Понятие "свобода массовой информации"

Понятие «свобода массовой информации»

Термин «свобода» употребляется в конституционном праве в двух неразрывно связанных значениях. В общем смысле он обозначает состояние народа и отдельно взятого человека, которое характеризуется возможностью действовать по своему усмотрению. Как отмечает М.В. Баглай, этот термин в Конституции Российской Федерации выполняет роль основополагающего философского принципа, который реализуется через весь комплекс конституционно-правовых норм. Второе значение этого термина - свобода как субъективная возможность совершать или не совершать какие-либо действия. В этом смысле термин «свобода» по существу тождествен термину «субъективное право», а различие объясняется только тем, что такая юридическая лексика сложилась исторически.

В отечественной научной литературе понятия «свобода информации» и «свобода массовой информации» используются в значениях, практически совпадающих со значениями в которых эти понятия используются в законодательстве Российской Федерации.

Согласно мнению С.А. Авакьяна, свобода информации - понятие конституционного права, охватывающее группу прав и свобод: свободу слова (свободу выражения мнений), свободу печати и иных СМИ, право на получение информации, имеющей общественное значение, свободу распространения информации любым законным способом. При этом, отмечает С.А. Авакьян, свобода информации не является абсолютным правом и может быть ограничена по основаниям, установленным в статьях 29, 55 Конституции Российской Федерации.

Свобода печати, как пишет М.Е. Волосов, - одно из старейших конституционных личных прав человека и политических прав граждан, являющееся составной частью более общего права - свободы мысли и слова. Свобода печати подразумевает право свободно учреждать печатные СМИ, свободно издавать и распространять любую печатную продукцию, а также запрет цензуры. В новейших конституциях понятие «свобода печати» поглощается, как правило, понятием «свобода информации». Именно такой правовой подход, по мнению М.Е. Волосова, использован в ст. 29 Конституции РФ.

И.А. Ледях определяет соотношение названных понятий следующим образом. «Свобода слова включает несколько структурных элементов, которые тесно взаимосвязаны и существуют в неразрывном единстве. Во-первых, это свобода каждого человека публично выражать свои мысли, идеи и суждения и распространять их любыми законными способами. Во-вторых, это собственно свобода печати и других средств массовой информации как свобода от цензуры и право создавать и использовать органы информации, позволяющие материализовать свободу выражения мнений. В-третьих, это право на получение информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей права граждан, т.е. на свободу доступа к источникам информации».

В вышеприведенных высказываниях ученых выражено, на наш взгляд, общее мнение о том, что понятие «свобода информации» является обобщающим и включает в себя: право на получение информации, свободу слова и свободу массовой информации, включая свободу печати. Рассмотрим подробнее понятие «свобода массовой информации». В российском законодательстве наиболее содержательно понятие свобода массовой информации раскрыто в статье 1 «Свобода массовой информации» Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 (далее - Закон о СМИ).

В указанной статье Закона о СМИ установлено, что в Российской Федерации «поиск, получение, производство и распространение массовой информации, учреждение средств массовой информации, владение, пользование и распоряжение ими, изготовление, приобретение, хранение и эксплуатация технических устройств и оборудования, сырья и материалов, предназначенных для производства и распространения продукции средств массовой информации, не подлежат ограничениям, за исключением предусмотренных законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации». Следовательно, под свободой массовой информации обоснованно понимать не одну правовую норму, а правовой институт (комплекс взаимосвязанных правовых норм), устанавливающий определенный режим обращения информации.

Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 (с изменениями от 13 января, 6 июня, 19 июля, 27 декабря 1995 г.; 2 марта 1998 г.; 20 июня, 5 августа 2000 г.; 4 августа 2001 г.; 21 марта 2002 г., 25 июля 2002 г.) / Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 7. Ст. 300.

Положение о свободе массовой информации, закрепленное в статье 1 Закона о СМИ, по своей логической структуре и содержанию, на наш взгляд, является перечнем основных (но не всех) составляющих эту свободу прав, и содержит отдельные (не все) существенные признаки свободы массовой информации и устанавливает некоторые необходимые условия (гарантии) ее осуществления. Недостатком этого положения о свободе массовой информации указанного Закона является умолчание об основаниях допустимых ограничений свободы массовой информации. Записана лишь общая отсылка к законодательству Российской Федерации о средствах массовой информации, которым такие ограничения устанавливаются. То есть, формулировка ст. 1 отражает явный дисбаланс между конституционно обоснованными правами и обязанностями лиц, связанными с реализацией свободы массовой информации. Этот правовой дисбаланс является следствием концепции данного Закона и воплощен во многих нормах законов, регулирующих деятельность СМИ. Так, один из авторов Закона о СМИ, проф. М.А.Федотов, признает, что в статье 1 этого Закона «лишь намечены контуры понятия свободы массовой информации, раскрытие которого происходит на всем протяжении законодательного текста».

Здесь важно отметить, что примененная в рассматриваемом положении отсылка к законодательству Российской Федерации о средствах массовой информации является, на наш взгляд, юридически не корректной, так как, во-первых, законодательство о СМИ, согласно ст. 5 Закона о СМИ, состоит из этого Закона и издаваемых в соответствии с ним других законодательных актов, вследствие чего, Закону о СМИ необоснованно придана большая юридическая сила, чем у иных федеральных законов, что свойственно лишь кодифицированным правовым актам и отдельным законам, устанавливающим достаточно полную систему правовых основ регулирования отношений в определенной сфере (например, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). Закон о СМИ обладает множеством пробелов и не был рассчитан на регулирование теле- и радиовещания, поэтому придавать ему юридическую силу, присущую кодексам, на наш взгляд, было юридически не оправдано. Во-вторых, из части 3 статьи 55 Конституции РФ следует, что ограничение свободы массовой информации может быть произведено федеральными законами, не входящими в круг законодательства о СМИ. В-третьих, указанная отсылка к законодательству о СМИ противоречит части 3 статьи 4 этого же Закона о СМИ, согласно которой в средствах массовой информации запрещено «распространение иной информации, распространение которой запрещено федеральными законами». Само развитие законодательства подтвердило высказанную нами позицию: многие ограничения свободы массовой информации были установлены не в законах, входящих в законодательство о СМИ, а в иных федеральных законах.

Получить определение понятия свобода массовой информации, объемлющее все его существенные признаки, можно путем системного толкования норм Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» (статьи 1 и 4), Конституции Российской Федерации (части 2, 4, 5 статьи 29 и др.), Конвенции о защите прав человека и основных свобод (статья 10), Международного пакта о гражданских и политических правах (статья 19), касающихся свободы массовой информации, выявления признаков этого понятия и их последующего синтеза в определение этого понятия.

С этой целью рассмотрим существенные юридические признаки понятия «свобода массовой информации», которые содержатся в положениях законодательства либо прямо следуют из них.

Закрепленный в статье 1 Закона о СМИ комплекс прав, входящих в объем понятия свободы массовой информации, можно разделить, исходя из их содержания, на три групп прав:

1-ая группа - включает права, непосредственно обеспечивающие обретение (поиск, получение и производство) и распространение массовой информации;

2-ая группа - права, связанные с организационным обеспечением создания и деятельности средств массовой информации (право свободно учреждать, владеть, пользоваться и распоряжаться средствами массовой информации);

3-я группа - права, обеспечивающие материально-технические условия деятельности средств массовой информации.

Легко увидеть, что права, входящие во вторую и третью группы, являются правами, обеспечивающими условия реализации первой группы прав. При этом вторая группа прав составляет свободу средств массовой информации, включающую свободу деятельности СМИ по распространению информации, без обеспечения чего свобода массовой информации невозможна. А третья группа прав не относится к правовому институту свободы массовой информации и регулируется не законодательством о СМИ, а гражданским законодательством и законодательством о связи.

Мы видим, что перечень прав, закрепленных в статье 1 Закона о СМИ, в качестве определения свободы массовой информации, с одной стороны, значительно шире объема собственно понятия свободы массовой информации, а с другой стороны, упускает ее важные признаки (например, границы или основания ограничений этой свободы). То есть, положение о свободе массовой информации, приведенное в статье 1 Закона о СМИ, с точки зрения юридической логики, не является логически и, следовательно, - юридически корректным определением понятия свободы массовой информации.

Сущностным признаком понятия «свобода массовой информации» обоснованно считать выраженный словом «свобода» главный признак этого понятия, характеризующий гарантию - обязанность государства обеспечивать в соответствии с Конституцией Российской Федерации правовые условия свободной реализации прав на поиск, получение, передачу, производство и распространение массовой информации. Слово «свобода», в данном контексте, означает незаконность и недействительность каких-либо ограничений прав на поиск, получение, передачу, производство и распространение массовой информации сверх установленных федеральными законами. «Свободы - это такие основные права, которые защищают свободу человека формировать собственные убеждения, публично выражать их, вести частную и семейную жизнь без принуждения и посягательства со стороны государства и действовать сообразно собственным решениям», - пишет Ю.И. Лейбо.

По мнению В.А. Четвернина, свобода выражения мнения, свобода получать и распространять информацию описываются, прежде всего, понятием status negativus, поскольку это - свободы от государственного и частного вмешательства, а как политические свободы они описываются понятием status activus, поскольку используются как средство для участия человека в процессе активной реализации своих прав в разных сферах общественных отношений, в т.ч. при участии в формировании и осуществлении государственной власти. Как отмечает известный правовед, бывший член Конституционного Совета Франции, Ф. Люшер, «свободу следует понимать как право делать все, что не запрещает закон, положения которого, в частности, соответствуют Конституции».

Для выработки определения понятия «свобода массовой информации» важно выяснить допустимые правовые пределы осуществления этой свободы. Эти пределы обусловлены главным образом необходимостью предотвращения злоупотреблений свободой массовой информации, отдельные формы которых закреплены в нормах законодательства.

В статье 4 Закона о СМИ установлен запрет злоупотребления свободой массовой информации и дан открытый (неисчерпывающий) перечень форм злоупотреблений этой свободой. Эти положения Закона о СМИ в системе с конституционными запретами на пропаганду и агитацию определенной направленности и основаниями ограничения прав и свобод человека и гражданина (ч.2. ст. 29 и ч.3. ст. 55 Конституции РФ), а также нормами статьи 10 указанной Конвенции и ст. 19 Международного пакта, очерчивают легальные границы свободы массовой информации.

Таким образом, выявлены следующие существенные признаки свободы массовой информации, устанавливающие гарантии ее осуществления, соответствующего ее социальной природе и предназначению:

- гарантия свободного, т.е. без вмешательства со стороны каких-либо лиц (включая граждан, частные организации и государственные органы), осуществления прав на получение, передачу, производство и распространение информации;

- наличие пределов свободы массовой информации - т.е. ограничений, установленных законом, и необходимых для защиты прав и законных интересов граждан, интересов общества и государства.

Эти два признака составляют неразрывное диалектическое единство и отражают направленность правового регулирования на обеспечение баланса интересов личности, общества и государства в сфере массовой информации.

Важность конкретизации в законодательстве гарантий свободы массовой информации, понимаемых как необходимые условия сбалансированной реализации этой свободы, продиктовано необходимостью предотвращения неизбежных, как показывает практика, негативных последствий реализации одностороннего подхода, при котором превалирующее законодательное обеспечение получает либо практически неограниченная свобода, либо установка на чрезмерную регламентацию реализации права на свободное распространение массовой информации.

Если законодатель придерживается (в устанавливаемых им нормах закона) одного из двух указанных крайних подходов, то либо создаются широкие законодательные предпосылки для злоупотреблений свободой массовой информации, либо формируется законодательство, не защищающее в необходимой мере эту свободу, что ведет к многочисленным ее ущемлениям на практике и ущербу общественным интересам, например, в СМИ исчезают материалы, в которых расследуется или критикуется деятельность должностных лиц государства и его органов.

По разному определяется свобода массовой информации в научных исследованиях. Так, в своем диссертационном исследовании Г.А. Алхутова определяет свободу массовой информации как «возможность беспрепятственно распространять средствами массовой информации в адаптированной для восприятия форме сведения, отражающие реальные события и предназначенные для неопределенного круга лиц». На наш взгляд данное определение обладает рядом недостатков. Во-первых, сужение объема понятия «свобода массовой информации» до права лишь распространять через СМИ некоторую информацию (исключая из объема этого понятия права производить, получать, передавать массовую информацию) не соответствует значению этого термина, используемому в российском законодательстве, практике и юридической науке. Во-вторых, указание в определении свободы массовой информации такого неясного по смыслу и спорного по своей сути обязательного признака как адаптированная для восприятия форма распространяемых сведений, вызывает вопросы: каковы критерии адаптированности распространяемых через СМИ сведений (?); в чем смысл указания этого признака? В-третьих, указание в определении, что сведения, возможность распространения которых характеризует свободу массовой информации, должны отражать реальные события, не только необоснованно вводит признак, смысл которого никак не определен, но и исключает из всего объема реально распространяемой через СМИ информации значительный объем информации, содержание которой не может быть соотнесено с реальными событиями (например, развлекательные программы и др.).

Согласно А.А. Малиновскому, свобода массовой информации - это «возможность беспрепятственно (без ограничений) распространять средствами массовой информации при помощи специальных технических систем и устройств сведения, адекватно отражающие процессы общественного бытия, предназначенные для неограниченного круга лиц». А.А. Малиновский обосновывает это определение концепцией объективно информированной общественности, являющейся, по его мнению, теоретической основой свободы массовой информации. Он также отождествляет свободу массовой информации с правом на свободное распространение массовой информации, что, на наш взгляд, логически не верно, так как при этом упускаются право свободно получать, передавать и производить массовую информацию. Кроме того, не обоснованно, на наш взгляд, закреплять в качестве обязательного признака свободы массовой информации ее объективность (адекватное отражение процессов общественного бытия), поскольку значительная часть разнообразной продукции СМИ не является информированием аудитории о фактах и событиях общественного бытия, которые могут быть верифицированы, т.е. проверены на их соответствие (адекватность) действительности.

Обобщая и объединяя выявленные выше существенные признаки свободы массовой информации, получаем следующее определение.

Свобода массовой информации - это комплекс прав, включающий права свободно искать, получать, передавать, производить и распространять массовую информацию любым законным способом, осуществление которых связано с ограничениями, установленными в соответствии с Конституцией Российской Федерации в той мере, в которой это необходимо для защиты прав и законных интересов других лиц, а также в иных конституционно обоснованных целях ограничений.

Обратим внимание, что в этом, предложенном нами, определении закреплен признак необходимости правовых ограничений свободы массовой информации (слово «связано»), в отличие от определений, в которых лишь указывается на возможность таких ограничений. Эта императивная необходимость установления правовых границ свободы массовой информации логически обосновывается конституционным принципом высшей ценности человека, его прав и свобод, которые невозможно защитить без установления государством адекватных мер защиты, являющихся, по своей юридической природе, ограничениями прав (свобод) других лиц.

Рассмотрим также понятие «средство массовой информации», так как, во-первых, средства массовой информации выступают средством, инструментом реализации свободы массовой информации, а во-вторых, указанное понятие используется во многих правовых нормах, регулирующих распространение массовой информации.

Под средством массовой информации в Законе РФ «О средствах массовой информации» (ст. 2) понимается периодическое печатное издание, радио- теле-, видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации (т.е. сообщений и материалов, предназначенных для неограниченного круга лиц). При этом периодическим распространением считается распространение не реже 1 раза в год.

В обыденном общении словосочетание «средство массовой информации» чаще всего используется в следующих значениях:

1) как общее обозначение организаций, осуществляющих телевещание и радиовещание (телекомпаний, радиокомпаний), а также выпускающих периодические печатные издания, - т.е. обозначение субъектов правоотношений, а не объектов;

2) как обозначение телевидения, радио, газет и журналов как источников получения информации или способа распространения массовой информации.

Такие значения понятия «средство массовой информации» не соответствуют его легальному определению. Впрочем, в самом Законе о СМИ это понятие используется тоже в двух значениях: то в легальном значении, то в первом из вышеуказанных обыденных значений (например, в статьях 5, 18, 19 и др. использованы формулировки «деятельность средств массовой информации»). Кроме того, в ряде федеральных законов понятие «средство массовой информации» также используется как обобщающее обозначение организаций, осуществляющих распространение массовой информации (например, в Федеральных законах «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации», «О противодействии экстремистской деятельности»).

В настоящем исследовании понятие «средство массовой информации» используется как в легальном его значении - форма периодического распространения массовой информации, так и в качестве обозначения организации, производящей соответствующую продукцию (теле-, радиопрограммы, газеты и т.д.), - в зависимости от контекста.