Депутатская неприкосновенность и ее пределы

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Восточно-Сибирский государственный технологический университет

Юридический факультет

Кафедра "Государственно-правовые дисциплины"

Курсовая работа

по дисциплине "Конституционное право России"

на тему: "Депутатская неприкосновенность и ее пределы"

Улан-Удэ, 2010г.

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА I. СТАТУС ДЕПУТАТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Статус депутата

1.2 Права и обязанности депутата

ГЛАВА II. ИНСТИТУТ ДЕПУТАТСКОЙ НЕПРИКОСНОВЕННОСТИ

2.1 Правовое регулирование неприкосновенности депутатов и выборных лиц местного самоуправления

2.2 Особенности прекращения полномочий депутата

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Сегодня Россия переживает время бурного реформирования в экономической, политической и иных сферах общественной жизни, формируются принципиально новые правовые институты, отвечающие изменившимся экономически условиям, критериям правового государства. Интенсивное реформирование требует обновления законодательства. Процесс законотворчества проходит при непосредственном участии депутатов различных уровней в чрезвычайно сложной обстановке. Растет озлобление и взаимное отчуждение людей, межнациональные распри и конфликты, растет преступность, рвутся хозяйственные связи. Все это происходит на фоне экономического и финансового кризиса. Данное обстоятельство обуславливает особую роль депутатов, в первую очередь, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

Обосновать актуальность темы можно обосновать той ролью, которую выполняют в государстве органы представительной власти. Надо ли напоминать, какое важное значение имеет законотворческая деятельность и какой ответственностью сопровождается доверие народа. Поэтому вполне логично, что депутаты, являясь представителями народа, наделяются определенным статусом который, однако является не личным, а публично - правовым.

Тема интересна и важна тем, что на практике возникает много вопросов, и порой, употребляя определенное понятие, люди имеют довольно смутное представление о сущности этого понятия. Мы попробуем осветить его, поэтому предметом данного исследования является статус депутата в РФ, а непосредственным объектом - депутатская неприкосновенность.

Цель работы состоит в изучении проблем неприкосновенности депутатов. В соответствии с поставленной целью, а также опираясь на круг доступных нормативных источников и юридическую литературу в данной работе предполагается решение следующих задач:

1. Определить правовой статус депутата Государственной Думы.

2. Рассмотреть правовую природу неприкосновенности депутатов Государственной Думы РФ

Методологическую основу работы составляют общенаучные (сравнение, анализ, синтез, системно-структурный анализ, социологических исследований, функциональный) и частно научные методы (исторический).

Мне кажется, что работу надо построить следующим образом. Сначала ознакомится со статусом депутата, выяснить, что это за фигура в политической жизни страны, какими полномочиями обладает депутат. Это необходимо для того, чтобы впоследствии объяснить феномен депутатской неприкосновенности, его обоснованность, либо отвергнуть это. Поэтому структурно работа выполнена в двух главах, первая из которых будет посвящена статусу депутата, а вторая - непосредственно депутатской неприкосновенности. Первая глава, таким образом составит фундамент для исследования явления. Ведь депутатская неприкосновенность - органическая часть статуса депутата и необходимо знать другие его составляющие.

Теперь пришло время погрузиться в саму работу.

ГЛАВА I. СТАТУС ДЕПУТАТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Статус депутата

Депутатом Государственной Думы является избранный в соответствии с федеральным законом о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации представитель народа, уполномоченный осуществлять в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и Законом. Первое требование, которое Конституция предъявляет к таким лицам, - это наличие у них российского гражданства. Иностранные граждане и лица без гражданства (апатриды) избираться в Государственную Думу и быть ее членами не могут. Второе требование - достижение установленного возраста. Возрастной ценз для депутатов Государственной Думы составляет 21 год.Третье требование - наличие активного избирательного права. Возрастной ценз для активного избирательного права Конституцией не установлен и может быть лишь выведен из ст. 60, согласно которой гражданин может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет. Депутат Государственной Думы осуществляют свои полномочия на постоянной основе.

Статус депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее депутатов) складывается из прав, обязанностей. Он определяется Конституцией РФ, Федеральным законом от 5 июля 1999 г. N 133-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (с изм. и доп. от 12 февраля, 4 августа 2001 г., 9, 25 июля 2002 г.) (далее - закон) и рядом других федеральных законов. Закрепляя такой статус, законодатель предоставляет депутатам особую право - и дееспособность с тем, чтобы парламентарий мог участвовать в законотворчестве и осуществлении других функций парламента.

В содержание правового статуса депутата входят: права, свободы и обязанности депутатов, взаимоотношения с избирателями и партиями, общественными организациями и объединениями, от которых они избраны; условия и формы осуществления депутатской деятельности; основные гарантии депутатской деятельности, которые можно подразделить на материальные, трудовые, социальные, финансовые, организационно-правовые.

Т.о. конституционно-правовой статус депутата Государственной Думы - это закрепленные Конституцией и законодательством Российской Федерации права и обязанности депутата, а также правовые основы деятельности депутата и социальные гарантии осуществления им депутатской деятельности.

Членом Совета Федерации является представитель субъекта Российской Федерации, уполномоченный осуществлять законодательную власть в Совете Федерации и иные полномочия, предусмотренные федеральным законодательством.

Одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Депутат Государственной Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Статус депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации складывается из их прав, обязанностей и ответственности, он определяется Конституцией РФ, Федеральным законом о статусе депутата[1] Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 8 мая 1995 г. (с поправками) и рядом других федеральных законов. Закрепляя такой статус, законодатель предоставляет членам парламента особую право- и дееспособность с тем, чтобы парламентарий мог участвовать в законотворчестве и осуществлении других функций парламента.

Статусы депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации во многом схожи, но между ними - есть и различия. Различия определяются уже тем, что депутаты Думы избираются населением, а члены Совета Федерации входят в состав палаты по должности (хотя на эту должность они также избираются населением). Государственная Дума работает на постоянной основе, а Совет Федерации -- на непостоянной. Депутаты Думы представляют в палате весь народ в целом, а члены Совета Федерации представляют свои субъекты РФ. В отличие от члена Совета Федерации депутат Государственной Думы работает на профессиональной постоянной основе. Он не может находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Военнослужащие, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, работники органов прокуратуры, избранные депутатами Государственной Думы, приостанавливают свою службу в ранее занимаемых должностях на период осуществления депутатских полномочий. Условия и порядок приостановления военной службы и службы в органах внутренних дел и органах прокуратуры для депутата Государственной Думы устанавливаются федеральным законом. Однако в своей совокупности депутаты Думы и члены Совета Федерации образуют единый представительный и законодательный орган Российской Федерации.

Под императивным мандатом понимаются полномочия, полученные депутатом от своих избирателей при условии, что он обязан выполнять их наказы и нести перед ними ответственность за свои действия. Если депутат не выполняет свои предвыборные обещания или вообще работает в парламенте неудовлетворительно, то избиратели вправе отозвать его. Следовательно, депутат не свободен в выборе своей позиции при решении вопросов в парламенте, он должен служить не народу в целом, а своим избирателям.

Напротив, свободный мандат предполагает, что депутат не должен быть связан наказами избирателей, а действовать в парламенте исходя из своих убеждений в интересах всего народа. Такой мандат исходит из понимания возможности несовпадения общих и местных интересов народа и необходимости отдавать предпочтение общим интересам. При свободном мандате не может быть отзыва депутатов, а ответственность за свою деятельность он несет не перед своими избирателями, а перед народом в целом.

Эти разновидности мандатов в разных вариациях присущи всем странам мира. Императивный мандат весьма подходит тоталитарным государствам, которым нужны внешние формы "народоправства", хотя право, отзыва в таких государствах практически нигде не реализовалось. Правовое демократическое государство исходит из того, что наказы избирателей и прямая ответственность депутатов перед избирателями имеют смысл и практическую осуществимость скорее на уровне местного самоуправления, но на. Общенациональном уровне парламенты решают более сложные вопросы в интересах народа, и депутаты должны выступать как представители всего народа, а не только своих избирателей. Поэтому в современных демократических странах утвердились системы свободного мандата.

Свободный мандат не означает полную свободу действий парламентария, он зависит от установок своего партийного руководства во фракции, связан желанием снова баллотироваться на предстоящих выборах в парламент в своем избирательном округе. Однако юридически его право голосовать при решении того или иного вопроса ничем не ограничено. Поняв, что его предвыборные обещания были по существу популистскими и идут вразрез с общенародными интересами, депутат вправе отказаться от выполнения этих обещаний. Во всей своей деятельности депутат должен в первую очередь руководствоваться Конституцией, законами и своей совестью.

В Российской Федерации Конституция полностью обходит вопрос о природе мандата парламентария, законодательство же решает его половинчато. В целом можно считать, что императивный мандат отвергнут, поскольку права отзыва уже нет. Не существует и юридически закрепленной обязанности депутата поддерживать политику какой-либо политической партии, строго следовать фракционной дисциплине и отчитываться перед избирателями. Но свободный мандат все же обременен некоторыми традиционными чертами -- например обязанностью депутата информировать избирателей о своей деятельности, обеспечивать их права и интересы, руководствоваться предвыборной программой. Однако отсутствие санкций за нарушения этих обязанностей позволяет депутату в целом поступать в соответствии со своими убеждениями, т. е. действовать свободно. Практически таким же статусом обладают и члены Совета Федерации. Хотя они являются представителями органов государственной власти своих субъектов РФ, но не предусмотрено никакой ответственности членов палаты перед этими органами, как и обязанности выполнять наказы избирателей, избравших их в эти органы.

1.2 Права и обязанности депутата

Права обязанности депутата Государственной Думы предусмотренные федеральным законом правовые средства, использование которых обеспечивает деятельность депутата в палате, а также требования, предъявляемые к этой деятельности. Права и обязанности депутата Государственной Думы подразделяются на две группы:

1) права и обязанности в парламенте и его структурах;

2) права и обязанности в избирательном округе.

К первой группе прав относятся: право обратиться с любым устным вопросом на заседании палаты к члену Правительства, право обратиться с запросом к Правительству Российской Федерации, Генеральному прокурору Российской Федерации, Председателю Центробанка Российской Федерации, руководителям федеральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по кругу вопросов, входящих в компетенцию этих органов, и др. К указанной группе прав относится также право выступления на сессии, право на голосование, на участие в работе комитетов и комиссий палаты. Эти права одновременно являются и обязанностью депутата.

Ко второй группе прав относятся: право депутата обращаться во все государственные органы, предприятия и организации по вопросам депутатской деятельности и получать ответы; право на безотлагательный прием соответствующими должностными лицами; право на получение и распространение информации и др.

В отличие от прав депутата в законе перечислены лишь некоторые его обязанности. В частности, отсутствует основная обязанность депутата -- участвовать в заседании палаты. Молчание закона по столь важному аспекту деятельности Государственной Думы исключает и возможность применения к депутату-"прогульщику" дисциплинарного взыскания (в отличие от целого ряда зарубежных стран, в российском законе о статусе депутата отсутствует специальная норма о такого рода взысканиях).

ГЛАВА II. ИНСТИТУТ ДЕПУТАТСКОЙ НЕПРИКОСНОВЕННОСТИ

2.1 Правовое регулирование неприкосновенности депутатов и выборных лиц местного самоуправления

Дискуссии о неприкосновенности депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления никогда не потеряют своей актуальности. И повод тому дают не только кабинетные размышления теоретиков, но и правоприменительная практика. Неприкосновенность - одна из важнейших правовых гарантий, которая позволяет отстаивать выборным лицам интересы населения и государства. Неприкосновенность можно определить как пакт (соглашение) между населением и их представителями на участие в государственном и местном управлении, обеспеченное защищенностью от каких бы то ни было посягательств со стороны иных лиц.

Как известно особенности производства по уголовным делам в отношении депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц органов местного самоуправления установлены главой 52 Уголовно-процессуального кодекса РФ от 18 декабря 2001 г. Так, в частности, решение о возбуждении уголовного дела в отношении депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица органа местного самоуправления принимается руководителем следственного управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по субъекту Российской Федерации (ст. 448 УПК РФ).

Согласно ст. 2 Федерального закона N 131-ФЗ депутат - член представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения; должностное лицо местного самоуправления - выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления; выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах; член выборного органа местного самоуправления - выборное должностное лицо органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах. Однако определение, данное законодателем, не раскрывает в полной мере функциональное назначение указанных лиц местного самоуправления.

Более того, следует признать, что правовое регулирование вопросов института неприкосновенности, да и самой организации местного самоуправления, заложенная в законе 131-ФЗ, в данном случае оказалась реализованной не совсем удачно. И не случайно сегодня в Государственной Думе находятся несколько законодательных инициатив, направленных на изменение регулирования статуса выборных лиц местного самоуправления.

А.Н. Кокотов и А.С. Саломаткин в своем учебнике ^[2] указывают, что депутат - это лицо, избранное в представительный орган местного самоуправления на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании, уполномоченное представлять в нем интересы избирателей, населения муниципального образования. Член выборного органа местного самоуправления - выборное должностное лицо органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах. Статус члена выборного органа местного самоуправления имеет глава муниципального образования, избираемый непосредственно гражданами, входящий в состав представительного органа местного самоуправления и являющийся его председателем. Данный статус - лишь одна из его служебных ролей. Глава муниципального образования не только работает в составе представительного органа, руководя им, но и является высшим должностным лицом своего муниципального образования в целом. Указанные авторы полагают, что законодатель говорит о членах выборного, а не представительного органа. Это означает, что в муниципальных образованиях могут формироваться путем выборов не только представительные, но и другие коллегиальные органы местного самоуправления. На таких условиях может, например, формироваться контрольный орган. Представляется, что Европейская хартия местного самоуправления допускает даже образование коллегиальных исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, вроде имевших место в советский период российской истории исполкомов местных Советов. Однако на практике распространен лишь вариант обладания особым выборным статусом в составе представительных органов местного самоуправления. Поэтому ниже речь будет идти о членах только представительных органов местного самоуправления, чей статус аналогичен статусу депутатов этих представительных органов.

Закрепление гарантий прав депутатов и выборных лиц местного самоуправления в отношениях с правоохранительными органами должно быть направлено на обеспечение неприкосновенности. Неприкосновенность - одна из важнейших правовых гарантий их деятельности, позволяющая им действовать, не опасаясь незаконного преследования и привлечения к ответственности.

В юридической литературе обычно акцентируется внимание лишь на общих положениях института депутатской неприкосновенности как неотъемлемого элемента статуса депутата, на особом порядке привлечения депутата к ответственности ^[3]. Вопросы о целесообразности применения, о содержании (объеме) института депутатской неприкосновенности затрагиваются лишь косвенно

Следует отметить, что депутатская неприкосновенность существовала и существует в парламентах многих стран. Она выступает как гарант политического плюрализма и свободы слова избранников народа, как защита от попыток преследования депутатов за их убеждения. Одним из существенных элементов правового статуса депутата является неприкосновенность, как гарантия депутатской деятельности.

В дореволюционной России вопрос о неприкосновенности депутатов стал широко обсуждаться после учреждения Государственной Думы. Н.И. Лазаревский отмечал, что под неприкосновенностью депутатов разумеют тот принцип, в силу которого арест члена палаты или возбуждение против него судебного преследования по какому бы то ни было поводу в течение сессии возможны не иначе как с согласия палаты. Палатой не обсуждается вопрос о виновности или невиновности депутата или о том наказании, которому он должен быть подвергнут. Палата должна ограничиться вопросом, представляется ли обвинение настолько обоснованным, что не возбуждает сомнений в своей добросовестности. Во всяком случае это право палат является вполне дискреционным в том смысле, что ни в одной Конституции не указано тех условий, при наличности которых палаты должны были бы давать свое согласие, равно как не существует инстанции, в которую подобное постановление палаты, дающей свое согласие или отказывающей в нем, могло бы быть обжаловано.

По мнению Н.И. Лазаревского, разновидности в постановке вопроса о неприкосновенности депутатов состоят в том, что в одних странах воспрещается возбуждение преследования без специального на то разрешения палаты, в других воспрещается лишь ограничение или лишение свободы без такового разрешения, возбуждение же преследования, поскольку им свобода депутата не ограничивается, не ставится в зависимость от разрешения палаты. В некоторых странах существует правило, согласно которому в случае ареста депутата на месте преступления он должен быть освобожден и возбужденное расследование должно быть приостановлено на все время сессии, если палата этого требует, а правило, гласящее, что депутат не может быть подвергнут личному задержанию во время сессии без специального постановления об этом палаты, в некоторых странах получает дальнейшее развитие; так, предусматривается, что, если депутат подвергся личному задержанию в промежутке между сессиями, по требованию палаты он должен быть освобожден на время сессии.

Политическая цель института неприкосновенности, по мнению С.А.Корфа заключается в "ограждении депутата от внешних влияний и воздействий, что объяснялось недоверием парламента к судебной и административной власти и попыткой оградить депутатов от необоснованных обвинений со стороны судебного или административного органа. Согласно этому, лишение депутата свободы и судебное преследование его могло происходить только с разрешения палаты. Важно отметить, что здесь имеется в виду не защита личных интересов депутата, а соблюдение интересов и функций парламента, вследствие чего депутаты не могли отказаться от иммунитета.

Как отмечает О.Е. Кутафин неприкосновенность - одна из важнейших гарантий статуса официальных лиц, выполнения ими своих обязанностей, означающая прежде всего невозможность ареста, привлечения к уголовной ответственности и наиболее строгим мерам административной ответственности, налагаемых судом, без согласия уполномоченных или государственных органов

Из истории данного вопроса в отечественном парламентаризме нам известно, что партия конституционных демократов в свое время внесла в первую Государственную Думу законопроект о неприкосновенности депутатов, который предусматривал, что во время сессии уголовное преследование депутатов может быть возбуждено лишь с согласия Думы. Согласия не требовалось для задержания при совершении преступления или тотчас после него. При этом Дума немедленно уведомлялась о таком задержании и могла отменить его. Уголовное преследование и всякие постановления о лишении свободы, изданные между сессиями, приостанавливались после открытия сессии до решения вопроса Думой^]. Таким образом, правовой основой неприкосновенности депутатов Государственной Думы являлось учреждение (Постановление) Государственной Думы от 20 февраля 1906 г. Однако на гласных уездных и губернских земских собраний институт депутатской неприкосновенности в этот период не распространялся.

Первая Конституция (Основной Закон) РСФСР, принятая V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 г., не закрепляла гарантий неприкосновенности депутатов. Лишь в октябре 1925 г. на II сессии Всероссийского центрального исполнительного комитета XII созыва было принято Положение о членах ВЦИК, в соответствии с которым члены ВЦИК наделялись неприкосновенностью и не могли быть привлечены к судебной ответственности, подвергнуты аресту, задержанию, обыску без специального постановления Президиума ВЦИК.

Утвержденная VIII Чрезвычайным съездом Советов СССР 5 декабря 1936 г. Конституция (Основной Закон) СССР (ст. 52), а затем утвержденная 21 января 1937 г. XVII Чрезвычайным Всероссийским съездом Советов новая Конституция РСФСР (ст. 36) закрепили гарантии неприкосновенности депутатов соответственно Верховного Совета СССР и Верховного Совета РСФСР, которые не могли быть привлечены к судебной ответственности или арестованы без согласия своего Верховного Совета, а в период между сессиями - без согласия Президиума Верховного Совета. Аналогичные статьи появились и в Конституциях находящихся в составе РСФСР автономных республик.

12 сентября 1957 г., Указом Президиума Верховного Совета РСФСР было утверждено Положение о сельском Совете депутатов трудящихся, в котором (ст. 31) впервые депутатская неприкосновенность (невозможность привлечения к судебной ответственности или ареста без согласия сельского Совета, а в период между сессиями сельского Совета - без согласия исполкома сельского Совета) относилась и к депутатам сельских Советов.

В Законе РСФСР от 19 июля 1968 г. "О сельском, поселковом Совете депутатов трудящихся РСФСР", гарантии депутатской деятельности были расширены. В ст. 68 Закона устанавливалось, что депутат сельского, поселкового совета не мог быть по инициативе администрации уволен с работы на предприятии, в учреждении, организации или исключен из колхоза, а также не мог быть на территории совета привлечен к уголовной ответственности либо арестован без согласия сельского, поселкового совета, а в период между сессиями совета - без согласия его исполнительного комитета.

В отношении депутатов районного Совета депутатов, городского, районного в городе Совета аналогичные гарантии были закреплены в принятых 29 июля 1971 г. Законах РСФСР "О районном Совете депутатов трудящихся РСФСР" и "О городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся РСФСР.

Более подробно институт депутатской неприкосновенности устанавливался Законом РСФСР от 30 октября 1990 г. "О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов РСФСР". В статье 30 данного закона было установлено, что на территории соответствующего местного Совета депутат не мог быть привлечен к уголовной ответственности, арестован или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия соответствующего Совета. Уголовное дело, а также производство по делу об административном правонарушении, ответственность за которое налагалась в судебном порядке, в отношении депутата могло быть возбуждено только прокурором соответствующего уровня или вышестоящим прокурором с согласия Совета. Кроме этого, Закон установил, что на территории соответствующего Совета не допускался привод и иное в какой бы то ни было форме задержание или ограничение свободы народного депутата, а также досмотр, обыск, выемка и арест его личных вещей, багажа, личного и используемого им транспорта, жилого и служебного помещений. Неприкосновенность распространялась и на переписку, средства связи, используемые депутатом, а также на принадлежащие депутату документы. Если после истечения срока депутатских полномочий лицу предъявлялись обвинения в нарушении Закона, допущенном в период его депутатской деятельности, то в этом случае использовался тот же порядок, что и в отношении народного депутата.

Законом подробно была урегулирована и процедура получения согласия на привлечение депутата местного Совета к ответственности (ст. 31). Для получения согласия Совета на возбуждение уголовного дела в отношении депутата, привлечение его к уголовной ответственности, арест или применение мер административного взыскания, налагаемых в судебном порядке, соответствующий или вышестоящий прокурор перед возбуждением уголовного дела либо административного производства, предъявлением депутату обвинения, дачей санкции на арест вносил в соответствующий Совет представление. Совет рассматривал представление не позднее чем в месячный срок. При необходимости от прокурора могли быть истребованы дополнительные материалы. Депутат вправе был участвовать в рассмотрении вопроса о привлечении его к ответственности. Совет принимал мотивированное решение и в трехдневный срок извещал о нем прокурора.

При несогласии с решением местного Совета вышестоящий прокурор вправе был войти в вышестоящий Совет с представлением об отмене решения и даче согласия на привлечение депутата к ответственности или на арест. Вышестоящий Совет мог отменить решение местного Совета и принять по представлению свое решение.

Прокурор, вносивший в Совет представление, обязан был в трехдневный срок со дня окончания производства по делу сообщить Совету о результатах расследования или рассмотрения дела.

Однако Конституция Российской Федерации 1993 г. в статье 98 закрепила лишь неприкосновенность членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы: они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено Федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. В Конституции РФ нет положений о неприкосновенности депутатов и выборных лиц представительных и иных выборных органов местного самоуправления.

8 мая 1994 г. был принят Федеральный закон N 3-ФЗ "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". В соответствии со ст. 19 Закона депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации не могли быть привлечены к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержаны, арестованы, подвергнуты обыску (кроме случаев задержания на месте преступления) или допросу без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Неприкосновенность была распространена также на занимаемые ими жилые и служебные помещения, используемые ими личные и служебные транспортные средства, средства связи, а также на принадлежащие им документы и багаж, на их переписку.

Такое понимание неприкосновенности послужило основанием для обращения Президента Российской Федерации в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности ряда положений указанного Закона. В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 20 февраля 1996 г. по итогам рассмотрения данного дела указывалось, что установления ст. 98 Конституции Российской Федерации являются определенным исключением из общего конституционного принципа о равенстве всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19). Это обусловлено необходимостью конституционной защиты специального статуса парламентария как члена федерального представительного и законодательного органа. По мнению Конституционного Суда РФ, неприкосновенность (парламентский иммунитет), закрепленная в ст. 98 Конституции Российской Федерации, - один из основных элементов статуса парламентария, важнейшая правовая гарантия его деятельности. По своему содержанию это гарантия более высокого уровня по сравнению с общими конституционными гарантиями неприкосновенности личности. Она не является личной привилегией, а имеет публично-правовой характер, призвана служить публичным интересам, обеспечивая повышенную охрану законом личности парламентария в силу осуществления им государственных функций, ограждая его от необоснованных преследований, способствуя беспрепятственной деятельности парламентария и тем самым - парламента, их самостоятельности и независимости.

Вместе с тем в Постановлении отмечается, что неприкосновенность парламентария не означает его освобождения от ответственности за совершенное правонарушение, в том числе уголовное или административное, если такое правонарушение совершено не в связи с осуществлением собственно депутатской деятельности. Расширительное понимание неприкосновенности в подобных случаях влечет искажение публично-правового характера парламентского иммунитета и его превращение в личную привилегию. В итоге это означало бы неправомерное изъятие из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19) и нарушение конституционных прав потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью (ст. 52 Конституции РФ).

Следует отметить, что еще при подготовке Закона СССР о статусе депутатов (1972 г.) активно обсуждался именно этот аспект депутатской неприкосновенности. Важность учета тесной взаимосвязи характера депутатской деятельности и допущенного депутатом правонарушения неоднократно отмечал в своих трудах А.А. Безуглов. Эта позиция в разные годы была поддержана и другими авторами, которые подчеркивали главную особенность депутатской неприкосновенности как государственно-правового института - она не является личной привилегией депутата и устанавливается в интересах Совета и избирателей. К сожалению, и в советский период, и в постсоветское время эта идея не нашла своего воплощения в законодательстве.

Вместе с тем, остается совершенно не исследованным вопрос о том, какие правонарушения считаются совершенными при исполнении депутатских полномочий, а какие нет? Не дает ответа на этот вопрос и указанное Постановление Конституционного Суда РФ.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 20 февраля 1996 г. указывается, что закрепленная в ст. 98 Конституции РФ неприкосновенность является одной из основных гарантий деятельности депутата. Неприкосновенность депутата есть определенное исключение из общей конституционной нормы о равенстве всех перед законом, что обусловлено необходимостью конституционной защиты специального статуса парламентария. Депутат может отказаться от принадлежащего ему права неприкосновенности лишь путем отказа от своего мандата. На сегодняшний день данная гарантия действует только в отношении парламентариев федерального и регионального уровня.

Вопрос о неприкосновенности депутата и выборных лиц местного самоуправления остается открытым. Согласно п. 8 ст. 40 Федерального закона N 131-ФЗ гарантии прав депутата представительного органа местного самоуправления при привлечении их уголовной или административной ответственности, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутата устанавливаются федеральными законами.

Сам Закон непосредственно не регламентирует эти вопросы, но перечисляет те составляющие депутатской неприкосновенности, которые должны быть обязательно отражены в федеральном законодательстве. В частности, Закон устанавливает, что гарантии прав депутатов при привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении их иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутатов, занимаемого ими жилого и (или) служебного помещения, их багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых ими средств связи, принадлежащих им документов устанавливаются федеральными законами. Кроме того, депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе после истечения срока его полномочий. Данное положение не распространяется лишь на случаи, когда депутатом были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.

Если исходить из сохранения и совершенствования института неприкосновенности на муниципальном уровне, как это вытекает из текущего законодательства, то следует признать, что указанными лицами местного самоуправления осуществляется муниципальная деятельность особого характера, такая же, как и государственная деятельность членов парламента Российской Федерации, что выборные органы местного самоуправления испытывают такую же потребность в беспрепятственной деятельности, самостоятельности и независимости, как и органы государственной власти, поскольку, как указал Конституционный Суд РФ, именно эти обстоятельства обусловливают предоставление депутатам и выборным лицам местного самоуправления неприкосновенности.

Сегодня практика применения института неприкосновенности к участникам муниципальных правоотношений, показывает, что уголовные дела возбуждаются по фактам: уклонения от уплаты налогов; сокрытия доходов; незаконного предпринимательства; злоупотребления полномочиями; мошенничества; кражи; получения взятки.

Полагаю необходимым обратить внимание на один пример. Так в Твери был оглашен приговор в отношении 14 депутатов Тверской городской Думы во главе с ее председателем, обвиняемых в получении взяток на сумму 4 млн. руб.

Можно также обратиться и к другому решению суда. Так Тверским областным судом с участием присяжных заседателей 5 декабря 2007 г. Б. осужден по п. "а" ч. 4 ст. 290 УК РФ с применением ст. 64 УК РФ к шести годам лишения свободы с лишением права занимать выборные должности в представительных органах местного самоуправления сроком на три года.

Он признан виновным в том, что, являясь депутатом Тверской городской Думы, т.е. должностным лицом, получал взятки за совершение действий, которые входят в круг его служебных полномочий, группой лиц по предварительному сговору: 26 декабря 2005 г. -- за голосование в пользу ООО "Лазурьстрой" о внесении изменений в решение Тверской городской Думы по поводу введения единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности; 27 января 2006 г. -- за голосование в пользу решения о списании с бухгалтерского учета административного здания строительной фирмы "Квартал".

В кассационных жалобах осужденный Б. и адвокат в защиту его интересов просили изменить приговор как вынесенный вследствие неправильного применения уголовного закона. Оспаривая квалификацию действий, осужденный указывал на то, что не являлся должностным лицом, и поэтому его действия не могли квалифицироваться по ст. 290 УК РФ. Просил снизить назначенное наказание, считая его несправедливым.

Судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда РФ 29 мая 2008 г. приговор оставила без изменения, указав, что Б. по итогам выборов был избран депутатом Тверской городской Думы. Что как депутат этого избранного органа представительной власти осужденный был наделен властными полномочиями и осуществлял законодательную власть, так как обладал правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной принадлежности на территории г. Твери. Следовательно, он являлся должностным лицом коллегиального органа местного самоуправления, осуществляющего представительные функции.

Доводы кассационных жалоб о том, что осужденный не являлся должностным лицом и субъектом преступления, предусмотренного ст. 290 УК РФ, Верховный Суд РФ не признал обоснованными по следующим основаниям.

В соответствии со ст.ст. 130 и 132 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Оно осуществляется, в том числе, через местные органы самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Согласно ч. 3 ст. 15 Закона Российской Федерации от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", действовавшего до 1 октября 2006 г., с изменениями от 6 октября 2003 г., и ст. 26 Закона Тверской области от 27 июня 1996 г. № 30 "О местном самоуправлении в Тверской области" в исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления находились: установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; принятие планов и программ развития муниципального образования; определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ депутат является членом представительного органа муниципального района, а именно членом выборного органа местного самоуправления, т.е. выборным должностным лицом органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах. Анализ приведенного выше законодательства и нормативных актов органов местного самоуправления позволил суду первой инстанции сделать правомерный вывод о том, что депутат Тверской городской Думы обладал правом принимать и принимал в пределах своей компетенции решения, обязательные для исполнения гражданами и организациями, т.е. выполнял функции представителя власти, а потому в соответствии с Примечанием к ст. 285 УК РФ он являлся должностным лицом.

Должностными лицами в статьях главы 30 УК РФ, в том числе и в ст. 290 УК РФ, признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Суд действиям Б. дал правильную юридическую оценку, и они квалифицированы по п. "а" ч. 4 ст. 290 УК РФ по признаку совершения преступления группой лиц по предварительному сговору. Поэтому приговор в отношении осужденного Б. является законным, обоснованным и справедливым. Вот такова позиция Верховного Суда РФ.

Как видно из приведенного примера это правонарушение было совершено депутатом непосредственно путем исполнения своих полномочий.

Автор полагает, что в условиях местного самоуправления институт неприкосновенности не теряет свое политико-правовое значение как в случае совершения правонарушения при исполнении депутатом своих полномочий, так и тем более во всех других случаях, когда совершенное правонарушение вообще не имеет отношения к депутатской деятельности.

Сохранение института неприкосновенности на муниципальном уровне в современных условиях не должно восприниматься как средство ухода от уголовной и административной ответственности.

Боле того избрание депутатом и выборным лицом местного самоуправления должно восприниматься как бескорыстное служение интересам населения, а не как средство улучшения своего материального положения.

Полагаем, что возбуждение уголовного дела в отношении депутата или члена выборного местного самоуправления без учета мнения представительного или иного выборного органа, депутатом или выборным лицом которого он является, не согласуется с положениями Конституции РФ. В федеральном законодательстве должна быть воспроизведена норма, согласно которой депутат и выборные лица местного самоуправления могут быть привлечены к уголовной ответственности лишь с согласия соответствующего представительного или иного выборного органа. Более того, при привлечении указанных лиц местного самоуправления к административной ответственности гарантии на федеральном уровне вообще отсутствуют, поэтому такое положение необходимо исправлять.

2.2 Основания прекращения полномочий депутата

Продолжительность полномочий депутатов - как и у Верховной Рады - четыре года. Начинаются полномочия со дня избрания гражданина депутатом. В случае повторного голосования или повторных выборов, полномочия определенной части депутатского корпуса начнутся позже соответственно на две недели или на месяц. Если при повторных выборах победитель не выявился, избирательный процесс растягивается еще на два месяца (ст.ст. 46, 48 Закона Украины "О выборах народных депутатов Украины").

Юридическим фактом, с которым Конституция Украины связывает момент возникновения полномочий народного депутата, является принесение им присяги перед Верховной Радой Украины (ст.79), а заканчиваются в соответствии со ст. 81 Конституции и ст. 2 Закона Украины "О статусе народного депутата Украины" одновременно с прекращением полномочий Верховной Рады, т.е. в день открытия первого заседания Рады нового созыва.

Учитывая то, что формирование законодательного органа государства является сложным и длительным процессом, четкое определение момента возникновения полномочий народного депутата приобретает существенное значение. Ведь даже избрание гражданина народным депутатом состоит из целого ряда самостоятельных юридических фактов, с которыми связано возникновение тех или иных правовых последствий для участников избирательного процесса.

Сказанное имеет значение для решения вопроса о депутатской неприкосновенности.

У большинства депутатов полномочия продолжаются от выборов до выборов, все четыре года, т.е. созыв. Но в отдельных случаях полномочия депутатов прекращаются досрочно.

- Досрочное прекращение полномочий народного депутата.

Как считает профессор Белкин А.А., институт выбытия депутата является одним из важнейших институтов конституционного права. По словам А.А.Белкина, этот институт является "генеральным, по сравнению с институтом досрочного прекращения полномочий депутата".[20] Выбытие депутата объединяет все ситуации, при которых отдельный мандат оказывается вакантным до окончания полномочий Верховной Рады.

Первая группа названных ситуаций связана с исчезновением дееспособного субъекта, смертью депутата или признанием лица, являющегося депутатом, недееспособным.

Дополнительная сложность возникает в случае безвестного отсутствия лица, являющегося депутатом. Сроки, установленные ст. 18 ГК Украины для правоотношения с участием депутата явно чрезмерны. Необходима специальная программа, согласно которой установление безвестного отсутствия депутата производилось бы Верховной Радой, как отличное от гражданско-правового, но не аннулирующее его действия.

Вторая группа охватывает ситуацию утраты специальной депутатской правоспособности. Это утрата гражданства и вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, являющегося депутатом.

К третьей группе относятся ситуации утраты права быть депутатом в Верховной Раде. Согласно действующему законодательству сюда входят несовместимость депутатских полномочий с определенной деятельностью, выезд на постоянное местожительство и работу за пределы Украины.

Сюда же относятся ситуации признания Центральной избирательной комиссией выборов депутата недействительными. Законодательство о выборах говорит в соответствующем случае о выбытии депутата (ст. 49, 50 Закона Украины "О выборах народных депутатов Украины"). Но эти нормы не вносят достаточную ясность в отношении правового статуса такого лица от регистрации избранного депутата до принятия решения. Поэтому необходимо включить в законодательство положение о том, что полномочия депутата прекращаются со дня принятия решения о признании выборов данного депутата недействительными.

Наконец, четвертая группа сводится к одной ситуации: добровольному сложению депутатских полномочий.

Итак, выбытие депутата имеет различные по своей природе основания, хотя действующее законодательство как бы унифицирует их и сводит, в общем-то, к единой процедуре. Во многих случаях законодательство требует, чтобы решение о досрочном прекращении депутатских полномочий принималось Верховной Радой (большинством от конституционного состава). По установленному порядку оно принимается по представлению комитета, в компетенцию которого входит вопрос статуса народных депутатов. Принятое решение о досрочном прекращении полномочий парламентария пересмотру не подлежит, поскольку Конституция и законы Украины не предусматривают возможности возобновления этих полномочий.

В действительности четыре группы оснований выбытия депутата намечают лишь схему формирования соответствующих субинститутов. Кодификация законодательства должна также учитывать круг субъектов, которые участвуют в возникающих вокруг выбытия отношениях, и универсальность или специфичность процедур выбытия, а также другие моменты.

Белкин А. А. считает, что целесообразнее построить законодательство в этой области на базе выделения трех субинститутов: регистрация выбытия, отзыва депутата и досрочного прекращения депутатских полномочий Верховной Радой. Однако, поскольку институт отзыва народных депутатов фактически утратил свою силу, остаются только два субинститута: регистрация выбытия и досрочного прекращения депутатских полномочий.

Регистрация как процедура оформления выбытия применима, прежде всего, там, где имеет место исчезновение дееспособного субъекта. Однако только регистрация должна иметь место и в случаях утраты депутатской правоспособности.

Оптимальной представляется регистрация и в других случаях утраты лицом права быть депутатом: несовместимость депутатских полномочий с определенной должностью, выезда депутат на постоянное жительство и работу за пределы территории Украины. В этих случаях налицо предварительное законное волеизъявление депутата на наступление соответствующих событий.

Регистрацию целесообразно производить в форме издания распоряжения спикером парламента: при этом повышается оперативность оформления выбытия, в то время как принятие решений Радой неизбежно предполагает, что какой-то период лицо сохраняет депутатский статус вопреки установке законодательства.

Следующий субинститут характерен тем, что здесь прекращение депутатских полномочий необходимо связывать с решением Центральной избирательной комиссии. В случае признания выборов недействительными, налицо осуществление контрольных функций Центризбиркомом.

Персональная, а не партийно-политическая альтернативность выборов 1998 г., сама по себе предполагает повышенную персональную ответственность за обладание мандатом.

Особое место среди проблем выбытия депутата занимает его отзыв. Несмотря на свою политико-правовую дискуссионность, он продолжает сохраняться в украинской системе представительства.