Територіально-організаційний устрій Німеччини

ПЛАН

• 1. Адміністративно-територіальний устрій
• 2. Територіально-організаційна форма влади
• 3. Місцеве самоврядування
• 4. Служба у територіальних органах влади
• СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ

1. Адміністративно-територіальний устрій

В адміністративному відношенні Німеччина поділяється на 16 земель (3 з яких -- міста: Берлін, Гамбург та Бремен).

Земля в ФРН є "державою-членом" (Gliedstaat) федерації.

Для того, аби відрізняти від "землі" (у сенсі грунту) часто використовується термін Федеральна земля (Bundesland), але в юридичних документах, таких як Конституція ФРН або конституціях земель, він не використовується.

Історично на території Німеччини до середини XIX століття існувало багато окремих дрібних держав, в течение веков її географічна карта дуже змінювалась. Землі в їх нинішньому вигляді сформувалися після 1945 року. При цьому частково враховувалися як традиційна спільність земляцтв, так й історично сформовані кордони. Землі, сформовані в американської, британської і французької зонах окупації, увійшли до складу ФРН; землі у радянській окупаційній зоні утворили Німецьку Демократичну Республіку і втратили статус земель аж до об'єднання Німеччини в 1990.

У конституційному праві Німеччини підкреслюється, що землі не є адміністративними одиницями ФРН (тобто є похідними від федерації), а навпаки, ФРН є об'єднанням земель. Землі вважаються суб'єктами конституційного права, а також володіють обмеженою міжнародною правосуб'єктністю. Землі несуть "державну відповідальність". Три землі використовують термін "вільна держава" (Баварія, Саксонія і Тюрінгія), однак особливі права в порівнянні з іншими землями з цим не пов'язані.

У адміністративно-територіальному відношенні ФРН складається з таких земель: Баварія, Баден-Вюртемберг, Берлін, Бранденбург, Бремен, Гамбург, Гессен, Мекленбург-передня Померанія, Нижня Саксонія, Рейнланд-Пфальц. Саар, Саксонія, Саксонія-Ангальт, Північний Рейн-Вестфалія, Тюрінгія і Шлезвіг-Гольштейн. Федеральні землі - це не провінції, а держави зі своєю Конституцією, що відповідає принципам республіканської, демократичної, правової і соціальної держави, і органами влади. Наслідком федерального пристрою є те, що громадянин не протистоїть єдиною, неділимою, а значить і всесильній, центральній державній владі [3].

У адміністративно-територіальному відношенні землі діляться на адміністративні округи ("регирунгсбецирки"), округи - на адміністративні райони ("крайзи") і міста зовні-районного підпорядкування; низова одиниця - община ("гемайнде"). Основні компетенції в області регулювання використання території і регіонального планерування належать землям. Однією з важливих загальнодержавних програм вважається спільна (федерації і земель) програма поліпшення регіональної господарської структури, що фінансується федерацією і землями на паритетних початках. Розподіл федеральної допомоги між регіонами країни узгоджується з керівництвом Європейського союзу (ЄС) в Брюсселі.

2. Територіально-організаційна форма влади

Конституція ФРН прийнята 23 травня 1949 р. і носить дослівну назву "Основний Закон для Федеративної Республіки Німеччини". Назва Основний Закон (Grundgesetz) пояснюється тим, що з самого початку документ задумувався як тимчасова конституція, за якою житимуть об'єднанні в ФРН західні землі Німеччини до повного відновлення єдиної німецької держави. Конституційний процес розпочався 1 липня 1948 р. передачею верховним командуванням західних окупаційних зон т.зв. „франкфуртських документів" міністрам-президентам створених на території їхніх зон німецьких земель. В цих документах містилися вимоги створити демократичну, федералістичну систему правління, яка б гарантувала дотримання особистих прав і свобод. Саму розробку проекту майбутньої конституції здійснювала Парламентська рада. Найбільші дискусії викликала при цьому концепція федеративного устрою ФРН. Схвалена Парламентською радою конституція вступила в дію 23 травня 1949 р. на території тодішньої ФРН. Згідно з тодішніми планами ця конституція мала діяти до повного відновлення німецької державності, але беручи до уваги 40 років її бездоганного функціонування, вона була збережена майже без змін і після вступу колишньої Німецької Демократичної Республіки до складу Федеративної Республіки Німеччина.

Конституція ФРН свідомо розпочинається переліком основних прав і свобод людини та громадянина. Їм посвячені перші 19 статей. В наступних статтях конституція описує основи побудови політичної системи і визначає статус і компетенції органів федерації та суть відносин між ними. Стаття 79 частина 3 захищає недоторканість людської гідності - основи конституційних прав людини - , федеральний устрій та визначені статтею 20 структурні принципи державного ладу ФРН.

Конституція може бути змінена тільки двома третинами голосів депутатів Бундестагу та Бундесрату. Контроль над дотриманням конституції здійснює Федеральний Конституційний Суд [7].

Главою держави в ФРН є федеральний президент (Bundesprasident). Батьки німецької конституції свідомо відвели федеральному президенту відносно слабку роль в політичній системі Німеччини, щоб відмежувати його пост від подібного посту рейхспрезидента (Reichsprasident) в Веймарській республіці, і наділили його переважно репрезентативними та формальними повноваженнями. Його політична роль обмежена функцією надпартійного, націленого на політичний компроміс арбітра. Але навіть ця функція значно послаблена на практиці, прикладом тут є дострокове припинення повноважень Бундестагу в 1982 р., коли федеральний президент виконав тільки побажання задіяних політиків, які були справжніми ініціаторами припинення повноважень парламенту. Найефективнішим засобом, яким федеральний президент може досягти деякого політичного ефекту, є його звернення і промови, через які він втручається в політичні дискусії або навіть ініціює в політикумі дискусії з певних тем.

Федеральний президент обирається Федеральними Зборами на п'ять років і може бути один раз переобраним на наступний термін.

Органи законодавчої влади федерації беруть участь в ухваленні федеральних законів та здійсненні контролю за виконанням федерального бюджету. До органів законодавчої влади федерації відносяться Бундестаг та Бундесрат. Проте, на зважаючи на два органи, що беруть участь в законодавчому процесі, ФРН не слід сприймати, як це часто помилково робиться, як країну з типовою двопалатною систему як США чи Велику Британію. Власне парламентом є тільки Бундестаг, що обирається на загальнонімецьких виборах , його депутати володіють вільним представницьким мандатом від німецького народу. Депутати Бундесрату мають т.зв. імперативний мандат від урядів федеральних земель, тобто вони зобов'язанні виконувати вказівки земельних урядів, інтереси яких вони представляють на федеральному рівні. Окрім того, Бундесрат і Бундестаг мають різні повноваження і роль в законодавчому процесі, тому Бундесрат не можна розглядати як повноцінну другу палату парламенту.

Бундестаг схвалює федеральні закони, обирає федерального канцлера, а також, як частина Федеральних Зборів, федерального президента, здійснює контроль за виконанням федерального бюджету, контролює діяльність федерального уряду, приймає рішення про використання збройних формувань Бундесверу, утворює комітети для підготовки законопроектів, здійснює контроль за діяльністю німецьких спецслужб [4].

Німецька конституція визначає, що депутат Бундестагу не пов'язаний при голосуванні чи інших діях ні до вказівок своєї партії, ні до якоїсь іншої групи впливу, однак в парламентській практиці спостерігається сильний вплив фракційної дисципліни. Депутати однієї партії, як правило, погоджують перед голосуванням по кожному законопроекту свою поведінку при голосуванні. Відхилення від домовленої поведінки при голосуванні можуть мати внутрішньопартійні наслідки для окремого депутата, оскільки повторне проходження в парламент його кандидатури в великій мірі залежить від підтримки його партії. Підтримання фракційної дисципліни є основним завданням голови фракції партії в Бундестазі.

Депутати Бундесрату на відміну від депутатів Бундестагу призначаються урядами федеральних земель, а не обираються німецьким народом на загальних виборах. Тому Бундесрат є постійно діючим органом в той час, як повноваження Бундестагу обмежені чотирьохрічною каденцією. Розподіл голосів в Бундесраті змінюється тільки в зв'язку зі зміною складів земельних парламентів і створених в них урядових коаліцій, оскільки вибори в окремих землях не співпадають у часі ні між собою, ні з виборами до Бундестагу. Тому в Бундестазі та Бундесраті не виключеною є можливість створення протилежних більшостей.

Бундесрат не є типовим органом законодавчої влади, його було створено для забезпечення участі федеральних земель в законодавчому процесі в тих частинах, які стосуються їх компетенцій. Бундесрат бере участь в підготовці всіх законів, але його вето може бути подолане Бундестагом, якщо відповідний закон не визначений конституцією як такий, що потребує обов'язкового підтвердження Бундесратом.

Кожна земля отримує в Бундесраті в залежності від числа її жителів від 3 до 6 голосів, депутати однієї землі в Бундесраті можуть голосувати тільки однаково. Якщо партії, які входять в земельний уряд, не можуть погодитися на спільне голосування з якогось законопроекту в Бундесраті, то представники землі, як правило, утримуються від голосування по цьому законопроекту. Де факто таке утримання прирівнюється до голосування через „ні". При виникненні конфлікту між Бундесратом і Бундестагом включається спільний Погоджувальний комітет.

Засідання Бундесрату веде президент Бундесрату. В визначеному конституцією порядку заступництва глави держави - федерального президента - президент Бундесрату стоїть на другому місці, тобто у випадку дострокового припинення повноважень федерального президента функції глави держави тимчасово виконує президент Бундесрату. Президентство в Бундесраті переходить що півроку у встановленому порядку від однієї землі до іншої.

Нагадаємо, що Федеральна Республіка Німеччина - демократична, федеральна, правова і соціальна держава з республіканською формою правління. У Основному законі закріплені основні свободи, обов'язок держави захищати гідність людини і право вільного розвитку особи, права і свободи громадян тощо. Ідея правової держави доповнюється принципом соціальної держави: обов'язком держави реалізовувати принцип соціальної справедливості і захищати соціально слабких.

Метою федерального порядку є те, що перешкодило зайвій концентрації влади. Розподіл компетенції означає і розподіл влади. Участь населення в політичних рішеннях теж більше, оскільки існує безліч політичних органів на обмеженій території.

У компетенцію 16 земель входять законодавство і управління в області культури і освіти. У їх руках поліція, комунальне право, право земляного планерування, регулювання і будівництва, дорожнє і водне право. Законодавчі права земель витікають з Основного закону, де записано, що землі володіють правом на законодавство у випадках, де воно не потрапляє в законодавчу компетенцію федерації. Також у всіх землях є парламенти, що обираються строком від чотирьох до п'яти років. У парламентах 16 земель представлено різна кількість депутатів. В парламентів різні найменування - ландтаг, цивільні збори, палата депутатів. Більшість парламентів можуть самороспускатися на основі вирішення більшістю голосів.

У земельних конституціях не передбачений пост президента як глави держави. Прем'єр-міністри (буквально: міністри-президенти) земельних урядів обираються парламентами земель і поєднують функції глави уряду і представницькі прерогативи глави держави, тобто землі. У так званих містах-державах (Берлін, Бремен, Гамбург) глави урядів називаються правлячими бургомістрами уряди - сенатами, а міністри - сенаторами.

Також в землях функціонує власна судова система. У кожній землі (за винятком Шлезвіг-Гольштейна) існує свій орган конституційного контролю. В межах декількох сотень округів діють міські, комунальні і сільські органи місцевої самоврядності, що обираються населенням на основі пропорційного представництва. Податки на нерухомість і виробництво, так само як і прибуткові податки, йдуть на різні операції місцевих властей, але більшість общин і муніципалітетів отримують додаткові субсидії від федерального уряду [10].

Німецький федералізм зв'язує між собою зовнішню єдність і внутрішнє різноманіття, аналогічно тому, як, наприклад, це має місце в США або Швейцарії. Збереження регіонального різноманіття - традиційне завдання федералізму. Ця функція набуває сьогодні нової суті у зв'язку з такими регіональними вимогами, як охорона пам'ятників, збереження містобудівних традицій і розвиток культури регіонів. Перш за все федеральна держава повинна забезпечувати свободу. Розподіл завдань між федерацією і землями істотний елемент в системі розділення і урівноваження властей, передбачених в Основному законі.

3. Місцеве самоврядування

Основний закон не містить докладних постанов про місцеве управління та самоврядування. Він вказує, що громадам повинно бути гарантоване право регулювати в рамках закону під свою відповідальність всі справи місцевого співтовариства. Об'єднання громад також мають право самоврядування. В округах і громадах повинні створюватися представницькі органи шляхом загальних, прямих, вільних, рівних і таємних виборів. Слід зазначити, що в округах і громадах правом обирати й бути обраним наділені також особи, що мають громадянство однієї з держав, що входять у Європейське співтовариство (ч. 1 ст. 28).

Кожна земля самостійно визначає структуру й повноваження органів місцевого управління та самоврядування: загалом - у земельних конституціях, а більш докладно - у спеціальних законах. Система місцевого керування й управління та самоврядування будується відповідно до адміністративно-територіального розподілу земель. Більшість земель ФРН (Баварія, Баденвюртемберг, Гессен, Нижня Саксонія, Рейнланд-Пфальц, Саксонія, Північний Рейн-Вестфалия) в адміністративному відношенні діляться на округи, повіти й громади; більша частина нових земель (Бранденбург, Мекленбург- Верхня Померанія, Саксонія-Ангальт, Тюрінгія), а також дві невеликі західні землі (Саар, Шлезвиг-Гольштейн) - тільки на повіти й громади [9].

Міста-землі Берлин, Бремен і Гамбург мають свої особливості адміністративного устрою. Берлин в адміністративному відношенні ділиться на райони, які управляються самоврядуванням, але не мають права громад: вони не приймають власний устав і не мають фінансову самостійність.

Бремен складається із двох громад (Бремен і Бременхафен), будучи одночасно землею й об'єднанням громад. Гамбург - одночасно земля й громада, що підрозділяється на міські райони.

Система місцевого управління створюється в округах. Вона формується урядовими закладами землі, діє по їхніх прямих вказівках і підкоряється їм у всій своїй діяльності.

Органом управління в окрузі є урядовий президент, призначуваний урядом або прем'єр-міністром землі й підпорядковується міністрові внутрішніх справ землі. При урядовому президенті утвориться урядова президія, що є не колегіальним органом управління, а апаратом урядового президента, тобто групою чиновників, що відають окремими адміністративними питаннями.

Урядовим президентам підлеглі голови місцевої адміністрації в повітах - ландрати, або повітових директорів. Ці посадові особи разом зі створюваними при них управами й дирекціями виступають як частина державної (земельної) адміністрації на рівні повіту. Паралельно з ними в повітах існують і органи місцевого самоврядування. Там утворяться виборні органи, що представляють населення повіту. Порядок формування цих органів і їхніх повноважень регламентуються положеннями про повіти, які приймаються в кожній землі.

Що стосується громад, то відповідно до законодавства ФРН громада є корпорацією публічного права, що володіє правом самоврядування в місцевих справах. Сфера самоврядування визначається законами земель і охоплює в основному питання комунального господарства. Земельні конституції звичайно відносять до компетенції громад наступні питання: управління спільним комунальним майном і спільними комунальними підприємствами; місцевий транспорт і дорожнє будівництво; комунальні послуги; місцева поліція й пожежна охорона; місцеві культурні установи; соціальні установи (будинки пристарілих); спортивні установи (стадіони, басейни й т.п. ) і ін. Але які саме завдання окремі громади можуть вирішувати самостійно в конституціях детально не визначено. Общинні влади функціонують і як виконавчі органи держави, і як самостійні політичні органи, що здійснюють певні самоуправлінські функції.

Ціль комунального самоврядування - активізувати проживаюче в громадах населення для вирішення суспільних справ і тим самим практикувати демократію на низовому рівні.

Структура комунального самоврядування визначається Положенням про громади, що приймається у вигляді земельного закону. Хоча всі землі в принципі висловлюються за уніфікацію общинного пристрою, на практиці зложилася значна строкатість форм общинного самоврядування. У Північній Німеччині не тільки представницький, але й виконавчий орган (магістрат) здійснює свої повноваження на колегіальній основі. Голова магістрату ніякими особливими повноваженнями, крім почесних, не користується. Інша система склалася в Південній Німеччині. Тут обирають не тільки общинну раду як представницький орган, але й бургомістра як одноособову главу виконавчої влади. У Рейнській області главу виконавчої влади (директора) наймає виборна общинна рада й доручає йому функції управління й керування місцевою адміністрацією. При цій системі глава виконавчої влади громади є просто найманим керуючої (менеджером), що не зв'язаний політичними узами з населенням громади.

Зазначені різновиди не виключають численних варіацій, властивих окремим землям, а часом проявляються в рамках однієї й тієї ж землі.

4. Служба у територіальних органах влади

У Германії, як і в багатьох державах Західної Європи, інститут професійного чиновництва (або чиновне право) структурно є одній з найважливіших частин Особливого адміністративного права. Теоретичному дослідженню правових питань публічної служби Німеччині, проблемам сучасного чиновного права, професійного чиновництва, встановлення правового статусу чиновників і інших осіб, що знаходяться на публічній службі, в німецькій літературі присвячена безліч робіт, підручників практичних посібників. У Вищому Адміністративному суді Німеччини також аналізуються і вирішуються багато питань вживання чинного законодавства про професійне чиновництво. З об'єднанням Німеччини в 1990 р. питання публічної служби стали обговорюватися ще активніше. У нових землях ФРН останніми роками відбувалося становлення нового законодавчого регулювання публічно-службових стосунків. Деякі аспекти публічно-службового законодавства ФРН розглядалися і українськими ученими. В даний час у ФРН, як і в інших державах із стабільною системою публічної служби, йде активний пошук доріг вдосконалення і реформування чиновного законодавства [10].

Передбачається, що інші закони регулюватимуть правовий статус "простих" службовців і технічного персоналу, зайнятих роботою в органах публічної влади. Залежно від вибраної моделі державної служби необхідно формувати систему законодавства про державну службу, що визначає ознаки (обов'язкові межі) поняття державного службовця, категорії службовців, класифікацію державних посад і критерії їх заміщення, привілеї чиновників, вирішальне питання проходження служби і підвищення по службі і багато що інше. Такі положення є в законах багатьох країн з федеральним державним пристроєм. Згідно п. 1 ст. 75 Основного закону Німеччини, Федерація визначає "рамкову" компетенцію для встановлення правовідносин на державній службі в землях, общинах і інших утвореннях і організаціях державного права. Закон про правове положення державних службовців (закон-рамка) закріплює керівні і об'єднуючі початки чиновного права ФРН. У гл. 1 цього закону (§ 1--120) містяться положення, адресовані законодавцеві земель, який розробляє і ухвалює закони, що діють на своїй території, про державну службу; друга глава згаданого закону (§ 121--133) включає розпорядження, що діють безпосередньо і одноманітно як у Федерації, так і в землях Німеччини. Згідно ст. 174а Основного закону Німеччини, Федерація має конкуруюче законодавство в області оплати службової діяльності і забезпечення державних службовців на державній службі. Федеральний закон про посадові оклади державних службовців оптимальним чином об'єднав федеральне і земляне законодавства в даній сфері. Земельні закони про посадові оклади лише трохи відрізняються від федерального. Правове положення державних земель, що служать, в Германії і підлеглих цим органам земель комунальної самоврядності безпосередньо регулюється їх власними законодавчими актами. При цьому Федерація має право приймати нормативні акти, рамкові розпорядження. Проте в даному випадку є два обмеження: а) у виданні федеральних нормативних актів має бути реальна потреба, тобто ухвалення закону обумовлене необхідністю врегулювання стосунків на державній службі; б) встановлюються лише ті рамкові нормативні акти і розпорядження, які не зачіпають прав і свобод громадян, а відносяться лише до визначенню правового положення державних службовців. Аналіз сучасного законодавства про державну службу в Україні пропозицій учених, що містяться в наукових працях, приводить до однозначного виводу, що реформування державної служби проводиться сьогодні більшою мірою з врахуванням досвіду ФРН. Проте, запозичуючи корисне із законодавства про публічну службу Німеччини (або якийсь іншої країни), не слід повторювати чужих помилок. У Германії впродовж декількох років йде дискусія про ліквідацію чиновників, тобто спеціального вигляду державних службовців, що мають особливий статус. Як правило, ці вимоги обгрунтовуються наявністю у чиновників багатьох "привілеїв", "неповоротким і громіздким персоналом управління", "численністю чиновників" і ін. Крім того, поважно враховувати специфічні умови сучасної української державно-правової, політичної і суспільної ситуації. Та і світова практика реформування інституту державної служби показує, що в кожній країні, не дивлячись на облік традиційних положень публічної служби, в ухвалюваних нових законах містяться певні особливості правового державно-службового регулювання. Видний німецький учений-адміністратівіст професор У. Баттіс відзначає, що земельні закони про чиновників нових земель Німеччини не обмежуються простим перенесенням в ухвалювані закони "рамкових" положень федерального закону про чиновників, а враховують в різному об'ємі і особливі суспільні і державні умови. У західній теорії використовуються поняття "Публічна служба", "професійне чиновництво", "чиновництво". Історично чиновництво створювалося для виконання службових обов'язків. У чиновному праві країн західної Європи чиновника визначають як носія особливих державних функцій. Саме виходячи з цього ознаки чиновники виділяються з числа інших осіб, що працюють по найму в системі державної служби. Чиновник -- носій публічно-правових функцій. Ця теорія набула найбільш широкого поширення в Західній Європі. В Германії чиновник -- це особа, що полягає в особливих службових стосунках з державою (землею), причому ці стосунки характеризуються виконанням державно-правових функцій і пов'язують чиновника з державою відношенням вірності (і довіри з боку держави, тобто наділу його особливими владними публічно-правовими повноваженнями). Німецьке законодавство підрозділяє всіх осіб, що знаходяться на державній службі, на чиновників, службовців і робітників. Чиновники -- це особи, що виконують публічно-правові функції на службі в союзу (федерації), землі, органу самоврядності або в інших установах. Правове положення федеральних чиновників регулюється двома найважливішими законами: Федеральним законом про державних службовців (у ред. від 27 лютого 1985 р.) і Федеральним законом про правове положення чиновників (у ред. від 27 лютого 1985 р.). Землями Німеччини ухвалені власні закони що встановлюють правове положення чиновників землі; при цьому потрібна строга відповідність цих законів положенням Федерального закону. Особливі права і обов'язки чиновництва на відміну від інших осіб, що працюють по найму, виражаються, наприклад, в порядку призначення на цю посаду (не шляхом укладення договору про прийом на роботу, як для службовців); в порядку звільнення з посади (як правило, після досягнення певного віку з відходом на пенсію). Відповідальність за дії чиновників перед третіми особами у всіх випадках несуть установи публічного права -- працедавці чиновника, а справи про провину чиновників по службі розглядаються особливими судами, але не судами по розгляду трудових суперечок, як це має місце відносно робітників і службовців. Чиновники обмежуються в праві вільного вираження думок: вони не мають права брати участь в страйках. На думку законодавців і теоретиків німецького адміністративного права, держава має повне право вимагати від чиновників політичної благонадійності і відданості, оскільки вони служать всьому народові, а не якій-небудь політичній партії. Як найважливіший принцип професійного чиновництва встановлюється внепартійность державної служби і чиновників. Публічна служба у ФРН -- це діяльність на службі юридичної особи публічного права. Під формальне поняття державної служби окрім чиновників підпадають також судді, професійні солдати, солдати за контрактом на визначений час і службовці разом з робітниками, які перебувають на службі юридичної особи публічного права. Чиновництво в землях ФРН (особливо в так званих "старих" землях ФРН) через численність поліцейських чиновників і вчителів (вчитель в Германії -- чиновник) складає більшість, тобто чиновників більше, ніж що просто служать і робітників, зайнятих на державній службі. Публічна служба в Германії -- це професійна діяльність, що полягає у виконанні певними суб'єктами публічно-правових функцій в органах федеральної державної влади, земельних органах, общинах і інших суб'єктах публічного права. До державної служби відносяться: а) професійні судді, які виконують функції правосуддя; б) професійні військові; у) міністри, члени дирекції федерального банку; г) чиновники, що здійснюють управлінські функції. У США, наприклад, законодавство виділяє політичних службовців (зокрема, осіб, вибраних парламентом на вищі державні посади) [10].

Особи, що працюють по найму в державній адміністрації і виконуючі покладені на них "державні доручення" або "функції", спеціальним законодавством поставлені в особливе правове положення, відмінне від положення інших громадян. Інститут професійного чиновництва традиційний для Німеччини. Чиновник -- це справжня професія, для якої потрібна спеціальна освіта і складання відповідних державних іспитів, а також наявність професійних переконань.

Професійно виконуючи вибрану на все життя діяльність, чиновники повинні гарантувати стабільність держави, бездоганність управлінської діяльності, її незалежність від політичних змін, які відбуваються в суспільстві регулярно. Чиновників в Германії слід відрізняти від так званих "почесних" чиновників (бургомістр, почесний член окружного управління, торгівельний суддя, судовий засідатель, почесний адміністративний суддя, засідатель в дисциплінарному суді і т. д.). Це чиновники, що тимчасово виконують свої функції. Їх діяльність здійснюється на виборних початках в рамках комунального управління. Почесні чиновники підлягають державно-службовим правовідношенням (§ 177 Федерального закону про чиновників), і їх призначення проводиться з формулюванням "вступає в службове правовідношення як почесний чиновник". Єдність державної служби Німеччині забезпечується загальною для всіх її рівнів і видів системою звань, чинів, рангів, єдиними правилами проходження служби, встановленими правами, обов'язками, обмеженнями і гарантіями, пенсійним забезпеченням і оплатою праці. Слід погодитися з думкою А. Ф. Ноздрачева про те, що єдність принципів державної служби не протиречить принципам федералізму і місцевої самоврядності. Для всіх державних службовців, де б вони не служили, повинні діяти: загальні переліки прав і обов'язків, обмежень і гарантій; загальні системи підготовки кадрів, контролю компетентності; загальні стандарти державної служби; загальна система запобігання порушенням і боротьбі з корупцією. Єдність державної служби не може бути забезпечене поза єдиною системою посад і чинів, єдиним порядком проходження державної служби [7].

Невід'ємним правом кожного громадянина є доступ у своїй країні до державної служби і служби в органах місцевого самоврядування на загальних для всіх умовах рівності. В частині другій ст. 38 Конституції України проголошується, що громадяни України користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування.

Ця норма щодо користування рівним правом доступу до публічної служби доповнюється міжнародними правовими нормами, які визнані Україною. Зокрема, згідно зі ст. 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права кожен громадянин повинен мати право і можливість допускатися у своїй країні на загальних умовах рівності до публічної служби без будь-якої дискримінації та без необґрунтованих обмежень. У ст. 2 Пакту встановлено, що кожна держава має поважати та забезпечувати всім особам, які перебувають на її території та під її юрисдикцією, права, визнані у цьому Пакті, без будь-якої різниці, як-то стосовно раси, кольору шкіри, статі, мови, релігії, політичних або інших переконань, національного або соціального походження, майнового становища, народження або іншої обставини.

Правове регулювання порядку доступу до державної служби і служби в органах місцевого самоврядування на загальних для усіх громадян умовах рівності є одним із центральних питань реалізації принципу верховенства права в цій важливій для суспільства сфері людської діяльності і однією із умов демократизації суспільного життя в цілому.

Основою для створення правового механізму, який може гарантувати доступ на публічну службу на принципах рівності і достойностей громадян, є відбірний характер процедур прийняття на посади публічної служби і процедур усіх подальших призначень при просуванні по державній службі.

Інституту кадрового резерву не існує. Призначення на посади при просуванні по службі здійснюється за конкурсом. Просування поза конкурсом пов'язане з виконанням упродовж двох років роботи, яка відповідає більш високій посаді, ніж передбачено присвоєним рангом.

У Німеччині застосовують особливі відбірні процедури, які відрізняються своєю поетапністю. Статус чиновника найвищої категорії А можна набути після поетапного відбору і вільного прийняття на кадрову службу. Кандидат на кадрову службу з університетською освітою (переважно юристи) має успішно скласти перший державний іспит і пройти відбір на підготовчу службу. Відібрані кандидати проходять упродовж двох-трьох років підготовчу службу (приблизно 70 відсотків цього часу припадає на стажування на різних посадах і в органах різного рівня і 30 відсотків - на навчання). Вони мають витримати другий державний іспит і отримати звання "асесора", яке засвідчує здатність займати посади на кадровій службі і потім успішно пройти процедуру відбору на вакантну посаду.

Державні іспити мають дуже складний і формалізований характер, а процедура відбору на вакантну посаду включає попередній відбір кандидатів на підставі їх досьє і остаточний - за результатами співбесіди. Для вступу на вищу службу (необхідний ступінь бакалавра), середню службу (необхідна професійна освіта) або просту службу (необхідна середня освіта) існує конкурс документів, підготовча служба є менш тривалою і завершується простим іспитом.

Система відбору на державну службу у Німеччині, яка передбачає послідовну перевірку й обов'язкову професійну підготовку кандидатів, є найбільш вимогливою до кандидатів, проте і такою, що потребує порівняно більших фінансових витрат. Для задоволення потреб державної служби в спеціалістах неюридичного, а також неосвітянського профілів набір здійснюється за трудовим договором (контрактом).

Поетапні відбір і вільне приймання є тим єдиним і складним шляхом, яким громадянин Німеччини на рівних для всіх умовах може за його власним бажанням здобути правовий статус державного службовця.

СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ

1. Василенко І.А. адміністративно-державне управління в країнах Заходу. - М. - 2000.

2. Воєводін Л.Д. Державне право зарубіжних країн. - М. - 2007.

3. Государственное право Германии. - М.: ИГП РАН. - 2004.

4. Государственное право Германии. Т. I, II. - М.: ИГП РАН. - 2004.

5. Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ// Государство и право. - 2002. - № 10.

6. Державне право Німеччини / під ред. Сокирник. - М. - 2004.

7. Жданов А.А. Административное право Федеративной Республики Германии// Административное право зарубежных стран. Учебное пособие. -М.: СПАРК. - 2006.

8. Коментарі до Федеральних законів про державну службу зарубіжних країн. - М. - 2008.

9. Конституционное (государственное) право зарубежных стран В 4 тт: Т. 3 (под ред. док. юр. наук, проф. Страшуна Б. А. ) - М., Изд-во БЕК. - 2005

10. Конституції зарубіжних держав / під ред. Жідкова. - М. - 2007.

11. Мавродин В.В. История государственного управления. - М.: Инфра-М. - 2003.

12. Модели современного федерализма: сравнительный анализ. В.Е.Чиркин. // Государство и право 2005. - N8-9.

13. Современные зарубежные конституции. - М.: МЮИ. - 2007.

14. Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты. - М.: Прогресс. - 2001.

15. Федерация в зарубежных странах. - М.: Юридическая литература. - 2005.

16. Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. - М.: Юридическая литература. - 2001.