Государственные полномочия по регулированию местного самоуправления

Министерство образования и науки Российской Федерации

Филиал государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования

«Российский государственный социальный университет»

в г. Рузе

Кафедра экономики и менеджмента

Курсовой проект

Система государственного и муниципального управления

Государственные полномочия по регулированию местного самоуправления

Автор:

Студент 4 курса Земцова О.М.

Специальность: 080504.65

«Государственное и муниципальное управление»

Руза 2009

Содержание

Введение

1. Основные тенденции становления и развития местного самоуправления в России на современном этапе

1.1 Становление местного самоуправления

1.2 Формирование и развитие местного самоуправления

2. Понятие местного самоуправления

2.1 Местное самоуправление как основа конституционного строя

2.2 Право на осуществление местного самоуправления

2.3 Проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

3. Предметы ведения и полномочия местного самоуправления

3.1 Предмет ведения местного самоуправления

3.2 Полномочия местного самоуправления

4. Основы местного самоуправления

4.1 Правовая основа местного самоуправления

4.2 Территориальные основы местного самоуправления

4.3 Организационные основы местного самоуправления

5. Современное состояние и правовое регулирование

5.1 Понятие, виды, характеристика

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Основной задачей демократического государства является создание наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод его граждан. При этом вопрос рационального государственного устройства сводится к созданию такой системы власти и управления, при которой эта задача решалась бы наиболее эффективно. Объективно существуют проблемы, которые могут быть решены только на общегосударственном уровне с привлечением централизованных средств и ресурсов. К таким проблемам следует отнести обеспечение территориальной целостности, независимости, создание единой правовой базы, разработку и реализацию государственной политики во внешнеполитической и внешнеэкономической областях, конституционное признание и гарантии основных прав и свобод граждан, принятие и реализацию государственных программ в области науки, культуры, образования, здравоохранения, социальной защиты, правопорядка и безопасности и т.п.

Но в то же время реализация многих из перечисленных задач, обеспечение определенного уровня жизни населения осуществляется не в государстве вообще, а в конкретных территориальных образованиях компактного проживания граждан - муниципальных образованиях. Именно здесь должны быть, прежде всего, созданы условия для реализации гарантированных государством прав и свобод, а также обеспечена возможность благоустроенного проживания. Здесь необходимо ежедневно обеспечивать их безопасность, предоставлять медицинское обслуживание, давать возможность получения стандартного образования, создавать рабочие места, оказывать транспортные, торговые, бытовые, коммунальные услуги.

Компетенция местных органов управления, как правило, охватывает следующие области: жилищно-коммунальное хозяйство, социальное обслуживание, образование, здравоохранение, торговля, общественное питание, служба быта, охрана общественного порядка и пожарная безопасность, санитарный контроль, землеустройство и строительство, охрана природы и другие.

1. Основные тенденции становление и развитие местного самоуправления в России на современном этапе

Не отрицая того, что в советский период идеи местного самоуправления не были полностью чужды доктрине и практике тех лет, нужно признать, что понятие «местное самоуправление» в то время отсутствовало и в законодательстве страны, и в практической деятельности местных органов власти. Официальное и публичное признание местного самоуправления как института народовластия, независимого от государственной власти и отражающего процесс демократизации в гражданском обществе произошло лишь в последние годы.

Конституция Российской Федерации 1993 г., признавая и гарантируя местное самоуправление (ст. 3, п.2), выступила в качестве важнейшей правовой основы дальнейшего процесса становления и развития новой системы местного самоуправления. Тем самым на конституционном уровне впервые закреплено существование независимой от государства системы власти народа для решения вопросов местного значения. Именно такой подход к содержанию властных полномочий органов местного самоуправления отражает ст. 130 (п.1) Конституции РФ: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжения муниципальной собственностью». Эта же статья Конституции (п.2) закрепляет основные организационно-правовые способы осуществления местного самоуправления: референдумы, выборы, иные формы прямого волеизъявления, выборные и другие органы местного самоуправления.

1.1 Становление местного самоуправления

Процесс становления местного самоуправления в России начался с 90-х годов уходящего столетия, но идёт он сложно и противоречиво. Его развитие сдерживается, прежде всего, экономическими причинами, отсутствием необходимых материальных предпосылок для осуществления местного самоуправления, неотлаженностью взаимодействия органов местного самоуправления с экономическими субъектами. Для решения возникших проблем и создания необходимой правовой базы, обеспечивающей реализацию конституционных прав местного самоуправления в 1995 г. принимается Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а чуть позже постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г., принимается Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления.

Все эти правовые акты значительно расширили полномочия субъектов Российской Федерации в области правового регулирования вопросов местного самоуправления. Перед ними (в частности и перед Республикой Хакасия) стоит задача принятия необходимого количества законодательных актов, затрагивающих все сферы организации и деятельности местного самоуправления.

1.2 Формирование и развитие местного самоуправления

Формирование и развитие местного самоуправления и, особенно, муниципального права в Российской Федерации осуществляется с учётом не только отечественного опыта организации местной власти, но под значительным влиянием зарубежного муниципального опыта. Основные принципы развития местного самоуправления, его правового регулирования взяты из Европейской Хартии о местном самоуправлении.

В рамках Совета Европы, членом которого Российская Федерация стала в 1996 г., получил признание принцип субсидиарности общий принцип институциональной организации власти и управления. «Основополагающая идея, стоящая за принципом, заключается в том, что политическая власть должна вмешиваться только в тех пределах, при которых общество и составляющие его группы, начиная от индивидуумов до семьи, местных общин других более крупных групп, не в состоянии удовлетворить различные потребности»1¹ Определение и пределы принципа субсидиарности. Доклад Координационного Комитета по местным и региональным органам власти. Страсбург: Издание Совета Европы. 1994. с.10.

2. Понятие местного самоуправления

Понятие «местное самоуправление» включает в себя комплексное и многообразное представление об организации жизнедеятельности общества и государства, которое естественно предполагает различные подходы к его толкованию. Обычно под местным самоуправлением понимается конституционно закреплённая организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Следовательно, местное самоуправление является:

а) основой конституционного строя страны;

б) правом населения на самостоятельное решение вопросов местного значения;

в) формой народовластия.

Конституция Российской Федерации, определяя российское государство как демократическое, закрепляет важнейшие устои его демократизма, находящие выражение, прежде всего в народовластии, разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную, идеологическом и политическом многообразии, а также местном самоуправлении. Местное самоуправление признаётся и гарантируется в статьях 3(п.2), 12, 130-133 и др. Конституции, а в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в статье 2 прямо указывается: «Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации».

2.1 Местное самоуправление как основа конституционного строя

Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В соответствии со статьёй 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, они не могут рассматриваться как структурное подразделение государственной системы управления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет предметы ведения местного самоуправления, затем разграничивает полномочия органов государственной власти РФ (ст.4) и органов государственной власти субъектов РФ (ст.5) в области местного самоуправления. В свою очередь закон Республики Хакасия ( как субъекта РФ) от 17 ноября 1998 г. «О местном самоуправлении в Республике Хакасия», аналогично определяет предметы ведения местного самоуправления (ст.7), а также разграничивает полномочия органов государственной власти РХ (ст.5) и территориальных органов государственной власти районов (ст.6) в области местного самоуправления.

Статьи 32(п.2) и 130 Конституции РФ определяют местное самоуправление как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения путём формирование органов местного самоуправления и через прямое участие(референдумы, выборы и другие формы волеизъявления) граждан в интересах всего населения. Российское законодательство признаёт основным субъектом права на самоуправление население городских и сельских поселений. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил: «Население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления» (ст.12).

2.2 Право на осуществление местного самоуправления

Право населения на местное самоуправление обеспечивается правом каждого гражданина РФ на осуществление местного самоуправления. Это право закреплено в статье 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и закона Республики Хакасия «О местном самоуправлении в Республике Хакасия». Согласно данной статье Закона граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Гражданам гарантируется право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, право равного доступа к муниципальной службе (ст.3 закона РХ «О муниципальной службе в Республике Хакасия» от 22 февраля 2000 г.), право обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления и др.

Право населения на осуществление местного самоуправления предполагает также и другие формы его реализации. Это прежде всего территориальное общественное самоуправление, под которым закон понимает самоорганизацию граждан по месту жительства на части территории муниципального образования, согласно статье 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть: а) непосредственно (т.е. путём референдумов, выборов); б) через органы государственной власти; в) через органы местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти.

Определение местного самоуправления, характеризующее его как форму народовластия, содержится в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Статья 2 данного Закона гласит: «Местное самоуправление в Российской Федерации признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций». В статье 1 закона Республики Хакасия «О местном самоуправлении в Республике Хакасия» прямо указывается, что местное самоуправление в Хакасии признаваемая и гарантируемая Конституциями РФ и РХ форма народовластия.

Хотя законодатель констатирует тот факт, что местное самоуправление автономно не только в решении вопросов местного значения, но и в несении ответственности за свои действия, следует отметить, что местное самоуправление не является замкнутым для государства образованием, как бы «государством в государстве». В соответствии со статьёй 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в осуществлении государственных функций. Государственные органы вправе в этом случае осуществлять контроль за их реализацией, а также осуществлять контроль за соответствием Конституции, законодательству РФ, субъектов РФ действий местного самоуправления и их органов при решении ими различных вопросов местного значения. Однако Федеральный закон и закон РХ (ст.13, п.6) запрещает осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами. Значит местное самоуправление не может быть отнесено исключительно к институтам гражданского общества, ибо местное самоуправление это не просто форма самоорганизации населения для решения местных вопросов. Это и форма осуществления публичной власти, власти народа. Следовательно, муниципальная власть и власть государственная это две формы власти народа.

2.3 Проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Проблема разделения власти по вертикали в федеративном государстве не ограничивается исключительно вопросами такого разделения между федеральным центром и субъектами федерации. Логическим продолжением ее являются проблемные вопросы разграничения властных полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и находящимися на их территории органами местного самоуправления.

Несмотря на то, что органы местного самоуправления согласно нормам ст. 12 Конституции РФ и не входят в систему органов государственной власти, они в любом случае осуществляют публичную власть со всеми присущими власти признаками (свойствами). Более того в соответствии с нормами п.5 ст.4, п.6 ст.5 и ч.4 ст.6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления помимо законодательно закрепленных за ними на федеральном уровне субъектов Российской Федерации предметов ведения могут наделяться также и отдельными государственными полномочиями.

Вопросы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, несмотря на их важное место в системе местного самоуправления, остаются до сих пор малоизученными и разработанными, следовательно, и достаточно проблематичными.

3. Предметы ведения и полномочия местного самоуправления

3.1 Предметы ведения местного самоуправления

Предметы ведения местного самоуправления необходимый элемент правового статуса любого муниципального образования. Конституция Российской Федерации (ст.130), Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 6), Республиканский закон «О местном самоуправлении в Республике Хакасия» (ст. 7) используют для характеристики предметов ведения местного самоуправления понятие «вопросы местного значения». Вместе с тем Конституция Российской Федерации и названные выше законы в круг предметов ведения включают также и отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Таким образом, предметы ведения местного самоуправления включают: а) вопросы местного значения; б) отдельные государственные полномочия. Российский и Республиканский законодатели к вопросам местного значения относят:

организацию местного самоуправления в муниципальном образовании, её правовое закрепление в уставе муниципального образования. Каждое муниципальное образование, решая вопросы организации и структуры местного самоуправления, самостоятельно разрабатывает и принимает устав, вносит в него изменения и осуществляет контроль за его соблюдением;

правовое регулирование муниципальных отношений в пределах полномочий местного самоуправления, значительная часть норм которого закладывается в уставе муниципального образования. Кроме того, муниципальные образования принимают общеобязательные правила по предметам своего ведения, устанавливают порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, регулируют планировку и застройку территории муниципального образования, регулируют использование водных объектов местного значения, месторождений полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения и др.;

управление муниципальной собственностью и местными финансами, обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Муниципальные образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью; формируют, утверждают и исполняют местный бюджет; устанавливают местные налоги и сборы, решают другие финансовые вопросы местного значения; принимают планы и программы развития муниципального образования; решают задачи комплексного социально-экономического развития территории муниципального образования;

организацию, содержание и развитие муниципальных служб: предприятий и учреждений,

связанных с обеспечением жизнедеятельности населения в различных сферах местной жизни, создание условий для удовлетворения потребностей населения в различного рода услугах, (подробный перечень которых содержит статья 7 Республиканского закона «О местном самоуправлении в Республике Хакасия»);

осуществление контроля за соблюдением правовых актов муниципального образования, участие в контроле за соблюдением законодательства на территории муниципального образования. Муниципальные образования обеспечивают контроль за соблюдением своих уставов, общепринятых правил по предметам ведения муниципального образования. В ведении муниципальных образований находятся вопросы контроля за использованием земель на их территории, охраны окружающей среды и т.п.

Кроме того, муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению также вопросы, не исключённые из их ведения и не отнесённые к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Законами субъектов РФ разграничиваются предметы ведения муниципальных образований в том случае, если в границах территории муниципального образования имеются другие муниципальные образования (ч. 3 ст. 7 закона «О местном самоуправлении в Республике Хакасия»).

3.2 Полномочия местного самоуправления

Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя местное самоуправление, определяя его статус в системе народовластия, использует понятия: «полномочия местного самоуправления» (ст. 12), «права местного самоуправления» (ст. 133). Юридическая наука использует термин «полномочия» для характеристики прав и обязанностей какого-либо органа, должностного лица, т.е. этот термин в равной степени охватывает права и обязанности.

Следовательно, под полномочиями местного самоуправления нужно понимать закрепляемые нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований.

Полномочия местного самоуправления реализуются, во-первых, непосредственно населением муниципальных образований. Населению муниципального образования принадлежит исключительное право избирать представительные органы местного самоуправления, выражать свою волю на местном референдуме. Населению принадлежит право определять структуру органов, а также устав местного самоуправления непосредственно или через своих выборных представителей. Население, в соответствии с уставом муниципального образования, в праве отозвать, выразить недоверие или досрочно прекратить полномочия выборных органов и должностных лиц местного самоуправления и др. , в соответствии с законодательством о местном самоуправлении.

Во-вторых, полномочия местного самоуправления реализуются органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. (Более подробное описание этих полномочий, в привязке к Республиканскому законодательству, было рассмотрено нами в п.4 данного параграфа).

Естественно, полномочия местного самоуправления делятся на две группы:

«Собственные» полномочия местного самоуправления, т.е. те полномочия, которые признаёт за муниципальным образованием государство и которые обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

Отдельные государственные полномочия, которыми могут законом наделяться органы местного самоуправления.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется, согласно закону, только федеральными законами, законами или уставами субъектов РФ с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств и оговорёнными условиями и порядком контроля государственными органами за осуществлением данных полномочий органами местного самоуправления.

4. Основы местного самоуправления

Реальное и эффективное местное самоуправление возможно лишь при наличии определённых предпосылок и условий, которые в своей совокупности составляют основы местного самоуправления: правовую, территориальные, организационную, финансово-экономическую.

4.1 Правовая основа местного самоуправления

Правовую основу местного самоуправления составляют: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы; конституции, уставы субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, а также уставы муниципальных образований и другие нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления. Например, Закон Республики Хакасия «О местном самоуправлении в Республике Хакасия» от 17 ноября 1998 г. в статье 2 устанавливает, что правовой основой местного самоуправления в Республике Хакасия являются:

Конституция Российской Федерации;

федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации;

Конституция Республики Хакасия;

законы и иные нормативные правовые акты Республики Хакасия;

уставы муниципальных образований.

Кроме того, составной частью правовой основы местного самоуправления в РФ можно по существу считать Европейскую Хартию о местном самоуправлении, поскольку, как указывалось ранее в этой работе, её основные принципы и положения легли в основу российского законодательство о местном самоуправлении.

Необходимый элемент правовой основы местного самоуправления устав муниципального образования, который является совершенно новым понятием в юридической практике и теории в нашей стране. Федеральный и республиканский законы о местном самоуправлении устанавливают, что каждое муниципальное образование имеет свой устав. Статья 8 указанных законов определяет круг основных вопросов, регулируемых уставом муниципального образования, принципы его разработки, принятия и порядок государственной регистрации. В соответствии с Законом, устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно в соответствии с законодательством. Порядок его разработки, принятия и изменения находится в ведении муниципального образования.

4.2 Территориальные основы местного самоуправления

Конституция Российской Федерации не дает однозначного ответа на вопрос о территориальных основах местного самоуправления. Согласно статье 131 Конституции РФ «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учётом исторических и иных местных традиций». Конституция, таким образом, не связывает напрямую территориальную организацию местного самоуправления с административно-территориальным устройством, но и не исключает возможности такого решения вопроса территориальной основы местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вслед за Гражданским кодексом РФ (ч. 1) ввёл понятие в наше законодательство: «муниципальное образование». Поэтому осуществление местного самоуправления, его территориальную организацию новый Закон связывает не с административно-территориальными единицами (что не исключает осуществление местного самоуправления в их границах), а с муниципальными образованиями, на территории которых и осуществляется местное самоуправление.

Закон не содержит также (в отличие от ранее действовавшего закона о местном самоуправлении) перечня территориальных единиц, в пределах которых реализуется местное самоуправление. Например, статья 12 Республиканского закона «О местном самоуправлении в Республике Хакасия», во-первых устанавливает, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Республики Хакасия. Во-вторых, Закон называет основные территориальные единицы, в границах которых осуществляется местное самоуправление: города республиканского значения, города районного значения, поссоветы, сельсоветы и иные территории. Закон также относит к муниципальным образованиям и часть поселения. Речь идёт прежде всего о внутригородских муниципальных образованиях, которые упоминаются в п. 3 рассматриваемой нами статьи Закона. Таким образом, Закон, по существу, закрепляя те же территориальные единицы, которые были и в предшествующих законах основами местной власти, оставляет этот перечень открытым и не связывает его жёстко с административно- территориальным делением.

Статья 12 Федерального закона о местном самоуправлении гласит: «Население городского, сельского поселения не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления». Это право может быть реализовано путём: а) создания самостоятельного муниципального образования; б) присоединения к какому-нибудь муниципальному образованию; в) организации территориального общественного самоуправления, правовые гарантии которого, к примеру, закреплены в статьях 55-60 Закона Республики Хакасия «О местном самоуправлении в Республике Хакасия».

4.3 Организационные основы местного самоуправления

Понятие «организационные основы местного самоуправления» характеризует:

а) структуру органов местного самоуправления;

б) порядок, формы и принципы деятельности органов местного самоуправления;

в) организацию муниципальной службы.

Конституционный принцип самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления означает, что вопрос о структуре органов может решаться населением как непосредственно, так и через избираемые им органы. Законодательство о местном самоуправлении фактически связывает решение данного вопроса с принятием устава муниципального образования. Согласно статье 8 Республиканского закона «О местном самоуправлении в Республике Хакасия» в уставе указываются структура и порядок формирования органов местного самоуправления; условия и порядок организации муниципальной службы и другие организационные основы деятельности органов местного самоуправления. Кроме представительного (выборного) органа местного самоуправления, наличие которого Закон считает обязательным (ст. 13), муниципальное образование должно определить в своём уставе, опираясь на законодательство1¹ Например, на закон «О муниципальной службе в Республике Хакасия» от 22 февраля 2000 г. Газета «Хакасия» от 15 марта 2000 г., №49. , какие органы, должностные лица и на основе каких принципов должны осуществлять исполнительно-распорядительные функции в системе местного самоуправления.

Являясь одним из элементов конституционного строя Российской Федерации, местное самоуправление, имеет большое значение для формирования новой российской государственности. В нём, согласно Европейской Хартии о местном самоуправлении, наиболее полно реализуется идея приближения власти к её источнику народу. Сейчас становится всё более очевидным, что с имеющимися многочисленными проблемами наше общество не справится, если не будет подлинного местного самоуправления, развитие которого необходимо для решения задач, связанных с организацией территориального управления. Этнические и исторические особенности России, сложившаяся социально-экономическая и политическая ситуация делают невозможным управление страной только из центра; поэтому организация общественной жизни должна включать и механизмы самоуправления территорий, местных сообществ, которые, фактически, на сегодняшний день находятся ещё в стадии становления, развития, а также в стадии осознания понятия местного самоуправления большинством населения страны.

И потому сейчас так важно государству, его соответствующим органам видеть и анализировать опыт функционирования местного самоуправления на местах, определять тенденции его развития, ошибки и проблемы становления и, в связи с этим корректировать свою политику в вопросах местного самоуправления.

Например, практика последних лет показывает, что население муниципальных образований в основной своей массе по прежнему считает органы местного самоуправления государственными органами, а своё участие в решении вопросов местной жизни, в самоуправлении видят только в разовой акции выборах представительных органов и должностных лиц местного самоуправления. Причины такого положения дел в следующем. Во-первых, в сознании многих людей остаются стереотипы и стандарты организации местной власти прошлых лет. Во-вторых, сохраняется отчуждённость от власти народа, выражающаяся в сакраментальной фразе: «как народ не решит власть, всё равно, сделает по своему». В-третьих, правовая неосведомлённость населения в вопросах местного самоуправления.

Названные проблемы будут усугубляться, если не проводить конкретных мероприятий, например, по непосредственному участию населения в актах управления муниципальным образованием, решения вопросов местного значения в таких как: местный референдум по принятию устава муниципального образования. К сожалению, практика наших дней показывает, что ни в одной из территорий нашей Республики Хакасия, имеющих уставы муниципальных образований ( г. Абакан, г. Черногорск, г. Абаза Таштыпского района) не были приняты эти уставы прямым волеизъявлением населения муниципальных образований. Не смотря на то, что такие мероприятия не потребовалось бы тратить денежные средства местных бюджетов, поскольку их можно было приурочить к каким-либо из систематически проходящим федеральным выборам. Отсюда становится понятной ситуация, когда многие жители соответствующих муниципальных образований не знают не только основные положения устава муниципального образования (в создании и разработке которого они должны принимать участие), но и о существовании самого устава.

Крайне необходимо проводить пропаганду среди населения правовых положений о местном самоуправлении через средства массовой информации; встречи с населением; через издание соответствующих брошюр, методических пособий для населения, разъясняющих их права и обязанности в вопросах местного самоуправления; и наконец, в целях формирования человека нового менталитета, через введение в школьную программу предмета основ государства и права курса «местное самоуправление». Тогда, возможно, заработают «мёртвые» Статьи закона, основные положения которых на данный момент не используются в деятельности местного самоуправления ни населением, ни органами муниципального образования. в настоящее время статьи муниципального законодательства о правотворческой инициативе населения по вопросам местной жизни, о территориальном общественном самоуправлении и о местных референдумах и собраниях (сходах) граждан. Возможно и не будут появляться статьи в газетах, подобных статье А. Сиротенко «Господи, вразуми их!» в газете «Хакасия» от 7 апреля 2000 г. №66. Из содержания этой статьи можно сделать вывод о том, что из-за правовой неосведомлённости населения, возможно со стороны органов местного самоуправления, грубейшее нарушение конституционного права на самостоятельное решение населением вопросов местного значения, на получение достоверной и полной информации о деятельности и принимаемых решениях органами и должностными лицами местного самоуправления по вопросам, затрагивающим жизненные интересы населения их права и свободы.

Практика организации местного самоуправления на местах выявила, на мой взгляд, ещё одну негативную тенденцию, не позволяющую наиболее полно отражать интересы всех слоёв населения муниципального образования при формировании представительных органов местного самоуправления.

Эффективность деятельности представительного органа в значительной степени определяется численностью его состава. Общий подход в данном случае формируется следующим образом: «Численность представительного органа местного самоуправления должна быть достаточно большой, чтобы быть демократичной и достаточно малой, чтобы быть эффективной». «Оптимальная численность», может быть определена только в процессе деятельности конкретных органов местного самоуправления.

5. Современное состояние и правовое регулирование

1. Проблема осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий, с момента введения в РФ самого института местного самоуправления, является одной из наиболее острых и актуальных как в теоретическом, так и в практическом плане.

Основной причиной введения передачи отдельных государственных полномочий организации местного самоуправления являлась необходимость децентрализации государственной власти.

Механизм делегирования государственных полномочий органом местного самоуправления находит свое более менее системное и комплексное отражение в Федеральной Конституции и федеральных законах, в региональном законодательстве, а также в научной литературе.

Анализ принятого в данной области законодательства субъектов Российской Федерации в условиях несвоевременного и ненадлежащего регулирования этих вопросов федеральным законодательством свидетельствует о разнообразии подходов субъектов федерации к решению проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями на своих территориях. Некоторые субъекты Российской Федерации (Пермская, Свердловская, Ленинградская области и др.), воспользовавшись в отсутствие федерального закона правом опережающего нормотворчества, разработали и приняли свои законодательные акты, устанавливающие общие принципы и подходы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Иные субъекты Федерации, к числу которых относиться и Республика Коми, осуществляют регулирование данных вопросов посредством принятия, порой недостаточно последовательных, отдельных законов по наделению представительных и исполнительных органов местного самоуправления государственными полномочиями различного рода. Только в течение 1999 г. Государственным Советом Республики Коми были приняты 4 законодательных акта, в соответствии с нормами которых органы местного самоуправления наделялись отдельными государственными полномочиями по государственной регистрации актов гражданского состояния; по совершению нотариальных действий; по регулированию цен (тарифов), надбавок, распоряжению землями, находящимися в границах муниципальных образований. К сожалению, подобную тенденцию нельзя признать позитивной.

Однако, как показывает практика, целый рад проблем в деле передачи субъектами Российской Федерации органам местного самоуправления государственных полномочий вызвано не только отсутствием законодательного акта по указанным вопросам, но и несовершенством положений действующего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Представляется целесообразным остановиться на следующих проблемных моментах:

1. До настоящего времени остается открытым вопрос о пределах делегирования государственных полномочий. Очевидно, что отдельные государственные полномочия не могут быть делегированы органам местного самоуправления ни при каких обстоятельствах.

2. Не имеется единства мнений по вопросу, касающемуся объема передаваемых муниципальным образованиям полномочий: осуществлять передачу равного объема полномочий одновременно всем органам местного самоуправления либо, использовав механизм постепенной, поэтапной передачи, наделять полномочиями конкретные муниципальные образования.

3. Нечеткость в определении субъекта, которому передается осуществление государственных полномочий, порождает теоретическую возможность наделения такими полномочиями в соответствии с абзацем 5 ч.1 ст.1 и ч.1 ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» либо из выборных и других органов местного самоуправления, образуемых и соответствии с уставом муниципального образования. Во избежание нарушения статуса органов местного самоуправления наиболее оптимальной и юридически верной представляется передача полномочии представительному органу с указанием на возможность либо невозможность вторичного делегирования.

4. Неоднозначность в понимании вызывают также и положения последнего абзаца ч.2 ст.6 во взаимосвязи с нормами ч.4 данной статьи. Если принятие к своему рассмотрению муниципальными образованиями иных вопросов местного значения законами субъектов РФ является их правом, предполагающим добровольность такого принятия, то представляется неясный характер делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий.

5. Требуют законодательного разрешения вопросы, касающиеся оснований и порядка возвращения (отзыва) переданных муниципальным органам государственных полномочий.

6. Не имеет логической и правовой завершенности также вопрос, касающийся формы передачи муниципальным образованиям для выполнения государственных полномочий необходимых материальных и финансовых средств, поскольку наделить материальными и финансовыми средствами разные по споим масштабам и специфике муниципальные образования, определив размеры таких ресурсов на неограниченный срок, закрепив это в нормах одного конкретного закона, регламентирующего общие положения передачи государственных полномочий, практически невозможно.

7. К сожалению, нельзя согласиться с позицией судов общей юрисдикции по проблемам делегирования полномочий органами местного самоуправления государственным органам. Так, в решении Верховного Суда Республики Коми от 02.11.98, подтвержденном определением Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.98, признаны не соответствующими конституционным принципам организации местного самоуправления в Российской Федерации такие нормы Закона Республики Коми «О местном самоуправлении в Республике Коми», которыми закреплялось право органов местного самоуправления на передачу в случае невозможности выполнения ими отдельных полномочий по решению вопросов местного значения органам государственной власти. Со своей стороны это право лишь расширяет полномочия органов местного самоуправления, а не сужает их.

Вопросы, касающиеся правовых проблем передачи государственных полномочий органам местного самоуправления, являлись предметом рассмотрения Конференции Северо-Западной Парламентской Ассоциации, состоявшейся 15-16 октября 1999 г. в г. Санкт-Петербурге. По результатам обсуждения было принято решение об обращении опыта практики наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, складывающейся в субъектах Северо-запада России, с целью подготовки модельных законов субъектов Российской Федерации: «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» и «О нормативных актах органов местного самоуправления в связи с принятием государственных полномочий».

Таким образом, законодательные (представительные) органы субъектов Федерации в меру имеющихся возможностей и средств пытаются разрешить проблемы, возникающие в связи с осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Вместе с тем, необходимость в скорейшем урегулировании данных вопросов федеральным законодательством посредством принятия федерального закона о порядке и принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является бесспорной. Законодательное решение обозначенных проблем, несомненно, привнесет необходимую сбалансированность в систему взаимных прав, обязанностей, полномочий, и ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Правовые возможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями законами субъектов Российской Федерации

5.1 Понятие, виды, характеристика этого вида полномочий

Как известно компетенцию органов местного самоуправления составляют как собственные полномочия, относящиеся исключительно к их ведению, так и отдельные государственные полномочия.

Отдельные государственные полномочия, осуществляемые ныне органами местного самоуправления, оказались в ведении последних в результате следующих обстоятельств.

Во-первых, ряд из них оказался в ведении органов местного самоуправления как бы «де-факто». Или, иначе говоря, путем их механической инкорпорации в компетенцию последних в результате известной трансформации советских местных государственных органов в муниципальные органы.

Во-вторых, в результате реализации указанных выше положений Конституции РФ 1993 года и действующего законодательства о передаче отдельных государственных полномочий федеральным законом или законом субъекта РФ в ведение органов местного самоуправления

Поскольку органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, не являются государственными органами и не будут ими являться даже после наделения их отдельными государственными полномочиями, то использовать печати с изображением Государственного герба Российской Федерации при регистрации актов гражданского состояния, как того требует п. 3 ст. 7 Федерального закона «Об актах гражданского состояния», они не имеют права. Правильность данной позиции подтверждена определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 28 августа 1998 г. по кассационной жалобе губернатора Ленинградской области и Законодательного собрания Ленинградской области на решение судебной коллегии по гражданским делам Ленинградского областного суда от 20 мая 1998 г. (дело по заявлению прокурора Ленинградской области о признании недействительными п. 2 ст. 1 и ст. 7 Закона Ленинградской области «О наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями Ленинградской области, об условиях и порядке осуществления контроля за их реализацией»). В данном определении было признано неправомерным использование органами местного самоуправления печатей с изображением Государственного герба Российской Федерации, а органам государственной власти субъекта Российской Федерации отказано в праве своими актами определять порядок использования конституционных символов Российской Федерации.

Вопрос, впрочем, еще и в том, какое изображение считать Государственным гербом Российской Федерации. Правовую неопределенность внес Конституционный Суд Российской Федерации, который в абз. 5 п. 3 мотивировочной части Постановления от 27 января 1999 г. № 2-П по делу о толковании ст. 71 (п. «г»), 76 (ч.1) и 112 (ч.1) Конституции Российской Федерации установил, что урегулирование вопросов, находящихся в ведении Российской Федерации может осуществляться иными, помимо законов, нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция Российской Федерации предусматривает решения конкретного вопроса путем принятия именно федерального или федерального конституционного закона. Часть 1 ст. 70 Конституции Российской Федерации предусматривает, что Государственный герб Российской Федерации и порядок его официального использования устанавливается федеральным конституционным законом. Следовательно, приняв Указ «О Государственном гербе Российской Федерации» президент Российской Федерации превысил свои полномочия.

Тем не менее, осуществлять государственную регистрацию актов гражданского состояния и использовать при этом бланки и печати с государственной символикой Российской Федерации вправе только органы ЗАГС, образуемые органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и входящие в их структуру.

Выход мог бы быть найден через принятие изменений и дополнений в закон «Об актах гражданского состояния», которые бы позволили наделять органы местного самоуправления государственными полномочиями по регистрации актов гражданского состояния в полном объеме либо расширить и конкретизировать перечень полномочий, подлежащих передаче. Именно по этому пути попыталось пойти Законодательное собрание Вологодской области, выйдя с законодательной инициативой в Государственную Думу Российской Федерации. Однако инициаторы в данном случае не учитывают положения Конституции и закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о возможности наделения местных органов только отдельными полномочиями, а не всем комплексом вопросов. Кроме того, поскольку регистрация актов гражданского состояния составляет предмет ведения Российской Федерации, то дополнения придется вносить также и в Гражданский кодекс, и в Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

В качестве вывода следует сказать, что нельзя допускать наделение законами субъектов Российской Федерации органов местного самоуправления государственными полномочиями, отнесенными к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, исключительному ведению Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, если указанными актами не будет предусмотрена возможность такой передачи.

Важно, чтобы в законах, прежде всего, принятых по предметам совместного ведения, четко и недвусмысленно определялась возможность передачи органами государственной власти субъектов Российской Федерации государственных полномочий.

К сожалению, по некоторым полномочиям, относящимся по своей правовой природе к государственным, но которые в силу исторической традиции и целесообразности повсеместно исполняют органы местной власти, и в частности по производству записи актов гражданского состояния, такой определенности не существует.

Заключение

В настоящее время на уровне РФ и субъектов РФ предметы ведения и полномочия соответствующих государственных органов четко разграничены. Конституцией РФ определены предметы исключительного ведения РФ и предметы совместного ведения. Вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ).

На мой взгляд, подобный принцип разграничения предметов ведения и соответственно полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления должен применяться и на уровне региональная - муниципальная власть. В Конституции РФ порядок разграничения полномочий на I этом уровне не конкретизируется. Содержание понятий «предметы ведения» и «полномочия органов самоуправления» в Конституции РФ раскрывается через определения «вопросы местного значения» и «отдельные государственные полномочия», которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Тем самым в Конституции РФ определены два концептуальных подхода. Через понятие «вопросы местного значения» подчеркивается самостоятельность органов местного самоуправления и их обособленность от органов государственной власти; через понятие «отдельные государственные полномочия» определяется возможность привлечения местного самоуправления к управлению государственными делами.

Однако в дальнейшем в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», призванном конкретизировать конституционные нор мы о местном самоуправлении, была принята такая юридическая конструкция определения предметов ведения местного самоуправления, которая значительно усложнила проблему разграничения полномочий между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления.

Можно назвать три правовые проблемы, которые требуют своею законодательного разрешения.

Литература

1. Конституция Российской Федерации.

2. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

3. Гражданский кодекс Российской Федерации.

4. Конституция Республики Хакасия.

5. Закон Республики Хакасия «О местном самоуправлении в Республике Хакасия» от 17 ноября 1998 г.

6. Закон Республики Хакасия «Об органах местного самоуправления в Республике Хакасия» от 19 октября 1994 г.

7. Деловой вестник местного самоуправления №6. М. 1995 г.

8. Комментарии к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под редакцией Ю.А. Тихомирова. М.: Издательская группа НОРМАИНФРАМ, 1999 г.