Правовой статус представительного органа местного самоуправления

Содержание

Введение

1. Исторические аспекты развития местного самоуправления в России

1.1 Земская и городская реформы Александра II

1.2 Городская реформа 1870 года

1.3 Создание и развитие Советов народных депутатов

1.4 Реформа местного самоуправления в 90 годы

2. Правовой статус представительного органа местного самоуправления

2.1 Понятие местного самоуправления

2.2 Система и структура органов местного самоуправления

2.3 Представительные органы местного самоуправления

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Развитие демократического государства и становление гражданского общества в России неразрывно связаны с проблемой организации местного самоуправления. Демократизация публичной власти, усиление её эффективности и связи с гражданами, подконтрольность и подотчетность перед населением - основные направления реформирования всех уровней государственной и муниципальной власти.

Местное самоуправление представляет собой одну из важнейших основ конституционного строя Российской Федерации. Это организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Реальное и эффективное местное самоуправление возможно лишь при наличии определенных предпосылок и условий, которые в своей совокупности составляют основы местного самоуправления. Одной из таких важнейших основ является правовая основа местного самоуправления.

Правовая основа местного самоуправления представляет собой систему нормативных правовых актов обеспечивающих эффективное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления в РФ. За последние годы произошли серьезные изменения в законодательстве, а принятие Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ознаменовало новый этап развития отечественного местного самоуправления.

Органы местного самоуправления всегда в той или иной степени рассматривались авторами при анализе организационных и правовых проблем местного самоуправления в Российской Федерации. Это труды ученых, которые активно работали и работают над проблемами совершенствования конституционного права, совершенствования и развития местного самоуправления: С.А.Авакьяна, С.С.Алексеева, А.П.Алехина, Н.С.Бондаря, В.И.Васильева, Л.А.Велихова, И.В.Выдрина, В.Д.Горобца, Н.А.Игнатюк, Ю.М.Козлова, А.Н.Кокотова, А.Н.Костюкова, М.А.Краснова, О.Е.Кутафина, А.К.Писарева, Б.А.Страшуна, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, И.А.Умновой, В.И.Фадеева, В.Е.Чиркина.

В данной курсовой работе будет рассмотрен правовой статус представительного органа местного самоуправления. Представительный орган местного самоуправления - по законодательству РФ - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Все вышесказанное позволяет сделать вывод об актуальности данной темы.

Объектом курсовой работы являются законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, которые содержат нормы, определяющие правовой статус представительного органа местного самоуправления.

Предметом курсовой работы являются особенности правового статуса представительного органа местного самоуправления.

Целью является: изучение правовых основ местного самоуправления, формирование и реализация правового статуса представительного органа местного самоуправления.

Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:

- проанализировать законодательство Российской Федерации о местном самоуправлении;

- сформулировать понятие правового статуса представительного органа местного самоуправления;

- определить особенности порядка формирования, структуры, компетенции, методов и форм деятельности представительного органа местного самоуправления;

Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы. Общий объем работы 27 страниц.

1. Исторические аспекты развития местного самоуправления в России

Местное самоуправление - это сравнительно новый правовой институт в России, окончательно оформленный лишь с принятием Конституции РФ 1993 г. Тем не менее, оно имеет глубокие исторические корни. Еще в XVI в. население на местах избирало земских и губных старост. При Петре I появились магистраты - органы городского самоуправления. В годы правления Екатерины II формируется система сословного самоуправления. Наконец реформы Александра II привели к созданию земств - органов всесословного местного самоуправления. Правда, их полномочия ограничивались только решением хозяйственных задач и благотворительной деятельностью.

1.1 Земская и городская реформы Александра II

Развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок земская и городская реформы Александра II, которые преследовали цель осуществить децентрализацию управления и развить начала местного самоуправления в России. Известный дореволюционный юрист и социолог М.М.Ковалевский полагал, что эти реформы, включая и судебную, явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. - М.: Юристъ, 2001. - С. 67-69.

Правовой базой реформирования местного самоуправления стало «Положение о губернских и уездных земских учреждений от 1 января 1864», согласно которому земства формировались в результате выборов Избирательное право было ограничено имущественным цензом: выборы строились на сословном начале. Помимо имущественного ценза существовал еще целый ряд ограничений для участия в выборах.

Положение устанавливало следующий порядок проведения выборов уездных земских органов. Все население уезда делилось на три группы, или курии, избирателей: уездные землевладельцы, горожане-собственники недвижимого имущества, крестьяне. Выборы гласных осуществлялись куриями, на раздельно проводимых съездах.

В первой курии принимали участие лица, владеющие в уезде на праве собственности определенным количеством земли, установленным для каждого конкретного уезда; а также лица, владеющие другим недвижимым имуществом, стоимостью не менее 15 тысяч рублей, либо имеющие годовой доход не менее 6 тысяч рублей. Мелкие помещики на предварительном собрании избирали уполномоченных, которых затем делегировали на съезд землевладельцев от первой курии.

Вторую группу избирателей составляли лица, имеющие купеческие свидетельства; владельцы промышленных или торговых заведений с годовым оборотом не менее 6 тысяч рублей; лица обладающие собственностью стоимостью от 500 до 3 тысяч рублей.

Выборы от третьей курии проводились в несколько этапов. Сельское общество направляло представителей на волостные сходы, на которых назначались выборщики. Последние, уже из своей среды, выбирали установленное число гласных, уездного земского собрания.

Губернское земское собрание состояло из гласных, избираемых тайным голосованием уездными земскими органами. О соотношении уездных и губернских гласных можно судить на примере Казанской губернии, где было избрано 313 уездных гласных, в том числе от землевладельцев - 126, от сельских обществ - 145, от горожан - 42 человека, губернских гласных - 51 человек. Такие пропорции обусловлены тем, что Положение предусматривало на 6 уездных гласных одного губернского депутата.

Уездные и губернские земские собрания являлись представительными органами земств. Помимо гласных, в состав уездного земского собрания входили по должности председатель и члены уездной управы. Срок полномочий представительного органа уезда и губернии устанавливался в три года. В уездном собрании председательствовал уездный предводитель дворянства. В отношении председательствующего в губернском собрании делалась оговорка: губернский предводитель дворянства руководил работой собрания только в том случае, если император не назначил для председательствования другое лицо.

Земские собрания были очередными и чрезвычайными. Созыв очередных собраний и их продолжительность строго регламентировались.

Уездные сессии собирались не позднее сентября и не могли длиться более 10 дней; губернские - не позднее декабря и продолжались в течении 20 дней.

Земские учреждения не могли выйти за пределы своей компетенции. Это строго пресекалось правительственными органами, которые осуществляли контроль над деятельностью земств. В соответствии с Положением 1864г. губернатор или министр внутренних дел вправе были приостановить исполнение актов земских органов, если те противоречили закону или «общим государственным пользам».

Предметами ведения органов земств были: заведование имуществом, капиталами и денежными сборами; устройство и содержание принадлежащих земству зданий, сооружений, путей сообщения; меры обеспечения народного продовольствия; заведование земскими благотворительными заведениями; способы прекращения нищенства; управление делами взаимного земского страхования имущества; попечение о развитии местной торговли и промышленности; участие в попечении о народном образовании, о народном здравии и тюрьмах; содействие предупреждению падежей скота; охрана хлебных посевов и др. На органы земств возлагалось также содержание арестантских учреждений и квартир для чинов полиции; этапная повинность и другие вопросы, которые нельзя характеризовать как местные. Происходило совмещение полномочий по решению местных задач с полномочиями в сфере государственного управления.

Исполнительными органами земств являлись уездные и губернские управы.

Уездная управа избиралась на три года уездным собранием из числа гласных этого представительного органа и состояла из председателя и двух членов. Собрание было вправе увеличить число членов управы до шести человек.

Губернская земская управа состояла из председателя и шести членов, избираемых губернским собранием сроком также на три года. Председатель губернского исполнительного органа утверждался в должности министром внутренних дел. Таким образом, правительственные учреждения имели возможность оказывать влияние на комплектование земских органов губернского масштаба.

Как видно, деятельность управ осуществлялась небольшим количеством выборных служащих. Основную работу, связанную с управлением земским имуществом, развитием хозяйства и осуществлением социальных функций, выполняли наемные земские служащие - специалисты: медики, учителя, агрономы, статистики и др. Для дополнительного контроля над деятельностью земства в отношении наиболее важных вопросов управы могли назначать комиссии, в состав которых входили как наемные служащие, так и гласные.

В круг обязанностей управ входило: исполнение распоряжений собраний; управление под руководством собраний имуществом земств; составление смет, отчетов; надзор за поступлением земских доходов; расходование земского бюджета - т.е. полномочия исполнительно распорядительного характера.

При вступлении в гражданско-правовые отношения земские учреждения наделялись правами юридического лица. Управы рассматривались как полноценные представители земства и имели право приобретать и отчуждать имущество, заключать договоры, вступать в переговоры с контрагентами и т.д. Заключенные управой контракты имели обязательную силу для соответствующего земства, которое несло ответственность по всем обязательствам, независимо от того, истек ли срок полномочий управы, принявшей их на себя.

Значительным достижением стало определение в законодательстве самостоятельных источников финансирования деятельности земских учреждений. Доходы земского учреждения состояли из губернского земского сбора, субвенций государства - т.е. целевых дотаций на решение конкретных вопросов (например, на содержание местных путей сообщения). Определенную доходную часть местного бюджета составляли частные пожертвования, прибыль от торгово-промышленной деятельности земств и его учреждений и предприятий. Для покрытия дефицита земства могли устанавливать дополнительные сборы.

Земства добились больших успехов и на таких направлениях своей деятельности, как организация народного просвещения и профессионального образования, народная медицина, решение продовольственного вопроса, дело страхования от пожаров, агрономия и ветеринария, статистика; они способствовали развитию местных кустарных промыслов, поддерживали кооперацию, создали сеть кредитных товариществ для крестьян. За время существования земского самоуправления увеличилось количество врачей, расширилась сеть аптек, возникли фельдшерские и медицинские курсы.

1.2 Городская реформа 1870 года

По принципу земской реформы в 1870 г. началось осуществление городской реформы. «Городовое Положение» от 16 июня 1870 года предусматривало создание системы городского самоуправления, включающего следующие институты: а) городская дума; б) городская управа.

Положение, послужившее правовой базой реформы, заменило сословно бюрократические органы городского управления всесословными органами, основанными на принципе имущественного права. Все избиратели - плательщики городских налогов, делились на три разряда или собрания, каждое из которых выбирало одну треть от общего числа гласных городской Думы. Горожане вносились в список избирателей в порядке, определенном ст. 24 Городового положения, т.е. они следовали «по сумме причитающихся с каждого из них в доход города сборов, дающих право голоса на выборах». Действовало общее правило: в состав избирательных собраний допускались только русские подданные, достигшие возраста 25 лет. Лишались избирательного права лица, подвергшиеся суду за преступления и проступки, отрешенные от должности (в течение трех лет с момента отрешения), состоящие под следствием или судом, лишенные духовного сана, иностранцы. За женщин могли голосовать по доверенности уполномоченные ими отцы, мужья, сыновья, зятья и родные братья.
Городская Дума избиралась на срок 4 года. Численность гласных в городских представительных органах составляла от 30 до 70 человек. Положение устанавливало, что там, где население не превышает 300 человек, в Городской думе должно быть 30 гласных. Там же, где число более 300, на каждые 150 человек свыше этого лица прибавляется по 6 гласных, но не более 72.

Городская Дума, являясь распорядительным органом, избирала из своего состава орган исполнительный - городскую управу в составе головы и членов управы. Городской голова возглавлял и Думу и управу.

Городская управа, как орган исполнительный, состояла из головы и членов управы, число которых определялось представительным органом. В небольших уездных городах думам было предоставлено право не формировать исполнительный орган, а обязанности его возлагать на голову.

Не могли быть членами Управы родственники, духовные лица, прокуроры, чиновники казначейств и т.д. Городской голова, члены Управы, а также гласные перед вступлением в должность приносили присягу. По представлению Управы городская Дума могла учредить особые исполнительные комиссии. Они создавались для руководства отдельными отраслями городского хозяйства.

Кроме благоустройства власти города обязаны были следить за благосостоянием городского населения, за «народным продовольствием», устройством рынков и базаров, за «сохранением народного здравия». Сюда же относились меры против пожаров, ограждение и развитие местной торговли и промышленности, строительство пристаней и бирж, попечение о народном образовании, о театрах, библиотеках, музеях.

По Городовому положению 1870 года городской Думе предоставлялось право устанавливать в пользу города целую систему сборов и налогов, принятие в пользу города пожертвований, установление общих правил заведования городским имуществом.

Государство устанавливало определенные гарантии для городского самоуправления. В Городовом положение указывалось, что в пределах своей компетенции городское управление самостоятельно. Правительственные, земские учреждения были обязаны оказывать ему содействие в исполнении законных требований. Вместе с тем законодательство предусматривало ответственность городского общественного самоуправления за превышение власти, за неисполнение законных требований различных компаний, обществ.

На уровне волостей, сельских поселений действовали органы крестьянского самоуправления.

Органами сельского сообщества являлись сельский сход и сельский староста. Органами волостного управления являлись: волостной сход, волостное правление, волостной старшина и некоторые другие должностные лица.

Позднее, при Александре III, с целью устранения определенных недостатков, которые выявила практика земского и городского самоуправления, были пересмотрены и Положение о земских учреждениях (1890) и Городовое положение (1892).

Попытку провести реформу местного самоуправления предприняло после февральской революции 1917 года Временное правительство, приняв 21 мая 1917 Закон о земской реформе. Предполагалось, в частности, ввести земское самоуправление на волостном уровне. В период буржуазных реформ, проводимых Временным правительством России, происходит расширение объема полномочий и компетенции земских органов самоуправления. Кроме того, что местное самоуправление вводилось повсеместно, завершена была система органов этого самоуправления. Учреждалось волостное земство, самоуправление вводилось также в железнодорожных, пристанских, фабрично - заводских, рудничных, промысловых и даже дачных поселках, если там имелись выраженные местные потребности. Местное самоуправление, таким образом, приближалось к населению. Осуществить эту реформу в полной мере не удалось: последовала Октябрьская революция 1917 г. Был взят курс на ликвидацию старых органов местного самоуправления.

К сожалению, как отмечают исследователи, у русского общественного строя был органический недостаток - изолированность, обособленность друг от друга самоуправляющихся обществ, делающих их беззащитными перед центральной властью. Отсутствовало необходимое взаимодействие соседних самоуправляющихся территорий. Нехватка горизонтальных связей, излишняя замкнутость управления на бюрократизированый центр в конечном итоге привели к разрушению местного самоуправления после событий 1917 г.

1.3 Создание и развитие Советов народных депутатов

Большевики, взявшие власть в результате Октябрьского переворота 1917 года, начали строить свое государство, опираясь на марксистко-ленинский тезис о необходимости первоначального слома старой государственной машины. В Советском государстве с первых лет его существования создается единая система Советов - сверху донизу. Ее низовые звенья выполняли функции местных органов государственной власти и местных органов государственного управления. Такое построение способствовало быстроте и согласованности действий всех звеньев, но существенно ограничивало самостоятельность местных органов. Лозунг «повышение роли Советов» оставался неизменным несколько десятилетий, отражая устойчивую зависимость их положения от центра и партийных органов. Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Под ред. Ю.А. Тихомирова. - М.: Норма. - 1996. В Инструкции Народного комиссариата внутренних дел, опубликованной 24 декабря 1917 года - первом документе, содержащем новый подход к организации власти на местах, - устанавливалось, что Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, являясь органами местной власти, вполне самостоятельны в вопросах местного характера, но всегда действуют в соответствии с декретами и постановлениями как центральной власти, так и более крупных объединений (уездных, областных Советов), в состав которых они входят.

Местные советы открыто становились органами государственной власти, причем классовой власти, - власти рабочих, солдат, крестьян, батраков. Внешне картина была впечатляющей, вся страна покрылась сетью Советов.

Наряду с тем позитивным, что несло в себе местное самоуправление советского периода, необходимо отметить и целый ряд существовавших негативных моментов:

- реальная власть находилась в руках партийных комитетов;

- выборы проходили на безальтернативной основе и под контролем партийных органов;

- местные Советы были слишком многочисленны, что значительно снижало эффективность их работы. Отсутствие персональной ответственности за принимаемые решения.

В целом, период с конца 70-х до середины 90 годов можно охарактеризовать как весьма противоречивый в развитии Советов. С одной стороны, развивались и углублялись самоуправленческие начала в деятельности Советов, обновлялись формы и методы работы, связи депутатов с избирателями. С другой стороны, провозглашение лозунгов «Вся власть Советам», «Советы - полновластные хозяева на своей территории», неумеренные амбиции других депутатов, их претензии на верховенство, всезнание, а на деле некомпетентность и субъективизм, происходившие постоянно внутренние «разборки» между многочисленными депутатскими фракциями и группами в ущерб планомерной и квалифицированной нормотворческой деятельности не могли не подорвать и так невысокий авторитет Советов среди населения. Состояние системы Советов, их взаимоотношения с исполнительной властью вызывали необходимость устойчивого конституционного регулирования проблем местного самоуправления. Оставался еще путь реформирования местных Советов, их эволюционного преобразования в представительные органы подлинного местного самоуправления. Однако такая возможность была прервана дальнейшим неблагоприятным ходом событий. Деятельность одних Советов была приостановлена, другие сами приняли решение о самороспуске. В этой непростой ситуации началась очередная реформа местного самоуправления в России.

1.4 Реформа местного самоуправления в 90 годы

Формирование местного самоуправления было начато лишь в 90-е гг. по российской традиции -- «сверху». После силового «упразднения» Верховного Совета России в октябре 1993 г. советская власть на местах в большинстве субъектов Российской Федерации была демонтирована, а для замены понадобилось местное самоуправление. Перспективы самоуправления и самоорганизации в России / Отв. ред. И.А. Бутенко. - М.: МОНФ, 2000.

Чуть ранее принимаются правовые основы становления местного самоуправления в России: в 1990 г. Верховный Совет СССР принял Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», в 1991 г. в РСФСР был утвержден Закон о местном самоуправлении, Закон РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. - 18 июля 1991. - №29. а в 1993 г. принципиальные положения о местном самоуправлении были закреплены в Конституции Российской Федерации.

Новый курс и новые правовые акты способствуют масштабному развитию идей и институтов местного самоуправления. В областях, городах и районах стали создаваться самоуправленческие органы. Процесс протекал быстро и в то же время весьма болезненно. И не случайно подготовка Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» была столь длительной и противоречивой. Многократно обсуждались разные концепции, проводились парламентские слушания и семинары, изучался и учитывался многообразный местный и международный опыт. Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Под ред. Ю.А. Тихомирова. - М.: Норма. - 1996. Интересно заметить, что во время принятия закона подразумевалось, что вся Россия, подобно европейским странам и США, покроется муниципальными образованиями. Однако низкая гражданская активность россиян позволила местным элитам, сориентированным на сохранение прежней административно-командной вертикали, провести на референдумах решения, по которым муниципальным образованием становился, как правило, район. Районы сохранили «вассальную» зависимость от государственной власти субъекта Федерации. Назначаемые ею главы сельских и поселковых администраций оказались неподотчетны жителям. Местная власть еще больше отдалилась от народа. Справочник. Социально-экономические проблемы России-2001. - М.: Фипер. - 2001.

Можно выделить этапы реформирования местного самоуправления в 90 - годы. В рамках наиболее традиционной классификации называют следующие периоды:

1. 1990-1991 гг. - период характеризуется принятием в 1990 году Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Начинается качественная перестройка местной власти.

2. 1991 - 1993 гг. В это время были приняты такие наиболее значительные нормативные акты, как Закон РСФСР 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР», Постановление Верховного Совета Российской Федерации 1991г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».

3. Осень 1993 года - характеризуется регулированием вопросов местного самоуправления Указами Президента Российской Федерации. Ликвидируется система Советов. Происходит передача функций представительных органов власти исполнительным органам - соответствующим местным администрациям. Ведется работа по подготовке и принятию новой Конституции Российской Федерации.

4. 1993 год - по настоящее время. С принятием Конституции Российской Федерации начался новый этап реформирования местного самоуправления, который продолжается и до настоящего времени.

2. Правовой статус представительного органа местного самоуправления

2.1 Понятие местного самоуправления

Местное самоуправление - это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения. Правовой статус местного самоуправления закреплен в Конституции РФ, Федеральном законе Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 24.09.03 года, других правовых актах.

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя и является важной формой народовластия в РФ. В пределах своих полномочий местное самоуправление самостоятельно, т.е. оно обеспечивает решение самим населением вопросов местного значения. Образованные населением органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, решают иные вопросы, отнесенные законодательством к полномочиям местного самоуправления.

В Конституции особо оговаривается, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Определение конституционного термина «орган местного самоуправления» (ст. 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130, 131, 132 Конституции РФ) дано в глоссарии Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: «Органы местного самоуправления -- выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти».

Это определение устанавливает следующие критерии отнесения органов власти к органам местного самоуправления:

- наличие полномочий на решение вопросов местного значения;

- отсутствие прав и обязанностей, свидетельствующих о вхождении в систему органов государственной власти.

Организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством является одной из важнейших гарантий самостоятельности местного самоуправления. Фактически государство признает местное самоуправление в качестве особого уровня управления, особой формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Не являясь государственными органами, органы местного самоуправления вместе с тем наделены властными полномочиями, необходимыми для выполнения возложенных на них функций. Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определены правовые, территориальные и финансово-экономические основы местного самоуправления.

Термин «выборные» предусматривает, что речь идет об органах, получивших свои полномочия в результате выборов, т.е. исходя из ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 3-7).

Существуют коллегиальные и единоличные органы местного самоуправления. Это подтвердил и Конституционный Суд РФ, указавший, что «должностное лицо местного самоуправления в зависимости от круга полномочий может выступать и в качестве органа местного самоуправления».

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации. Население городского или сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на местное самоуправление. В тоже время в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства допускается ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях. Решение об этом может быть принято только федеральными органами государственной власти.

Населенная территория, на которой осуществляется местное самоуправление, именуется муниципальным образованием. Им может быть город, поселок, станица, район, сельский округ, часть поселения (например, городской район). Территория муниципального образования устанавливается в соответствии с законами субъектов РФ и с учетом исторических и иных местных традиций. Учредительным актом муниципального образования является устав. Он принимается представительным органом муниципального образования или населением на местном референдуме. В уставе указываются:

- границы и состав территории муниципального образования;

- вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;

- формы осуществления местного самоуправления;

- структура и порядок формирования органов местного самоуправления, их наименование и полномочия, а также сроки осуществления полномочий органами и должностными лицами местного самоуправления;

- экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок управления муниципальной собственностью;

- условия и порядок организации муниципальной службы;

- взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти и другие вопросы.

Для дальнейшего развития местного самоуправления в Российской Федерации важное значение имеет правовая охрана этого института со стороны государства. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает следующие гарантии местного самоуправления:

а) запрет на ограничение прав местного самоуправления;

б) обязательность решений органов местного самоуправления и их должностных лиц;

в) право обращений органов местного самоуправления и их должностных лиц в органы государственной власти;

г) право на судебную защиту.

В соответствии с ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к органам местного самоуправления относятся:

- представительные органы местного самоуправления;

- иные органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

2.2 Система и структура органов местного самоуправления

Под системой органов местного самоуправления понимается совокупность самоуправляющихся структурных единиц, действующих в муниципальном образовании, объединенных едиными целями и задачами по обеспечению и решению вопросов местного значения.

В систему органов местного самоуправления входят:

- избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;

- глава муниципального образования;

- местная администрация;

- органы контроля муниципального образования;

- избирательная комиссия муниципального образования;

- органы общественного территориального самоуправления;

- органы управления, наделенные отдельными полномочиями органов местного самоуправления.

В структуру органов местного самоуправления могут входить представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные коллегиальные или единоличные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.

Органы местного самоуправления, входящие в структуру органов местного самоуправления, могут быть избраны населением, другие - сформированы представительным органом муниципального образования.

Все органы местного самоуправления, входящие в структуру органов местного самоуправления, обладают исключительно им принадлежащими полномочиями по решению вопросов местного значения.

Определение населением структуры органов местного самоуправления -- одно из проявлений учета исторических и иных местных традиций, существующих, в первую очередь, в городских, сельских поселениях, на иных территориях, в которых осуществляется местное самоуправление.

2.3 Представительные органы местного самоуправления

Рассматривая правовое положение местных представительных органов, следует отметить, что исторически в советской юридической науке господствовал тезис о единовластии и полновластии советов на основе соподчиненности своих составных звеньев. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России / И.В.Выдрин, А.Н.Кокотов. - М., 2000. - С.101. Статьей 12 Конституции РФ система органов местного самоуправления была выведена из системы органов государственной власти, что обусловило слом прежних административных механизмов контроля за местными представительными органами и депутатами со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: «Представительным органом местного самоуправления является выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования». Конституция РФ. Принята всенародным голосованием 12.12.93 // Российская газета от 25.12.93. - №237. Конкретный перечень полномочий выборных органов местного самоуправления должен быть указан в уставе муниципального образования.

До конституционных реформ 1991-1992 гг. функции таких органов выполняли районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы народных депутатов (до 24 мая 1991 года такие Советы являлись местными органами государственной власти, а в последующем, с включением их в систему местного самоуправления, были преобразованы в негосударственные органы). С упразднением системы Советов («снизу доверху»), принятием Конституции РФ 1993 года название указанных органов было изменено.

Основными принципами функционирования представительных органов местного самоуправления являются:

1. Обязательности представительных органов в системе местного самоуправления - Федеральным Законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» установлено обязательное наличие в муниципальном образовании выборного органа местного самоуправления.

2. Принцип выборности - представительные органы местного самоуправления формируются на основе всеобщего, равного, общего избирательного права, путем тайного голосования.

3. Принцип представительного характера выборных органов местного самоуправления - представительный орган наделен правом и обязанностью, представлять и учитывать интересы населения муниципального образования.

4. Принцип самостоятельности - наделение представительных органов местного самоуправления собственной компетенцией по решению вопросов местного значения.

5. Принцип ответственности представительного органа местного самоуправления - т. е. ответственность представительного органа наступает путем утраты доверия населения. Санкции в данном случае могут быть выражены в форме отзыва депутата представительного органа, либо в досрочном прекращении полномочий представительного органа.

6. Принцип обеспечения законности в деятельности представительного органа местного самоуправления - в соответствии с данным принципом представительные органы обязаны строго соблюдать требования законности в собственной повседневной работе, а также добиваться исполнения закона всеми другими субъектами в сфере местного самоуправления.

7. Принцип гласности в работе представительных органов местного самоуправления - представительные органы действуют открыто, публично, систематически информируют граждан о своей работе. Гласность реализуется через встречи и приёмы депутатами избирателей, через отчеты депутатов перед избирателями, освещение деятельности представительных органов в СМИ.

8. Принцип коллегиальности - представительный орган местного самоуправления принимает решение в коллегиальном порядке. В связи с этим выделяют такое понятие как кворум. Кворум - это нормативно установленное минимально необходимое число депутатов для официального рассмотрения и решения вопросов местного значения. Заседания представительного органа могут быть правомочны при условии регистрации не менее 2/3 от числа избранных депутатов. Акты представительного органа местного самоуправления считаются принятыми, если за них проголосовало более половины от числа избранных депутатов.

В соответствии со ст.15 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего, прямого и равного избирательного права, при тайном голосовании в соответствии с Федеральными Законами и законами субъектов РФ.

Численный состав представительного органа определяется уставом муниципального образования. При этом существует прямая зависимость между размером муниципального образования, численностью его населения и численным составом представительного органа местного самоуправления. Обычно в состав представительного органа входит от 5 до 60 депутатов. Наименование представительного органа определяется уставом муниципального образования - представительными органами местного самоуправления являются думы, муниципальные собрания, комитеты, советы и т. д.

В ст.15 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» установлено, что в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся:

1) Принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования.

2) Утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении.

3) Принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об исполнении.

4) Установление местных налогов и сборов.

5) Установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью.

6) Контроль над деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, которые предусмотрены уставами муниципального образования. Федеральный Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» наделяет представительные органы местного самоуправления правом законодательной инициативы. Другие полномочия представительных органов местного самоуправления определяются в Уставе муниципального образования. К таким полномочиям обычно относятся назначение даты выборов главы муниципального образования, назначение местного референдума, принятие Устава муниципального образования, передача полномочий органам территориально общественного самоуправления, согласование назначения должностных лиц местного самоуправления, а также выражение недоверия к главе муниципального образования. Срок полномочий представительного органа в соответствии с Федеральным Законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не может быть менее двух лет, но не более 5-ти. Конкретный срок полномочий представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования, и составляет, как правило - 4 года. В отдельных поселениях Уставом муниципального образования, в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов собраниями, сходами граждан. В соответствии с п. 3 ст. 16 Федерального Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» согласно Уставам муниципальных образований, избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа и председательствовать на его заседании. Структура или внутреннее строение представительных органов местного самоуправления определяется муниципальным образованием самостоятельно, закрепляется в Уставе муниципального образования и регламенте представительного органа местного самоуправления.

Представительный орган включает следующие структурные звенья:

1. Руководящие органы и должностные лица представительного органа. Это, например, председатель и заместитель председателя представительного органа. Они избираются из числа депутатов на первом заседании представительного органа нового созыва, функции председателя подразделяются на внешние и внутренние. Внешние функции связаны с представлением этого органа перед населением муниципального образования, организациями и органами государственной власти. Председатель принимает меры по учету интересов населения и обеспечению гласности в работе представительного органа. От имени представительного органа председатель заключает договоры. Внутренние функции председателя связаны с координацией деятельности представительного органа и руководством работы аппарата представительного органа, так, председатель созывает заседания представительного органа, руководит подготовкой заседаний, председательствует на заседании, дает поручение депутатским комиссиям и подписывает акты представительного органа. Заместитель председателя представительного органа в отсутствие председателя исполняет его обязанности. Если Уставом муниципального образования предусмотрена должность главы муниципального образования, то он может быть наделен правом входить в состав представительного органа и председательствовать на его заседаниях. В этом случае председатель и заместитель председателя представительного органа не избираются, их функции выполняет глава муниципального образования.

2. Функционально отраслевые подразделения. Это постоянные и временные комиссии. Для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению представительного органа, а также для содействия реализации его решений, контроля за их исполнением, представительный орган местного самоуправления образует комиссии и комитеты. В состав комиссий и комитетов входят депутаты представительного органа. Представительный орган определяет задачи, полномочия, порядок работы и срок работы комиссий и комитетов. Данные органы подконтрольны и подотчетны представительному органу. Решение комитетов и комиссий носит рекомендательный характер.

3. Депутаты представительного органа могут объединяться в группы, фракции по партийной принадлежности, политическим или иным интересам. Такие группы и фракции регистрируются представительным органом. Права фракций и групп по партийной принадлежности определяются регламентом представительного органа, а также положениями о депутатских группах и фракциях. Депутаты представительного органа, избранные от смежных территориальных избирательных округов, могут объединяться в территориальные депутатские группы, эти группы взаимодействуют с расположенными на их территории организациями и структурными подразделениями местной администрации. Территориальные депутатские группы изучают общественное мнение, ведут прием избирателей и решают иные вопросы. Основной формой деятельности представительного органа является заседание, периодичность созыва которого определяется Уставом муниципального образования и регламентом представительного органа. Заседания представительного органа, как правило, проводятся не реже одного раза в месяц. Одно или несколько последовательных заседаний представительного органа с общей повесткой дня либо определённый период работы представительного органа называется сессией. Существуют следующие виды заседаний:

1. Очередные заседания - созываются главой муниципального образования, либо председателем представительного органа в соответствии с планом работы представительного органа.

2. Внеочередные заседания - созываются по мере необходимости, в силу определенных обстоятельств. Они проводятся по предложению председателя представительного органа по требованию определённой группы депутатов представительного органа, а также по требованию главы муниципального образования.

Кроме того, заседания могут быть: открытыми (предполагается присутствие всех заинтересованных участников, а также представителей общественности и СМИ) и закрытыми (закрытые заседания проводятся в особых случаях, например, для обсуждения вопроса об отзыве председателя представительного органа местного самоуправления, о досрочном прекращении полномочий депутатов представительного органа и т. д., помимо депутатов на закрытых заседаниях, могут присутствовать глава муниципального образования и прокурор).

Заключение

Рассмотрев кратко правовые основы представительного органа местного самоуправления можно сделать выводы:

Местное самоуправление в России существует и развивается с древнейших времен. То, исчезая, то, вновь появляясь, оно, сопровождает всю историю нашей страны. К 1917 году в России сформировалась развитая система местного самоуправления, состоящая из самоуправления крестьянских общин и волостей, самоуправления земств, городов и уездов, самоуправления дворянского и мещанского сословий.

Местное самоуправление - это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения. Правовой статус местного самоуправления закреплен в Конституции РФ, Федеральном законе Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и других правовых актах.

В настоящее время действует достаточно четкая иерархия нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы местного самоуправления - от Конституции Российской Федерации до актов местных органов. Главное соответствие актов более низшего уровня высшему.

Представительным органом местного самоуправления является выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего, прямого и равного избирательного права, при тайном голосовании. Федеральный Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» наделяет представительные органы местного самоуправления правом законодательной инициативы. Структура или внутреннее строение представительных органов местного самоуправления определяется муниципальным образованием самостоятельно, закрепляется в Уставе муниципального образования и регламенте представительного органа местного самоуправления. Основной формой деятельности представительного органа является заседание.

Список использованной литературы

1. Конституция РФ. Принята всенародным голосованием 12.12.93 // Российская газета от 25.12.93. - №237.

2. Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.03 №131-ФЗ (с изменениями) // Российская газета. - 26.07.05. - №161.

3. Игнатюк Н.А. Замотаев А.А. Муниципальное право. Учебник. / Н.А.Игнатюк, А.А.Замотаев. - М.: АО Юстицинформ, 2005. - 216 с.

4. Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. Сборник научных трудов / Под ред. А.В.Иванченко.- М.: ИД Юриспруденция, 2004. - 320 с.

5. Курникова С.С. Проблема правового регулирования оценки эффективности работы исполнительных органов местного самоуправления. / С.С.Курникова // Вестник экономики, права и социологии. - 2007. - № 3. - С. 98-101.

6. Муниципальное право / Под ред. Н.М.Конина. - М.: Право, 2006. - 384 c.

7. Федоткин В.Н. Местное самоуправление в России: этап радикальных реформ / В.Н.Федоткин, Е.М.Бухвальд. - Рязань: РГУ, 2004. - 206 с.

8. Хапугин С.И. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам местного самоуправления: автореферат диссертации / С.И.Хапугин. - Казань: КГУ им. В.И.Ульянова-Ленина, 2006. - 26 с.

9. Чебоксаров П.А. Конституционно-правовой статус органов местного самоуправления / П.А.Чебоксаров. - Санкт-Петербург: СПбГУ, 2001. - С.188.

10. Чеботарев Г.Н. Муниципальное право РФ / Г.Н.Чеботарев, М.А.Черепанов, А.А.Шишкин. - М.: Право, 2006. - 109 с.

11. Конституционное право России: Энциклопедический словарь / Г.И.Мванец, И.В.Калинский, В.И.Червонюк ; Под общ. ред. В.И.Червонюка. -М.: Юридическая литература,2002. - 432 с.

12. Юркова С. Роль и место представительных органов местного самоуправления в системе федеративных отношений РФ / С.Юркова // Журнал «Казанский федералист». - 2005. - №2-3 (весна-лето).