Корректность применения понятия губернаторская власть в историческом исследовании аппарата государственного управления Российской империи

15

Корректность применения понятия губернаторская власть в историческом исследовании аппарата государственного управления Российской Империи

I

Познать сущность изучаемого объекта, оперируя только внешними характеристиками явлений, установленными фактами, нельзя. Это было понято еще в эпоху Парменида. Для того, чтобы достичь названного результата, объект надо представить в идеальной форме. Другими словами, его надо задать понятийно. За каждым именем-понятием стоит не индивидуальный объект, а их определенная совокупность (класс) с ее сущностными характеристиками. Это предъявляет к субъекту действия определенные требования: оперируя понятиями, он несет ответственность за то, чтобы в его рассуждениях были соблюдены все логические правила работы с ними.

Корректность определения используемых понятий является фундаментальным научным требованием. Нарушив ее, нельзя реальный фрагмент действительности (природной или социальной) представить в теории в идеальной форме. Дело в том, что объекты предметной области теории сами в теорию не входят. Они представлены там некоторыми другими (абстрактными) объектами. Формы этого представления -- идеальная модель или идеализация. Только после представления изучаемого объекта в какой-то из вышеназванных форм можно: -- сформулировать перечень вопросов о функционировании и развитии объекта, на которые в принципе можно получить ответ в рамках используемого понятийного аппарата; -- оценить практическую значимость поставленных вопросов; -- выявить границы применимости полученного знания об объекте и т. д.

Итак, научный анализ любой проблемы начинается с определения используемых понятий. Такого взгляда придерживались и придерживаются все серьезные историки. Приведем ряд примеров. Так, Василий Осипович Ключевский счел необходимым первые две лекции фундаментального «Курса русской истории» посвятить своему пониманию содержания исторического процесса, обоснованию целесообразности использования «социологического подхода» к истории, дать схему «социально-исторического процесса», а уже на этой основе и в рамках заданной им схемы оперировать конкретно-историческим материалом. Например, введение в научный оборот понятия «склад общежития» позволило ученому сформулировать свою периодизацию русской истории. Предложенное им соотношение понятий «факт» и «идея» позволило обосновать необходимость приоритетного использования в историческом исследовании фактов экономических и политических перед фактами культурной жизни народа.

Четкое определение понятий «этнос», «пассионарность», положенных в основу теории этногенеза, позволило Л. Н. Гумилеву получить ответ на ряд не решенных в науке вопросов, например, какова природа этнической диагностики; каково соотношение этноса с ландшафтом, в котором он возникает и живет; в чем причина возникновения и исчезновения различных этносов; в чем причина неравномерности и разновременности наблюдаемого этнического развития.

Ведущему научному сотруднику Института государства и права РАН профессору А. В. Оболонскому раскрытие значения термина «культурный стереотип» позволило выстроить свою концептуальную схему российской истории, заключающуюся в борьбе системоцентристской и персоноцентристской этики. В рамках выдвинутой концепции ученый получил возможность оценить степень распространенности различных элементов «консервативного синдрома» и «синдрома модернизации», их социального адреса, интенсивность проявления и динамику применительно к современному российскому обществу, сделать ряд прогнозов о развитии нашего Отечества.

Только дефилировав термин «крестьянский наказ», профессор Л. Т. Сенчакова смогла создать репрезентативную, на ее взгляд, выборку соответствующих документов, без которой ни о каком выяснении реально существовавших в 1905-1907 гг. взглядов крестьян на проблему земли не могло быть и речи.

А ее оппоненту, профессору О. Г. Буховец, четкость введенного им понятийного аппарата («ментальность», «решение крестьян») позволила использовать при изучении крестьянской ментальности начала 20 века методы количественного анализа, что привело его к ряду интересных и неожиданных выводов, например о том, что реальное крестьянское движение отсутствовало там, где велась политическая агитация, и наличествовала там, где ее не было[5]. Использование математических методов в истории вообще возможно лишь при наличии формализованных понятий.

Профессор Т. В. Осипова отмечает, что неразработанность критериев определения понятия «восстание» применительно к крестьянским восстаниям в условиях советской власти приводит к значительной разноголосице в итоговых цифрах, и предлагает эти критерии.

Профессор Л. Е. Кертман начинает свою монографию с вопросов теории культуры, «без хотя бы «рабочего» решения которых невозможно приступить к изложению конкретного процесса развития культуры».

Да и ВАК РФ выдвигает одним из основных требований к научному тексту его подверженность унификации, стандартизации и формализации. Вот что пишет по этому поводу один из его руководителей, профессор Л. Н. Москвичев: «Есть определенные стандарты научного текста, которые соблюдаются каждым ученым. Например, по возможности наиболее точное определение тех понятий, которые употребляются».

Эти примеры можно продолжить. Они свидетельствуют, что корректное определение понятий в различных областях исторической науки позволяет добиваться значительных новых результатов и, в конечном итоге, двигать науку вперед. Речь идет о плодотворном механизме этого движения.

Напротив, отсутствие четкости в использовании понятийного аппарата рассматривается в современной исторической науке как принципиальный недостаток. Приведем только один пример. В 1996 году заметным событием в отечественной историографии стал выход в свет фундаментального труда петербургских историков «Власть и реформы» (под редакцией академика РАН Б. В. Ананьича), охватывающего более чем пяти вековой период истории России. Материалы «круглого стола», посвященного обсуждению этой коллективной монографии, были опубликованы в журнале «Отечественная история». Их анализ позволяет утверждать, что критика работы развернулась в основном и в первую очередь в связи с не вполне корректным применением понятийного аппарата. На эту проблему из одиннадцати специалистов, участвовавших в дискуссии, обратили внимание восемь: Л. Данилова (Институт российской истории РАН), О. Омельченко (Московский государственный индустриальный университет), Д. Олейников (журнал «Родина»), Т. Филиппова (журнал «Родина»), С. Тютюкин (ИРИ РАН), Р. Эймонтова (ИРИ РАН), Е. Гимпельсон (ИРИ РАН), В. Шелохаев (Российский независимый институт социальных и национальных проблем).

ІІ

Так, указывалось, что не решен кардинальный, с точки зрения заявленной темы, вопрос: что есть реформа? «Когда обсуждение не выходит за рамки бытового обихода, то и вопрос этот вроде бы глупый: все всё понимают. Но когда начинается историческое изучение, привязка к факту... тогда ясность исчезает. Каков критерий отнесения события или явления к реформе? «Соответствие чаяниям общества»? Или реформы -- это все, что не есть революция? Любое изменение или изменение, затрагивающее нечто принципиальное? Но тогда что есть «принципиальное»? Каков временной объем реформы? Если изменение произошло вследствие некоего властного решения, но на протяжении полета, а то и ста лет, -- это как, реформа... или это собственный ход жизни, составляющий фон и основу исторического движения общества? А чем, собственно, одномоментная и резкая, особенно опирающаяся на какие-либо кнутобойные мероприятия реформа отлична от революции?.. Многочисленные административные, политические и правовые преобразования после февраля 1917 г. -- все они, как правило, продуманы и связаны с законодательными мероприятиями. Так это реформы или революция? Революция, представленная как реформы, или реформы, стиснутые в революцию?». Вся эта гамма проблем решается именно на терминологическом уровне.

Аналогичным образом дело обстоит и с термином «губернаторская власть». Данное словосочетание широко используется в научной литературе. Его применяют и для обозначения власти губернатора, и как собирательный образ местного управления. Такой двойственный смысл, вкладываемый в данный термин, неизбежно ведет к выводу, что в Российской империи губернатор на территории своей губернии управлял всем.

Очевидно, что здесь мы имеем дело с обыденным уровнем представлений об изучаемом объекте. При внимательном изучении вопроса убежденность в истинности данного утверждения быстро исчезает.

Действительно, пост губернатора в имперской России (особенно до революции 1905-1907 гг.), как непосредственного представителя государя, вселял в умы провинциальных обывателей представление об особых, почти сверхъестественных возможностях человека на этом посту. Однако эти простонародные представления имели мало общего с реальным положением дел.

Дореволюционные специалисты в области государственного управления имели прямо противоположное видение проблемы. Так, А. Д. Градовский в своих знаменитых «Началах русского государственного права» (1883) указывал, что, несмотря на соприкосновение губернатора «со всеми отраслями местной администрации», огромное количество лежащих на нем обязанностей фактически парализует его работу.И. А. Блинов в историко-юридическом очерке «Губернаторы» (1905) описывал, как устаревшие понятия закона о сравнительной важности дел снизили роль губернатора в системе местного управления.

Крупный отечественный государствовед Н. И. Лазаревский в своих «Лекциях по русскому государственному праву» (1910) отмечал, что губернатор все больше превращается в чиновника МВД, причем, по преимуществу, полицейского чиновника, а его право проводить ревизии утратило свое значение.

Перезагруженность губернатора убедительно показывал и И. М. Страховский (1913). Он подсчитал, что в среднем количество ежедневно просматриваемых им бумаг достигает 300-400 в день15. Исследователь, кроме того, прямо заявлял, что «в действительности, независимо от случайной компетенции губернатора, вытекающей из временных правил об особой охране, остальные единоличные губернаторские полномочия носят какой-то эпизодический и мало серьезный характер. Губернатор разрешает единолично лотереи и благотворительные спектакли, перевезение мертвых тел и погребение их в церковной ограде, выдачу паспортов женам безвестно отсутствующих мужей,... устройство типографий и литографий... и т. п.» Что касается председательствования в различных губернских присутствиях, то «в виду совершенной невозможности для губернатора непосредственно знать местную обстановку всех этих дел, его решения... основываются по большей части на отзывах и представлениях этих учреждений». «Чтобы руководить в действительности разрешением этих дел, -- утверждает автор, -- губернатор должен совершенно отказаться от всякой иной, активной деятельности, если не хочет быть только формальным председателем, предоставив существо дела ведению докладчиков -- непременных членов, советников и т. п.».[5] Действующее законодательство уже в первой половине 19 века излагало ряд полномочий губернатора в общей форме, в терминах «заботы», «попечения», «наблюдения», за которыми не стояло никаких реальных прав в отношении прямо не подведомственных губернатору учреждений. К началу 20 века характеристика губернатора законодательством как главного представителя верховной власти в губернии, ее начальника и хозяина, охранителя правосудия и казенного интереса и т. д. выглядела как насмешка.

Не случайно все без исключения многочисленные проекты преобразований местного управления, вырабатывавшиеся в конце 19 -- начале 20 в. различными комиссиями, совещаниями и советами под руководством И. Л. Горемыкина, В. К. Плеве, С. Д. Урусова, П. А. Столыпина, содержали предложение усилить власть губернатора, причем не механическим расширением подчиненных ему учреждений, а расширением его полномочий. Местные власти, в том числе Оренбургской губернии, активно поддерживали эти начинания. К сожалению, до этапа исполнения дошли лишь решения образованной в 1903 году комиссии «о рассредоточении». Но результаты ее заседаний выразились только в ряде мелочных законопроектов, которыми из компетенции различных центральных учреждений были переданы губернаторам (а частью состоящим под их председательством губернским учреждениям) отдельные полномочия по разрешению ничтожных по значимости дел и вопросов. Так, например, ведению губернских присутствий было предоставлено разрешение жалоб на некоторые окончательные постановления земских начальников (закон от 31.05.1904 г.), ведению губернаторов - разрешение удаленным из среды сельских обществ крестьянам по истечении определенных сроков возвращаться на место своего первоначального проживания (закон от 7.06.1904 г.). Еще ранее губернаторам передали полномочия МВД по разрешению экстренных земских собраний, по утверждению некоторых их постановлений и земских такс (законы от 5.06.1900 г. и 10.06.1902 г.). В целом, предпринятое «рассредоточение» недалеко ушло от пресловутого декрета «о децентрализации» от 25 марта 1852 года.

Все вышесказанное с необходимостью входит в противоречие с взглядом на дореволюционного губернатора как на этакого «вице-короля», который в губернии якобы «управлял всем».

Думается, снять это противоречие, преодолеть сложившуюся неопределенность в понимании механизмов осуществления губернатором своей власти можно только путем корректного определения понятия «губернаторская власть Российской империи».

На наш взгляд, к губернаторской власти Российской империи необходимо отнести не только самого губернатора, но и местные органы власти, через которые губернатор осуществлял свои функции. Назовем их органами губернаторской власти. Таким образом, губернаторская власть Российской империи -- это система учреждений управления Российской империи, состоящая из губернатора и органов власти, через которые он осуществляет свои функции. Таково явное реальное генетическое определение понятия «губернаторская власть».

Понятия «губернаторская власть», «губернатор», «органы губернаторской власти» являются сравнимыми, ибо имеют общие признаки -- государственно-властные полномочия мыслимых в них учреждений управления. Более того, понятие «губернаторская власть» является совместимым с понятиями «губернатор» и «органы губернаторской власти»: объем первого из них совпадает с совокупным объемом второго и третьего. Иными словами, понятие «губернаторская власть» является по отношению к понятиям «губернатор» и «органы губернаторской власти» подчиняющим, а последние два понятия по отношению к понятию «губернаторская власть» -- подчиненными. При этом понятия «органы губернаторской власти» и «губернатор» являются несовместимыми и контракторными друг для друга, но соподчиненными по отношению к понятию «губернаторская власть».

Сразу оговоримся, что далее речь пойдет, в хронологическом плане, о периоде третьеиюньской монархии, а территориально -- о пятидесяти (до 1912 года -- сорока девяти) губерниях европейской части России, на которые распространялись положения «Общего Учреждения Губернского» (издания 1892 года), в отличие от других губерний, областей и округов, имеющих особые «Учреждения».

Из содержания понятия «органы губернаторской власти Российской империи» следует, что к ним относятся те органы, которые подчиняются в решении определенного круга вопросов губернатору. Такое подчинение -- существенный признак учреждений управления, которые мыслятся в данном понятии. Оно могло происходить, по нашему мнению, тремя путями: 1) благодаря законодательному закреплению обязанности соответствующего местного органа власти исполнять указания губернатора; 2) благодаря законодательному закреплению права губернатора утверждать или не утверждать решения органа власти по определенному кругу вопросов, без чего решение соответственно вступало или не вступало в законную силу; 3) благодаря законодательному закреплению места губернатора как председателя конкретного местного органа власти со всеми вытекающими отсюда последствиями.

ІІІ

Таким образом, мы выделили три критерия, хотя бы одному из которых обязательно должны соответствовать органы губернаторской власти Российской империи. Проанализировав основные местные органы управления на соответствие этим трем критериям, применительно к периоду третьеиюньской монархии, можно сделать вывод, что из них органами губернаторской власти являлись: Губернское Правление, Казенная Палата, Уездные и Городские Полицейские управления, Губернское по земским и городским делам Присутствие (Губернское по городским делам Присутствие), Земские Собрания и Управы, Городские Дума и Управа, Земские Участковые Начальники, Губернское Присутствие, Губернское по фабричным и горнозаводским делам Присутствие, Фабричная Инспекция, Губернское по воинской повинности Присутствие, Губернский Распорядительный Комитет, Губернская Землеустроительная Комиссия, Губернский Лесоохранительный Комитет, Губернское по обществам Присутствие.

Вместе с губернатором они образовывали систему губернаторской власти Российской империи.

Не соответствовали ни одному из вышеперечисленных критериев и, следовательно, не входили в систему губернаторской власти, следующие органы управления: Губернское Жандармское Управление, Контрольная Палата, Управление Земледелия и Государственных Имуществ, учреждения местного удельного управления, Губернское Акцизное Управление, Губернское Податное Присутствие, Уездный Съезд, Межевая Контора, Комитет по делам печати, Губернский и Уездные училищные советы, Уездный Распорядительный Комитет, Уездная Землеустроительная Комиссия, органы волостного и сельского самоуправления и др.

Анализ действующего в исследуемый период законодательства позволяет утверждать, что эти учреждения выполняли в губернии важные функции как экономического, так и политического характера. В частности, с учетом того факта, что Казенная Палата не подчинялась в решении большинства вопросов губернатору, становится очевидным, что система губернаторской власти не контролировала налоговые сборы и связанные с ними финансовые потоки, превращаясь уже только поэтому в неполноценную, вечно просящую денег структуру. Обращает на себя внимание и неподконтрольность губернатору органов волостного и сельского управления, то есть тех учреждений, от решений которых непосредственно зависела жизнь и судьба 90% жителей его губернии.

Итак, анализ содержания понятия «губернаторская власть Российской империи» позволяет сделать однозначный вывод, что система губернаторской власти была выстроена нецелесообразно: реализация возложенных на нее функций была связана с деятельностью лишь косвенно и относительно зависимых от нее управленческих структур. Посмотрим теперь, насколько легко она была губернатором управляема.

Введение критериев, характеризующих механизмы подчинения учреждений управления губернатору, позволяет заметить, что органы губернаторской власти являлись таковыми, соответствуя разному набору этих критериев. Анализ этого обстоятельства, в свою очередь, позволяет объединить исследуемые учреждения управления в следующие типы основных органов губернаторской власти: 1) Губернское правление; 2) Казенная палата; 3) городские и уездные полицейские управления и фабричная инспекция; 4) земские участковые начальники; 5) Губернское присутствие и губернское по земским и городским делам присутствие; 6) земские собрания и управы, городская Дума и Управа; 7) губернский распорядительный комитет, губернский лесоохранительный комитет, губернское по воинской повинности присутствие, губернская землеустроительная комиссия, губернское по фабричным и горнозаводским делам присутствие, губернское по обществам присутствие.

Тип органа губернаторской власти характеризует возможности губернатора в осуществлении через него своих функций. Выше мы расположили типы органов губернаторской власти в порядке убывания этих возможностей, от высшего типа к низшему. Проиллюстрируем это двумя примерами. Так, Губернское правление подчинялось губернатору, имело его своим председателем, утверждало у него часть своих решений -- поэтому возможности губернатора в осуществлении своих функций через это правление были значительны: председатель имел права большие, чем остальные члены, губернатор мог не утвердить неугодное ему решение по определенным вопросам и самостоятельно решить определенные вопросы, то есть имел три независимых механизма влияния на решение правлением дел. В губернском распорядительном комитете же губернатор имел только один такой механизм -- председательство, а председатель при голосовании вполне мог оказаться в меньшинстве, и тогда принималось неугодное ему решение.

При выяснении вопроса о степени включенности учреждения управления в систему губернаторской власти важное значение, наряду с определением его типа, имеет информация об объеме функций губернатора, осуществляемых через конкретный орган губернаторской власти, так как губернатор мог иметь в данном органе большие возможности в отношении ничтожно малого количества своих функций (по сравнению с их общим объемом). Выявив эту структурно скрытую в законодательстве информацию, мы, таким образом, получили показатели модельной системы (тип, объем), характеризующие ее конкретное состояние в период третьеиюньской монархии. Это позволило выделить следующие ступени основных органов губернаторской власти (по степени их включенности в систему губернаторской власти):

Первая ступень: Губернское правление.

Вторая ступень: городские и уездные полицейские управления.

Третья ступень: Губернское присутствие, Губернское по земским и городским делам присутствие, земские собрания и городская Дума.

Четвертая ступень: Казенная палата, фабричная инспекция, земские участковые начальники.

Пятая ступень: земские и городские управы.

Шестая ступень: губернский распорядительный комитет, губернский лесоохранительный комитет, губернское по воинской повинности присутствие, губернская землеустроительная комиссия, губернское по фабричным и горнозаводским делам присутствие, губернское по обществам присутствие.

О каком всевластии губернатора в последнее десятилетие существования Российской империи при таком раскладе можно говорить? Ведь фактически сколько-нибудь значимо в систему Губернаторской власти были включены лишь губернское правление да городская и уездная полиция. Заметим при этом, что значение губернских правлений падало. Они были завалены массой мелочных административных дел. Записка МВД «Об установлении главных начал устройства губернских учреждений» от 7.01.1907 года констатировала следующее: «Предназначенное... быть высшим присутственным местом в губернии, губернское правление... в настоящее время является лишь одной из многочисленных губернских коллегий, быть может, даже наименее влияющей на ход губернского управления». А остальные органы губернаторской власти только заставляли губернатора распылять свои силы, время и внимание на участие в их работе, не гарантируя в ответ четкой координации своей деятельности с действиями губернатора. Широта подчиняющихся губернатору учреждений оказалась обманчивой, власть самого губернатора -- кажущейся. Возложенная на этого государственного чиновника законодательством и, что не менее важно, общественным мнением ответственность не соответствовала его реальным возможностям. Интуитивно использованный однажды В. К. Плеве образ местного управления как «рассыпанной храмины» оказался, таким образом, верен, был нами на основе введения и анализа понятия «губернаторская власть Российской империи» раскрыт, уточнен и конкретизирован.

Существует целый ряд и других принципиальных вопросов, сама возможность постановки и, конечно, ответа на которые были бы просто невозможна без опоры на введенное определение понятия «губернаторская власть Российской империи», объем и содержание, которого раскрыты выше. Вот некоторые из них. Судите сами, представляют ли они интерес для исторического анализа.

-- какие из органов губернаторской власти в разные промежутки времени выходили на передний план, оказывались наиболее включенными в систему губернаторской власти? Другими словами, какова была динамика управляемости губернатором изучаемой системы в 18 -- начале 20 в.? К чему это приводило? Каковы были, благодаря этому, слабые места губернаторской власти? Эффективна ли была ее структура?

-- насколько эффективным, с точки зрения оптимизации структуры системы губернаторской власти, было ее реформирование? Сопровождалось ли оно повышением управляемости системы? Касалось ключевых или периферийных органов губернаторской власти? Целесообразны ли были многочисленные проекты ее преобразований?

-- соответствовал ли объем выполняемой губернатором работы его физическим возможностям? Как уровень этого соответствия влиял на деятельность всей системы губернаторской власти? Какова динамика соответствующих изменений?

-- насколько важны были функции губернаторской власти? Могла ли реализация этих функций гарантировать жизнеобеспеченность населения губернии?

-- оправдано ли было невключение в систему губернаторской власти ряда местных учреждений управления? Ослабляло ли это губернаторскую власть? Повышало ли ее контролируемость? Каков был характер отношений между системой губернаторской власти и не входящими в нее учреждениями?

-- каким образом межведомственные трения и противоречия отражались на работе системы губернаторской власти, учитывая разную подведомственность входящих в нее учреждений? Всегда ли подведомственность элементов системы была различной? Каковы были отношения системы с вышестоящими уровнями властной пирамиды? Какую роль играл губернатор в осуществлении этих отношений (координатора, рядового учреждения управления)?

Сама постановка этих вопросов показывает, насколько далеки друг от друга обыденное представление о губернаторской власти и результаты ее сущностного анализа. Только раскрыв содержание понятия «губернаторская власть Российской империи», можно и корректно формулировать целый ряд вопросов, и искать ответы на них, то есть идти по пути приращения нового знания.

Литература

1. Злобин Ю. П., Любичанковский С. В. Внутренний кризис губернаторской власти Российской империи в начале 20 века // Российская государственность 20 века: Материалы межвузовской конференции, посвященной 80-летию со дня рождения профессора Н. П. Ерошкина, 16 декабря 2000г. /Сост.: КожевниковаГ. В., Шаповалова Л. Д. -- М.: РГГУ, 2001. -- С. 104.

2. Российский государственный исторический архив (РГИА). Ф. 1276 (Совет министров). Оп. 3. Д. 18. Л. 16.

3. Цит. по: Страховский И. М. Губернское устройство //Журнал Министерства юстиции. -- 1913. -- №8. -- С. 76.