она получила всего 15 в 1996 г., впервые уступив даже коммунистам. В последние годы японские социалисты предпринимали действия для обновления образа партии, стараясь придать ей характер выразителя интересов всего общества. Но коалиция с ЛДП в составе кабинета Мураяма отразилась на имидже партии крайне невыгодно. Не имея возможности оказывать влияние на процесс и характер принимаемых решений, социалистам постоянно приходилось демонстрировать свою беспринципность, что, в конце концов, привело к потере доверия избирателей. Партия Сакигаке (Провозвестник) - малочисленная консервативная партия, образовавшаяся из выходцев из ЛДП в 1993 г. Наиболее активные парламентарии приняли участие в создании Демократической партии, что фактически поставило под угрозу существование самой Сакигаке. На последних выборах ей удалось сохранить лишь два мандата. Сегодняшняя Сакигаке - клуб политиков, не принятых в ДП. Активное участие в политической жизни страны принимают и профсоюзы. В ноябре 1989 г. была создана Новая федерация профсоюзов (Синрэнго). В нее вошли два крупных центра японского профсоюзного движения: Генеральный совет профсоюзов (Сохио) и Всеяпонская федерация профсоюзов частного сектора (Рэнго). Синрэнго объединяет в своих рядах 67% трудящихся - членов профсоюзов как в государственном, так и в частном секторе. Помимо Синрэнго следует отметить Всеяпонскую национальную федерацию профсоюзов и Всеяпонский совет связи рабочих профсоюзов. Реорганизация партийной системы Японии еще не завершена. Ситуация продолжает оставаться мобильной, о чем говорит сохраняющаяся тенденция к созданию новых партий. До сих пор главными действующими лицами перестройки политических сил в Японии были депутаты Парламента. Роспуск старых, появление новых партий, разъединения и слияния происходят преимущественно в форме перетасовки парламентских фракций. В результате одним из последних произошедших перемен стала значительная нивелировка позиций по большинству актуальных проблем. Ситуация на политической арене остается неопределенной и во многом зависит от развития внутрипартийной ситуации в ДП.

Система государственных органов

Император

Императорская династия Японии считается самой древней из всех сохранившихся наследственных монархий в мире. Как утверждают исторические хроники, первый Император вступил на японский трон в 660 г. до н. э., а нынешний Император - 125-й в этом непрерывном ряду. Царствование каждого императора провозглашается особой эрой, которая начинается с даты вступления на трон нового Императора (с 1989 г. началась эра Хэйсэй - эра правления императора Акихито).

После войны статус Императора изменился. Отсутствие в послевоенной Конституции формулировки о форме правления создает почву для существования различных взглядов на этот счет. Наиболее распространено суждение, согласно которому современная Япония - парламентарная салическая монархия, поскольку в Японии имеется наследственный монарх с титулом Императора, а создание и функционирование правительства обусловлено доверием Палаты правителей Парламента. За порядком наследования престола следит совет императорского двора, возглавляемый премьер-министром и состоящий из двух представителей императорской семьи, председателей и вице-председателей палат Парламента, главного судьи и одного члена Верховного суда. В то же время высказывается мнение о том, что в Японии монархии уже не существует, плоть до утверждения о существовании республики с монархическими атрибутами, имеющими лишь внешнее, формальное значение.

Конституция определяет статус Императора следующим образом: «Император является символом государства и единства народа, его статус определяется волей народа, которому принадлежит суверенная власть» (ст. 1). И далее: «Император не наделен полномочиями, связанными с осуществлением государственной власти» (ст. 4). Император назначает премьер-министра по представлению Парламента, а также главного судью Верховного суда по представлению Кабинета (ст. 6). Император по совету и с одобрения Кабинета осуществляет от имени народа такие действия, относящиеся к делам государства, как обнародование законов и договоров, созыв Парламента, объявление всеобщих парламентских выборов, пожалование наград и др. (ст. 7). Принято считать, что наделение этими функциями носит формальный характер, поскольку инициатива Императора в их осуществлении не предусмотрена. Тем не менее Император все же осуществляет действия публичного характера, не предписанные Конституцией. Например, в отношениях с Парламентом Император осуществляет не только конституционные полномочия, но и присутствует на церемонии открытия сессии Парламента, выступает с речью на заседаниях Парламента.

Император совершает действия внешнеполитического характера. В этой сфере на него возложено подтверждение полномочий и верительных грамот послов и посланников, подтверждение ратификационных грамот и других дипломатических документов, но с совета и одобрения Кабинета (ст. 7). Согласно ст. 73 Конституции руководство внешней политикой относится к компетенции Кабинета министров, и, следовательно, Император не является главой государства, представляющим Японию в отношениях с иностранными государствами, но посещение Императором других стран вносит гораздо больший вклад в укрепление дружеских отношений, нежели деятельность сотрудников дипломатических служб.

Императорская семья в Японии имеет очень высокий авторитет в обществе, и около 80% взрослого населения страны поддерживают монархическую форму правления.

Парламент

В 1874 году первая политическая партия Японии представила правительству декларацию о создании представительного законодательного органа. Первые всеобщие выборы состоялись 1 июля 1890 г., а первая сессия Парламента была созвана 29 ноября 1890 г.

Согласно ст. 41 Конституции Парламент является высшим органом государственной власти и единственным законодательным органов страны. Однако японские ученые, исходя из предоставленного Конституцией муниципиям права принимать обязательные постановления, считают, что муниципальные собрания также в виде исключения имеют законодательные полномочия, и называют эти собрания вторичной законодательной властью, а их постановления - автономным правом.

Порядок работы Парламента регулируется Конституцией Японии, Законом о Парламенте 1947 г., а также Регламентом Палата представителей 1947 г. и Регламентом Палаты советников 1949 г.

Японский Парламент состоит из двух палат - Палаты советников и Палаты представителей. Палата советников включает 252 советника, избираемых на 6 лет, с переизбранием половины состава советников каждые три года. Палата представителей избирается на 4 года в количестве 500 депутатов. До 1994 года, когда были внесены поправки в Закон об избрании на публичные должности, число депутатов в Палате представителей было равно 511. Палата представителей может быть досрочно распущена актом Императора по требованию правительства, верхняя палата роспуску не подлежит.

Парламент формируется путем всеобщих и прямых выборов. Конституция устанавливает всеобщее избирательное право для совершеннолетних, тайное голосование, недопущение дискриминации в избирательных правах по признаку расы, пола, религии, социального положения и происхождения, образования, имущественного положения или доходов (ст. 44). Вопросы, касающиеся выборов, регулируются Законом об избрании на публичные должности 1950 г. с последующими изменениями (последнее - в 1994 г. - устанавливает новую систему выборов в нижнюю палату). В соответствии с Законом активное избирательное право на выборах в обе палаты предоставлено гражданам в возрасте от 20 лет, проживающим в избирательном округе не менее трех месяцев и внесенным в списки избирателей, пассивное - от 25 лет для Палаты представителей и 30 лет для Палаты советников. Кандидат вносит денежный залог, не возвращаемый в случае неполучения им определенного минимума голосов. Основу парламентской избирательной системы составляет смешанная система, сочетающая в себе элементы мажоритарной систем.

До 1996 г. выборы в Палату представителей проводились по системе средних избирательных округов. 21 ноября 1994 г. был принят Закон о малых избирательных округах, позволивший определить границы округов в соответствии с предложениями Комиссии Палаты представителей до демаркации границ избирательных округов. Последние выборы проходили по новой избирательной системе, согласно которой 300 депутатов избираются по одномандатным округам, а 200 - по 11 региональным блокам по списку политических партий пропорционально полученным голосам. При такой избирательной системе каждый избиратель имеет два голоса.

Палата советников также избирается по смешанной системе 152 советника избираются от 48 многомандатных округов (2-8 советников от округа). Кроме того, создается общенациональный округ, в котором избиратели голосуют за одну из политических партий. Избранные от этого округа в палату 100 советников отбираются из кандидатов, заранее включенных каждой партией в свой список, пропорционально числу набранных каждой партией голосов. Таким образом, избиратель один голос отдает за конкретного кандидата, а второй - за политическую партию.

В Японии действуют жесткие правила предвыборной агитации. Она длиться только 12 дней (до изменений 1994 года - 2 недели), предусмотрено одно радио- и телеобращение кандидата в течение не более пяти с половиной минут за счет бюджета. Обход и агитация избирателей на дому, а также агитация против других кандидатов запрещены.

Японии свойственна досрочная связь депутата со своим избирательным округом. Зачастую округ передается по наследству (так, Р. Хасимото, находившийся в должности премьер-министра с января 1996 г. по апрель 1998 г., наследовал депутатский мандат своего отца в 26 лет). Поэтому для Японии характерно многократное избрание депутата, а лицам со стороны довольно трудно попасть в ряды депутатов.

Депутаты и советники имеют свободный депутатский мандат, вопрос о лишении или признании недействительным которого решает соответствующая палата 2/3 голосов. Члены палат не несут ответственности в связи со своими речами, высказываниями и голосованием в палатах, пользуются ограниченным депутатским иммунитетом.

Закон о Парламенте устанавливает следующие виды парламентских сессий: очередные (ст. 10), чрезвычайные и специальные (ст. 11). Очередные сессии Парламента созываются раз в году, в декабре, и длятся 150 дней (еще их называют бюджетными сессиями). Решение о созыве чрезвычайной сессии Парламента принимает Кабинет министров по требованию 1/4 общего числа членов одной из палат (ст. 53). Необходимость в созыве специальной сессии возникает в случае роспуска Палаты представителей и длится она в течение 30 дней со дня очередных выборов в палату. Поскольку с роспуском Палаты представителей Палата советников тоже прекращает свою работу, то Кабинет министров может созвать чрезвычайную сессию Палаты советников, но если ее решения не будут одобрены Палатой представителей в течение 10 дней со дня первого заседания, то они теряют силу.

Заседания палат являются открытыми, однако могут проводиться и закрытые заседания в случае, если резолюция об этом принята 2/3 голосов присутствующих членов (ст. 62 Закона о Парламенте). Протоколы заседаний должны публиковаться (ст. 57 Конституции).

Каждая палата избирает на весь срок полномочий председателя, вице-председателя, временного председателя, председателей постоянных комиссий и генерального секретаря палаты (ст. 58 Конституции). На председателей палат и их заместителей возложена обязанность поддерживать порядок в палатах и наблюдать за выполнением повестки дня. Чтобы обеспечить беспристрастность в ходе заседания Парламента, они обычно прекращают отношения со своими партиями. В палатах создаются партийные фракции (необходимое для создания фракции число депутатов - 2 человека), которые играют важную роль при распределении министерских постов.

В деятельности Парламента важную роль играют постоянные парламентские комиссии. Согласно Закону о Парламенте Палата представителей имеет 20 таких комиссий (ст. 41, п. 2 Закона о Парламенте): по делам Кабинета министров, местной администрации, по вопросам юстиции, внешней политике, государственных финансов, просвещения, по социальным вопросам, по трудовым вопросам, вопросам сельского, лесного и водного хозяйства, по торговле и промышленности, вопросам связи, транспорта, строительства, общественной безопасности, науки и техники, окружающей среды, а также бюджетную, ревизионную, дисциплинарную комиссии и комиссию по организации внутрипарламентской работы. Палата советников имеет 17 комиссий (ст. 42 п. 3 Закона о Парламенте) - тех же, кроме комиссий по вопросам науки и техники, общественной безопасности и окружающей среды. Эти комиссии составляют основу механизма разработки и принятия решений в Парламенте Японии. В состав комиссий входят представители различных партий пропорционально представительству этих партий в соответствующей палате. Депутаты, как правило, не являются экспертами по обсуждаемым в комиссиях вопросам, поэтому Закон о Парламенте в ст. 43 предусматривает, что в случае, если для деятельности комиссии необходимо участие специально подготовленных членов, в ее состав могут входить специалисты по рассматриваемым ею проблемам. Таким образом, к работе комиссий могут привлекаться непарламентарии. Каждый парламентарий обязан быть членом хотя бы одной комиссии (ст. 42 п. 2 Закона о Парламенте). Заседания комиссий бывают двух видов: рабочие и общие. На рабочих заседаниях обсуждаются наиболее важные вопросы, как правило, в присутствии членов Кабинета. На общих рассматриваются менее важные вопросы с участием парламентских секретарей.

Главной задачей Парламента является принятие законов и государственного бюджета. В законодательном процессе нижняя палата имеет больший вес, поскольку Палата представителей может преодолеть вето Палаты советников путем вторичного принятия закона 2/3 голосов, причем не от общего количества депутатов, а от кворума (1/3 состава палаты - ст. 59 Конституции). Так же, если Палата советников не приняла решение по законопроекту в течение 60 дней после получения его из Палаты представителей (для бюджетного закона этот срок сокращается в два раза), то решение Палаты представителей считается решением Парламента.

При каждой палате действует законодательное бюро, которое помогает депутатам при подготовке законопроектов.

Согласно Закону о Парламенте право на законодательную инициативу имеют депутаты Парламента и Кабинет министров. Законопроект может быть представлен на рассмотрение Парламента, если за это высказалось не менее 20 депутатов или 10 советников. Если речь идет о бюджете страны, то его должны поддержать не менее 50 депутатов или не менее 20 советников. Народная законодательная инициатива Японии неизвестна.

На первом этапе разработка законов идет преимущественно в департаментах соответствующих министерств. Затем через руководство министерства документы поступают в канцелярию премьер министра, затем к премьер-министру и только потом представляются в Парламент, где над ними начинается работа в соответствующих комиссиях (часто создаются специальные подкомиссии) и в законодательных бюро палат. Только после принятия комиссией положительного решения, проект выносится на пленарное заседание и обсуждается обычно в двух чтениях. Законопроект, за исключением особых случаев, предусмотренных Конституцией и связанных с наделением Палаты представителей большими возможностями, становится законом после принятия его обеими палатами (ст. 59 Конституции). Если мнения палат расходятся, то помимо вышеперечисленных возможностей Палата представителей может требовать созыва совместного заседания палат или создания паритетной согласительной комиссии (10 депутатов и 10 советников). На совместном заседании решение принимается большинством голосов, а в согласительной комиссии - не менее 2/3 состава; если комиссии не удается преодолеть разногласия палат, то принятым считается решение Палаты представителей.

Парламент наделен исключительными полномочиями по распоряжению государственными финансами: «Никакие государственные средства не могут быть израсходованы, и никакие государственные денежные обязательства не могут быть приняты иначе как по решению Парламента» (ст. 85 Конституции). Порядок составления и утверждения государственного бюджета определен в Законе о финансах 1947 года. Кабинет составляет и представляет Парламенту на обсуждение и утверждение бюджет на каждый финансовый год. Проект бюджета представляется сначала в Палату представителей (ст. 60 Конституции), председатель которой направляет его на рассмотрение в постоянную бюджетную комиссию. Бюджетные комиссии считаются наиважнейшими, поэтому они являются самыми большими (в бюджетной комиссии Палаты представителей 50 членов, в Палате советников - 45). Обсуждение законопроекта о бюджете проходит при участии премьер-министра и всех членов Кабинета, дабы они могли давать соответствующие разъяснения и отвечать на запросы представителей политических партий. В обсуждении бюджета принимают участие и представители общественности. Любой может подать заявку на участие в обсуждении. Директор бюджетной комиссии отбирает несколько человек для участия в прениях. Если законопроект о бюджете отклоняется бюджетной комиссией Палаты представителей, то Кабинет министров должен подготовить новый проект бюджета, который вновь проходит всю процедуру обсуждения. После одобрения Палатой представителей бюджет направляется в Палату советников, где процедура обсуждения полностью повторяется.

Решения палат обычно принимаются простым большинством голосов. В Японии применяются три формы голосования: вставанием, тайным голосованием и невозражением. Принятый закон подписывается министром, ответственным за его исполнение, контрассигнуется премьер-министром и направляется Императору для промульгации. Закон должен быть опубликован в течение 30 дней и вступает в силу через 20 дней после публикации. Парламент также осуществляет контрольные функции за деятельностью правительства. Как уже упоминалось, Кабинет министров Японии по вопросам проводимой политики должен иметь поддержку Парламента. Гарантией этого служит институт парламентской ответственности Кабинета, состоящий из следующих элементов: во-первых, кандидатура на пост премьер-министра формально избирается палатами Парламента (фактически это лидер партии парламентского большинства), во-вторых, нижняя палата может принять большинством голосов резолюцию о недоверии Кабинету. Основной формой контроля является интерпелляция, подать которую может любой депутат Палаты представителей через председателя палаты, отказ председателя депутат может обжаловать на пленарном заседании палаты. Ответ на интерпелляцию должен быть дан в течение 6 дней в устной или письменной форме. В Конституции Японии закреплено право каждой палаты проводить расследования по вопросам государственного управления (ст. 62 Конституции). К формам контроля относится и общая дискуссия по политике правительства в начале каждой сессии, когда в Парламенте выступает премьер-министр, а также министры финансов и иностранных дел.

Кабинет министров

Согласно Конституции Японии Кабинет министров осуществляет исполнительную власть (ст. 65). В него входят премьер-министр и другие государственные министры. Конституцией определен принцип гражданского кабинета (ст. 66). Под термином «гражданское лицо» подразумевается лицо, не состоящее на военной службе, не бывшее в прошлом профессиональным военным и не являющееся носителем милитаристской идеологии. По традиции главой Кабинета становится лидер партии парламентского большинства. Если же палаты предлагают на пост премьер-министра разные кандидатуры или если Палата советников в течение 10 дней не предложит свою кандидатуру, то решение Палаты представителей становится решением Парламента. В соответствии с Законом о Кабинете министров 1947 г. премьер-министр назначает не более 20 государственных (так именуются все члены Кабинета) министров (ст. 2 Закона о Кабинете министров), при этом большинство министров должно быть избрано из числа членов Парламента (ст. 68 Конституции). Фактически все члены Кабинета - парламентарии. Все члены Кабинета утверждаются указом Императора. Министерства и функции отдельных министров перечислены в Законе о структуре государственных исполнительных органов 1948 г. 12 министров возглавляют министерства юстиции, иностранных дел, финансов, просвещения, здравоохранения и социального обеспечения, сельского, лесного и рыбного хозяйства, внешней торговли и промышленности, транспорта, связи, труда, строительства, местного самоуправления, кроме того один министр Кабинета является генеральным секретарем, остальные 8 министров являются министрами без портфеля, они фактически являются советниками премьер-министра и по традиции руководят отдельными подразделениями канцелярии премьер-министра. В Кабинете министров Японии отсутствуют должности военного и военно-морского министров, а также министра внутренних дел (силами самообороны руководит министр без портфеля - начальник управления национальной обороны, также некоторые функции, возлагаемые на МВД, выполняет министерство местного самоуправления). В период нахождения на должности министр не может быть привлечен к судебной ответственности без согласия на то премьер-министра (ст. 75 Конституции). Премьер-министр может на свое усмотрение отстранять министров от должности (ст.68). кабинет несет коллективную ответственность перед Парламентом (ст. 66). Если Палата представителей принимает вотум недоверия или отказывается проголосовать за доверие правительству, Кабинет министров может уйти в отставку в том случае, если Палата представителей будет распущена Кабинетом в десятидневный срок (ст. 69). Кабинет также может уйти в отставку, если должность премьер-министра становится вакантной или если созывается первая сессия Парламента после выборов в Палату представителей (ст. 70). Статья 73 японской Конституции определяет функции правительства следующим образом: «Кабинет выполняет наряду с другими общими функциями управления следующие обязанности:

1) добросовестное проведение в жизнь законов, ведение государственных дел;

2) руководство внешней политикой;

3) заключение договоров. При этом требуется предварительное или, в зависимости от обстоятельств, последующее одобрение Парламента;

4) организация и руководство гражданской службой в соответствии с нормами, установленными законом;

5) составление бюджета и внесение его на рассмотрение Парламента;

6) издание правительственных указов в целях проведения в жизнь положений настоящей Конституции и законов. При этом в правительственных указах не могут содержаться статьи, предусматривающие уголовное наказание иначе как с разрешения соответствующего закона;

7) принятие решений о всеобщих и частных амнистиях, смягчении и отсрочке наказаний и восстановлении в правах».

Более подробно деятельность Кабинета министров регламентирована в Законе о Кабинете министров, где определены структура и функции Кабинета, компетенция премьер-министра и других министров, взаимоотношения с другими государственными органами. Процедура заседаний Кабинета и принятие решений регулируются обычаем. Заседания Кабинета являются закрытыми, проводятся два раза в неделю в период парламентской сессии, решения принимаются единогласно или на основе консенсуса. К полномочиям премьер-министра как главы Кабинета относится общая координация деятельности Кабинета, назначение и освобождение от должности государственных министров, внесение на рассмотрение Парламента законопроектов, доклады Парламенту об общем состоянии государственных дел и внешней политики, подписание законов и указов единолично (как соответствующий министр) и контрасигнация подписи уполномоченного министра, участие в проведении переговоров и подписание международных договоров, руководство подготовкой и заключение межправительственных соглашений. При премьер-министре действует канцелярия. Каждый министр имеет двух заместителей: парламентского (ст. 17 Закона о структуре государственных исполнительных органов) и административного (ст. 17-2 того же Закона). Министры финансов, сельского, лесного и рыбного хозяйства, внешней торговли и промышленности имеют по два парламентских заместителя. Японские министры не являются специалистами, поэтому реальным руководителем министерства является административный заместитель - профессиональный чиновник со специальным образованием.

В Японии часто применяется практика министерской ротации (к примеру, Рютаро Хасимото с 1978 г. последовательно занимал в правительстве должности министра здравоохранения и социального обеспечения, транспорта, финансов, внешней торговли и промышленности). Непосредственно при Кабинете министров действуют секретариат, возглавляемый генеральным секретарем Кабинета, законодательное бюро, совет по делам персонала и совет национальной обороны. При законодательном бюро могут создаваться временные комиссии и советы. При канцелярии премьер-министра и министерствах существует большое количество комитетов и управлений. Так, при канцелярии премьер-министра действуют комиссия по урегулированию экологических конфликтов, комитет по делам государственной безопасности (ему подчиняется управление полиции), комитет по делам справедливой торговли, управление по делам государственных земель, управление императорского двора, управление по делам окружающей среды и др.

Судебная система

Иерархия судебных органов в Японии имеет четырехзвенную структуру: Верховный суд, восемь высших апелляционных судов, 50 местных судов (в каждой префектуре по одному и четыре местных суда на острове Хоккайдо), 50 семейных судов и около 450 первичных судов (местные и семейные суды имеют одинаковый статус). Создание специальных судов Конституцией запрещено (ст. 76). Правовой основой судоустройства в Японии служат Конституция и Закон о судах 1947 г.