31

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

1. Освоение дальнего востока России в XIX веке

1.1 исследования дальнего востока России в XIX вв

1.2 интересы России в исследованиях на востоке

1.3 административное устройство и управление во второй половине XIX в

2. Имперское управление дальним востоком России во второй половине XIX в

3. Неполитические общественные формирования в системе государственного управления на дальнем востоке во второй половине XIX века

Заключение

Список использованной литературы

ВВЕДЕНИЕ

Рубеж XVIII-XIX веков ознаменовался повышенным интересом к Азиатско-Тихоокеанскому региону со стороны ряда европейских государств и Соединенных Штатов Америки. Не могла оставаться в стороне от этого и Россия, уже двумя столетиями ранее укрепившаяся на побережье Тихого океана и имевшая долгое время здесь своего рода монополию.

К середине 1840-х гг. нарастает опасение, что если будет продолжаться политика забвения дальневосточного региона, он может быть занят другими.

На первый план выходит снова угроза утраты дальневосточных владений и падения престижа России в регионе. Однако, в отличие от рубежа XVIII-XIX в. возобладала континетальная концепция имперской политики на востоке, морском силам отводилась при этом вспомогательная роль. Самодержавие, конечно, не сбрасывает со счетов намерений играть важную роль в Азиатско-Тихоокеанском регионе, меняя только направленность своей дальневосточной политики. Оно изменяет лишь направление этой деятельности, перенося основные усилия с северо-востока Азии и Северной Америки к югу, сознавая ключевую роль в новом дальневосточном курсе бассейна и устья реки Амура. Этому новому политическому курсу в жертву и был брошен в середине XIX в.

Включение в состав Российской империи новых территорий поставило перед самодержавием целый ряд задач, определивших основные направления дальневосточной региональной политики. Установив на первых порах военно-административный режим, правительство затем стремилось определить значение присоединенного региона в военном, политическом и экономическом отношениях, наметить пути и средства его освоения. Как правило, вновь вошедшие в состав империи окраины административно обособлялись, местная высшая власть получала значительную политическую автономию, центральные же ведомства должны были ограничиваться правом определения основных направлений региональной политики и контролем за действиями местного государственного аппарата. Система регионального управления на окраинах складывалась в условиях сложных противоречий, порожденных как нерешенностью общих проблем государственного управления, так и спецификой той или иной окраины. На формирование регионального типа власти влиял целый комплекс условий: размеры территории, ее удаленность от центра страны, плотность населения, его социальный и национальный состав, уровень социально-политического и экономического развития, состояние путей сообщения, внешнеполитические обстоятельства и даже климат. Все эти положения вполне применимы к определению региональной политики самодержавия на Дальнем Востоке.

Целью курсовой работы является изучение системы государственного управления в Дальневосточном крае во второй половине XIX века.

Задачами курсовой работы являются изучение освоения Дальнего Востока России в XIX веке, имперского управления Дальним Востоком России во второй половине XIX века, а также неполитических общественных формирований в системе государственного управления на Дальнем Востоке во второй половине XIX века.

1. ОСВОЕНИЕ ДАЛЬНЕГО ВОСТОКА РОССИИ В XIX ВЕКЕ

1.1 Исследования Дальнего Востока России в XIX вв

В начале XIX века начиналось постепенное освоение территорий дальнего Востока. В начале девятнадцатого века ещё не было предпринято сколь-нибудь обширных исследований Дальнего востока. По верхнему течению реки Амур не существовало даже постоянного населения. Хотя ограничиваться районом Амура на этой территории конечно нельзя.

Главным событием того периода несомненно была экспедиция Г.И. Невельского в 1819 - 1821-х годах. Ему удалось не только исследовать побережье Сахалина, но и доказать, что он является островом. Дальнейшая работа по изучению Дальнего востока принесла ему ещё одну победу. Он открыл местоположение устья Амура. В его исследованиях ему представлялся крайне незаселенный берег. И действительно, согласно данным того периода численность местного населения на Дальнем востоке у разных народностей колебалась от одной до четырех тысяч человек.

Несомненно, что главными исследователями были казаки и переселяющиеся крестьяне. Именно они осваивали территорию Дальнего востока на суше. В 1817 году крестьянин А. Кудрявцев побывал на Амуре у гиляков. Он узнал, что земля на которой они живут очень богата и далека от цивилизации.

В тридцатые годы об этом же поведал беглый старовер Г. Васильев.

Можно сказать, что именно в XIX веке началось интенсивное освоение Дальнего Востока.

В 1844 году путешествуя по северу и дальним областям Сибири А.Ф. Миддендорф попал и на реку Амур. Его изыскания позволили установить приблизительный маршрут русла Амура. Он же и его последователь в 1849 году - Г.И. Невельской привели за собой волну русских крестьян и казаков. Теперь изучение и освоение Дальнего востока становилось более расширенным и планомерным.

В пятидесятых годах в низовьях Амура уже было образовано два округа - Николаевский и Софийский. Также был образован Уссурийский казачий и Южноуссурийский округи. На эти территории, к началу шестидесятых годов, переселилось более трех тысяч человек.

В 1856 году на территории будущей Амурской области было поставлено три русских поста: Зейский, Кумарский и Хинганский, однако активное заселение этих областей началось лишь в 1857 году. Весной того года вниз по Амуру были двинуты первые три сотни вновь сформированного из забайкальцев Амурского конного завода. С 1858 года начался процесс усиленного освоения и заселения Дальнего Востока русскими переселенцами. С 1858 по 1869 года на Дальний восток переселилось более тридцати тысяч человек. Около половины всех русских переселенцев составили казаки из соседней Забайкальской области.

Теперь каждый день на Дальнем востоке отмечался усиленной разработкой и изучением местности. До тех пор ещё никто так и не составил полной карты Дальнего востока. Хотя попытки это сделать были практически у всех первопроходцев и исследователей. Их изысканиям в этой области препятствовала очень большая площадь территории и крайняя её незаселенность. Только в начале семидесятых годов, благодаря совместным усилиям и по распоряжению лично царя, была составлена очень приблизительная карта основных заселенных районов Дальнего востока.

Постройка сибирской железной дороги, начатое в 1891г. и законченное в 1900 г. сыграла большое значение в экономическом развитии этих районов. Это особенно укрепило позиции российского государства на Дальнем Востоке. На берегу Тихого океана построили город Владивосток и военно-морскую базу.

1.2 Интересы России в исследованиях на Востоке

Располагая сведениями о незаселенности дальневосточной территории и неподвластности местного населения, правительство России в пятидесятые годы девятнадцатого века возбудила перед Китаем вопрос об разграничении территорий. В 1854 году в Пекин были посланы предложения приступить к переговорам.

Двадцать восьмого мая 1858 года был заключён Айгуньский договор по которому происходило деление дальневосточных областей. Это был очень важный этап в освоении Дальнего востока в целом. Так как теперь любая экспедиция или даже просто переселенцы обязаны были учитывать принадлежность той или иной территории.

В итоге Россия получила дополнительные богатства и поселения с которых можно собирать подати. Исследования же территорий теперь приобретали и аспект разведки полезных ископаемых.

К концу шестидесятых годов девятнадцатого века Дальний восток был уже в значительной мере заселен и освоен выходцами из Сибири и Европейской России. Значительные успехи были достигнуты в Амурской области, куда устремлялась подавляющая масса переселенцев и где с успехом осваивались плодородные земли Амурско-Зейской равнины. Уже к 1869 году Амурская область сделалась житницей всего Дальневосточного края и не только полностью обеспечивала себя хлебом и овощами, но и имела большие излишки. На территории Приморья удельный вес и численность крестьянского населения в конце девятнадцатого века были меньшими, чем в Амурской области, но и здесь размах поселенцев внушал уважение и признание мужественности первопроходцев. Численность местных жителей несмотря, а может быть и именно из - за этого резко уменьшилась.

Наладились стабильные торговые отношения с Китаем, что в свою очередь приносило постоянный доход русской казне. Многие китайцы, видя что рядом есть благополучные места в России стали переселяться на Русскую теперь уже, землю. Их гнали с родины неурожаи, малоземелье и поборы чиновников. Даже корейцы, несмотря на строгие законы в своей стране, предусматривающие даже смертную казнь за самовольное переселение, рисковали жизнью чтобы добраться до русских территорий.

В общем и целом исследование и освоение Дальнего Востока, получившее свой апогей в середине девятнадцатого века к его концу приобрело довольно спокойный и планомерный характер.

Позиция царизма и российской буржуазии, рассматривавших Сибирь и Дальний Восток в первую очередь как рынок сбыта, как зону аграрной колонизации и как источник сырья, оказывала тормозящее влияние на промышленное развитие окраин: Урала, Сибири, Приамурского края. Положение аграрно-сырьевого придатка в системе российского капитализма обусловило проявление таких черт в экономическом развитии дальневосточного региона, которые дают основание рассматривать его как экономическую колонию Европейской России) (по ленинской терминологии, «как бы колония», «колония в экономическом смысле». Распространение капитализма на новые территории -- своеобразное экономическое завоевание окраин.

Уровень и темпы развития окраин находились в прямой зависимости от экономической связи их с центром страны. Узость дальневосточного рынка усугублялась отсутствием дорог, отдаленные населенные пункты подолгу находились в полной изоляции. Это сдерживало развитие товарно-денежных отношений. Развитие капитализма в Приамурском крае вплоть до конца XIX в. осуществлялось медленными темпами.

1.3 Административное устройство и управление во второй половине XIX в.

На протяжении второй половины XIX -- начала XX в. административно-территориальное деление региона неоднократно менялось под влиянием различных факторов: переселенческой политики царизма, социально-экономического развития, внешнеполитического курса правительства.

В середине XIX в. дальневосточная окраина входила в состав Восточно-Сибнрского генерал-губернаторства, включавшего Енисейскую и Иркутскую губернии. Якутскую область, Охотское и Камчатское приморские управления. В 1849 г. в связи с переносом основного тихоокеанского порта России из Охотска в Петропавловск самостоятельное Охотское управление было упразднено, а Охотский округ подчинен Якутской области. В 1851 г. административные преобразования коснулись Забайкалья, территория которого состояла из Верхнеудинского и Нерчинского округов и входила в состав Иркутской губернии. Эти округа были отделены и образовали самостоятельную Забайкальскую область, Положение-о которой утверждено 11 июля 1851 г. Торжественное «открытие» Забайкальской области состоялось 22 октября 1851 г. В этот день в ранг города была переведена Чпта, объявленная столицей области. Камчатское приморское управление получило статус самостоятельной области по Положению, утвержденному 10 января 1851 г. В ведении камчатского военного губернатора в начале 50-х гг. XIX в. находились районы, прилегавшие к устью Амура.

Для связи Забайкалья с принадлежавшей России приморской территорией (включая низовья Амура) по предложению генерал-губернатора Восточной Сибири Муравьева в 1856 г. была создана так называемая «Амурская линия», которая располагалась по левому берегу Амура между Усть-Стрелочным караулом и Мариинским постом и предназначалась под заселение казаками: Забайкальского войска. Для управления линией и командования войсками, вдоль нее расположенными, вводилась особая должность начальника линии с непосредственным подчинением губернатору Забайкальской области.

Заселение и освоение северо-восточной Азии, Сахалина, Курильских островов и Нижнего Амура русскими людьми вызвало необходимость укрепления здесь местных органов власти. Решением Государственного совета от 14 ноября 1856 г. была обрадована Приморская область из бывшей Камчатской области, территории Нижнего Амура и Сахалина. Резиденцией губернатора новой области стал Николаевский пост, переименованный в город Николаевск-на-Амуре. В связи с образованием Приморской области «Амурская линия» 25 июня 1857 г. была разделена на два отделения: от Усть-Стрелочного караула до Хинганского хребта и от последнего до Мариинского поста. Первое подчинено забайкальскому губернатору, второе передано в ведение приморского губернатора.

Окончательное воссоединение приамурских территорий с Россией обусловило необходимость дальнейших административных преобразовании. По указу от 8 декабря 1858 г. образована новая область - Амурская, куда вошли все земли по левому берегу Амура; ее административным центром стала ст-ца Благовещенская (бывший Усть-Зейский пост), получившая статус города. В состав Приморской области вошел Охотский округ. «Амурская линия» и ее отделения упразднялись. Все три области Дальневосточного региона -- Забайкальская, Амурская и Приморская -- были подчинены генерал-губернатору Восточной Сибири. 11 1871 г. правительство приняло решение перенести главный военно-морской порт на Тихом океане из Николаевска-на-Амуре во Владивосток. Одновременно во Владивосток были переведены административные и культурные учреждения, перевезено оборудование механического завода, склады и др.

В начале 80-х гг. XIX в. в связи с успехами в освоении, дальневосточных земель, увеличением численности населения, развитием хозяйства. а также усилением экспансии западных держав на Тихоокеанском побережье Азии правительство России признало необходимым укрепить аппарат управления на востоке страны. 16 июня 1884 г. было утверждено решение об образовании Приамурского генерал-губернаторства, в состав которого вошли Забайкальская, Амурская и Приморская области, а также Владивостокское военное губернаторство (последнее существовало с 1880 по 1888 г.), административным центром стала Хабаровка, переименованная в 1893 г. в город Хабаровск. Одновременно Восточносибирский военный округ был разделен на Иркутский и Приамурский. Такое административное деление сохранялось до начала XX в.

30 июля 1903 г. указом Сената на территории Приамурского генерал-губернаторства, а также Квантунской области образовало особое наместничество. Наместник являлся главным начальником края, сосредоточия в своих руках управление всеми делами Дальнего Востока, подчиняясь непосредственно Николаю II. Его резиденция находилась в Порт-Артуре. Поражение России в русско-японской войне 1904-1905 гг. обусловило ликвидацию наместничества, 18 нюня 1905 г. оно было упразднено.

В 1906 г. Забайкальская область передана из Приамурского генерал-губернаторства в Иркутское, что связано со стремлением царизма ускорить разгром революционного движения в области. И наконец, в 1909 г. произошло еще одно крупное преобразование: Приморская область разделена па три области: Приморскую, Сахалинскую и Камчатскую. Приморская область (центр - г. Владивосток) включала Ольгинский, Никольск-Уссурийский, Иманский, Хабаровский и Удский уезды, а также на правах автономной военно-администратнвной единицы Уссурийское казачье войско, разделенное на шесть станичпых округов. Все предприятия горнорудной промышленности концентрировались в двух горных округах -- Приморском н Уссурийском. Амурская область (центр -- г. Благовещенск) включала Амурский уезд, три горных округа (Амурский, Буреинский и Зейский) и Амурское казачье войско, состоявшее из 11 станичных округов. Забайкальская область (центр -- г. Чита) объединяла восемь уездов: Акшинский, Баргузинскпй, Верхнеудппскпи, Нерчинский, Нерчннско-Заводской, Селенгинский, Троицкосавский, Читинский. В отличие от Амурского и Уссурийского казачьих войск, занимавших сплошную пограничную территорию, Забайкальское войско располагало землями чересполосно с наделами крестьян и бурят. Губернаторы этих областей являлись одновременно наказными атаманами казачьих войск.

В Камчатскую область (центр - г. Петропавловск) входили Петропавловский, Анадырский, Охотский, Гижигинский, Командорский уезды; Сахалинская область (центр - пост Александровский) состояла из административно-полицейских участков. Официальная правительственная политика по управлению краем была направлеиа на создание и всемерное укрепление военно-полицейского и чиновничьего аппарата, призванного обеспечивать интересы царизма и буржуазно-помещичьей верхушки на самой отдаленной окраине Российской империи. Вся полпота власти принадлежала восточно-сибирскому, а с 1884 г. приамурскому генерал-губернатору, который подчинялся непосредственно Министерству внутренних дел, назначался царем и обладал широкими полномочиями: командовал всеми вооруженными силами края, возглавлял гражданскую администрацию, осуществлял дипломатические функции при сношениях с соседними государствами. Во главе областей стояли губернаторы, наделенные большой властью: они контролировали деятельность административного аппарата, утверждали назначения на ответственные посты, командовали войсками и т. д. В. И. Ленин подчеркивал: «...губернатор в русской провинции был настоящим сатрапом, от милости которого зависело существование любого учреждения п даже любого лица во "вверенной" губернии...»

Уезды возглавляли назначаемые губернаторами уездные начальники, волости - крестьянские начальники. На местах государственную власть представляли и осуществляли исправники, полицмейстеры, становые, урядники и т. д. Главной опорой царской власти были войска и полиция. В связи с этим Приамурский военный округ усиленно насыщался регулярными войсками: в 1862 г. их общая численность составляла 6,9 тыс. человек, в 1882 г. - 16,7 тыс., в 1902 г. - 80,9 тыс. человек. Для подавления волнений широко использовались иррегулярные части и полиция, а впоследствии, при нарастании революционного движения, в ход были пущены хорошо обученные и вооруженные армейские подразделения.

Буржуазные реформы 1860--1870-х гг. слабо коснулись дальневосточной окраины: «Городовое положение» и судебная реформа стали осуществляться лишь в 90-е гг., по полностью проведены ни были, а земства так и не введены до 1917 г. Только в середине 90-х гг. отменены телесные наказания.

На Дальнем Востоке при полном отсутствии каких-либо органов самоуправления и гражданских свобод это делало особенно тяжелым военно-полицейский режим для абсолютного большинства жителей.

2. ИМПЕРСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ ДАЛЬНИМ ВОСТОКОМ РОССИИ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX В.

С управленческо-правовой точки зрения Российская империя представляется сложно организованным государственным пространством. Длительная устойчивость Российской империи объяснима именно с позиции поливариантности властных структур, многообразия правовых, государственных, управленческих форм, асимметричности и разнопорядковости связей различных народов и территориальных образований [2]. И чем больше правительство добивалось успехов на путях централизации и унификации управления (к чему оно, несомненно, стремилось), тем более оно теряло гибкость и становилось неповоротливым, неспособным оперативно и адекватно реагировать на быстро меняющуюся политическую и социально-экономическую конъюнктуру.

Для оформления восточных регионов империи специфически характерным было влияние процессов колонизации, сочетавших разного рода факторы: воздействие на человека природной среды, географических условий (огромные малозаселенные пространства с традиционно слабой коммуникационной инфраструктурой), типа социально-экономической организации (государственный феодализм, повышенное влияние государства в хозяйственной сфере), быстрого изменения этноконфессиональной ситуации и смены военно-политических и экономических приоритетов. В Восточной России большие региональные общности были оформлены в генерал-губернаторства, с четко выраженной военно-административной доминантой. Для XIX в. можно выделить четыре больших азиатских региона Российской империи: Сибирь, Дальний Восток, Степной край и Туркестан.

Заметное влияние на региональную политику и региональные общественные настроения оказывали западные теоретические конструкции и западный опыт управления [15]. В определении принципов «окраинной», политики самодержавие оказалось перед неизбежным выбором: ввести общегосударственную систему управления или предоставить азиатским регионам некоторую административную автономию. Признание их особого статуса в составе империи вело к законодательному закреплению их отдельности. На протяжении всего XIX в. сохранялась их правовая обособленность, на них с известным ограничением распространялись вновь вводимые общеимперские законы.

Можно с уверенностью утверждать, что единого подхода к формированию административно-территориального строя не существовало как по отношению ко всей Российской империи в целом, так и по отношению к ее азиатским регионам. Единственно, что следует отметить особо, так это то, что в результате административной практики имперского строительства самодержавие усвоило некоторые принципы и приемы, которые позволяли не только поддерживать территориальную целостность страны, но и не допускать серьезных осложнений в региональном управлении. Неудачи и просчеты в административной организации западных областей империи, присоединенных в начале XIX в., а также на Кавказе и в Закавказье, учет зарубежного административного и колониального опыта заставляли самодержавие более осторожно подходить к вопросам автономии и децентрализации в региональном управлении и на востоке страны.

Региональная идентификация и формирование «образа» азиатских регионов как в имперском центре, так и в самих регионах. Своего рода региональную мифологию, творимую как внутри, так и вне регионов. Колонизация азиатских регионов в XIX в. Русское население Сибири и Дальнего Востока мыслилось оплотом в «неминуемой борьбе с желтой расой». Именно это население должно было дать силы и средства для защиты „интересов империи“. При этом, очевидно, стоит расширить понятие „империалисты“, понимая под ними самые разные социальные и профессиональные группы, участвующие в процессе имперского строительства (военные, казачество, чиновники, священники, учителя, врачи, инженеры, крестьяне-колонисты и т.п.). Использование в качестве главной устроительной силы на азиатских окраинах империи -- казачества, которое не только обеспечивало безопасность границ, внутренний порядок в степи, но и выполняло целый ряд управленческих функций. Казачьи станицы стали опорными пунктами имперского присутствия на окраинах Азиатской России. Именно казаки стали основными проводниками имперской политики, носителями иных цивилизационных ценностей в азиатских регионах, испытывая сами хозяйственное и культурное воздействие местного коренного населения. С казачеством с значительной степени связывали надежды на земледельческое и промысловое освоение пограничных зон.

Идеологическое обоснование азиатской политики самодержавия, овладение российским политическим истеблишментом новой имперской, колониальной и геополитической лексикой. Важную роль в формировании нового политического мировоззрения сыграли российские путешественники, преследовавшие наряду с научными целями и чисто разведывательные (П.П. Семенов-Тян-Шанский, М. И. Венюков, А. И. Макшеев, Н. М. Пржевальский), а также теоретики-«восточники». (В. С. Соловьев, Э. Э. Ухтомский). Отчетливо это проявилось на рубеже XIX-XX вв. в дальневосточной политике, идеологическое обоснование которой включило наряду с традиционными утверждениями о стихийном движении русских на восток, «к морю-океану», собирание земель, или выполнение православной христианской миссии, и новые геополитические мотивы. Во внутриправительственной полемике или рассуждениях идеологов российского империализма появляются теории о естественных границах, о морском или континентальном характере Российской империи, колониальной политике, стремлении нести европейскую цивилизацию азиатам, пророчества о «желтой опасности». или грядущем монгольском иге.

Управленческий аспект региональной политики включает в себя: организацию административных и судебных институтов власти в регионе; административно-территориальное устройство региона; формирование бюрократического аппарата. Административная политика была нацелена не только на создание эффективного и по возможности недорогого управленческого механизма, но и на поиски оптимального соотношения властных полномочий между центральными ведомствами и высшей территориальной администрацией в лице генерал-губернаторов и губернаторов, преодоление на региональном уровне проблем, порожденных отсутствием в центре и на местах единства власти, противоречиями территориального и отраслевого принципов управления, процессом инкорпорации в единую управленческую структуру традиционных институтов самоуправления и суда. На высшем и центральном уровнях могли создаваться специальные территориальные органы, типа: Сибирских комитетов, Комитета Сибирской железной дороги или Комитета Дальнего Востока. Однако, как отмечали уже современники: «Территориальный характер центральных учреждений до некоторой степени маскировал полное отсутствие чего-либо похожего на областное устройство» [13].

Одной из важнейших особенностей функционирования региональной власти в Азиатской России XIX - начала XX вв. было отсутствие четкой грани между внешней и внутренней политикой, незавершенность процесса оформления государственных границ. Сама структура местного управления была более динамичной, чем во внутренних губерниях, и носила осознанно переходный характер. Проводя политику, направленную на политико-административную и экономическую интеграцию азиатских окраин в единое имперское пространство, самодержавие придерживалось определенной последовательности при переходе от военно-административного надзора за традиционными институтами власти к замене их общероссийской бюрократической системой государственных учреждений. Этот процесс довольно точно обозначил в начале 1880-х гг. восточно-сибирский генерал-губернатор Д. Г. Анучин: «При всяком увеличении нашей территории, путем ли завоеваний новых земель или путем частной инициативы, вновь присоединенные области не включались тотчас же в общий состав государства с общими управлениями, действовавшими в остальной России, а связывались с Империей чрез посредства Наместников или Генерал-губернаторов, как представителей верховной власти, причем на окраинных наших областях вводились только самые необходимые русские учреждения в самой простой форме, сообразно с потребностями населения и страны и не редко с сохранением многих из прежних органов управления. Так было на Кавказе, в Сибири и во всей Средней Азии…» [7].

Существенно значимым для азиатской части Российской империи являлся вопрос о административно-территориальном устройстве, определении внутренних административных границ, поиск эффективных центров регионального управления. Задачи административного устройства Азиатской России оказывались тесно связанными с общими проблемами децентрализации управления имперскими окраинами, что вызывалось потребностями рационализации и оптимизации управленческой деятельности, попытками наряду с отраслевой властной вертикалью выстроить территориальную властную горизонталь исполнительных органов. Отчасти, передача властных полномочий из центра в регион являлась своего рода уступкой требованиям местной высшей администрации, настаивавшей на необходимости создания в регионе сильной и самостоятельной власти. Последнее должно было повысить оперативность регионального управления. В условиях, когда интерес центральных властей к азиатским регионам продолжал носить импульсивный характер, подогреваемый прежде всего внешнеполитическими амбициями или угрозами, местная администрация была больше заинтересована в стабильности, в четких ориентирах и приоритетах (и даже планомерности) их освоения. Наличие генерал-губернаторства открывало возможности для выхода за жесткие рамки централизованного администрирования, для некоторой управленческой автономии. Более осведомленная в нуждах региона местная высшая власть могла бы подойти к вопросам управления комплексно, преодолеть ведомственную разобщенность путем координации на региональном уровне деятельности отраслевых и территориальных учреждений.

Потребность в новой территориальной организации Азиатской России в XIX в. диктовалась прежде всего военно-политическими причинами. Административные границы не столько закрепляли стихийно складывавшееся экономическое районирование, сколько формировали его. В этом смысле администрация шла здесь впереди экономики. Однако, несмотря на положительное значение деконцентрации регионального управления в конце XIX в., административное обособление Дальнего Востока и северных территорий Казахстана от Сибири повлекло за собой разрыв прежних связей. Сохранялась разобщенность областных и окружных центров, экономика региона существовала в виде плохо связанных между собой анклавов.

Значительную роль в региональных процессах играл город, который выступал в качестве регионообразующего фактора, стягивая регион не только административно (как это было преимущественно в ранние периоды), но и экономически. Для интеграции азиатских регионов в состав Российской империи чрезвычайно важным явился процесс «оцентровывания территории», создание локальных эпицентров имперского влияния. Отсюда понятно, почему так много внимания уделяли выбору административного центра, объяснима с этой точки зрения и его частая миграция, особенно на окраинах. Это также отражало внутрирегиональные процессы, перемены в административных, военно-колонизационных, хозяйственных, а на окраинах и стратегических геополитических приоритетов.

Особое место в системе административно-территориального устройства Азиатской России занимали пограничные области, в которых существовала не только упрощенная система управления при сохранении традиционных институтов самоуправления и суда, но сохранялся длительное время явный приоритет военной власти над гражданской, внешние границы имели аморфные очертания и обладали большой подвижностью, явление, которое можно определить американским термином «фронтир», или более привычным русским -- «рубеж». В этом положении местная администрация становилась ответственной не только за внутреннее устройство области, но и за определение ее границ, в том числе и государственных.

Практика регионального управления на азиатских окраинах требовала от российского чиновника способности взаимодействия с верхушкой местной элиты (не только национальной, но и, скажем, влиятельным купечеством, как это было в Сибири в первой половине XIX в.), умение лавировать между различными группировками в ней. Это объяснимо отчасти потребностью привлечения к управлению местной элиты, которая должна была сохранить временно свое влияние, но под контролем российской администрации. На первых порах российские власти ограничивали свое присутствие только надзором (нередко уменьшая налоговое бремя или даже откладывая податное обложение в пользу российской казны на будущее), вмешиваясь в жизнь местного общества только в случае нарушения безопасности в регионе. Главным аргументом для такого вмешательства декларировалось стремление установить порядок и обезопасить ее жителей от внутренних усобиц и внешней агрессии. Одним из немаловажных факторов являлась эффективность и дешевизна использования традиционных институтов самоуправления и суда. Однако самодержавие строго ограничивало политическую самостоятельность и политические претензии традиционной верхушки.

Российский чиновник не только переносил с окраины на окраину империи петербургский чиновничий стиль, но и управленческие методы и технологии, приобретенные в разных окраинных условиях. Именно он осуществлял так называемый имперский управленческий транзит.

Региональная политика империи преследовала в конечном итоге цели политической и экономической интеграции страны, установления ее социальной, правовой, административной и даже народонаселенческой однородности. Но конкретные потребности управления заставляли правительство продолжать учитывать региональное своеобразие территорий, что придавало административной политике на окраинах определенную противоречивость и непоследовательность. Это отражалось, в свою очередь, на взаимоотношениях центральных и местных властей, приводило к серьезным управленческим коллизиям. Переход от ситуативной поливариантности в административном устройстве (как это было на ранних этапах истории империи) к внутренне усложненной моновариантной модели неизбежно приводил к росту централизации и бюрократизации управления, допускающих лишь некоторую деконцентрацию власти на окраинах. Административная централизация представлялась мощным орудием не только управления, но и политического реформирования. Структура окраинного управления была более динамичной, чем во внутренних губерниях, и носила осознанно переходный характер. Проводя политику, направленную на политико-административную и экономическую интеграцию азиатских окраин в единое имперское пространство, самодержавие придерживалось определенной последовательности при переходе от военно-административного надзора за традиционными институтами власти к замене их общероссийской бюрократической системой государственных учреждений. Этот процесс довольно точно обозначил в начале 1880-х гг. восточно-сибирский генерал-губернатор Д.Г. Анучин: "При всяком увеличении нашей территории, путем ли завоеваний новых земель или путем частной инициативы, вновь присоединенные области не включались тотчас же в общий состав государства с общими управлениями, действовавшими в остальной России, а связывались с Империей чрез посредства Наместников или Генерал-губернаторов, как представителей верховной власти, причем на окраинных наших областях вводились только самые необходимые русские учреждения в самой простой форме, сообразно с потребностями населения и страны и не редко с сохранением многих из прежних органов управления. Так было на Кавказе, в Сибири и во всей Средней Азии…"[2].

Строительство империи считалось тождественным процессу поглощения Россией восточных окраин. Россия как бы росла за счет новых земель. Так, Ф.Ф. Вигель, проехавший через Сибирь в 1805 г. в составе посольства графа Ю.А. Головкина в Китай, писал, что активная британская политика в американских колониях сослужила плохую службу метрополии, и Англия не только утратила эти колонии, но обрела в их лице опасных соперников. Другое дело Россия, убеждал Ф.Ф. Вигель смотревшая на Сибирь, "как богатая барыня на дальнее поместье», которое только в отдаленном будущем ей понадобится, как огромный запас земли для быстро растущего русского населения, и по мере заселения Сибирь будет укорачиваться, а Россия расти. Схожим образом, почти через сто лет, объяснял мотивы имперской политики на востоке в 1908 г. приамурский генерал-губернатор П.Ф. Унтербергер: «Возрастающее от естественного прироста население России, которое по приблизительным подсчетам может через 50 лет достигнуть 300 миллионов, заставляет с особым вниманием отнестись к вопросу о заблаговременной подготовке земельных запасов для той части будущих поколений, которые не найдут возможности приложить свой труд в пределах Европейской России. В этом отношении для Российской империи, - подчеркивал Унтербергер, - не имеющей заокеанских колоний, является единственная возможность пользоваться для избытка населения земельным фондом Сибири и Дальнего Востока. Из этого вытекает, что сохранение Сибири и Приамурья составляет для нас жизненный вопрос, так как в противном случае весь избыток населения будет уходить в иностранные пределы в ущерб нашему собственному государству» [13]. В этом виделось кардинальное отличие Российской континетальной империи от заморских колониальных империй Запада. Процесс поглощения Сибири имперским ядром заметен уже потому, как постепенно исчезало название «Сибирь» с административной карты России. В 1822 г. Сибирское генерал-губернаторство разделено на два; с упразднением генерал-губернаторства в 1882 г. в Западной Сибири остались Тобольская и Томская губернии; в 1884 г. от Сибири отделился Дальний Восток, породив затянувшийся спор о границах между ними; в 1887 г. Восточно-Сибирское генерал-губернаторство было переименовано в Иркутское. В обращение все чаще вводится понятие «Азиатская Россия».

3. НЕПОЛИТИЧЕСКИЕ ОБЩЕСТВЕННЫЕ ФОРМИРОВАНИЯ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX ВЕКА

Политика государства по отношению к добровольным организациям начала осознанно формироваться со второй половины XIX в. и весь дореволюционный период постоянно подвергалась существенной трансформации. Подобные действия самодержавия являлись ответом на расширение общественного движения и его наметившуюся политизацию. В свою очередь, и деятельность организаций становилась реакцией на действия власти. Проследить эволюцию их взаимоотношений можно по регламентации рассматриваемых объединений.

В государственно-иерархической структуре организации явились стихийными наростами уже существующих институтов культуры, просвещения и образования. Действуя в рамках устава, эти общества формально были освобождены от вмешательства в свои дела государства. Оно должно было лишь утверждать устав, регистрировать объединение и получать годовые итоговые отчеты. Однако, несмотря на эти требования, чиновники постоянно отмечали свою недостаточную осведомленность о количестве и характере деятельности существующих формирований.

Пример социальной работы подаёт само государство. С 1775 г. в каждой губернии были учреждены приказы общественного призрения, возглавляемые губернаторами, и различного рода попечительства -- о тюрьмах, бедных и др., которые можно считать предшественниками благотворительных обществ.

На Дальнем Востоке, например, в 1781 г. открывается Тобольский, а в 1804 г. -- Томский приказы. Государство ограничилось выдачей им по 15 тыс. руб. “на составление основного капитала”, а в дальнейшем настоятельно рекомендовало самим изыскивать средства раздачей этой суммы взаймы под проценты и “принятием подаяний”. Вслед за этим Городовое Положение 1785 г. закрепило финансовую ответственность городских самоуправлений за содержание приказов. В их доход должны были идти штрафы, пошлины и другие сборы. До 1802 г. благотворительные приказы подчинялись непосредственно императору и правительствующему сенату, затем более века -- МВД. Одним из деятельных являлся Виленский приказ, в ведении которого находилось 9 больниц с 9 тыс. подопечных и около 100 тыс. руб. на счету, а сибирские приказы вели скромное существование, имея на приходе не более 10 тыс.

Попечительства о тюрьмах явились одними из первых официальных структур в деле помощи населению. На Дальнем Востоке уже в 1830-е гг. появились губернские попечительства о тюрьмах, хотя уже раньше (с 1801 г.) здесь существовали подобные комитеты по женскому тюремному отделению. Позднее они стали именоваться обществами попечения о тюрьмах. Руководящими органами в них также служили губернские, возглавляемые вице-президентом, и уездные комитеты.

Созданные по инициативе государственных органов, эти ведомства носили инертный характер, многие бездействовали, а те, которые вели благотворительную деятельность нередко становились общественными благодаря созданию при них неформальных кружков и обществ, построенных на бескорыстном энтузиазме и деятельности активистов.

Для организации общественных сил в борьбе с пьянством в 1897 г. Государственный Совет предоставил Министерству финансов право учреждать в губерниях и областях, где вводилась казенная продажа питей попечительства о народной трезвости. По типу своей организации эти структуры примыкали к учреждениям, управляемым “на особых основаниях” ведомством императрицы Марии. Открытие их предполагалось организовать не ранее, чем за полгода до введения монополии и в связи с этим предусматривались крупные ассигнования от казны на все виды расходов новых формирований. В большинстве губерний казенная продажа алкоголя учреждалась с 1 июля 1902 г., поэтому уже с конца 1901 г. последовали циркуляры из Министерства финансов и Главного управления неокладных сборов и казенной продажи питей. Губернаторам назидательно указывалось, что создаваемые попечительства «должны служить могучим орудием в борьбе с пьянством» и учреждением их «достигается способ сплочения всех лучших местных сил на помощь правительству». Не скрывалась и основная цель будущих формирований -- «обеспечить успех реформы питейного дела». Пообещав поддержку, министр финансов приказал «ныне же приступить к действиям по подготовке открытия попечительств». Меры были спешно приняты.

Таким образом, центральное управление попечительством было возложено на Министерство финансов, его местными органами стали губернские и уездные комитеты, в состав которых официально входили губернаторы, предводители дворянства, высшие чиновники. Председатели уездных комитетов назначались (иногда выбирались на заседаниях) губернатором -- главой губернского комитета попечительства, а затем утверждались в Центре. Согласованию подлежало также назначение лекторов народных чтений, их тематика, возведение в члены-соревнователи и многое другое.

Хотя члены попечительств состояли не на государственной, а на общественной службе, они получали неплохое жалованье и в архивах сохранилось большое количество заявлений с просьбами о предоставлении этих должностей. В отличие от других общественных организаций, где работа была полностью бескорыстной, общества попечения о народной трезвости еще нередко материально поощряли своих членов, принимавших участие в устройстве народных чтений и других мероприятиях.

Число учреждений этого ведомства в губерниях росло очень быстро, благодаря крупным средствам отпускаемых Министерством финансов (государственное пособие на губернию доходило до 50 тыс., а уездные отделы получали ежегодно более 1 тыс. рублей), однако постановка их работы первые десять лет носила бюрократический характер и общественные силы в этих учреждениях почти не участвовали. Тогда как общественные организации задыхались от безденежья, в 1899 г., например, более 300 городских комитетов попечительства о народной трезвости в стране имели на приходе свыше 2,5 млн. рублей, а израсходовали менее 1,9 млн., не найдя, таким образом, целей применения более 600 тыс. рублей.

Большая часть денег тратилась на вознаграждения членам губернских комитетов и их разъезды для ознакомления с работой уездных подразделений.

В этих условиях пренебрежения государством социальной работой общества частной инициативы выступили серьезным противовесом в деле общественной помощи населению в приобщении к культуре, образованию, организации досуга, получении средств на дальнейшее обучение. Первое время у правительства установилось осторожное отношение к подобным начинаниям, которое сковывало их широкое развитие.

Свою жизнь общество начинало с собрания учредителей, которые вырабатывали проект устава и посылали его на утверждение органам местного самоуправления. Далее ходатайство шло губернатору, а от него -- в МВД (с 1902 г. культурно-просветительные общества подчинялись МНП). Промежуточным, но очень важным звеном в этой цепи выступал обер-прокурор синода. Лишь с его разрешения контролирующее ведомство могло утверждать уставы.

Более упрощенную процедуру открытия имели научные общества, которых правительство “боялось” меньше других. Университетский устав 1863 г. предоставил право утверждения уставов научных обществ при университетах министру народного просвещения (вместо императора), что существенно упрощало и ускоряло открытие обществ. Затем и другие учёные формирования стали разрешаться соответствующими министрами.

Если в уставы вводились какие-либо льготы и преимущества для обществ, то для их учреждения требовалось каждый раз высочайшего разрешения через Комитет Министров, «с одной стороны обременяя правительство рассмотрением дел излишних, а с другой -- замедляло открытие таких учреждений, которые, по своему роду должны были всемерно поощряться правительством…».

Так, утвержденные уставы обществ попечения о начальном образовании формулировали очень скромные задачи; они имели право оказывать помощь народным школам, уже открытым городским самоуправлением, сами же открывать новых школ не имели полномочий. В их полномочия не входило также развитие внешкольного образования, а именно -- устройство народных чтений, спектаклей и музыкальных утренников. Однако организации данного профиля быстро выходили из рамок, установленных уставом.

С целью оградить себя от дополнительных хлопот и нежелательных последствий, в 1891 г. власти решили сделать универсальный образец, т.н. «Примерный устав», который учредители должны будут брать за основу своего проекта. Переписка между высокими чиновниками (обер-прокурором, министрами внутренних дел и народного просвещения, членами Ученого комитета МНП) и обсуждение в различных ведомствах продолжалась более 6 лет. До утверждения необходимого документа К. П. Победоносцев предложил отложить рассмотрение всех поступающих проектов культурно-просветительных и благотворительных обществ. К 1897 г. дискуссия затихает, так и не выработав единого образца. Более того, хозяйственный департамент МВД в своих резолюциях губернаторам признает, что и «едва ли в ближайшее время он будет создан».

Ограничения касались не только формирований, действующих в области образования и просвещения, но и профессиональных, художественных и других объединений. При утверждении их уставов МВД также подвергало их основательным изменениям и сокращениям, исключая все пункты и параграфы, касающиеся культурно-просветительной деятельности.

Министерство внутренних дел в 1897 г. утверждает лишь примерный устав обществ помощи бедным, который содержал все предъявляемые им требования для благотворительных организаций.

Известный деятель в области просвещения Я. Абрамов заявлял, что причины недостаточного развития просветительской деятельности, незначительное увеличение числа просветительских обществ в провинции, кроются в затруднениях внешнего характера, которыми «у нас обставлено учреждение таких обществ и которые чаще делают совсем невозможным создание просветительских обществ».

Растерявшись постоянно нарастающей общественной инициативы, государство долго не могло наладить единой регистрации объединений. В связи с огромным количеством поступающих на утверждение уставов, ещё в 1862 г. право на санкционирование благотворительных обществ было передано от императора в МВД. Почти все министерства имели в своем ведении те или иные общества. Большинство обществ находилось под контролем МВД и ведущую роль в нем играл Департамент полиции исполнительной, а после его упразднения в 1880 г. -- Хозяйственный департамент.

После 1905 г. особое отделение Департамента общих дел стало основным органом, занимавшимся в МВД общественными организациями, в том числе и иных ведомств. Имели “свои” общества и некоторые другие подразделения МВД: Главное управление по делам печати (литературные организации), Медицинский совет (медицинские общества). Обществами содействия коммерческому образованию, а также предпринимательскими и легальными рабочими организациями занимался Департамент торговли и мануфактур Министерства финансов, Благотворительными организациями по линии главного тюремного управления -- Министерство юстиции. Контроль за антиалкогольными организациями был возложен на Министерство финансов. Большую группу общественных организаций контролировало МНП: научные общества при учебных заведениях, просветительные общества, общества взаимопомощи учителей, студенческие организации. С июня 1902 г. этому ведомству были переданы общества попечения о начальном образовании и подобные им просветительные формирования (научные общества при учебных заведениях, студенческие организации, общества взаимопомощи учителей и др.) из ведения МВД по положению Комитета Министров и согласно «Высочайшего соизволения Государя Императора». Отсутствие дифференциации общественного движения вызывало постоянную неразбериху: помимо просветительных формирований, в департамент МНП поступали отчеты от общественных банков, ссудосберегательных касс, речных яхт-клубов, учебных заведений и других общественных учреждений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

На протяжении всего XIX в. сохранялась правовая обособленность Сибири и Дальнего Востока, на них с известным ограничением распространялись вновь вводимые общеимперские законы, несмотря на то, что эти давно регионы стали преимущественно русскими по составу населения. Оставляя, по сути дела, открытым вопрос - что такое колония? - самодержавие так и не смогло выработать четко очерченного правительственного курса по отношению к азиатским регионам.

Важное значение для ускорения заселения и хозяйственного освоения Дальнего Востока (и Уссурийского края в частности) имело строительство Транссибирской железнодорожной магистрали: в период сооружения восточного ее участка - Уссурийской ж.д. (1891-1897 гг.) - резко возрос приток капиталов и рабочих. В 1897-1903 гг., по договоренности с китайским правительством, часть магистрали прокладывается через Маньчжурию (КВЖД), соединив Уссурийский край с Россией сплошным рельсовым путем. В 1900 г. перевозка крестьян морем была прекращена, однако приток переселенцев не только не уменьшился, но продолжал нарастать: за 1900-1903 гг. в Приморье переселилось 37,6 тыс. крестьян - больше, чем за предыдущее десятилетие. С началом проведения правительством, возглавляемым П.А.Столыпиным, аграрной реформы (1906 г.) переселенческое движение на окраины поощряется с помощью предоставления переселенцам различных льгот, и приток крестьян на дальневосточную окраину сильно возрастает: в 1907-1913 гг. темпы среднегодового переселения превышали 40 тыс. чел., а в целом за 1900-1916 гг. в Приморскую область прибыло более 200 тыс. чел.