Гражданско-правовое положение государственного и муниципального унитарного предприятия
Эволюция законодательства о государственных унитарных предприятиях (УП). Понятие, признаки, особенности реорганизации и ликвидации государственного УП. Правовой режим имущества принадлежащего УП на праве хозяйственного ведения и оперативного управления.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | дипломная работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 19.07.2010 |
| Размер файла | 91,5 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Такой подход усилит экономическую заинтересованность предприятия и его ответственность за выполнение задания собственника. Вместе с тем это даст возможность максимально использовать сэкономленные и свободные ресурсы для разрешенной самостоятельной хозяйственной деятельности.
Казенное предприятие может быть создано в случае:
1. если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для федеральных государственных нужд, нужд субъекта Российской Федерации или муниципального образования;
необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспечения безопасности Российской Федерации, функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов Российской Федерации;
необходимости осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решения социальных задач;
необходимости разработки и производства отдельных видов продукции, обеспечивающей безопасность Российской Федерации;
необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной;
необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств;
необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для казенных предприятий.
Основным условием создания и функционирования казенных предприятий является необходимость поставки товаров, выполнение работ или оказание услуг для государственных нужд.
Общие требования к договорам поставки для государственных нужд установлены параграфом 4 главы 30 ГК РФ.
В соответствии со статьей 525 ГК РФ поставка товаров для государственных нужд осуществляется на основе государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд, а также заключаемых в соответствии с ним договоров поставки товаров для государственных нужд.
Государственными нуждами признаются определяемые в установленном законом порядке потребности Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, обеспечиваемые за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования.
Статьей 527 ГК РФ установлено, что государственный контракт заключается на основе заказа государственного заказчика на поставку товаров для государственных нужд, принятого поставщиком (исполнителем). Для государственного заказчика, разместившего заказ, принятый поставщиком (исполнителем), заключение государственного контракта является обязательным.
Заключение государственного контракта является обязательным для поставщика (исполнителя) лишь в случаях, установленных законом, и при условии, что государственным заказчиком будут возмещены все убытки, которые могут быть причинены поставщику (исполнителю) в связи с выполнением государственного контракта.
Условие о возмещении убытков не применяется в отношении казенного предприятия. Таким образом, при размещении государственного заказа на казенном предприятии соответствующий орган государственного управления освобождается не только от возмещения прямых убытков, но и (что гораздо важнее) от применения штрафных и иных финансовых санкций. Из этого следует, что привлечение казенных предприятий для поставки товаров, выполнения работ или оказания услуг для государственных нужд, в конечном счете, имеет целью минимизацию непроизводительных потерь бюджетов всех уровней.
Статьей 530 ГК РФ предусмотрена возможность отказа покупателя от заключения договора поставки товаров для государственных нужд -- покупатель вправе полностью или частично отказаться от товаров, указанных в извещении о прикреплении, и от заключения договора на их поставку. В этом случае поставщик (исполнитель) должен незамедлительно уведомить государственного заказчика и вправе потребовать от него извещения о прикреплении к другому покупателю.
А статья 524 ГК РФ содержит норму (правда, отсылочную), в соответствии с которой (в случаях, предусмотренных законом) государственный заказчик вправе полностью или частично отказаться от товаров, поставка которых предусмотрена государственным контрактом, при условии возмещения поставщику убытков, причиненных таким отказом. Если отказ государственного заказчика от товаров, поставка которых предусмотрена государственным контрактом, повлек расторжение или изменение договора поставки товаров для государственных нужд, убытки, причиненные покупателю таким расторжением или изменением, возмещаются государственным заказчиком.
Федеральное казенное предприятие учреждается решением Правительства Российской Федерации.
Казенное предприятие субъекта Российской Федерации учреждается решением органа государственной власти субъекта Российской Федерации, которому в соответствии с актами, определяющими статус этого органа, предоставлено право принятия такого решения.
Муниципальное казенное предприятие учреждается решением органа местного самоуправления, которому в соответствии с актами, определяющими статус этого органа, предоставлено право принятия такого решения Грось Л.А., Ким В.Д. Проблемы правового регулирования управления публичной собственностью (анализ правовых актов Российской Федерации и Хабаровского края) // Юрист. - 2005. - № 11. - С. 21..
В пунктах 1 -3 статьи 8 Закона об унитарных предприятиях, регулирующих полномочия органов управления по учреждению унитарного предприятия, необходимо обратить внимание на следующее:
казенное предприятие теперь может быть не только федеральным, но и региональным (субъекта Российской Федерации) и муниципальным. ГК РФ ранее допускал создание и функционирование только федеральных казенных предприятий -- на базе имущества, находящегося в федеральной собственности. Соответствующие изменения в ГК РФ с принятием Закона об унитарных предприятиях внесены. В данном случае законодательная коллизия не возникла. Однако в законодательные акты, устанавливающие полномочия органов региональной и местной власти (и содержащие перечень функций, выполняемых этими органами), необходимые изменения не вносились. Таким образом, реализация права на создание казенных предприятий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления откладывается, по меньшей мере, до внесения изменений в федеральные законы, регулирующие их деятельность, и, как максимум, до завершения начавшейся реформы регионального и местного управления Комментарии к Федеральному закону от 14 ноября 2002 №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». - М. «ТД ЭЛИТ-2000». 2003. - С. 62..
Казенное предприятие как коммерческая структура должно быть самофинансируемым. Правительством определен порядок финансирования деятельности коммерческих предприятий, в том числе связанной с выполнением плана-заказа и плана развития, за счет собственных доходов. Это должно стать нормой в рыночной экономике. Такая норма тем более достижима при выполнении оборонного заказа, когда возможно гарантирование фиксированного уровня рентабельности по видам продукции, как предусмотрено Законом "О государственном оборонном заказе" Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 1. - Ст. 6..
Разумеется, могут быть исключения из этого общего правила, если предприятию действиями государственных организаций (собственников) наносится ущерб вследствие создания нерыночных условий выполнения обязательного задания, а также принудительных экономических или административных ограничений. В таких случаях государство обязано компенсировать ему реальный ущерб независимо от того, достаточно у предприятия доходов для финансирования производства или нет. Средства из бюджета для такой компенсации следует предусматривать в плановом порядке с целью достижения устойчивости финансового положения.
Помимо компенсации убытков, казенное предприятие вправе получать от государства финансовые ресурсы на капитальные затраты, реализацию плана развития, содержание объектов социальной инфраструктуры, однако только в тех случаях, когда у него недостаточно своих средств Гражданское право. Учебник / Под ред. Суханова Е.А. Т.2. - М. Бек. 2000. - С. 323..
Основным источником ресурсов для обеспечения расширенного воспроизводства и у казенного предприятия являются доходы и прибыль. Поэтому решающее значение для нормального воспроизводственного процесса имеет порядок распределения последних.
Но этот вопрос остается сложным и запутанным. Гражданский кодекс не вносит в него ясности. Им предусмотрено, что продукциям: доходы от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении или оперативном управлении, а также имущество, приобретенное унитарным предприятием, поступают в хозяйственное ведение или оперативное управления в порядке, установленном Гражданским кодексом (ст. 299.2). другими законами и иными правовыми актами для приобретения права собственности. Это означает, что продукция и доходы унитарного предприятия независимо от того, находится имущество в хозяйственном ведении или оперативном управлении, принадлежат учредителю-собственнику. Следовательно, порядок распределения доходов казенного предприятия определяется собственником его имущества.
В итоге прибыль предприятия, полученная как от выполнения плана-заказа, так и в результате разрешенной самостоятельной деятельности, распределяется по нормативам, централизованно устанавливаемым государственным органом (собственником). Так называемый свободный остаток прибыли изымается в доход бюджета.
Для правильного решения вопроса и обоснованного распределения доходов и прибыли необходимо признать ошибочность самой исходной посылки, рассматривающей продукцию, доходы как следствие использования имущества (капитала), а не "продуктивности" факторов производства. Согласно теории факторов производства, доход любого предприятия, в том числе унитарного, - результат всех факторов производства, т. е. труда, капитала, природных ресурсов, предпринимательской деятельности.
Непременным условием эффективности производства является то, что на всех предприятиях каждый из данных факторов получает экономическую реализацию, а субъекты собственности - участники производства присваивают соответствующую производительной силе фактора долю дохода в форме заработной платы, процента, ренты, прибыли и др. До такого первичного распределения результаты производства (продукция, доходы) должны поступать в собственность непосредственно производителя-предприятия или предпринимателя, который выполняет обязательства перед собственниками ресурсов - участниками производства.
Именно такой подход реализован в ст. 136 Гражданского кодекса, предусматривающей, что поступления, полученные при использовании имущества, принадлежат лицу, применяемому его на законном основании, т. е. предприятию-производителю или предпринимателю. Не сложно понять, что положения ст. 299 Гражданского кодекса противоречат ст. 136 Научно-практический комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Под ред. Мозолина В.П., Малеиной М.Н. - М. Норма. 2004. - С. 134..
При определении порядка распределения доходов казенного предприятия надо исходить из того, что доходы и прибыль принадлежат ему, а собственник, в свою очередь, имеет право на получение части прибыли в форме платы за пользование имуществом (процента на капитал). Это резко усилит заинтересованность всех участников производства в результатах хозяйствования, так как собственник имущества, участвующий в деле своим капиталом, коллектив предприятия - трудом, предприниматель - организаторским талантом, получают долю дохода из общего результата в меру своей эффективности Якимов А.А. Проблемы правовой природы имущества учреждений, приобретенного за счет внесметных доходов // Юрист. - 2005. - № 6. - С. 22..
С учетом сказанного существующий механизм распределения прибыли может быть усовершенствован в различных направлениях. Целесообразно рассмотреть возможность альтернативных способов. В зависимости от форм взаимоотношения с бюджетом реальны нормативный или налоговый варианты распределения. Если прибыль, получаемая при выполнении плана-заказа, может быть распределена по нормативному методу, то полученная от осуществления самостоятельной хозяйственной деятельности должна распределяться по налоговому варианту.
Потребность производства в финансовых ресурсах (капитальных вложениях, оборотных средствах) зависит от характера выпускаемой продукции, от того, насколько часто ее приходится обновлять, от степени освоенности изделий, возрастной структуры основных фондов. Поэтому нормативы должны быть дифференцированы с учетом особенностей воспроизводства. В зависимости от вида производства и его состояния прибыль, причитающаяся собственнику имущества, может изыматься в бюджет или направляться в фонды предприятия.
Они находятся под прямым государственным управлением по вопросам производства (директивное планирование, задания), политики цен, финансов, материального стимулирования персонала. Казенные предприятия не вправе отказаться от заключения государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд. Соответственно они обязаны заключать конкретные договоры с организациями -- потребителями товаров или услуг. Имущество казенного предприятия закрепляется за ним на праве оперативного управления.
Одновременно государство принимает на себя ответственность по обязательствам этой категории предприятий и оказывает им необходимую финансовую помощь, защищает от банкротства, предоставляет льготы по госзакупкам и др. Следовательно, рассматриваемые предприятия представляют собой фактически бюджетные организации и исключаются из рыночной системы ведения хозяйства, хотя и испытывают определенное ее влияние. Нормальное функционирование казенных предприятий поддерживается жесткой дисциплинарной ответственностью, но едва ли они смогут претендовать на достаточно высокую экономическую эффективность. Расходы по их содержанию составят весомую часть государственного бюджета Ручкин О.Ю. Формирование и распределение финансовых ресурсов государственных и муниципальных унитарных предприятий // Конституционное и муниципальное право. - 2002. - № 4. - С. 21..
Из сказанного следуют, по меньшей мере, два вывода:
-- численность казенных предприятий необходимо свести к разумному минимуму;
-- применительно к ним целесообразно разработать специальную систему управления.
Первая проблема выходит за рамки статьи, а вторая составляет ее суть.
Казалось бы, решение проблемы управления казенными предприятиями можно найти на путях заимствования опыта управления государственными предприятиями в развитых странах. Однако в разных странах он различен и учитывает конкретные особенности данной страны. Поэтому предложения о перенесении на российскую почву соответствующего опыта США или Франции едва ли приемлемы. Необходимо самостоятельно вписаться в существующую систему органов управления и учитывать собственный исторический опыт.
Пожалуй, единственной общей чертой управления государственными предприятиями во всех странах является осуществление этого управления соответствующими министерствами или (наряду с министерствами) специальными постоянно действующими комиссиями (например, федеральная комиссия по атомной энергии в США).
В России в соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1994 года № 1003 "О реформе государственных предприятий" решение о ликвидации федерального госпредприятия и создании на его базе казенного завода, фабрики или хозяйства принимает Правительство РФ. Оно определяет и федеральный орган исполнительной власти, который утверждает устав казенного предприятия и руководит его деятельностью. Сохранив административную подчиненность предприятий, необходимо исключить прежние наиболее существенные недостатки командной системы. К их числу следует отнести, прежде всего, отсутствие у руководства предприятием стимулов к проявлению инициативы и риску, а также фактически отсутствие ответственности за последствия принимаемых вышестоящими органами решений. Современный хозяйственный руководитель казенного предприятия не должен становиться передаточной инстанцией для реализации приказов и указаний работников государственного аппарата. Он и здесь вправе иметь определенную самостоятельность. За вышестоящей инстанцией следует сохранить лишь контроль за его по средством преодоления указанных и иных недостатков существовавшей ранее системы управления может быть: во-первых, коллегиальность в принятии важнейших хозяйственных решений высококомпетентными лицами; во-вторых, применение конкурсной системы подбора руководящих кадров; в-третьих, использование в ряде случаев независимых экспертных оценок. Практическая реализация этих положений видится в следующем:
1. Стратегические решения по управлению казенным предприятием должны приниматься в вышестоящем органе коллегиально.
2. В рамках принятых решений руководителю предприятия должна быть гарантирована определенная степень самостоятельности, без чего не может проявиться предпринимательская активность менеджера.
3. Подбор менеджеров должен проводиться на основании конкурса программ претендентов. Преимущество получают программы, наиболее полно отражающие требования государственной промышленной политики.
4. Заключение с хозяйственным руководителем контракта, в котором реально гарантируются его права и четко установлены его обязанности, а с предприятием -- "контракт-плана", в котором содержится программа его деятельности.
5. Как показывает зарубежная практика, программы деятельности государственных предприятий составляются таким образом, чтобы государственные субсидии на их реализацию были минимальными, а расходы покрывались за счет средств от успешной предпринимательской деятельности. В этих целях необходима не только определенная свобода менеджера, но и создание заинтересованности персонала в достижении положительных результатов работы (индивидуальной, подразделения, предприятия в целом). Можно и нужно использовать как давно применяемые (например, бригадная организация труда), так и новые (например, участие в прибылях) формы управления производством.
6. Ответственность государства по долгам предприятия должна быть не прямой, а субсидиарной Суханов Е. Право хозяйственного ведения, право оперативного управления // Хозяйство и право. - 2000. - № 6. - С. 3-12..
Исходя из изложенного, один из вариантов схемы управления казенными предприятиями мог бы выглядеть следующим образом.
При отраслевом органе управления образуется комиссия (комитет, совет) по управлению казенными предприятиями. Организация такого органа в системе Госкомимущества нецелесообразна, поскольку управление казенным предприятием требует знания отраслевых особенностей производства. Вместе с тем в состав этих комиссий в целях недопущения превалирования ведомственных интересов желательно включать не менее 50 процентов независимых специалистов (экономистов, финансистов, представителей Госкомпрома, ГКАП и др.). Сформированная таким образом комиссия могла бы исполнять функции, постоянно действующей конкурсной комиссии по подбору руководящих кадров, разрабатывать условия конкурса, программу деятельности предприятия, осуществлять контроль. Наряду с "внешним" управлением в организационную структуру предприятия необходимо ввести органы, через которые персонал имел бы возможность принимать участие в управлении производством.
Попытка установить оптимальный правовой статус руководителей госпредприятий (как казенных, так и коммерческих) осуществлена Указом Президента РФ от 10 июня 1994 года № 1200 "О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой" Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 7. - Ст. 700.. Им установлено, что правительство или уполномоченные им федеральные органы исполнительной власти заключают с хозяйственным руководителем контракт, базирующийся не на трудовом, а на гражданском законодательстве. В Указе перечислены обязательные условия, которые должны содержаться в контракте, включая порядок и условия его досрочного расторжения и -даже ответственность менеджера за ущерб, причиненный предприятию в результате его действий или бездействия.
Гражданско-правовой характер контракта в принципе дает возможность федеральным органам устанавливать права и обязанности руководителя по управлению предприятием без оглядки на законодательные ограничения, установленные трудовым кодексом. Ведь ни о каких конкретных правах и обязанностях хозяйственного руководителя, кроме его отчетности, порядок и сроки которой должны быть установлены Правительством РФ, в Указе не говорится. Очевидно, вопросы управлений' казенным предприятием должны быть решены в последующих подзаконных актах. До их издания как вновь назначаемые руководители, так и менеджеры, у «которых истек срок трудовых контрактов, оказываются в полной зависимости от усмотрения работников аппарата соответствующего госоргана Ахмедуев А. Казенные предприятия: функции, критерии и механизм хозяйствования // Экономист. - 1998. - № 9. - С. 17..
2.3 Соотношение прав собственника и предприятия
Право на хозяйственное ведение имуществом является одним из вещных прав лиц (несобственников), приобретаемых в силу решения собственника данного имущества (Российской Федерации, субъектов РФ) и предполагающих владение, пользование и распоряжение имуществом в определенных ГК РФ пределах. При этом право хозяйственного ведения на имущество прекращается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены ГК РФ, другими законами и иными правовыми актами для прекращения права собственности, а также в случаях правомерного изъятия имущества у предприятия по решению собственника (п. 3 ст. 299 ГК РФ) Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Под ред. Абовой Т.Е., Кабалкина А.Ю. - М. Юрайт. 2004. - С. 323..
В результате анализа приведенной нормы ГК РФ складывается впечатление, что основания прекращения права собственности и случаи правомерного изъятия имущества у предприятия собственником данного имущества рассматриваются как самостоятельные основания прекращения права хозяйственного ведения. Более того, прекращение права хозяйственного ведения на имущество по основаниям, предусмотренным для прекращения права собственности, исключает, по смыслу ст. 299 ГК РФ, необходимость последующего изъятия имущества у предприятия по решению собственника.
Однако в соответствии с п. 1 ст. 235 ГК РФ право собственности прекращается при:
1) отчуждении собственником своего имущества другим лицам;
2) отказе собственника от права собственности;
3) гибели или уничтожении имущества;
4) утрате права собственности на имущество в иных случаях, предусмотренных законом.
По этим основаниям в силу п. 3 ст. 299 ГК РФ прекращается и право хозяйственного ведения. Что касается случаев правомерного изъятия имущества из хозяйственного ведения унитарного предприятия по решению собственника, о которых говорится в п. 3 ст. 299 ГК РФ, то следует заметить, что действующим законодательством они не определены. Бесспорным в данной ситуации является только то, что первое, третье и четвертое из вышеуказанных оснований прекращения права собственности (права хозяйственного ведения) исключают необходимость последующего изъятия имущества из хозяйственного ведения унитарного предприятия собственником данного имущества Фоков А.П. Правовой статус имущества унитарных предприятий и его роль в российской экономике (комментарий нового законодательства) // Юрист. - 2003. - № 9. - С. 26..
В этом состоит одно из отличий права хозяйственного ведения от права оперативного управления, в отношении которого установлено, что собственник имущества, закрепленного за казенным предприятием или учреждением на праве оперативного управления, вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению (п. 2 ст. 296 ГК РФ).
В соответствии со ст. 236 ГК РФ отказ от права собственности не влечет прекращения прав и обязанностей собственника в отношении соответствующего имущества до приобретения права собственности на него другим лицом. Ввиду прекращения права хозяйственного ведения в порядке, предусмотренном п. 3 ст. 299 ГК РФ, и с учетом запрета унитарным предприятиям на распоряжение имуществом, закрепленным за ними на праве хозяйственного ведения, установленного п. 2 ст. 295 ГК РФ, становится очевидным, что прекращению права хозяйственного ведения на имущество при отказе от него унитарным предприятием должно в обязательном порядке предшествовать принятие собственником имущества решения об изъятии указанного имущества из хозяйственного ведения унитарного предприятия. Это подтверждает несостоятельность исходящего из п. 3 ст. 299 ГК РФ вывода о невозможности изъятия имущества из хозяйственного ведения унитарного предприятия собственником при прекращении права хозяйственного ведения на данное имущество по основаниям, предусмотренным для прекращения права собственности. Изложенное позволяет, кроме того, сделать вывод и о том, что изъятие имущества по решению его собственника из хозяйственного ведения унитарного предприятия возможно лишь в случае отказа унитарного предприятия от хозяйственного ведения данным имуществом. Изъятие имущества собственником в иных случаях представляется неправомерным.
Из приведенных соображений, по-видимому, исходят и высшие судебные инстанции. Так, например, в соответствии с п. 40 Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», при разрешении споров необходимо учитывать, что собственник (управомоченный им орган) не наделен правом изымать, передавать в аренду либо иным образом распоряжаться имуществом, находящимся в хозяйственном ведении государственного (муниципального) предприятия. Акты государственных органов и органов местного самоуправления по распоряжению имуществом, принадлежащим государственным (муниципальным) предприятиям на праве хозяйственного ведения, по требованиям этих предприятий должны признаваться недействительными.
Данная позиция судебных органов основывается, кроме того, на норме, содержащейся в п. 4 ст. 216 ГК РФ, в соответствии с которой вещные права лица, не являющегося собственником, защищаются от их нарушения любым лицом в порядке, предусмотренном ст. 305 Кодекса. Это по сути означает, что унитарные предприятия пользуются всеми правами, предоставленными законом собственнику на судебную защиту закрепленного за ними на праве хозяйственного ведения имущества, включая право на предъявление виндикационного и негаторного исков, в том числе и в отношении собственника указанного имущества.
Решение вопроса о порядке изъятия имущества собственником из хозяйственного ведения унитарного предприятия тесно связано с определением порядка отказа соответствующим предприятием от права хозяйственного ведения на данное имущество Жанэ А.Д. Правовые аспекты изъятия имущества из хозяйственного ведения государственных унитарных предприятий // Право и экономика. - 2005. - № 11. - С. 26..
Исходя из смысла норм ст. 236 и п. 3 ст. 299 ГК РФ, предприятие может отказаться от права хозяйственного ведения на имущество, объявив об этом либо совершив другие действия, определенно свидетельствующие о его устранении от владения, пользования и распоряжения имуществом без намерения сохранить какие-либо права на это имущество.
Однако практическая реализация объявления унитарным предприятием об отказе от хозяйственного ведения на имущество представляется несколько затруднительной.
Так, например, в действующем законодательстве отсутствует определенность относительно формы объявления об отказе унитарного предприятия от права хозяйственного ведения на имущество (устной либо письменной). В этой связи необходимо обратиться к практике рассмотрения указанной проблемы высшими судебными инстанциями.
Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ рассмотрел протест заместителя Председателя ВАС РФ на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 7 июля 1999 г. по делу № А71-327/99-А5.
Заслушав и обсудив доклад судьи, Президиум установил следующее.
Конкурсный управляющий государственным предприятием "Автобаза "Удмуртмелиорация" обратился в Арбитражный суд Удмуртской Республики с иском к Правительству Удмуртской Республики и Управлению федерального казначейства по Удмуртской Республике о признании недействительными п. 2, 3 Постановления Правительства Удмуртской Республики от 30 декабря 1997 г. № 1213 "О создании закрытого акционерного общества "Союзжилстрой" с имущественным вкладом Удмуртской Республики".
Исковое требование мотивировано тем, что в результате издания оспариваемого Постановления из хозяйственного ведения истца были изъяты объекты недвижимого имущества, закрепленные за ним в соответствии с договором от 20 ноября 1996 г., заключенным между Государственным комитетом Удмуртской Республики по собственности и государственным предприятием "Автобаза "Удмуртмелиорация". Однако из положений ст. 295 Гражданского кодекса РФ следует, что собственник может изъять имущество из хозяйственного ведения предприятия лишь в случае принятия решения о его реорганизации или ликвидации. Соответствующих решений принято не было.
Третьими лицами, не заявляющими самостоятельных требований на предмет спора, судом привлечены ОАО "Союзжилстрой", ЗАО "Научно-производственное объединение "Союз-1", Министерство сельского хозяйства Удмуртской Республики и Государственный комитет Удмуртской Республики по собственности.
Решением от 7 июля 1999 г. иск удовлетворен.
Определением от 25 августа 1999 г. апелляционная жалоба ОАО "Союзжилстрой" была возвращена без рассмотрения, поскольку подана с пропуском срока на обжалование.
В протесте заместителя Председателя ВАС РФ предлагается решение суда отменить, дело направить на новое рассмотрение.
Президиум считает, что протест подлежит удовлетворению по следующим основаниям.
Как следует из материалов дела, ГП "Автобаза "Удмуртмелиорация" письмом от 8 декабря 1997 г. N 23, адресованным Правительству Удмуртской Республики и Государственному комитету Удмуртской Республики по собственности, просило исключить из хозяйственного ведения предприятия следующее имущество: административно-бытовой корпус и закрытую стоянку для автомобилей, механизированную мойку.
Постановлением Правительства Удмуртской области от 30 декабря 1997 г. № 1213 (в ред. от 11 февраля 1998 г. N 96) Государственному комитету Удмуртской Республики по собственности поручалось внести в счет оплаты уставного капитала создаваемого ОАО "Союзжилстрой" упомянутое недвижимое имущество ГП "Автобаза "Удмуртмелиорация", осуществив мероприятия по исключению этого имущества из хозяйственного ведения предприятия.
Признавая недействительными оспариваемые п. 2, 3 указанного Постановления, арбитражный суд исходил из того, что, несмотря на принятие решения об изъятии имущества у государственного предприятия с согласия самого предприятия, это решение не соответствует требованиям ст. 209, 295, 299 Гражданского кодекса РФ, в связи с чем оно должно быть признано недействительным. Кроме того, изъятие имущества у государственного предприятия, являющегося в настоящее время банкротом, лишило кредиторов возможности удовлетворить свои требования за счет этого имущества.
Однако судом не учтено следующее.
В соответствии с п. 3 ст. 299 ГК РФ право хозяйственного ведения и право оперативного управления имуществом прекращаются по основаниям и в порядке, которые предусмотрены ГК РФ, другими законами и иными правовыми актами для прекращения права собственности, а также в случаях правомерного изъятия имущества у предприятия или учреждения по решению собственника.
Пунктом 1 ст. 235 Кодекса установлено, что право собственности прекращается при отчуждении собственником своего имущества другим лицам, отказе собственника от права собственности, гибели или уничтожении имущества и при утрате права собственности на имущество в иных случаях, предусмотренных законом.
Поэтому арбитражному суду следовало иметь в виду, что действующим законодательством для государственного унитарного предприятия предусмотрена возможность отказаться от имущества, закрепленного за ним на праве хозяйственного ведения.
Арбитражный суд, принимая решение, не проанализировал обстоятельств прекращения у ГП "Автобаза "Удмуртмелиорация" права хозяйственного ведения на спорное имущество, не установил действительных мотивов передачи предприятием находившегося у него на праве хозяйственного ведения имущества собственнику.
Не выяснено, в связи с чем произведено отчуждение спорного имущества: ввиду отсутствия у предприятия возможности для дальнейшего рационального его использования либо с целью избежать обращения взыскания на это имущество по долгам кредиторов в случае банкротства предприятия.
В связи с неисследованностью указанных обстоятельств решение подлежит отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение.
Учитывая изложенное и руководствуясь ст. 187 - 189 Арбитражного процессуального кодекса РФ, Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ постановил:
решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 7 июля 1999 г. по делу N А71-327/99-А5 отменить.
Дело направить на новое рассмотрение в первую инстанцию того же суда Постановление Президиума ВАС РФ от 31 июля 2001 г. № 1198/01. // Вестник ВАС. - 2001. - № 12. - С. 13..
Таким образом, несмотря на неурегулированность в законодательстве вопроса, связанного с формой объявления об отказе унитарного предприятия от права хозяйственного ведения на имущество, следует констатировать необходимость изъятия имущества из хозяйственного ведения унитарного предприятия собственником имущества исключительно на основании письменного отказа унитарного предприятия от права хозяйственного ведения. Отсутствие такого письменного отказа может впоследствии послужить основанием для обжалования унитарным предприятием решения собственника об изъятии имущества из хозяйственного ведения данного предприятия и удовлетворения данного требования судом на основании п. 4 ст. 216 ГК РФ.
В отношении отказа унитарного предприятия от права хозяйственного ведения на имущество в результате совершения других действий, определенно свидетельствующих об устранении предприятия от владения, пользования и распоряжения имуществом без намерения сохранить какие-либо права на это имущество, указанные действия, по-видимому, должны носить лишь фактический характер, после чего имущество может быть изъято собственником.
При рассмотрении права оперативного управления следует учитывать, что оно представляет собой производное от права собственности вещное право. Впервые конструкция права оперативного управления для владения, пользования и распоряжения имуществом предприятиями - несобственниками была разработана академиком А.В. Венедиктовым Венедиктов А.В. Право государственной собственности. - М. Юрлитиздат 1964. - С. 98.. Сферой применения права оперативного управления в условиях социалистической административно-командной экономики были все государственные предприятия, учреждения, организации.
В настоящее время сфера применения и содержание права оперативного управления значительно изменились. В соответствии со ст. 296 ГК РФ субъектами права оперативного управления могут быть только казённые предприятия и учреждения. Далее рассмотрим правовой режим имущества, закрепляемого на праве оперативного управления за казённым предприятием.
Основы правового режима имущества, передаваемого казённым предприятиям на праве оперативного управления установлены, помимо ГК РФ, Федеральным законом от 14 ноября 2002 № 161- ФЗ «О муниципальных унитарных предприятиях» Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 48. - Ст. 4746., Постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 г. № 908 "Об утверждении Типового устава казённого завода (казённой фабрики, казённого хозяйства), созданного на базе ликвидированного федерального государственного предприятия" Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 17. - Ст. 1892.. З. Цыбуленко обращает внимание на то, что унитарные предприятия обладают правом оперативного управления земельными участками Цыбуленко З. Реализация заложенного недвижимого имущества, на которое обращено взыскание // Российская юстиция. - 1999. - № 6. - С. 48..
Собственником имущества казённого предприятия является Российская Федерация. Хочется отметить, что полномочия собственника имущества казённого предприятия в основном совпадают с полномочиями собственников предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения. Как дополнительное полномочие можно выделить предусмотренное законодательством право собственника изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению.
В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса РФ" указывается, что при рассмотрении дел по заявлениям казённых предприятий о признании недействительными актов управомоченных собственником органов об изъятии или распоряжении имуществом, принадлежащим казённым предприятиям на праве оперативного управления, следует исходить из того, что бремя доказывания наличия обстоятельств, являющихся в соответствии с ГК РФ основаниями для изъятия либо иного распоряжения имуществом, возложено на соответствующий управомоченный собственником орган.
Права владения, пользования, распоряжения имуществом казённые предприятия осуществляют: 1) в пределах, установленных законом; 2) в соответствии с целями своей деятельности; 3) в соответствии с заданиями собственника; 4) в соответствии с назначением имущества.
Так, в силу ст. 297 ГК РФ казённое предприятие вправе распоряжаться имуществом, как движимым, так и недвижимым, лишь с согласия собственника. Самостоятельно предприятие вправе реализовать только производимую им готовую продукцию, если иное не установлено законом или иными правовыми актами.
В уставе казённого предприятия определяются источники формирования, режим использования имущества, переданного предприятию, основы учёта, отчетности, контроля за целевым использованием имущества Научно-практический комментарий к федеральному закону «О Государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (постатейный) / Под ред. Алексеева С.С.,. Бекленищева И.В, Беляев К.П., Захаров В.А., Кравчук Н.Р., Кудреватых С.А., Рябова С.Э., Степанов С.А. - М. Статут. 2003. - С. 32..
Следует подчеркнуть, что важной особенностью правового положения казенных предприятий является предусмотренная ГК РФ обязанность Российской Федерации как собственника нести субсидиарную ответственность по обязательствам предприятия в случае недостаточности его имущества.
Право оперативного управления возникает с момента передачи имущества. Закон не устанавливает обязанности заключения договора между собственником и казенным предприятием, однако и не ограничивает их.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Правовое положение государственных унитарных предприятий, являющихся выразителями интересов государства и общества, определяет их связи, режим деятельности с учетом интересов государства в экономике Государство выступает в качестве субъекта различных правоотношений; как государственно-властная структура в публично-правовых отношениях. Оно координирует и контролирует деятельность госпредприятий, в качестве собственника может участвовать благодаря своим предприятиям в экономических, частно-правовых процессах -- производстве, обороте и т.д.
Государственные унитарные предприятия являются средством, обеспечивающим этот процесс. Таким образом, в экономике, участниками которой являются и унитарные предприятия, происходит взаимопроникновение элементов частного и публичного права. Следовательно, законодательство об унитарных предприятиях нуждается в совершенствовании и с этих позиций. Мало определить положение предприятий как унитарных юридических лиц - не собственников. Важно «состыкать» нормы разных отраслей права, регулирующих не только их организационно-правовую форму, но и их хозяйственно-правовую деятельность в новых экономических условиях.
Актуальность совершенствования законодательного регулирования государственных и муниципальных предприятий обусловлена теми важными функциями, которые они призваны выполнять: в ст. 7 Конституции РФ говорится, что Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Одним из правовых средств, с помощью которого возможно осуществление этой политики, и служат названные предприятия.
1. Унитарные предприятия являются единственным видом коммерческих организаций, имеющих не общую, а специальную (целевую, уставную) правоспособность. Объем правоспособности определяют учредители предприятия в его уставе, исходя из целей, для которых предприятие создается. Соответственно унитарное предприятие в своей деятельности должно решать именно те задачи, которые поставили перед ним учредители, утверждая устав, и осуществлять предусмотренные уставом виды деятельности.
Наличие у унитарного предприятия целевой правоспособности означает, что никакие его действия, в том числе совершаемые сделки, не должны привести к созданию условий, при которых реализация им функций, установленных собственником, будет затруднена либо невозможна. В этой связи формулировки в уставе унитарного предприятия о том, что предприятие «вправе осуществлять любые виды деятельности, не запрещенные законом», не соответствуют действующему законодательству и подлежат исключению из текстов уставов.
2. На наш взгляд, установление в Законе о предприятиях исчерпывающего перечня оснований применительно к их созданию не отвечает интересам государства, т.к. значительно ограничивает правомочия исполнительной власти и муниципалитетов учреждать эти предприятия в ситуациях, когда это необходимо по соображениям, не предусмотренным в названном перечне.
Так ч.2 ст. 8 Закона о предприятиях после слов необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для казенных предприятий следует дополнить словами «в иных необходимых случаях».
3. Законом о предприятиях предусмотрено, что органы исполнительной власти и муниципальные образования по унитарным предприятиям, находящимся в их ведении, должны согласовывать создание последними филиалов и представительств; совершение сделок, связанных с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий, с иными обременениями, уступкой требований, переводом долга, осуществлением заимствований и т.д.
Все это позволяет сделать вывод о том, что Закон о предприятиях и принятые в его развитие нормативные правовые акты в значительной мере ограничили права унитарных предприятий, что вряд ли оправданно, поскольку подобные ограничения в конечном счете сужают конкурентные возможности предприятий и лишают их производственной инициативы.
4. На основании изложенного можно утверждать, что государственные предприятия, несмотря на их очевидную полезность и необходимость для экономики, находятся в правовом поле, не свободном от неблагоприятных для них элементов. Это обстоятельство ставит на повестку дня вопрос о совершенствовании законодательства о таких предприятиях, имея в виду расширение их прав и ликвидацию неоправданных бюрократических процедур, препятствующих нормальной работе.
Вместе с тем хочется отметить, что не нашел достаточного освещения и регламентации вопрос о самостоятельном распоряжении доходами предприятия.
Нужно четко определить на уровне ГК РФ понятие «права самостоятельного распоряжения доходами», которое, если признать его «правом хозяйственного ведения», не будет приводить к расширению дополнительной ответственности учредителей-собственников, напротив, расширится база ответственности учреждения: сюда войдут не только денежные средства, но и имущество, приобретенное на самостоятельно заработанные деньги. Но в этом случае и государство не должно иметь прав на использование данных средств и доходов, как это происходит сейчас, когда предполагается, что таковые идут на исполнение обязательств государства перед учреждением (финансирование основной деятельности).
Следует предоставить собственнику возможность распоряжаться имуществом только переданным на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, а не имуществом приобретенным на самостоятельно заработанные учреждением деньги.
Возможно, сейчас существует больше возможностей и путей разрешения изложенной проблемы. Так ч.2 ст. 299 ГК РФ можно изложить в следующей редакции: «Плоды, продукция и доходы от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении или оперативном управлении, а также имущество, приобретенное унитарным предприятием или учреждением по договору или иным основаниям, поступают в собственность предприятия или учреждения, собственник имущества имеет право на часть прибыли определяемой уставом».
5. Не извлечение прибыли становится главной целью унитарных предприятий, а иные цели социально-политического порядка. Отсюда неизбежно становится актуальным вопрос о том, не меняется ли место унитарных предприятий "с новым лицом" в системе юридических лиц, выстроенной кодифицированным гражданским законом России. Как известно, основным системным делением юридических лиц российский законодатель признает их деление на организации коммерческие и некоммерческие. Необходимо уточнить место унитарных предприятий в системе юридических лиц, определенной Гражданским кодексом.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
Нормативно-правовые акты
1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. - 1993. - № 237.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации часть 1 от 21 октября 1994 г. № 51-ФЗ (в ред. от 27.07.2006) // Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 32. - Ст. 3301.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации часть 2 от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ (в ред. от 02.02.2006) // Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 5. - Ст. 410.
4. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ (в ред. от 27.12.2005) // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 46. - Ст. 4532.
5. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (в ред. от 27.07.2006) // Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 31. - Ст. 3824.
6. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05 августа 2000 г. № 117-ФЗ (в ред. от 27.07.2006) // Собрание законодательства РФ. - 2000. - № 32. - Ст. 3340.
7. Федеральный закон РФ от 14.11.2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (в ред. от 08.12.2003) // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 48. - Ст. 4746.
8. Федеральный закон РФ от 8.08.2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (в ред. от 26.07.2006) // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 12. - Ст. 1093.
9. Федеральный закон РФ от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в РФ» (в ред. от 27.08.2006.) // Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 31. - Ст. 3813.
10. Федеральный закон РФ от 27 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (в ред. от 27.07.2006) // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 4. - Ст. 251.
11. Федеральный закон РФ от 27 декабря 1995 г. № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе» (в ред. от 02.02.2006) // Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 1. - Ст. 6.
12. Указ Президента РФ от 10 июня 1994 года № 1200 «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой» (в ред. от 05.10.2002) // Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 7. - Ст. 700.
13. Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» (в ред. от 24.12.1993) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 1992. - № 3. - С. 89.
14. Федеральный закон РФ от 17.07.2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» (в ред. от 03.06.2006) // Собрание законодательства РФ. - 2001. - № 30. - Ст. 3060.
15. Указ Президент РФ от 23.05.1994 г. № 1003 «О реформе государственных предприятий» (с изм. от 07.08.1995) // Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 5. - Ст. 393.
Научная и учебная литература
16. Алексеев С.С., Бекленищева И.В. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» - М. Статут. 2003. - 132 с.
17. Артеменков С. Правовой статус государственных и муниципальных унитарных предприятий // Законность. - 2003. - № 5. - С. 19.
18. Ахмедуев А. Казенные предприятия: функции, критерии и механизм хозяйствования // Экономист. - 1998. - № 9. - С. 17.
19. Ахметьянова З.А. Казенное предприятие и особенности правового статуса его имущества // Юрист. - 2003. - № 2. - С. 31.
20. Ахметьянова З.А. О правовой природе права самостоятельного распоряжения имуществом // Правовые вопросы недвижимости. - 2004. - № 2. - С. 25.
21. Беднов О.В. Правовые проблемы реорганизации государственных унитарных предприятий в России // Государственная власть и местное самоуправление. - 2005. - № 12. - С. 23.
22. Беднов О.В. Проблемы правового положения унитарных предприятий в России // Адвокатская практика. - 2005. - № 4. - С. 32.
23. Беккер Д. Взыскание задолженности с муниципальных учреждений // ЭЖ-Юрист. - 2004. - № 38. - С. 30.
24. Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. - М. Юрлитиздат. 1948. - 520 с.
25. Венедиктов А.В. Право государственной собственности. - М. Юрлитиздат 1964. - 456 с.
26. Гражданское право / Под ред. Суханова Е.А. Т. 1. - М. Бек. 1998. - 476 с.
27. Гражданское право. Учебник / Под ред. Суханова Е.А. Т.2. - М. Бек. 2000. - 486 с.
28. Грось Л.А., Ким В.Д. Проблемы правового регулирования управления публичной собственностью (анализ правовых актов Российской Федерации и Хабаровского края) // Юрист. - 2005. - № 11. - С. 21.
29. Жанайдаров И.У. Осуществление права государственной собственности юридическим лицом. Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - Алматы. 1994. - 96 с.
30. Жанэ А.Д. Правовые аспекты изъятия имущества из хозяйственного ведения государственных унитарных предприятий // Право и экономика. - 2005. - № 11. - С. 26.
31. Иоффе О.С. Цивилистическая доктрина промышленного капитализма / Избранные труды по гражданскому праву. - М. Статут. 2000. - 342 с.
Подобные документы
Правовое положение и анализ законодательной базы существования унитарных предприятий в Российской Федерации, условия их создания, реорганизации и ликвидации. Раскрытие проблемных моментов во взаимоотношениях предприятия с собственником его имущества.
дипломная работа [74,9 K], добавлен 19.11.2010Правовая природа государственного унитарного предприятия. Эволюция законодательства о государственных унитарных предприятиях. Виды государственных унитарных предприятий. Управление государственным унитарным предприятием.
дипломная работа [85,5 K], добавлен 08.02.2004Определение унитарного предприятия, его правоспособность и ответственность. Условия создания и управления, реорганизации и ликвидации федерального казенного предприятия. Имущество государственных и муниципальных унитарных предприятий, их уставный фонд.
контрольная работа [19,0 K], добавлен 05.11.2010Общие положения об унитарных предприятиях. Унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения. Унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления. Содержание экономического аспекта унитарных предприятий.
курсовая работа [22,7 K], добавлен 09.01.2007Понятие приватизации государственного и муниципального имущества. Анализ нормативно-правовой базы процесса приватизации. Особенности, порядок и основные способы приватизации государственного и муниципального имущества. Субъекты и объекты приватизации.
курсовая работа [69,3 K], добавлен 25.08.2011Право собственности в системе права: право хозяйственного ведения (ХВ) как признак унитарных предприятий, основанных на нём. Право оперативного управления (ОУ) и споры об изъятии имущества в ОУ. Проблематика соотношения и ограничения прав ХВ и ОУ.
курсовая работа [40,9 K], добавлен 08.01.2016Правовой режим имущества предпринимателей. Разновидности правовой организации государственных предприятий. Государственная политика относительно унитарных предприятий. Казенные предприятия в сфере государственных монополий. Аудит унитарных предприятий.
реферат [19,0 K], добавлен 31.10.2007Место унитарных предприятий в современном законодательстве, их создание, реорганизация и ликвидация. Возникновение и прекращение права хозяйственного ведения и управления ими. Полномочия и ответственность собственника имущества унитарного предприятия.
дипломная работа [86,1 K], добавлен 30.06.2010Понятие и принципы приватизации государственного и муниципального имущества. Порядок приватизации: преобразование унитарного предприятия в ОАО; продажа государственного и муниципального имущества на аукционе; продажа акций на специализированном аукционе.
курсовая работа [62,9 K], добавлен 27.04.2008Гражданско-правовое положение общества с ограниченной ответственностью в соответствии с современным российским законодательством. Процедура реорганизации и ликвидации юридического лица. Переход права на участие в уставном капитале хозяйственного общества.
дипломная работа [115,6 K], добавлен 15.07.2015
