9

1. Методы государственного управления, их классификация

Государственное управление - воздействие государства на общественные процессы, управление делами всей общественной системы. Государство в данном случае выступает как основной (но не единственный) институт политической системы общества Халиков М.И. Система государственного и муниципального управления. - М.: Флинта, МПСИ, 2008. - с. 116.. Для государственного управления, осуществляемого президентом, правительством и иными органами исполнительной власти, представительными, законодательными органами и органами местного самоуправления, характерны следующие признаки:

· выполнение общезначимых функций;

· нормативно-распорядительное регулирование;

· подзаконный характер деятельности;

· использование властных полномочий.

Государственно-административное управление представляет собой вид деятельности по управлению делами государства, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть, ее органов и должностных лиц на всех уровнях государственно-административного устройства: федеральном, субъектов Федерации, местном. Государственно-административное управление, осуществляемое органами исполнительной власти, характеризуется теми же признаками, что государственное управление в целом.

Под методами применительно к каким-либо видам деятельности понимают обычно способы или средства достижения поставленных целей, решения возникающих задач. Следовательно, применительно к государственно-управленческой деятельности под методом понимается способ, прием практической реализации задач и функций исполнительной власти в повседневной деятельности исполнительных органов (должностных лиц) на основе закрепленной за ними компетенции и в соответствующей форме.

Методы государственного управления показывают, как, каким образом государство решает встающие перед ним задачи в области управления. Иначе говоря, они определяют качественную сторону управления.

Метод управления фактически выражает различные аспекты практической деятельности того или иного исполнительного органа (должностного лица), т.е. помогает получить ответ на вопрос - как они действуют?

Методам управления присущи следующие характерные черты: они реализуются в процессе деятельности, имеющей государственный характер; они формируются по воле государства, производны от него; они используются органами государственного управления, в них, в силу этого, выражаются присущие этим органам полномочия государственно-властного характера; для методов управления характерна правовая форма их непосредственного практического выражения. Свое наиболее ощутимое проявление они получают в правовых актах управления.

Для обеспечения необходимого поведения участников общественных отношений в области государственного управления применяются различные методы, которые можно свести в две наиболее общие группы: методы убеждения и методы принуждения Парахина В.Н. Муниципальное управление: учеб. пособие/ В.Н. Парахина, Е.В. Галлеев, Н.Н. Ганшина. - М.: КНОРУС, 2007. - с. 136..

Меры убеждения могут быть правовыми и организационными, моральными и материальными, выраженными устно или письменно и т.д.

Принуждение - вспомогательный метод в управлении, он сочетается с убеждением, основан на убеждении и дополняет его. Принуждение находит свое выражение в применении мер административного и дисциплинарного воздействия, в возложении на государственных служащих обязанности возместить ущерб, причиненный их неправильными служебными действиями, в привлечении к уголовной ответственности.

В границах соотношения убеждения и принуждения может проводиться более детальная классификация методов управления по разным основаниям. Из множества классификационных вариантов, как правило, наиболее распространенным является в зависимости от характера (содержания) управляющего воздействия выделение двух групп методов - административных и экономических.

Административные методы - это государственно-властное прямое воздействие на поведение объекта управления путем установления для него определенных задач, прав и обязанностей, того или иного варианта поведения. Фактически же административные методы выражаются в административном нормотворчестве, распорядительстве, в административной юрисдикции. Они наиболее последовательно выражают властную природу управленческой деятельности.

Должное поведение в сфере государственного управления обеспечивается через волю и сознание управляемых (соподчинение воль). При этом используются средства убеждения и принуждения. Однако возможности использования административных методов имеют свои пределы, особенно в связи с переходом к рыночным отношениям, с серьезными изменениями в механизме государственного управления, резким усилением самостоятельности субъектов хозяйствования, устранением прямой организационной подчиненности предприятий министерствам и ведомствам, развитием договорных связей в сфере государственного управления экономикой.

2. Законодательная власть субъектов РФ

Государственная власть в Российской Федерации на современном этапе осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Этот принцип закреплен в ст. 10 Конституции Российской Федерации. Важное значение для понимания природы и взаимодействия трех ветвей власти имеет закрепленное в данной статье положение об их самостоятельности Булаков О.Н., Рязанцев И.Н. Парламентское право России. Курс лекций. - М.: Юстицинформ, 2007. - с. 109..

Законодательные органы субъектов Российской Федерации - составной элемент системы органов государственной власти на местах. Они действуют на основании установленных общеобязательных правил в форме законов. Будучи сформированы путем избрания населением определенного количества депутатов, законодательные органы одновременно являются и представительными органами. Это дает им право выступать от имени народа, выражать его волю в законодательных актах и добиваться проведения ее в жизнь. Такая двойственность природы этих властных структур отразилась в их наименовании. В Конституции РФ употребляется различная терминология в отношении органов законодательной власти субъектов.

Так, в ч. 2 ст. 66 они именуются законодательными (представительными) органами. Аналогичный термин используется в ст. 104, где перечисляются субъекты права законодательной инициативы, и в ст. 134, где называются субъекты, имеющие право вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. В ч. 3 ст. 66 используется термин «законодательный орган автономной области, автономного округа», в ст. 77, в ч. 2 ст. 95 и ч. 2 ст. 97 - «представительный орган государственной власти». И наконец, в ст. 125, когда речь идет о праве запроса в Конституционный Суд РФ для дачи толкования Конституции РФ, вводится термин «органы законодательной власти субъектов Российской Федерации». Он же используется в ст. 136, где говорится об одобрении поправок к главам III-VIII Конституции РФ.

Целесообразность приведения перечисленных конституционных терминов к единому знаменателю очевидна. Представляется, что наиболее точно отражает природу указанного вида органов государственной власти термин «законодательный орган». Этот выбор обусловлен тем, что конституционное разделение государственной власти в Российской Федерации требует образования соответствующих органов для осуществления конкретной властной функции. Предназначение каждого органа желательно отражать в его наименовании.

В настоящее время отсутствует концепция развития и деятельности законодательных органов субъектов РФ. Внимание ученых - юристов и политологов, в основном, сосредоточено на органах исполнительной и судебной власти. Между тем общественно - политическая и социальная значимость законодательных органов настоятельно требует проведения научных исследований нормативной базы и практической деятельности последних. Научная концепция и разработанные на ее основе рекомендации позволят совершенствовать систему этих органов, повышать эффективность их работы. Важными элементами данной концепции могут стать следующие положения.

1. Законодательные органы являются единственными органами, наделенными правом принимать законы. Принцип разделения властей не позволяет каким-либо иным структурам государственной власти осуществлять эту функцию. Ее осуществление незаконодательными органами антиконституционно и поэтому недопустимо. Главное предназначение законодательных органов субъектов РФ - принятие законов, обеспечивающих эффективное регулирование жизнедеятельности государственных, муниципальных, общественных органов и объединений соответствующих субъектов Российской Федерации и проживающих на их территории граждан.

2. Приоритет законов в системе правовых актов предоставляет законодательным органам определенные преимущества перед другими властными структурами. Более того, можно утверждать, что в ходе реализации законодательной функции имеет место реальное руководящее воздействие на исполнительные органы. Особое значение при этом придается реализации законодательными органами права принятия программ социально - экономического развития субъектов Российской Федерации, региональных бюджетов, а также вопросам, связанным с утверждением или назначением руководителей исполнительных органов. Но в то же время законодательные органы испытывают на себе влияние исполнительных органов при внесении последними проектов правовых актов, касающихся социально - экономического развития и бюджетов, а также в иных случаях, когда они реализуют право на законодательную инициативу. Самостоятельность органов законодательной власти нельзя рассматривать как абсолютную. У законодательных и исполнительных органов субъектов РФ общие конституционные цели и задачи, как на региональном, так и на федеральном уровнях. Поэтому они не должны противопоставляться друг другу Кайль Я.Я. Система государственного и муниципального управления. - Ростов-на-Дону: Феникс, ВолГУ, 2009. - с. 91..

3. Деятельность законодательных органов обусловлена общественной потребностью в установлении вполне определенных правил поведения для граждан и юридических лиц. Тесная связь этих органов с населением, конституционный порядок их формирования путем избрания депутатов создает предпосылки для отражения в законодательных актах воли избирателей. Однако уровень так называемой легитимности законодательных органов многих субъектов РФ пока что невысок. В связи с атмосферой общественной пассивности и безразличия большого количества граждан к политическим процессам, в частности, к избирательным кампаниям, в большинстве субъектов РФ выборы депутатов в законодательные органы признаются состоявшимися при участии в них всего лишь двадцати пяти процентов избирателей. Следовательно, при наличии нескольких претендентов на один депутатский мандат в конкретном избирательном округе конкретный депутат представляет волю весьма незначительного круга избирателей. При этом отсутствие у большинства депутатов профессиональных знаний и умения, безусловно, отражается на качестве законов, авторитете самих законодательных органов. Вследствие этого на современном этапе ослабляется значение закона как социального инструмента, отражающего волю всех избирателей либо, по крайней мере, их реального большинства. Поэтому не удивительно, что значительная часть населения негативно относится к законодательству, не руководствуется его нормами в процессе выбора вариантов своего поведения.

4. Законодательная функция в субъектах РФ должна осуществляться в пределах предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, перечисленных в ст. 72 Конституции РФ, и предметов непосредственного ведения субъектов РФ, определяемых в соответствии со ст. 73 Конституции РФ. Такое разграничение сферы деятельности названных законодательных органов позволяет избежать дублирования с федеральным законодательством и создает предпосылки для более эффективной разработки региональных законодательных актов.

Вместе с тем практика реализации ст. 72 Конституции РФ весьма противоречива и далека от совершенства. Федеральный законодатель работает весьма медленно и не всегда качественно, поэтому законодательные органы субъектов РФ вынуждены принимать собственные законодательные акты в этой сфере в опережающем порядке. Но из-за приоритета федеральных законов региональные законы носят временный характер. Рано или поздно их придется приводить в соответствие с федеральными законами. Представляется, что для придания большей стабильности законам республик, краев и областей в данном случае следовало бы ввести в практику Федерального Собрания Российской Федерации передачу права регулировать те или иные сферы совместной юрисдикции законодательным органам субъектов РФ на весьма длительный срок.

5. Деятельность законодательных органов субъектов РФ ограничена их территорией. В отличие от исполнительных органов, они организационно не связаны с федеральным законодательным органом. На конституционном уровне установлена лишь одна возможность взаимодействия между федеральным законодательным органом и аналогичными органами субъектов РФ. Однако право законодательной инициативы в Государственной Думе используется ими весьма слабо Игнатов В.Г. Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность. Основы теории и организации: учеб. пособие - 3-е изд. - М.: Март; Ростов н/Д, 2007. - с. 129..

Иные правовые формы взаимодействия с властными структурами федерального уровня пока не выработаны. Это ослабляет законодательные органы субъектов РФ, их влияние на соответствующие исполнительные органы. Здесь одна из причин того, что модель действия органов исполнительной власти на основе и во исполнение законов еще не стала доминирующей. Поэтому поиск путей повышения влияния законодательных органов на исполнительные представляется весьма актуальным. Создание соответствующих механизмов позволит повысить эффективность деятельности всей системы органов государственной власти. Важным шагом в этом направлении могло бы стать принятие Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».