Международно-правовой статус архипелага Шпицберген и острова Медвежий

Международно-правовой статус архипелага Шпицберген и острова Медвежий

Освоение архипелага Шпицберген и острова Медвежий,¹ как полагают ученые, началось в XI--XII вв. русскими поморами,² которые использовали территорию архипелага и его прибрежные воды для промысла пушного и морского зверя, рыбной, ловли, добычи гагачьего пуха. Впоследствии, в силу близости Шпицбергена к России и Норвегии, он осваивался преимущественно подданными этих государств. Не случайно вставший во второй половине XIX в. вопрос о международно-правовом статусе Шпицбергена решался именно между Россией и Швецией-Норвегией (до 7 июня. 1905г. это была уния). В результате обмена нотами между правительствами двух государств, происшедшего в 1871--1872гг., впервые в договорном порядке они определили международно-правовой статус Шпицбергена как «terra nullius».³ Фактически, же вплоть до принятия Договора о Шпицбергене 1920г. указанная территория находилась в общем пользовании государств. Исторически это выразилось в международной практике мирного экономического и научного использования Шпицбергена, переросшей в обычай, договорно закрепленный в 1871--1872гг. Данный договор получил наименование Соглашения 1872г. о Шпицбергене.⁴

Принципиальные положения Соглашения 1872г. были положены в основу проекта шпицбергенской конвенции, который, был разработан на международных конференциях, проходивших в Христиании (Осло) в 1910, 1912 и 1914гг. Однако из-за начала первой мировой войны шпицбергенская, конвенция, главным пунктом которой было закрепление за архипелагом статуса «terra nullius», так и не была принята.

Шпицберген для России всегда был жизненно связан с освоением и развитием ее северных областей. Этим объясняется активная экономическая деятельность России, на архипелаге и ее выступления против всяких попыток других государств, в том, числе и северных, аннексировать территорию Шпицбергена. Особой была роль России, и в решении вопросов, относящихся к определению международно-правового статуса Шпицбергена. Ни один из них не мог считаться окончательно урегулированным без участия России и ее правопреемника -- Советского государства, подтвердившего. «особое значение» для себя Шпицбергена.⁵ То, что РСФСР не была приглашена на: Парижскую мирную конференцию и не участвовала в подписании Договора о Шпицбергене 1920г., провозгласившего «полный и абсолютный суверенитет Норвегии над архипелагом» (ст. 1), явилось, таким образом, посягательством на права Советской России на архипелаге,⁶ энергично его опротестовавшей. Однако движимое чувством доброй воли и отмечая, что правительство Норвегии признало «законность русских претензий», «всегда руководствовалось желанием сотрудничества с Россией при установлении окончательного режима для островов Шпицберген»,⁷ а также с учетом перспектив советско-норвежского сотрудничества, правительство СССР 16 февраля 1924 г. признало суверенитет Норвегии над Шпицбергеном. Нотой от 18 апреля 1925г. СССР заявил о своем решении присоединиться к Договору о Шпицбергене и в 1935г. осуществил это. «В ожидании того, что признание Высокими Договаривающимися Державами Русского Правительства, -- подчеркивается в ст. 10, -- позволит России присоединиться к настоящему Договору, русские граждане и общества будут пользоваться теми же правами (курсив наш. -- М. Б., Л. Т.), что и граждане Высоких Договаривающихся Сторон». Следовательно, в данном случае речь идет о приглашении России присоединиться к Договору не на правах третьей державы, а как первоначального его участника. Это свидетельствует о признании сторонами Договора интересов, Советского государства в данном регионе.

Значение Шпицбергена определяется главным образом его природными богатствами и географическим положением -- архипелаг находится в районе важных морских торговых путей и интенсивного рыболовства. Еще в 1928г. советский юрист-международник В. Л. Лахтин отмечал, что владение северными полярными землями «равносильно владению ключом от прохода мирового значения».⁸ С учетом жизненной важности для СССР его северных морских коммуникаций и портов, значимость Шпицбергена, находящегося на западной границе советского арктического сектора и у выхода в Атлантический океан, не вызывает сомнения.

СССР имеет на архипелаге также значительные экономические интересы, которые признаны Норвегией.⁹ Это зафиксировано, в частности, в постановлении норвежского стортинга от 15 февраля 1947г.¹⁰ Данное признание со стороны Норвегии является юридически обязывающим актом. Производственное объединение «Арктикуголь» в поселках Баренцбург и Пирамида владеет угольными шахтами, на которых ежегодно добывается 500 тыс. т каменного угля. В водах архипелага советские суда ведут интенсивный рыбный промысел. Нельзя не учитывать и перспективы открытия в районе Шпицбергена новых месторождений полезных ископаемых. СССР единственное государство -- участник Договора о Шпицбергене имеет на нем консульство (в поселке Баренцбург). Таким образом, Советский Союз не может безразлично относиться к развитию событий в этом регионе, заинтересован в поддержании здесь международно-правового режима, основанного на мирном и разностороннем сотрудничестве государств.

Специфичность статуса Шпицбергена, закрепленного в Договоре 1920г., прежде всего в том, что архипелаг стал территорией Норвегии в силу международного соглашения, определившего условия распространения на него суверенитета Норвегии. Шпицберген -- территория, современный международно-правовой режим которой и суверенитет Норвегии над ней возникли одновременно и связаны непосредственно. Это, в частности, следует из преамбулы Договора, где Норвегия не выделена в качестве стороны двустороннего договора, а приравнивается к другим договаривающимся государствам.

Из содержания некоторых статей Договора (ст. 2--9) не следует вывода, что государства-участники ставили своей задачей ущемить суверенные права Норвегии ради удовлетворения своих интересов (хотя подобные мысли высказывались в советской и зарубежной литературе¹¹). Главная цель закрепления в Договоре условий распространения норвежского суверенитета на Шпицбергене -- создать «режим, способный обеспечить их (Шпицбергена и острова Медвежий -- прим. М. Б., Л. Т.) развитие и мирное использование» (Преамбула) на началах равенства всех государств-участников. Такое решение фактически подтверждало исторически сложившийся обычай общего пользования территорией архипелага в экономических и научных целях.

Тем самым в юридическом плане статус Шпицбергена может быть отнесен к «особым»:'² он установлен не государством-собственником, а закреплен международно-правовыми средствами. Фактически, по договору 1920 г. это единственная в современном международном праве сухопутная государственная территория общего пользования. В этом уникальном международно-правовом статусе отразились особенности исторического развития архипелага. Поскольку Договор не содержит положения о сроках его действия, он является бессрочным. Данный акт -- не часть внутреннего норвежского законодательства. Из этого вытекает, что Норвегия не вправе изменить Договор без согласия всех его участников, включая СССР. Попытка изменить в одностороннем порядке статус архипелага подрывала бы объект Договора, дестабилизировала ситуацию на севере Европы.

Особый статус Шпицбергена не исключает действие на территории архипелага законодательства Норвегии. Все государства -- участники договора в соответствии со ст. 3 обязаны соблюдать «местные законы и постановления». Однако внутреннее норвежское законодательство не может противоречить закрепленному Договором международно-правовому статусу Шпицбергена. Специальные указания на этот счет содержит и сам Договор. Ст. 7 обязывает Норвегию «предоставить всем гражданам Высоких Договаривающихся Сторон в отношении способов приобретения права собственности, пользования ими и его осуществления, включая право заниматься горным делом, режим, основанный на полном равенстве и согласный с постановлениями настоящего Договора». Как государство, распространяющее свой суверенитет на территорию Шпицбергена, Норвегия обязана следить также за строгим соблюдением Договора и не допускать его нарушений.¹³

Главная, высшая цель Договора, соответствующая его духу и букве, -- использование архипелага в мирных целях. Местности, определенные в настоящем Договоре, «никогда (курсив наш -- М. Б., Л. Т.) не должны быть использованы в военных целях» (ст. 9). Термин «никогда» исключает всякое ограничительное толкование и означает неограниченность действия ст. 9 во времени. Тем самым уже данная норма запрещает как ведение военных действий на территории Шпицбергена, так и использование архипелага для любых военных целей, осуществление вспомогательной военной деятельности. Ст. 9 содержит известную конкретизацию обязательств по мирному использованию архипелага: «не создавать и не допускать создания какой-либо морской базы», «не строить никаких укреплений». Анализируя названную статью, французский международник К. Пиччони пришел к однозначному выводу, что на Шпицбергене должно быть «запрещено создание любого военного, морского и авиационного сооружения».¹⁴ Обязательства, закрепленные ст. 9, обращены к Норвегии. Однако, исходя из главной цели Договора, указанные обязательства в равной мере распространяются на все государства, участвующие в нем. На Норвегии же как на государстве-суверене лежит дополнительная обязанность по обеспечению положений ст. 9.

Следовательно, за Шпицбергеном закреплен статус полностью демилитаризованной и нейтрализованной территории. Как отмечает С. А. Малинин, «полная демилитаризация, естественно, приводит и к деатомизации зоны, т. е. к полному исключению размещения ядерного оружия на данной территории. Следовательно, такие зоны, как, например, Аландские острова, некоторые острова Средиземного моря, архипелаг Шпицберген, Антарктика, в которых провозглашена общая демилитаризация, следует рассматривать одновременно в качестве безъядерных зон».¹⁵ По духу Договора международно-правовой статус Шпицбергена предполагает также свободу архипелага от других видов оружия массового уничтожения. В отличие от проекта Шпицбергенской конвенции 1914г. Договор 1920г. не предусматривает мер коллективной гарантии режима демилитаризации и нейтрализации архипелага,¹⁶ что, безусловно, является его недостатком.

Перед образованием НАТО Советский Союз в ноте от 29 января 1949г. предупредил Норвегию об истинных целях Атлантического союза и указал, что вступление ее в этот блок будет дестабилизирующим для Севера Европы фактором. В ноте от 1 февраля 1949 г. норвежское правительство заверило советскую сторону, что никогда не будет проводить политику с агрессивными целями и не допустит размещения на архипелаге иностранных военных баз и ядерного оружия в мирное время.¹⁷ В апреле 1949 г. Норвегия вступила в НАТО. Следствием этого шага стало включение территории Шпицбергена в его зону, что подчеркнуто в постановлении, принятом норвежским стортингом 19 января 1951 г. В ноте СССР от 15 октября 1951 г. отмечалось: «Советское Правительство считает также необходимым отметить, что Норвежское Правительство своим вышеуказанным постановлением от 19 января 1951 г. передало острова Шпицберген и Медвежий в компетенцию главнокомандующего так называемого Северо-атлантического морского района. Это означает разрешение вооруженным силам Североатлантического союза, находящимся под американским командованием, проводить военные мероприятия в районе указанных островов по усмотрению этого командования.

Такие действия Правительства Норвегии находятся в явном противоречии с многосторонним Парижским договором о Шпицбергене от 9 февраля 1920года.¹⁸

Что касается обязательства Норвегии по Североатлантическому Пакту, то в соответствии со ст. 8 документа «каждая Договаривающаяся Сторона заявляет, что ни одно из международных соглашений, действующих в настоящее время между нею и любой другой из сторон или любым третьим государством, не находится в противоречии с положениями этого договора».¹⁹ Следовательно, Североатлантический Пакт не отменяет и не может отменять ранее заключенные договоры, а стороны не вправе ; входить в противоречие с ними, оправдывая свои действия ссылками на обязательства, вытекающие из членства в НАТО. Поэтому включение Шпицбергена в зону командования

Североатлантическим морским районом может считаться нарушением Договора О. Шпицбергене.

Правомерность ноты советского правительства от 15 октября 1951 г. признавали даже некоторые органы массовой информации Норвегии. Так, г. журнале «Фарманд» в номере от 20 октября 1951 г. подчеркивалось, что «„Финмарк" (северная часть Норвегии. -- М. Б., Л. Т.) и Шпицберген могут стать угрозой северному флангу России». «Советский Союз, разумеется, не может спокойно смотреть на вооружение Норвегии, ее присоединение к Атлантическому пакту и тесное военное сотрудничество с остальными западными странами».²⁰

В 60--80-е годы характер военной активности США и НАТО на Севере Европы претерпел качественные изменения. Увеличились число, масштабы и продолжительность маневров НАТО, в которых принимали участие носители ядерного оружия. Налицо рост американского военного присутствия в акватории Норвежского моря и воздушном пространстве над ним. В 70-е годы норвежская печать откровенно писала о том, что военные корабли и самолеты Норвегии регулярно проводят «инспекции» архипелага. Стали предприниматься попытки юридически обосновать возможность размещения на Шпицбергене войсковых подразделений.²¹

В связи с этим некоторые авторы пытаются вольно толковать соответствующие нормы Договора о Шпицбергене. Так, в 1977г. Ю. Хольст (известный норвежский политолог, впоследствии министр обороны Норвегии) писал, что Договор не содержит положений по общей демилитаризации архипелага, и предлагал создать на Шпицбергене норвежскую береговую охрану, которая была бы более мягким средством по обеспечению норвежского суверенитета над архипелагом, чем регулярные соединения военно-морского флота и военно-воздушных сил, обеспечивала бы надежное подкрепление на случай кризиса.²²

В своей речи 1 октября 1987г. в Мурманске Генеральный секретарь ЦК КПСС М. С. Горбачев отметил: «С севера Земли, из Арктики, как, пожалуй, ниоткуда еще, осязаема общность, взаимосвязанность интересов всего нашего мира.. »²³ Все более очевидной становится недопустимость наращивания поенной активности на Севере континента. В этих целях Советский Союз принял решение о сокращении вооруженных сил в данном регионе.²⁴ Этим СССР продемонстрировал свою добрую волю и желание снизить уровень военного противостояния на Севере Европы. В речи М. С. Горбачев предложил конкретную программу радикального снижения уровня военной напряженности в регионе, а также экономического и научного сотрудничества стран Севера.

Предложения советского руководителя получили дальнейшее развитие в ходе визита Председателя Совета Министров СССР Н. И. Рыжкова в Швецию и Норвегию в январе 1988г. В процессе переговоров с норвежской стороной Н. И. Рыжков конкретизировал предложения СССР по ослаблению военного противостояния на Севере Европы. И если в военных вопросах стороны достигли лишь лучшего понимания позиций друг друга, то в гражданской области были подписаны четыре соглашения. В них норвежская общественность видит свидетельства реализации некоторых пунктов программы обеспечения безопасности и сотрудничества на Севере континента, предложенной М. С. Горбачевым в Мурманске. Во время визита М. С. Горбачева в Финляндию в 1989г. были достигнуты новые договоренности о сотрудничестве на Севере Европы, что безусловно послужит дальнейшему улучшению всей международной обстановки в Арктике.

Семидесятилетняя история существования Договора о Шпицбергене и эффективное сотрудничество государств на его основе предоставляют возможность использования уникального международно-правового опыта освоения архипелага в качестве политико-правового примера для развития возможных направлений мирного сотрудничества государств во всем арктическом регионе.