Основные принципы разделения полномочий и прав, ответственности и ресурсов между органами власти

11

Основные принципы разделения полномочий и прав, ответственности и ресурсов между органами власти

Васильев А.А.

Первая статья Конституции гласит, что Россия является федеративным государством, а это предопределяет существенную степень децентрализации и деконцентрации власти, то есть наличие субъектов власти, имеющих собственную компетенцию и ресурсы, в пределах которых они самостоятельны. Это положение ни кем не оспаривается, но не все разделяют необходимость дальнейшей децентрализации и деконцентрации власти. Россия так велика и многообразна, что региональное управление также недостаточно эффективно - об этом красноречиво говорит количество дотационных регионов.

Народ является единственным источником власти, и он реализует свою власть либо непосредственно, либо - через различные органы власти. Последние, в свою очередь, подразделяются на три уровня - федеральный, региональный и местный, что обусловлено необходимостью рассредоточения центров власти с учетом многочисленности и сложности решаемых задач, размеров России и большого разнообразия исторических, культурных и других особенностей территорий. Каждый уровень власти, что характерно для федеративного государства, имеет определенные цели и решает свои задачи, обладая для этого соответствующими полномочиями и отвечая за свои предметы ведения.

Проблема их разграничения между Центром и субъектами Федерации, субъектами и муниципальными образованиями, в силу ее политической остроты и правовой неурегулированности была и остается актуальной в области федеративных отношений и региональной политики.

В последние годы вступили в силу законы, развивающие конституционное положение по вопросам федеративного устройства, решающие задачи укрепления российской государственности и принципов федерализма, направленные на устранение правовых противоречий и пробелов в отношениях между Федеральным центром и субъектами.

Среди них Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», вступивший в силу в 1999 году. Он определяет характер устройства федеративного государства, устанавливает порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также основные принципы, порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров между федеральными и региональными органами государственной власти.

В нем устанавливаются следующие основные принципы разграничения предметов ведения и полномочий:

конституционность;

верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов;

равноправие субъектов Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий;

недопустимость ущемления прав и интересов субъектов Российской Федерации;

согласование интересов Российской Федерации и интересов субъектов Российской Федерации;

добровольность заключения договоров, соглашений;

обеспеченность ресурсами;

гласность заключения договоров, соглашений.

В свою очередь, в субъектах Федерации их взаимоотношения с муниципальными образованиями регламентируются собственными законами. К примеру, закон «О взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления Тамбовской области», принятый в 1998 году, в целях эффективного решения вопросов государственного и местного значения, управления процессами экономического и социального развития области и муниципальных образований в интересах населения, устанавливает следующие общие принципы взаимодействия:

законность;

сочетание интересов населения области и соответствующего муниципального образования, учета исторических и местных традиций;

самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий;

взаимное согласие органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении вопросов, требующих совместного решения;

обеспеченность финансовыми и материальными ресурсами при осуществлении вопросов, требующих совместного решения;

добровольность заключения договоров и соглашений;

взаимную ответственность;

гласность.

Воронин А., как ведущий специалист в области взаимоотношений субъектов и муниципальных образований, предлагает следующие общие принципы разграничения ресурсов между региональными и муниципальными органами управления с учетом региональных и иных особенностей организации власти в Российской Федерации:

Достаточность, здесь предусматривается, что при разграничении полномочий ресурсы, передаваемые органам власти, должны быть соразмерны тем задачам, которые поставлены перед этими органами.

Ограниченность ресурсов подведомственной органу власти территории, здесь предусматривается, что при распределении ресурсов необходимо, прежде всего, использовать те ресурсы, которые имеются на территории, подведомственной органу власти, за которым они закрепляются.

Инфраструктурную целостность ресурсов, здесь требуется комплексный поход к наделению органов власти ресурсами, исходя из тех предметов ведения, которые определены для данного органа власти законом. Следует максимально стремиться к завершенности технологического цикла, поскольку закрепление объектов управления за разными собственниками затрудняет их эксплуатацию и распределяет между ними и ответственность за работу системы в целом.

Наивысшую эффективность использования ресурсов, здесь требуется закрепление ресурсов за теми уровнями власти, где оптимально может быть построена система эксплуатации данных ресурсов. Совершенно очевидно, что максимальная эффективность в использовании ресурсных возможностей земли, объектов недвижимости будет достигнута на муниципальном уровне, поскольку легче всего наладить контроль за их использованием и оперативное регулирование вопросов распоряжения землей и объектами недвижимости на местном уровне.

Реализация полномочий органов власти разных уровней невозможна без их четкого финансового обеспечения, то есть эффективной и прозрачной системы межбюджетных отношений.

Несмотря на проведенные в 1990-х годах реформы, сложившаяся в России система межбюджетных отношений не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу.

В 2001 году Правительством РФ было одобрена Программа развития бюджетного федерализма, в которой обозначены долгосрочные - на период до 2005 года - направления реформ в данной сфере. В ней разграничение расходных полномочий предлагается в соответствии со следующими принципами:

субсидиарность, т.е. максимальная близость органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг;

территориального соответствия, т.е. максимальное совпадение территориальной юрисдикции органа власти, реализующего расходные полномочия, и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг;

внешних эффектов, т.е. чем выше заинтересованность общества в целом в реализации расходных полномочий, тем, при прочих равных условиях, за более высоким уровнем власти они должны закрепляться;

эффекта территориальной дифференциации, т.е. чем выше региональные и местные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем, при прочих равных условиях, на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться;

эффекта масштаба, т.е. концентрация бюджетных расходов, при прочих равных условиях, способствует экономии бюджетных средств.

Следует стремиться к закреплению всех 3-х видов расходных полномочий (нормативно-правовое регулирование, обеспечение средствами, финансирование) по конкретной общественной услуге (функции) за одним уровнем бюджетной системы, исходя, прежде всего, из конституционного разграничения предметов ведения, что предотвратит возникновение "необеспеченных мандатов".

В Программе предлагаются следующие принципы разграничения налогов (налоговых полномочий) и доходных источников между органами власти и управления разных уровней:

стабильности разделения доходов между уровнями бюджетной системы на основе единых принципов и подходов;

собственные доходы бюджетов каждого уровня должны стать основным ресурсом для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий, включая выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов;

налоговые полномочия региональных и местных властей не должны ограничивать перемещение капиталов, рабочей силы, товаров и услуг, а также позволять экспортировать налоговое бремя в другие регионы и муниципалитеты;

разграничение налоговых полномочий и доходных источников должно в основном ориентироваться на вертикальное (между уровнями бюджетной системы), а не горизонтальное (между регионами и муниципалитетами) бюджетное выравнивание;

каждому муниципальному образованию должен быть гарантирован минимальный норматив отчислений от налогов (в зависимости от типа или уровня муниципального образования), поступления от которых подлежат в соответствии с федеральным законодательством разделению между региональными и местными бюджетами соответствующего уровня;

часть доходов от регулирующих налогов может (в установленных федеральном законодательством случаях - должна) распределяться между местными бюджетами на основе формализованных методик (по численности населения, бюджетной обеспеченности и т.д.).

В целях совершенствования законодательной основы федеративных отношений и реализации Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" Указом Президента в 2001 году была образована Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Рабочая группа Комиссии по вопросам межбюджетных отношений в проекте «Концепции разграничения полномочий по вопросам межбюджетных отношений» определила принципы и основные подходы к разграничению полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере межбюджетных отношений в целях финансового обеспечения деятельности всех трёх уровней публичной власти в Российской Федерации.

В основу предлагаемого в концепции разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере межбюджетных отношений заложены следующие основные принципы:

верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов Российской Федерации на всей территории России;

единство системы исполнительной власти в Российской федерации, образуемой федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при определении и реализации полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

разделение полномочий в сфере межбюджетных отношений преимущественно федеральными законами;

равенство прав субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти;

сбалансированность доходных полномочий и расходных обязательств каждого уровня бюджетной системы;

разграничение прав, обязанностей и ответственности по реализации полномочий в сфере межбюджетных отношений между органами власти разных уровней;

минимизация “необеспеченных мандатов”;

самостоятельность бюджетов каждого уровня бюджетной системы;

допустимость наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями при условии их финансового обеспечения;

исключение дублирования одних и тех же полномочий различными уровнями власти;

экономическая целесообразности закрепления полномочий за определённым уровнем власти;

прозрачность межбюджетных отношений и бюджетов всех уровней.

В целях предотвращения возникновения “необеспеченных мандатов” предлагается исходить из следующих принципов:

собственные доходы местных бюджетов (установленные Налоговым кодексом поступления по местным налогам и местным надбавкам к региональным налогам) должны в основном соответствовать расходам, необходимым для решения вопросов местного значения, по которым все расходные полномочия закреплены на органами местного самоуправления;

Бюджетным кодексом за местными бюджетами могут быть закреплены минимального гарантированные нормативы отчислений от федеральных налогов для решения вопросов местного значения и частично - для реализации конституционных гарантий, финансовое обеспечение и финансирование которых закреплено федеральными законами за органами местного самоуправления;

законами субъектов Российской Федерации за местными бюджетами могут, а в установленных федеральным законодательством случаях и порядке - должны, закрепляться отчисления от федеральных налогов (в том числе - по душевому принципу) для реализации конституционных гарантий, финансовое обеспечение и финансирование которых закреплено федеральными законами за органами местного самоуправления.

В свою очередь авторы Доклада ЦСИ ПФО «Полномочия, функции и предметы ведения в стратегической перспективе развития государственности»-2002 исходят из понимания того, что основой для рациональной организации процесса политико-правового (законодательного и договорного) и управленческого разграничения компетенций конкретных органов государственной власти и местного самоуправления должно быть установление стратегических принципов разграничения не только предметов ведения и полномочий, но и функций между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Определение подобных основополагающих принципов находится в тесной связи с концепцией развития федеративных отношений.

Они полагают, что при разграничении предметов ведения, полномочий и функций органов власти должны соблюдаться следующие стратегические принципы:

неприкосновенность Конституции на ближайшую перспективу;

правовые нормы, наделяющие органы власти и местного самоуправления полномочиями, должны толковаться как императивные, т.е. как обязанность власти перед населением;

единство инфраструктурного (связанного с «общими функциями»), ресурсного и правового (стандарты и социальные гарантии) обеспечения;

расширительное толкование угроз безопасности, включение в их состав прогнозируемых угроз, т.е. любые «вызовы времени», на которые требуется ответ в рамках стратегических функций президентской власти;

разграничение полномочий - это способ создания условий для более глубокого взаимодействия соответствующих органов власти и управления;

приоритет федеральных законов при определении функций и разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, а также органов местного самоуправления;

разграничение полномочий должно происходить на двух функциональных уровнях, которые должны быть взаимно увязаны: на уровне «деятельных функций» субъектов власти и на уровне функций нормативного регулирования исполнения первых функций.

Действующее сегодня законодательство не содержит принципов и механизмов разграничения расходных полномочий. В результате в бюджетной системе Российской Федерации существует большое количество “необеспеченных мандатов” (прежде всего, в сфере предоставления социальных пособий и льгот, а также за счет централизованного установления заработной платы в бюджетной сфере), размывающих ответственность органов власти разных уровней за выполнение возложенных на них функций и вызывающих хроническую несбалансированность региональных и местных бюджетов. Сокращение, а в перспективе - полная ликвидация “необеспеченных мандатов” является основополагающей предпосылкой для повышения эффективности функционирования органов государственной власти и местного самоуправления.

Несбалансированность, в свою очередь, препятствует распространению на уровень субъектов и муниципальных образований бюджетной реформы. Региональные и местные власти не имеют заинтересованности и возможностей внедрять современные методы бюджетного планирования, обеспечивать прозрачность бюджетного процесса, разрабатывать и реализовывать средне- и долгосрочные программы модернизации бюджетной сферы. Ограниченность и неопределенность официальных налогово-бюджетных полномочий региональных и местных органов власти и общая нестабильность системы межбюджетных отношений вынуждает федеральный центр мириться с получившими широкое распространение на местах "неформальными" способами проведения бюджетной политики и нарушениями требований федерального бюджетного законодательства, которые изначально и фактически признаются невыполнимыми.

Результаты работы Комиссии могут и должны быть переведены в формат конкретных законодательных инициатив, увязанных в единую систему с широким спектром реформ в сфере государственного строительства, развития местного самоуправления, социально-экономической модернизации страны.

Разграничение полномочий в системе публичной власти - это только часть работы по формированию системы управления развитием страны в целом. Другими словами, разграничение полномочий - это необходимое, но недостаточное условие для достижения главной цели государственного управления: повышения эффективности системы публичной власти и формируемой на ее основе системы публичного управления. Разграничение полномочий позволяет лишь обеспечить функционирование государственной системы, т. е. сохранить достигнутый уровень, но не обеспечивает ее развитие.

Необходимо формирование специальной системы взаимодействия органов государственного власти и местного самоуправления для комплексного территориального развития. Одним из условий ускорения социально-экономического развития территорий является налаживание конструктивного взаимодействия между этими уровнями власти.

Разграничение и взаимодействие - две важнейших составляющих одного и того же процесса развития.

Механизмами, обеспечивающими взаимодействие, например, могут быть публично-правовые договора и соглашения, специальные переговорные технологии и процедуры, включающие целый комплекс мероприятий по согласованию интересов сторон, представляющих федеральные, региональные и местные интересы, а также интересы экономических субъектов. Отечественный опыт все еще небогат этими процедурами, он только складывается, но отдельные образцы механизмов взаимодействия уже разработаны и реализуются.

Осуществление новой стратегии территориального развития страны требует не только активизации региональной политики федерального центра, но и совершенствования всех институциональных и правовых, экономических и организационных механизмов федеративных отношений.