Взаємодія громадянина і органів місцевого самоврядування значення, проблеми, шляхи вирішення

У межах контрольної форми діяльності місцевих рад можна виділити два види проваджень: нормотворче і виконавче. Нормотворче контрольне провадження полягає у здійсненні контролю за законністю нормативних актів виконавчих органів ради, державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій. За підсумками контрольної діяльності місцеві ради можуть скасовувати акти виконавчих органів ради, які суперечать законодавству чи рішенням ради, можуть звертатися до суду щодо визнання незаконними актів державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, що обмежують права громад, повноваження органів місцевого самоврядування. Виконавче контрольне провадження полягає у контролі за реалізацією відповідними органами та посадовими особами своїх повноважень і здійснюється шляхом заслуховування звітів сільського, селищного, міського голови про роботу виконавчих органів ради, звітів постійних комісій, керівників виконавчих органів ради і посадових осіб, яких вона призначає, повідомлень депутатів про їх роботу та ін.

Основними організаційними формами діяльності місцевих рад є: сесії; окремі та спільні засідання постійних комісій, підкомісій і робочих груп; засідання президій обласних, районних рад; засідання тимчасових контрольних комісій; персональна робота голови ради, секретаря, заступників голови ради; робота депутатів у виборчих округах; участь голови ради чи депутатів у загальних зборах громадян за місцем проживання; участь депутатів з правом дорадчого голосу в засіданнях інших місцевих рад та їх органів, органів самоорганізації населення; звіти сільського, селищного, міського голови перед територіальною громадою, депутатів перед виборцями.

Ефективною формою роботи, що активізує діяльність громад, підвищує відповідальність посадових осіб, є зустрічі керівників та посадових осіб місцевих рад з населенням. Відповідні групи на таких зустрічах очолюють місцевий голова чи голова ради, його заступники. Підготовка до зустрічей здійснюється заздалегідь, про них попереджається населення, попередньо вивчаються запити жителів. Апарат ради і місцеві держадміністрації узагальнюють зміст заяв і пропозицій громадян, про їх виконання та заплановані заходи надається інформація у місцевих засобах масової інформації. До вирішення звернень і критичних зауважень населення залучаються керівники підприємств, установ та організацій, депутати місцевих рад.

Серед допоміжних організаційних форм діяльності місцевих рад можна також виділити періодичне проведення їх посадовими особами і депутатами прес-конференцій та інтерв'ю, прийом громадян, участь у роботі «Виїзних приймалень» тощо [49].

Керівники та інші посадові особи органів місцевого самоврядування зобов'язані проводити особистий прийом громадян. Прийом проводиться регулярно у встановлені дні та години, у зручний для громадян час, за місцем їх роботи і проживання. Графіки прийому доводяться до відома громадян. Порядок прийому громадян в органах місцевого самоврядування визначається їх керівниками. Усі звернення громадян на особистому прийомі реєструються. Якщо вирішити порушені в усному зверненні питання безпосередньо на особистому прийомі неможливо, воно розглядається у тому ж порядку, що й письмове звернення. Про результати розгляду громадянину повідомляється письмово або усно, за бажанням громадянина.

Арсенал методів діяльності місцевих рад дедалі збагачується. Серед них можна виділити методи планування, вироблення рішень, інформаційне забезпечення, контроль і координацію діяльності.

Метод планування виявляється у складанні поточних і перспективних планів роботи ради, які затверджуються на пленарних засіданнях ради. До них включаються питання щодо строків і порядку реалізації організаційних форм діяльності ради та її органів, а також графіки проведення контрольних заходів.

Пропозиції до планів можуть вносити голова, постійні комісії, депутати, виконавчий комітет. При формуванні планів враховуються також місцеві ініціативи, внесені на розгляд ради, пропозиції загальних зборів і органів самоорганізації. Проекти планів розробляються апаратом ради за участю керівника апарату, секретаря ради і під керівництвом голови.

Як свідчить практика, обласні ради, як правило, планують роботу в розрізі основних питань на рік, районні й міські, селищні, сільські ради - на півріччя. Діяльність виконавчих комітетів, постійних комісій програмується на квартал-півріччя. В кожному з планів роботи передбачається здійснення контрольних функцій безпосередньо як на рівні ради (сесійна діяльність), так і її органів.

Метод вироблення рішень у діяльності місцевих рад має низку особливостей, обумовлених структурою та компетенцією представницьких органів місцевого самоврядування. Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень, які приймаються на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених Законом «Про місцеве самоврядування в Україні». При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос. Рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням.

Постійні комісії ради готують висновки і рекомендації, які приймаються на засіданні постійної комісії більшістю голосів від загального складу комісії і підписуються головою комісії. Висновки приймаються з питань попереднього розгляду кандидатур осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення або погодження радою, а також з питань попереднього розгляду проектів соціально-економічних програм і програм культурного розвитку, місцевого бюджету, звітів про виконання програм і бюджету, проектів рішень ради. Рекомендації приймаються за результатами контрольних заходів і носять обов'язковий для розгляду характер адресованим підприємствам, установам, організаціям, посадовим особам, які повинні повідомити про результати розгляду і вжиті заходи.

Метод інформаційного забезпечення у сучасних умовах набуває дедалі більшого значення. Всі рішення рада та її органи приймають на основі документальної чи фактичної інформації, яка отримується шляхом:

- проведення постійними комісіями перевірок діяльності підзвітних і підконтрольних раді та виконкому органів;

- звітів постійних комісій, тимчасових контрольних комісій, керівників виконавчих органів ради про свою діяльність;

- звітів сільського, селищного, міського голови про виконання бюджету і про діяльність виконавчих органів ради;

- заслуховування повідомлень депутатів про роботу в раді і виконання доручень ради;

- заслуховування повідомлень керівників органів внутрішніх справ про їх діяльність щодо охорони громадського порядку на території громади;

- обов'язкових повідомлень місцевих державних адміністрацій про розгляд ними питань, які стосуються інтересів місцевого самоврядування, звітів державних адміністрацій перед обласними і районними радами про виконання делегованих радами повноважень;

- обов'язкового інформування керівниками підприємств, установ, організацій про результати розгляду депутатських звернень і рекомендацій постійних комісій місцевих рад;

- участі голови і депутатів місцевих рад у роботі загальних зборів громадян;

- виїздів депутатів разом з працівниками засобів масової інформації на місця з метою вивчення громадської думки щодо діяльності органів місцевого самоврядування по виконанню делегованих та власних повноважень;

- проведення консультативних референдумів на території громади.

Крім цього, Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплює, що на вимогу відповідних органів та посадових осіб місцевого самоврядування керівники розташованих або зареєстрованих на відповідній території підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності зобов'язані прибути на засідання цих органів для подання інформації з питань, віднесених до відання ради та її органів, відповіді на запити депутатів.

Метод контролю у роботі місцевих рад є необхідною передумовою ефективного вирішення справ місцевого значення. Деякі місцеві ради впровадили систему контролю виконання, відповідно до якої на кожній сесії розглядається стан виконання рішень і зняття їх з контролю. Практикується проведення «днів контролю» тощо.

Органи місцевого самоврядування можуть виступати з ініціативою щодо перевірок, а також організовувати проведення перевірок на підприємствах, в установах та організаціях, що не перебувають у комунальній власності, з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади. Відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування [7].

Обласні, районні ради здійснюють контроль шляхом: заслуховування звітів голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень; прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації; прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів.

Сільська, селищна, міська рада здійснює контрольні повноваження шляхом: затвердження звіту про виконання відповідного бюджету; заслуховування на пленарних засіданнях ради звіту про виконання плану роботи ради, звіту сільського, селищного, міського голови про діяльність виконавчих органів ради, звітів постійних комісій, керівників виконавчих органів ради та посадових осіб, яких вона призначає або затверджує, заслуховування повідомлень депутатів про роботу в раді, виконання ними доручень ради; заслуховування повідомлень керівників органів внутрішніх справ про їх діяльність щодо охорони громадського порядку на відповідній території, порушення перед відповідними органами вищого рівня питання про звільнення з посади керівників цих органів у разі визнання їх діяльності незадовільною; прийняття рішення про недовіру чи про дострокове припинення повноважень сільського, селищного, міського голови у випадках, передбачених законодавством; скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень; здійснення контролю за виконанням органами самоорганізації населення повноважень, наданих їм радами.

Метод координації в діяльності місцевих рад реалізується у двох формах: координація-керівництво і координація-взаємодія.

Координація-керівництво має місце, наприклад, у тих випадках, коли секретар сільської, селищної, міської ради за дорученням відповідного голови (а в районних, обласних, районних у містах радах - голова ради) координує діяльність постійних та інших комісій ради, дає їм доручення, сприяє організації виконання їх рекомендацій [49].

Координація-взаємодія виявляється у діяльності Координаційної ради з питань взаємодії місцевих органів влади і самоврядування при Секретаріаті Верховної Ради України та відповідних координаційних рад при головах обласних і районних рад, які були утворені наприкінці 1998 - на початку 1999 р. Координація-взаємодія здійснюється також через роботу постійних комісій місцевих рад. На підставі спільних засідань декількох постійних комісій, спільних бесід і конкретного вивчення стану справ з керівниками галузевих підрозділів держадміністрації, виконавчих комітетів міських, селищних, сільських рад, фахівцями здійснюється всебічний принциповий аналіз проблем, вносяться кваліфіковані висновки та пропозиції на пленарні засідання ради, попередньо усуваються неузгодженості, досягаються компроміси. В результаті на сесіях вирішуються найбільш принципові питання, скорочується час їх розгляду, приймаються виважені рішення. Як наслідок, рада має можливість розширювати порядок денний, скоротити тривалість проведення сесій до 1-2 днів.

На місцях застосовуються й інші конструктивні форми і методи до взаємодії рад різних рівнів. Зокрема, сільські, селищні, міські ради делегують обласним і районним радам повноваження з багатьох питань, що зачіпають спільні інтереси територіальних громад, між обласною та міськими і районними радами укладаються угоди про взаємодію тощо. Голова і депутат місцевої ради на території ради, до якої його обрано, може брати участь з правом дорадчого голосу у роботі інших рад та їх органів. У своєму виборчому окрузі депутат може брати участь з правом дорадчого голосу в зборах колективів підприємств, установ, організацій, а також у засіданнях органів самоорганізації і зборах громадян за місцем проживання.

Надаючи важливого значення підвищенню кваліфікації працівників органів місцевого самоврядування України, за рекомендацією керівництва Верховної Ради України місцеві ради здійснюють систему заходів щодо подальшого вдосконалення роботи з кадрами. На чергових сесіях вони визначають і затверджують систему навчання, форми і періодичність занять, їх тематику, забезпечують контроль за станом реалізації цих заходів. Координатором роботи з кадрами виступають обласні ради.

Поряд з традиційними формами і методами навчання активно використовуються можливості спеціальних навчальних закладів, а також місцеві курси, семінари, конференції, «круглі столи» з актуальних питань та інші активні форми навчання.

Згідно зі ст.ст. 51 і 54 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», до виконавчих органів сільських, селищних, міських, районних у місті рад відносяться виконавчі комітети, відділи, управління й інші виконавчі органи. Особливе місце серед них займають виконавчі комітети, що створюються сільськими, селищними, районними в місті радами, перед якими ці виконавчі органи підзвітні і підконтрольні, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади. Виконавчий комітет створюється на строк повноважень ради. Після закінчення повноважень ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради її виконавчий комітет здійснює свої повноваження до сформування нового складу виконавчого комітету [31].

Таким чином, ефективне поєднання інститутів безпосередньої та представницької демократії на рівні місцевого самоврядування сприяє всебічному та більш ефективному розвитку територій, завдяки оптимізації розподілу повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування.

Розділ 3. Вдосконалення взаємодії громадянина і органів місцевого самоврядування

3.1 Закордонний досвід взаємодії громадянина та органів місцевого самоврядування

Ефективність використання зарубіжного досвіду залежить від того, наскільки правильно його вдається зрозуміти. Найголовніше в ньому - різноманіття організаційних та економічних рішень у сфері місцевого самоврядування. Існує ризик системних помилок. Коли кілька органів місцевого самоврядування приймають хибні рішення, в умовах демократії та вільного обміну досвідом загальна „ціна помилки” все одно буде меншою, а стійкість системи вищою, ніж, коли держава намагаючись централізовано розв'язувати питання місцевого значення, припустить всього одну маленьку помилку.

Вважається, що у Європі було сформовано дві основні моделі місцевого самоврядування, які у тому, чи іншому сполученні поширилися по всьому світу - англосаксонська та континентальна.

Англосаксонська модель поширена переважно у країнах з однойменною правовою системою: Великій Британії, США, Канаді, Індії, Австралії та інших.

Її головні риси:

? високий ступінь автономії місцевого самоврядування, виборність, контроль передусім з боку населення, відсутність на місцях спеціальних державних уповноважених, які контролюють органи місцевого самоврядування;

? відсутність місцевих адміністрацій (органів державної влади місцевого рівня).

Головний принцип - «діяти самостійно у межах наданих повноважень» (у Великій Британії повноваження надаються парламентом країни, тобто з «центру», у США - штатами, тобто на регіональному рівні). Виборчі органи місцевого самоврядування у межах закону, звичаїв, складеної практики, судового прецеденту самостійно та під власну відповідальність вирішують питання, не віднесені до компетенції держави. Державне регулювання може здійснюватися у непрямій формі, наприклад, за рахунок прийняття модельних законів, які органи місцевого самоврядування можуть вводити на своїй території із змінами. Державний контроль за діяльність органів місцевого самоврядування здійснюється у судовій формі. Засіб впливу - державні дотації.

Континентальна модель поширена у країнах континентальної Європи (Італія, Франція, Іспанія, Бельгія) та у більшості країн Латинської Америки, Близького Сходу, франкомовної Африки.

Її головні риси:

? сполучення місцевого самоврядування з діяльність місцевих адміністрацій (органів державної влади місцевого рівня), виборності та призначення; певна ієрархія системи управління, у якій місцеве самоврядування є нижчестоящою ланкою у порівнянні з вищестоящою державною;

? обмежена автономія місцевого самоврядування; наявність на місцях спеціальних державних уповноважених, які контролюють органи місцевого самоврядування.

Яскравим прикладом континентальної моделі місцевого самоврядування є Франція, де передбачено місцеве самоврядування на рівні комун, біль крупні кантони та округи є місцевими рівнями державної влади, елементи місцевого самоврядування знову з'являються на рівні департаментів, щоби повністю замінитися державною владою на рівні регіону. Основна ланка місцевого самоврядування - комуни, кожна з яких має свій представницький орган - раду та мера, який обирається з числа депутатів ради. Мер та депутати муніципальної ради, які працюють на постійній основі, складають муніципалітет. В той же час мер є державним службовцем, чия діяльність здійснюється під контролем муніципальної ради та під адміністративним контролем комісара Республіки, який також спостерігає також за законністю рішень комуни у випадку необхідності звертається до суду про їх відміну (тобто щодо муніципальної ради принцип адміністративного контролю не діє).

У Німеччині, Австрії, Японії, деяких постсоціалістичних країнах діють змішані моделі, які увібрали в себе риси англосаксонської та континентальної. Сьогодні спостерігається тенденція до зближення моделей місцевого самоврядування.

Суттєвими рисами всіх муніципальних систем в умовах демократії є збереження та розвиток різноманіття форм місцевого самоврядування. Це справедливо й для тих країн, які приділяють особливу увагу дотриманню єдиних стандартів рівня життя для жителів різних територій. Наприклад, у Німеччині, де комунальне право - виключна компетенція земель, існує багато розбіжностей між земельними Комунальними конституціями. У країні діють чотири моделі організації місцевого самоврядування:

? „сильний мер”, який займається і місцевими питаннями, і виконанням державних повноважень (французька);

? „сильний магістрат”, який обирається зборами депутатів і колегіально здійснює виконавчу владу (північно германська);

? „сильний директор” - голова виконавчої влади, якого обирає комунальна рада, причому бургомістр виконує, головним чином, представницькі функції (англосаксонська);

? „сильна рада” яка є найвищим органом влади громади, бургомістр є головою ради й одночасно головою виконавчої влади (південноамериканська).

Намагання уніфікувати структуру органів місцевого самоврядування здійснювалися неодноразово, але були визнані недоцільними.

В цілому у Європі відношення до місцевого самоврядування поляризується по осі „північ - південь”. Скандинавські країни відрізняються високим ступенем автономії місцевого самоврядування, країни південної Європи - низькою.

У сучасних дослідженнях пов'язується рівень розвитку місцевого самоврядування з історією розвитку громадянських свобод та державності та виділяються:

? „одвічно-вільні” країни з традиційно високим ступенем громадянських свобод, які виробили імунітет проти монархічно-бюрократичної централізації (Велика Британія, держави Північної Європи, Нідерланди, Швейцарія, США);

? „лібералізовані держави верховної влади”, що базуються на загальному підпорядкуванні бюрократичному апарату та залишають мало місця для реального „управління під власну відповідальність” на місцевому рівні (Іспанія, Франція, Італія, Німеччина).

Для першої групи країн „точкою відліку” є місцева громада, для другої - держава. Наприклад, ще у ХІХ сторіччі законодавці Бельгії відстоювали тезис; громада старіша за державу, закон її знаходить, а не створює. Для Франції справедливо зворотне, а саме верховенство держави, там закон може створити громаду.

Першість громади проявляється у тому, що у країнах першої групи велика увага приділяється контролю громадян за місцевим самоврядуванням.

У Фінляндії принципи здійснення демократичних прав громадян гарантовані законом про місцеве самоврядування, який складається з 105 статей, з яких 6 - про право громадян безпосередньо брати участь в місцевому самоврядуванні та 13 - про їхнє право погодитися з рішенням муніципалітету або подати скаргу на нього. У країнах Скандинавії та Данії, наприклад, вивчення різноманітних скарг громадян - важлива частина адміністративної роботи. Такі скарги відокремлюються від звичайних судових позивів та розглядаються у спеціальних адміністративних судах - швидко, дешево, аргументовано. В законі також є положення, що зобов'язує муніципалітет інформувати громадян про свою діяльність. Громадяни можуть в індивідуальному порядку виступити з ініціативою з будь-якого питання місцевого значення. При цьому закон наказує органам місцевого самоврядування обов'язково ці громадянські ініціативи розглядати.

У країнах другої групи також вважають, що активні громадяни - благо для муніципалітету, однак більше уваги приділяють державному контролю. У Німеччині начальник окружного управління - керівник району в землі - здійснює загальний або правовий нагляд за громадами районного підпорядкування, в той же час адміністрація округу здійснює правовий нагляд за містами не районного підпорядкування і одночасно виступає вищестоящим органом нагляду за громадами районного підпорядкування. Міністерство внутрішніх справ федеральної землі також здійснює нагляд за районами та містами не районного підпорядкування. Особливі норми діють щодо державного фінансового нагляду. Бюджет кожного муніципалітету до його введення в дію суворо контролюється державою, зокрема на предмет збалансованості доходів та видатків, та підлягає затвердженню в рамках спеціальних погоджувальних бюджетних процедур.

Для країн першої групи характерні загальні формулювання компетенції місцевого самоврядування. У Фінляндії сфери діяльності (предмети ведення) муніципалітетів визначені у загальному вигляді: освіта, охорона здоров'я, соціальне забезпечення, технічна інфраструктура, контроль за збереженням довкілля. У законі про місцеве самоврядування Данії взагалі не розкриваються питання місцевого значення. Муніципалітети можуть займатися будь-якими питаннями, які воно вважають важливими для місцевої громади, якщо тільки ці питання не відносяться до компетенції держави і не регулюються галузевим законодавством. Зокрема, галузевим законодавством регулюється організація бібліотек та музичних шкіл. Якщо данський муніципалітет захоче відкрити муніципальну школу, він повинен дотримуватися певних стандартів її утримання. В той же час виключно місцевою прерогативою законодавство вважає будівництво спортивних споруд, підтримку спортивних клубів, програми допомоги бідним.

У Фінляндії з 1988 року проводиться експеримент з підвищення свободи муніципалітетів (нині в ньому беруть участь більше половини муніципалітетів країни). Він базується на заявленому принципі участі: муніципалітет повідомляє міністерство внутрішніх справ про рішення приєднатися до експерименту, після чого починає у відповідності із спеціальним тимчасовим законом вільно займатися власним управлінням, виходячи із своїх потреб. Для учасників експерименту більш вільно відбувається міжмуніципальне співробітництво, йде приватизація деяких громадських послуг.

Для країн другої групи компетенція місцевого самоврядування більш детально зумовлюється законом та судовою практикою. У Франції органи місцевого самоврядування можуть бути покарані за проведення соціальних або економічних заходів, необхідність яких не виправдана. Відомий приклад - судова справа комуни Монтмані про муніципальну службу юридичних консультацій. Цій комуні загрожувало покарання за те, що вона, буцімто, незаконно взяла на себе частину державних повноважень. Однак, було доведено, що в силу певної місцевої специфіки комуна могла витратити бюджетні кошти на послуги, які звичайно надає приватний сектор. Таким чином, хоча у країнах другої групи й існує обмеження компетенції місцевого самоврядування, вони вводяться не для того, щоби зберегти сферу державного впливу, а для того, щоби захистити свободу підприємництва та приватної ініціативи.

У Німеччині задачі, що виконує комуна, поділяються на „добровільні” та „обов'язкові”. „Добровільні” задачі знаходяться у виключні компетенції комунальної ради, яка визначає чи будуть вони вирішуватися і яким чином. До них відносяться забезпечення населення водою та енергією, а також все, що стосується культури, спорту та соціального захисту населення. „Обов'язкові” задачі встановлюються землями (наприклад, планування забудови), місцеві органи займаються лише безпосереднім виконанням. Власні фінансові ресурси комуни йдуть у першу чергу на виконання „обов'язкових” задач в рамках самоврядування, кошти, що залишилися, можна використовувати для розв'язання „добровільних” задач.

Дві групи країн по-різному вирішують дилему захисту прав своїх громадян та територіальних відмінностей з точки зору обсягу надання громадських послуг.

У країнах першої групи права громадян розуміють, перш за все, як права на захист від втручання держави у приватне та суспільне життя. Свобода місцевих громад обирати, які послуги і в якому обсязі вони бажають мати, вважається більш важливою, ніж бажання забезпечити всім громадянам однаковий набір соціальних вигод.

Яскравим прикладом реалізації таких прав є організація шкільної освіти у США. У цій країні окрім звичних для нас органів місцевого самоврядування загальної компетенції існують органи соціальної компетенції - шкільні ради. Шкільні округи, яких у США біля 15 тисяч, не залежать від графств та муніципалітетів. Шкільні Ради розробляють основи освітньої політики у своєму окрузі, затверджують бюджет округу, розпоряджаються субсидіями від федерального уряду і уряду штату на освіту, наймають на роботу викладачів та визначають їхню. Оплату праці. У результат територіальні відмінності у системі шкільної освіти досить суттєві.

Інший приклад, ще яскравіший. Швеція на відміну від США відома як еталон соціальної держави. Логічно було б припустити, що у сфері соціальних послуг цієї країни повинна панувати уніфікація і комуни повинні надавати громадянам однаковий обсяг послуг. Однак це не так. Коли у рігсдагі обговорювався закон про соціальні виплати, комісія з соціальних проблем, щоб захистити право окремої людини «на прийнятний життєвий рівень», запропонувала визначити розмір виплати, яку мають виплачувати органи місцевого самоврядування. Ця пропозиція була відхилена з посиланням на автономію комунального самоврядування. Не дивлячись на прихильність до ідей соціальної рівності, шведи вважають, що уніфікація надання соціальних благ - завдання держави загального благополуччя, а не місцевого самоврядування.

У країнах другої групи необхідність державного контролю базується, зокрема, на тому, що багато функцій, які здійснює місцеве самоврядування, носять по суті загальнодержавний характер. У зв'язку з цим слід дотримуватися хоча б якихось соціальних стандартів їх реалізації „контроль центральних влад на місцевим управлінням повинен вітатися у тому випадку, коли він сприяє забезпеченню ефективності місцевого управління, стандартизації послуг, які надають місцеві влади, захищає громадян від зловживань владою з боку місцевих органів, сприяє реалізації національного політичного курсу у сфері фінансів, економіки, загального планування”. Наприклад, у Німеччині завданням місцевого самоврядування є забезпечення кожної дитини місцем у дошкільній установі, у Франції комуни повинні 1 відсоток своїх інвестиційних витрат направляти на розміщення витворів мистецтва у муніципальних будівлях.

У країнах першої групи пріоритет віддано фіскальній автономії, причому у доходах місцевих бюджетів домінують місцеві податки. Самостійність шведських комун та ландстингів спирається перед усе на власну податкову базу. У 2008 році в Канаді доходи з власних джерел (на нерухомість, плата за надання послуг тощо) в муніципальних бюджетах у середньому складали 71 відсоток, у США - 67. У багатьох американських штатах ставки податків на утримання шкіл (перш за все податку на нерухомість) визначається на референдумі, тобто навіть не органами місцевого самоврядування, а населенням. У країнах другої групи більше уваги надається фінансовому вирівнюванню, про чому у доходах місцевих бюджетів значне місце належить державним дотаціям. Висока доля державних дотацій обмежує ефективність місцевого самоврядування. Як правило, дотації носіть цільовий характер, вимагають дольового фінансування і часто стимулюють органи місцевого самоврядування виділяти кошти на об'єкти, які пізніше можуть виявитися непотрібними або нерентабельними. Рішення про те, чого потребує громада: басейну, тенісного корту, приймається, виходячи з можливості отримати дотацію, а не тільки з інтересів городян.

Важливо відмітити, що вирівнювання, хоча і згладжує територіальні відмінності, не завжди привабливе для інвесторів. Низький рівень збирання власних податків може привести до трансформації невідповідності доходів та видатків у структурний дисбаланс, який суттєво обмежить кредитоспроможність місцевих органів влади. Наприклад, у Франції місцеві адміністрації виявились не здатними виконувати свої зобов'язання, навіть коли податки надходили регулярно.

Фіскальна автономія біль сприятлива для економічного розвитку, тому на думку фінансових аналітиків „протягом останніх десятиріч витратні повноваження у країнах Західної Європи, а разом з ними і доходні джерела перерозподілялися у бюджетній системі на користь місцевих органів влади. Таким чином доля субсидії центрального уряду у місцевих бюджетах поступово скорочувалась, поступаючись місцем власним доходним джерелам.

Для централізованого представлення своїх інтересів на державному рівні муніципалітети у всіх країнах утворюють різноманітні асоціації, які формуються виходячи з різних принципів - обов'язкового або добровільного членства.

У Німеччині у кожній федеральній землі існують: З'їзд міст (для міст не районного підпорядкування), Союз міст та громад ( для міст районного підпорядкування) та З'їзд районів (для районів). Загальнофедеральним об'єднанням є Німецький союз міст та громад та Німецький з'їзд районів.

Починаючи з 1950-х років в Німеччині діє Центр з питань удосконалення місцевого самоврядування, який фінансується за рахунок відрахувань комун. Він готує положення, які не носять нормативного характеру, але визнаються та використовуються практично всіма комунами. Зокрема, Центр роз розробив перелік компетенцій місцевих адміністрацій, який складається з тематичних розділів (управління, соціальна сфера, забезпечення и утилізація відходів), і цього списку загалом дотримуються всі комуни. Це показовий приклад саморегулювання комун.

Данські муніципалітети утворили Національну асоціацію місцевих влад, однак членство у ній добровільне, тому два муніципалітети та к і не вступили до неї. Не дивлячись на це, вони користуються перевагами, які мають муніципалітети - члени асоціації.

Закордонний досвід пропонує безліч варіантів розв'язання задач, що виходять за рамки можливостей одного невеликого муніципалітету (наприклад, організація роботи міжмуніципального транспорту або переробка відходів). Для цього не обов'язково створювати надмуніципальні утворення. Практикуються такі варіанти:

? Купівля послуг великого муніципалітету кількома маленькими (типовими у цих випадках є послуги притулків ат кризових центрів);

? Створення організацій, до керівних органів яких входять представники кількох муніципалітетів (типовий приклад - компанія з надання транспортних послуг);

? Партнерство між муніципалітетами у реалізації крупних проектів (наприклад, будівництво станції з переробки відходів) та інші.

Так у Фінляндії існують 262 спільні муніципальні ради, які співпрацюють у сфері електро- і водозабезпечення, професійної освіти, захисту дітей. Ради з надання допомоги інвалідам охопили всю країну. Ради з інших питань можуть об'єднувати лише кілька ближніх муніципалітетів. З юридичної точки зору міжмуніципальні ради є самостійними фінансовими та адміністративними органами. Вони мають право встановлювати власні податки и формують власний бюджет з державних грантів та муніципальних внесків, розмір яких визначають муніципалітети - учасники.

В Данії два муніципалітети - Холстебро та Струер - організували товариство для створення та експлуатації аеропорту. Капітал товариства формувався з внесків партнерів та кредитних коштів. Чотири муніципалітети створили товариство для будівництва та експлуатації фабрики з утилізації побутових відходів в Хьєрингу.

Первинною ланкою місцевого самоврядування в зарубіжних країнах виступають, як правило, міські та сільські комуни, які називаються по-різному (В Данії, наприклад, це муніципалітети), а також значно відрізняються розмірами території, чисельністю населення. У деяких країнах створюються невеликі самоврядні одиниці, які не мають статусу муніципалітету. Наприклад, в Іспанії налічується 3670 місцевих громад, розмір яких менше розміру комуни. Ініціатива створення виходить від зацікавленого населення або муніципалітет, думка якого в любому випадку має бути взятою до уваги.

Повсюдно у післявоєнній Європі проходило укрупнення муніципальних утворень, у ряді країн вводилися обмеження щодо розміру муніципалітету.

Досвід укрупнення був як позитивним, так і негативним. Намагання „командного злиття” муніципалітетів закінчувалися поразкою навіть у таких країнах як Франція. Навпаки, успіху досягали добровільні об'єднання. Навіть, якщо межі надмуніципальних утворень проводилися „зверху”, це робилося на базі аналізів досвіду міжмуніципальної кооперації та дорогих досліджень, завдяки чому враховувалися економічні, історичні, культурні зв'язки муніципалітетів.

У Швеції, наприклад, муніципалітети об'єднувалися навколо міст на основі освоєння територій між населеними пунктами. Остаточний муніципальний поділ закріпив систему блоків, яка склалася.

У Данії для визначення меж округів було проведено дослідження, яке виявило вже сформовані торгові зони (44 зони), зони концентрації трудових ресурсів (123 центра тяжіння) и багато інших сфер взаємовливання, навіть межі продажу та доставки місцевих газет. В результаті склалася повна картина взаємних залежностей. Було також проведено детальний аналіз „ефекту масштабу” для надання різноманітних громадських послуг, який показав, наприклад, що будинки для пристарілих доцільно створювати на територіях з населенням 3.5 - 5.0 тисяч чоловік, а система допомоги на дому ефективна при населенні 4.0 -5.0 тисяч. Законом було затверджено принципи змін муніципального поділу ( округи охоплюють сільські муніципалітети та міста, одне місто - один муніципалітет, що передбачає забезпеченість територією для промислового та іншого розвитку). Керуючись цими принципами та використовуючи результати детальних досліджень, данська Комісія з реформ місцевого самоврядування розробили пропозиції про створення округів, ці пропозиції були направлені для обговорення в муніципалітети та затверджені центральною владою тільки після узгодження з тими, хто мав об'єднуватися.

У Фінляндії 20 років тому було намагання „зверху” зменшити кількість муніципалітетів, розроблено план подібний до шведського та данського. Однак в результаті політичний дебатів з територіальної реформи переміг принцип добровільності об'єднання. Паралель було створено систему державних субсидій на виконання державних повноважень - надання послуг у шкільній освіті, догляду за дітьми тощо. Держава заохочує об'єднання муніципалітетів через надання додаткових кошті, тобто реформа проводиться адміністративним шляхом, але підтримується економічним.

Процеси укрупнення муніципалітетів та адміністративно-територіальна реформа в цілому були безпосередньо пов'язані з децентралізацією управління та передачею на місцевий рівень все більших повноважень.

Показовим є досвід проведення реформи місцевого самоврядування у країнах колишнього соціалістичного табору - Польщі та колишній ГДР.

Польські законодавці ще у 1990 році закріпили основні положення Європейської хартії місцевого самоврядування у національних актах. З січня 1990 року у Польща вступив у дію закон про місцеве самоврядування, відповідно до якого воно повинно здійснюватися на основі принципів субсидіарності та пріоритету прав громадян. У якості базової основи місцевого самоврядування було обрано гміну (громаду). Управлінська діяльність місцевої спільноти здійснюється через органи гмінного (місцевого) самоврядування, головна задача яких, так само як і органів державної влади в Польщі, - надання послуг мешканцям.

Аналізуючи уроки об'єднання в Німеччині, німецькі фахівці виявили ряд помилок:

Система місцевого самоврядування, як правило, зачіпає широкі прошарки суспільства, тому її реформування не має бути різким та кардинальним, як це було при приєднанні „нових” федеральних земель до західногерманської системи;

Саме при реформуванні місцевої влади слід більше уваги приділяти позитивному досвіду, який треба покласти в основу нової системи (наприклад, у колишній ГДР успіхи у соціальній сфері були досягнуті завдяки діяльності місцевих влад, але при об'єднанні це не врахували);

Для практичного здійснення реформи місцевого самоврядування необхідно мати багато кваліфікованих спеціалістів у сфері комунального права, управління, фінансів, а їх недостатність разом з відсутністю відпрацьованого механізму комунального управління не може бути компенсована навіть за рахунок величезних фінансових внесень, які було зроблено у „нові” землі..

3.2 Шляхи підвищення ефективності взаємодії громадянина і органів місцевого самоврядування

Життя народу, його економічний, матеріальний і культурний добробут завжди розглядались як найголовніший критерій правомірності тих чи інших суспільних перетворень. Тому одним з основоположних і дуже важливих напрямів децентралізації є такий стан речей, який попервах викликав би до життя помітні поліпшення в соціально-економічному становищі народу.

Проблема вдосконалення місцевого самоврядування є ключовою на шляху побудови децентралізованого суспільства. Конструктивне самоврядування народу є серцевиною справжньої демократії, запорукою соціального благополуччя населення, гарантом забезпечення прав і свобод громадян.

Оцінюючи сучасний стан місцевого самоврядування в Україні, більшість вітчизняних науковців та практиків відзначають низький рівень ефективності діючої в Україні системи місцевих органів влади. Досвід організації і функціонування місцевого самоврядування переконливо засвідчив, що переважна більшість соціальних, економічних, політичних негараздів, що сьогодні мають місце в Україні, породжені відсутністю належної ролі місцевого самоврядування та слабкою його фінансовою базою.

Враховуючи це, значної актуальності набули питання, пов'язані з аналізом існуючої системи місцевого самоврядування в Україні, а також окресленням основних напрямів її розвитку (вдосконалення).

Очевидно, що розвиток місцевого самоврядування значною мірою залежить від ефективної діяльності його структури, персоналу, постановки завдань та пріоритетів діяльності.

Як свідчить досвід різних країн, важливою передумовою для підвищення якості роботи органів місцевого самоврядування є розробка ефективних інструментів. На основі наявного міжнародного досвіду та з урахуванням уже напрацьованих результатів і рекомендацій вітчизняних науковців в українській системі місцевого самоврядування цілком можливим є запровадження різноманітного інструментарію: від найбільш розповсюдженого міжнародного стандарту ISO 9001:2000 до власних інноваційних розробок.

Зокрема, впровадження та сертифікація системи менеджменту якості (СМЯ) згідно з стандартом ISO 9001:2000 у будь-яких організаціях приводить до підвищення ефективності та узгодженості робіт, раціональнішого використання ресурсів, фокусування уваги на споживачах і, як наслідок, до підвищення задоволеності споживачів. Впровадження системи менеджменту якості на основі міжнародного стандарту ISO 9001:2000 дозволяє визначити підходи до побудови систем менеджменту якості виконавчих органів ради, з урахуванням національної і місцевої специфіки щодо законодавства, економіки, суспільних традицій, включаючи типові [26].

Наприклад, як показує досвід полтавчан, м. Чугуїва (Харківської обл.) та ін. впровадження СМЯ (спільно з консультантами Української Асоціації якості), передбачає такі заходи:

- проведення загального навчання (тренінги) персоналу управлінь та відділів виконкому сучасним методам управління якістю (ISO 9000, TQM, бенчмаркинг - механізм порівняльного аналізу ефективності однієї організації з показниками інших, більш успішних організацій);

- проведення самооцінки виконавчих органів ради, визначення місії, бачення та стратегії розвитку організації;

- впровадження процесного підходу до організації діяльності структурних підрозділів з документованими описами процесів, їх аналізом, взаємоузгодженням та оптимізацією;

- проведення соціологічного дослідження громадської думки щодо оцінки послуг, які надаються виконавчими органами ради;

- розроблення стандартів якості управлінських послуг та визначення показників ефективності роботи органу місцевого самоврядування в цілому та окремих процесів;

- проведення внутрішніх аудитів системи менеджменту якості структурних підрозділів виконкому;

- розроблення рекомендацій щодо впровадження системи менеджменту якості в органах місцевого самоврядування та комплекту типових документів;

- поширення результатів через проведення конференції, розміщення матеріалів на сторінках в Інтернеті, створення інформаційних бюлетенів.

Очікувані результати: розроблення і впровадження стандартів якості управлінських послуг у виконавчих органах ради; підвищення якості послуг, що надає відділ (виконком в цілому), зростання задоволеності громадян щодо якості послуг. Проте, останнє потребує налагодження зворотнього зв'язку з громадою, бо незнання правдивої картини настрою людей, їхньої думки перетворює роботу органів місцевого самоврядування на "виробництво" нікому не потрібних паперів та безнадійно змарнований час.

Доволі корисним може бути досвід роботи із зверненнями громадян у місті Бердянську [40].

Технологія роботи зі зверненнями громадян, застосована в Бердянську, дала надзвичайно вагомий результат - кількість скарг з питань соціального захисту населення скоротилася на 75%. У 2002 році виникла ідея створення окремого відділу при міськвиконкомі для роботи зі зверненнями громадян. Головною метою було забезпечити мешканцям міста можливість у будь-який час звернутися до міськвиконкому, до міського голови чи його заступників з будь-якого питання та отримати відповідь, а також уможливити участь громадян і в діяльності міськвиконкому, і в управлінні життям міста через їхні пропозиції, побажання тощо. На той час уже була розроблена й працювала комп'ютерна програма для обробки звернень громадян, але одній людині було дуже важко виконувати весь обсяг роботи - своєчасне введення письмових та усних звернень громадян до бази даних, контроль за розглядом, аналіз, проведення консультацій тощо; до того ж, кількість звернень зростала. Зустрічі міського голови з населенням відбувалися один-два рази на рік. Всі ці заходи не давали уявлення про настрої людей, їхні потреби. Тому від самого початку було розроблено систему, яка забезпечила ефективну діяльність нового відділу. Були визначені основні завдання - забезпечення своєчасного розгляду заяв, пропозицій та скарг громадян з різних питань та його контролю, налагодження регулярних особистих прийомів громадян міським головою та його заступниками, надання методичної допомоги відділам, службам, управлінням міськвиконкому в організації роботи зі зверненнями. У новоствореному відділі почали працювати чотири спеціалісти. Була вдосконалена автоматизована система обліку, обміну та аналізу письмових і усних звернень громадян. Зараз доступ до бази даних цього відділу мають всі керівники підрозділів - ці підрозділи підключені до локальної комп'ютерної мережі міськвиконкому. У будь-який час керівники можуть дізнатися про всі звернення, які стосуються роботи їхнього підрозділу. Крім того, йде робота для організації електронного документообігу (надсилання карток нагадування тощо).

Як показав досвід, тільки регулярні зустрічі з мешканцями виправдовують себе й виявляються справді ефективними. Тому відділ постійно розробляє графіки особистих прийомів громадян керівниками міськвиконкому. Зустрічі по мікрорайонах міста з міським головою проводяться кожного місяця, а іноді по два рази на місяць. Перед цим робиться аналіз взагалі по місту та даному мікрорайону зокрема (які були проблеми та що вже зроблено). На зустрічах міський голова доповідає про результати роботи, причому кожна зустріч проходить у вигляді живого діалогу: всі бажаючі висловлюють свої пропозиції, скарги тощо - тобто показують напрямки подальшої роботи.

Окрема сфера роботи відділу - це консультації для громадян про порядок вирішення їхніх проблем, а також роз'яснення щодо повноважень органів місцевого самоврядування в цьому процесі. Велика роз'яснювальна робота ведеться й через засоби масової інформації. Кожного тижня всі надіслані чи отримані на особистих прийомах звернення аналізуються та оформлюються у вигляді доповідної записки й кожного понеділка подаються міському голові.

Аналіз роботи відділу за два роки (2004-2008 рр.) показав конкретну віддачу від цих заходів.

Кількість звернень громадян до міськвиконкому в 2008 р. зменшилась на 30% порівняно з 2004 роком (4895 проти 6997). На 85% (83 проти 579) скоротилася кількість повторних звернень - це пояснюється тим, що якщо раніше на своє звернення громадянин не отримував своєчасної відповіді і приходив ще, то зараз при першому ж зверненні надаються всі можливі консультації та відповіді. Більшість нинішніх повторних скарг стосуються питань, що не належать до повноважень місцевої влади.

Згаданий вище аналіз дозволив побачити низку тенденцій на різних напрямках роботи міської влади. Приміром, на 45% скоротилася кількість скарг, пов'язаних із роботою транспорту (98 проти 179) - бо у відповідь на побажання мешканців міста були створені додаткові маршрути автобусів і вирішені питання пільгового проїзду для певних категорій громадян. На 44% зменшилася кількість нарікань на роботу зв'язку (78 проти 140). На 78% стало менше скарг з питань соціального захисту населення (631 проти 2805): це результат швидкого реагування на звернення та комплексного вирішення вказаних проблем. Водночас зросла кількість звернень з таких питань: торгівлі (на 88%), комунального та дорожнього господарства (78%), освіти (111%), культури (140%), працевлаштування (164%). Ці статистичні дані допомагають зрозуміти, які проблеми стають найбільш гострими для громадян, а які втрачають свою колишню гостроту завдяки роботі над ними.

Щоб надати громадянам можливість - дійсно, у будь-який час доби висловити свою думку про роботу місцевої влади, щось порадити чи просто розповісти про наболіле, було створено телефон довіри. Цю ідею реалізували у 2004 році - виділено телефонну лінію, яка працює цілодобово. Дзвінків надходить дуже багато. Кожного ранку завідувач відділу звернень прослуховує запис на автовідповідачі, і ця інформація відразу ж доводиться до відома керівників відповідних підрозділів міської влади [50].

Всі пропозиції громадян аналізуються, і вже багато чого реалізується та планується до втілення. Приміром, багатьох жителів дуже турбувала проблема безпритульних дітей - отож дзвінки з проханнями щось зробити надходили дуже часто. Над цією проблемою почали працювати, і, врешті-решт, облдержадміністрація виділила кошти на відкриття притулку для цих дітей.

Необхідність продовжити в Україні формування громадянського суспільства і, в першу чергу, в системі відносин, що забезпечують соціальний захист населення на рівні територіальної громади спонукала деякі регіони (зокрема Київ, Київську область, Харківську область тощо) до реалізації проекту "Впровадження інноваційного механізму підвищення якості соціальних послуг для забезпечення життєдіяльності територіальної громади". Основною проблемою проекту є відсутність координації на ринку соціальних послуг та інформаційної мережі з розповсюдження соціальної інформації, недостатнє залучення населення до активної співпраці з органами місцевого самоврядування та громадськими організаціями щодо вирішення соціальних проблем з метою забезпечення життєдіяльності територіальної громади.

Інноваційність способу вирішення проблеми полягає у створенні механізму координації дій на ринку соціальних послуг шляхом залучення органами місцевого самоврядування неурядових організацій та населення. Трансформація існуючих механізмів розповсюдження інформації з питань надання соціальних послуг (телефони довіри, інформаційні видання, соціальна реклама на листівках, Internet) та забезпечення життєдіяльності громадян через розвиток інноваційних соціальних технологій та впровадження низки відповідних заходів: