Правовое регулирование деятельности муниципальных образований в Российской Федерации

Содержание

Введение

1. Законодательство о местном самоуправлении: понятие и структура

1.1 Иерархическая, отраслевая, федеративная и комплексная структура муниципального законодательства

1.2 Статусная структура законодательства

1.3 Внутреннее структурирование муниципального законодательства

2. Характеристика источников муниципального права

2.1 Конституция Российской Федерации

2.2 Международные договоры Российской Федерации

2.3 Законодательные источники

2.4 Подзаконные источники

2.5 Муниципальные правовые акты

2.6 Договорные источники

2.7 Судебные источники

3. Систематизация законодательства о местном самоуправлении

3.1 Актуальность систематизации и перспективы кодификации муниципального законодательства

3.2 Совершенствование классификатора правовых актов

Выводы

Список литературы

Введение

Понятие «муниципальное право» -- новое для нашего государствоведения, хотя вопросы муниципального управления, муниципального хозяйства в свое время являлись предметом исследования юристов и деятелей земского движения дореволюционной России, а также отдельных ученых 20-х годов.

Термины «муниципалитет», «муниципальное хозяйство» отражали политико-правовое и экономическое своеобразие исторически сложившейся городской общины. Слово «муниципалитет» происходит от латинского «мипизарют». «Мипиз» по латыни значит тяжесть, тягота, бремя, а «сарю» -- беру, принимаю. Поэтому муниципалитетом называлось городское управление, берущее на себя бремя решения общегородских задач, распоряжения хозяйственными средствами. Появление термина «муниципалитет» относится к республиканской эпохе истории Древнего Рима: так назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления. В настоящее время «муниципалитеты» -- это избираемое городское и сельское самоуправление, хотя надо иметь в виду, что в некоторых странах (например, в США) муниципальным именуется лишь городское самоуправление.

В законодательстве Российской федерации термин «муниципальный» применяется для характеристики как городского, так и сельского самоуправления. При этом, однако, надо учитывать, что в Конституции Российской Федерации используются понятия не «муниципалитет», «муниципальные органы», «муниципальное право», а «местное самоуправление», «органы местного самоуправления». Но, вместе с тем, в качестве одной из форм собственности Конституция Российской Федерации закрепляет муниципальную собственность, признавая право самостоятельного управления ею за органами местного самоуправления как городских, так и сельских поселении.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» от 28 августа 1995 г. устанавливает, что термины «муниципальный» и «местный» и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления (ст. 1). Этот же Закон, регулируя вопросы законодательной базы местного самоуправления, прямо говорит о нормах муниципального права (ст. 7). Таким образом, имеются все основания именовать новую отрасль российского права муниципальным правом, которое по существу является правом местного самоуправления.

Термин «муниципальное право Российской Федерации» употребляется в двух основных значениях. Во-первых, так называется совокупность правовых норм, регулирующих определенную область общественных отношений и составляющих отрасль правовой системы Российской Федерации, и, во-вторых, так именуется научная дисциплина -- совокупность научных теорий и знаний, обобщающих данную область общественных отношений, практику реализации норм муниципального права. Кроме того, в соответствии с наименованием отрасли права и научной дисциплины муниципальным правом называется учебная дисциплина, изучение которой предусматривается учебными планами юридических вузов. Все эти понятия тесно взаимосвязаны друг с другом, ибо имеют общий источник: одну и ту же сферу общественных отношений, в которых находит свое воплощение местное самоуправление -- признаваемая и гарантируемая государством самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения муниципальных образований по решению вопросов местного значения. Однако каждое из этих понятий -- и отрасль права, и научная дисциплина, и учебная дисциплина, носящее одно и то же наименование, имеет свое специфическое содержание, свой предмет.

1. Законодательство о местном самоуправлении: понятие структура

1.1 Иерархическая, отраслевая, федеративная и комплексная структура муниципального законодательства

Под муниципальным правом понимается комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие на местном уровне жизни общества, то есть, на уровне местного самоуправления.

Муниципальное право имеет комплексный характер, который проявляется в том, что многие общественные отношения, возникающие на местном уровне, регулируются нормами других отраслей права, а именно: конституционного, административного, гражданского, финансового, земельного. В этом особенность муниципально-правовых норм, поскольку они одновременно являются и нормами основных отраслей права, и нормами муниципального права.

Российское муниципальное право -- это комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих:

местное самоуправление, как самостоятельный институт гражданского общества, важнейшую форму народовластия;

правовые, территориальные, экономические, финансовые основы местного самоуправления;

организацию и формы осуществления местного самоуправления;

предметы ведения и полномочия местного самоуправления,

гарантии его осуществления, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

Сам термин «муниципальное право» впервые в российском законодательстве употребляется в ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г.

Как известно, отрасли права различаются по предмету и методу правового регулирования. В характеристике отрасли права первостепенное значение имеет определение ее предмета, то есть совокупности тех специфических общественных отношений, которые нормами данной отрасли права регулируются и закрепляются. Таким образом, вопрос о предмете муниципального права - это, прежде всего, вопрос о характере, объеме и особенностях общественных отношений, которые регулируются нормами муниципального права. Если определить в самом общем виде предмет муниципального права, то можно сказать, что им являются общественные отношения, возникающие в связи с организацией и деятельностью населения городских и сельских поселений по решению непосредственно или через образуемые им органы вопросов местного значения. Предмет муниципального права составляют следующие отношения:

возникающие в процессе осуществления местного самоуправления гражданами путем прямого волеизъявления. К формам прямого волеизъявления относятся местный референдум, собрания, сходы граждан, выборы органов и должностных лиц местного самоуправления, гражданская правотворческая инициатива, отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы местного самоуправления, митинги, шествия, демонстрации, пикетирование и т. д.;

возникающие с осуществлением деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению задач местного значения и осуществлению отдельных государственных функций;

возникающие в связи с наличием финансово-экономической основы местного самоуправления;

возникающие в связи с установлением территориальной основы местного самоуправления;

отношения гарантий местного самоуправления;

отношения ответственности в системе местного самоуправления;

отношения муниципальной службы в системе местного самоуправления;

взаимоотношения органов местного самоуправления и органов государственной власти.

К признакам отношений, составляющих предмет муниципально-правового регулирования, относятся:

отношения имеют локально-территориальный характер;

отношения носят комплексный характер, так как связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сферах местной жизни: экономической, бюджетно-финансовой, социально-культурной, охраны общественного порядка и др.

обязательным субъектом муниципально-правовых отношений выступает либо население муниципального образования, которое непосредственно, то есть, путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, решает вопросы местного значения, либо орган или должностное лицо, наделенные полномочиями по решению данных вопросов.

Под субъектами муниципально-правовых отношений следует понимать участников этих отношений. Сюда входят юридические и физические лица.

Их можно классифицировать исходя из особенностей местного самоуправления по группам:

К первой группе можно отнести муниципальное образование и юридические лица, являющиеся хозяйствующими субъектами.

Ко второй группе относится сообщество граждан, проживающих в пределах муниципального объединения, осуществляющих публичную власти путем принятия решений на выборах, референдумах, сходах, собраниях.

К третьей группе относятся отдельные физические лица, или групп лиц, вступающие в правоотношения с органами местного самоуправления при реализации своего права на обращение в органы местного самоуправления и правотворческую инициативу.

В четвертую группу субъектов входят органы местного самоуправления (представительные и исполнительные), а также иные создаваемые ими органы и органы территориального общественного самоуправления.

Пятую группу составляют выборные должностные лица (депутаты, главы муниципальных образований, главы администраций, старосты).

Шестую группу составляют государственные органы Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Каждая отрасль права имеет свои методы правового регулирования, то есть специальные юридические средства и способы воздействия норм права на общественные отношения. Муниципальное право РФ, будучи комплексной отраслью права, использует методы, присущие другим отраслям права, однако в специфическом для данной отрасли права их соотношении и переплетении. Так, являясь отраслью публично-частного характера, муниципальное право использует в механизме правового регулирования сочетание публично-правового (императивного) и частноправового (диспозитивного) методов правового регулирования. Императивный метод состоит в том, что в системе местного самоуправления принимаются решения на местных референдумах, собраниях, сходах, представительными и исполнительными органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления, которые обязательны к исполнению всеми субъектами правоотношений, действующими в пределах границ муниципального образования.

В случае невыполнения решений местного самоуправления, принятых в пределах его компетенции, наступает ответственность в соответствии с действующим законодательством.

Императивный метод предусмотрен законодательством о местном самоуправлении для депутатов и выборных должностных лиц.

Диспозитивный метод заимствован из сферы частного права. Органы местного самоуправления являются юридическими лицами и самостоятельно выступают в гражданском обороте. Они вправе заключать договоры с юридическими лицами, с государственными органами.

Муниципальные образования являются собственниками муниципальной собственности. От их имени органы местного самоуправления управляют и распоряжаются муниципальной собственностью.

При формировании муниципальной собственности органы местного самоуправления приобретают движимое и недвижимое имущество путем заключения договоров купли-продажи и т. д.

Таким образом, муниципальное право характеризуется сочетанием двух методов регулирования отношений в системе местного самоуправления: императивного и диспозитивного, что и отличает его от других отраслей права.

В основном, в сущностном плане, для местного самоуправления как публично-правового института характерно, безусловно, преобладание публично-правовых методов правового регулирования. Однако, в тех сферах правового регулирования местного самоуправления. которые касаются деятельности его органов как юридических лиц, реализации их полномочий в сфере управления муниципальной собственностью, местными финансами и т.п., используются, как правило, частноправовые методы. Методы правового регулирования во многом ориентированы на способы правового регулирования, к которым теория права относит дозволение, обязывание и запрет. Для муниципального права как комплексной отрасли права, характерно использование в механизме правового регулирования таких способов правового воздействия как дозволение и обязывание. Место научной дисциплины муниципального права в системе правовых наук, прежде всего, обусловлено особенностями муниципального права, как комплексной отрасли права. Ее соотношение и взаимосвязь с правовыми науками определяются соотношением муниципального права с отраслями российского права. Государственное право закрепляет основополагающие начала организации и деятельности местного самоуправления, разграничивает компетенцию РФ и субъектов РФ в области местного самоуправления. Наука государственного права использует многие категории и понятия (местное самоуправление, органы местного самоуправления, компетенция органов местного самоуправления, общие принципы организации местного самоуправления и др.), которые входят в научный аппарат муниципального права, как научной дисциплины. Научная дисциплина муниципальное право тесно взаимодействует с науками административного права, финансового права, гражданского права, земельного права, экологического права. Данные отраслевые науки в рамках своих предметов исследуют многие вопросы, связанные с деятельностью муниципальных органов в разных сферах мест жизни. Научная дисциплина муниципальное право взаимодействует с этими отраслевыми науками, исследуя проблемы муниципальных служб, муниципальной собственности, местных бюджетов, муниципальных земель и др. Таким образом, муниципальное право в силу комплексного характера предмета своего изучения интегрирует теоретические знания ряда отраслевых юридических наук, касающиеся проблем деятельности органов местного самоуправления, в целостную систему научных знаний о муниципальном праве. Формирование и развитие специальной правовой отрасли и научной дисциплины муниципального права - один из важнейших факторов, способствующих созданию и функционированию в нашей стране эффективной системы местного самоуправления.

Основным источником муниципального права является Конституция Российской Федерации.

Вторым базовым источником является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г.

К специальным законам в области муниципального права можно отнести также Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».

Источниками муниципального права являются также федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «Об образовании», «О недрах», «Об участии в международном информационном обмене», «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и многие другие.

Источниками муниципального права являются указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и постановления Конституционного Суда. Государственная Дума и Совет Федерации также могут принимать наряду с законами другие нормативные правовые акты, являющиеся источниками муниципального права.

1.2 Статусная структура законодательства

Российское законодательство1 полиструктурно. Оно имеет множество

внутренних подсистем. А. Ф. Шебанов применительно к советской системе права писал, что «советские законы и подзаконные нормативно-правовые акты в их совокупности можно представить как гигантскую структурно-сложную, динамическую систему, состоящую из большого числа взаимосвязанных звеньев, которые сами представляют самостоятельные, причем тоже сложные правовые системы.

А. В. Мицкевич выделял вертикальную (или иерархическую, строящуюся по юридической силе актов) и горизонтальную структуры (по

предметным отраслям законодательства). С. В. Поленина называет вертикальную или иерархическую, горизонтальную или отраслевую и федеративную структуры законодательства.

Федеративная структура отражает форму государственного устройства страны. По мнению В. Д. Перевалова, федеративное строение системы основано на двух критериях - федеративной структуре государства и круге полномочий субъектов Федерации в сфере законодательства. Исходя из них, он выделяет три уровня: первый - федеральное законодательство; второй - законодательство субъектов Российской Федерации; третий - законодательство органов местного самоуправления.Укажем, что если и выделять третий элемент федеративной структуры законодательства, то это должны быть нормативные правовые акты муниципальных образований и их органов местного самоуправления, а не просто акты органов местного самоуправления.

Устав муниципального образования может приниматься представительным органом местного самоуправления, но от этого он не приобретает статус устава представительного органа. Он именно акт всего муниципального образования.

С. В. Поленина, анализируя горизонтальную структуру законодательства, уточняет, что в ней выделяются отрасли законодательства, адекватные отраслям (подотраслям) права, и комплексные отрасли законодательства, формирующиеся применительно к сферам государственного управления. Тут она опирается на работы И. Ф. Казьмина, А. Ф. Шебанова и В. Ф. Яковлева.6 Одним из показателей существования отрасли законодательства, по ее мнению, является наличие или хотя бы реальная возможность подготовки и принятия сводного акта, охватывающего подавляющее большинство институтов данной отрасли. В горизонтальной структуре законодательства имеются и более крупные, чем отрасли структурные образования - отраслевые и комплексные нормативные массивы. От обычной отрасли законодательства нормативные массивы отличаются значительно более широким кругом охватываемых отношений,

исключающим возможность управления регламентирующими их нормативными актами из единого активного центра (обобщающего для всей совокупности отношений закона) и соответственно большей слабостью существующих между нормативными актами связей.

1.3 Внутреннее структурирование муниципального законодательства

Всякая система имеет свое внутреннее строение (структуру), а любая структура неразрывно взаимосвязана с определенной системой, принадлежит ей и характеризует ее внутреннее устройство, поэтому категории «система» и «структура» представляют собой неразрывные парные понятия, которые не существуют одно без другого.

Многозначным понятием «структура органов исполнительной власти» охватываются:

структура системы органов исполнительной власти в России (всех без исключения органов исполнительной власти в центре и на местах);

структура системы федеральных органов исполнительной власти;

структура системы органов исполнительной власти субъектов РФ;

структура системы местных органов исполнительной власти муниципальных образований;

организационная структура системы аппарата соответствующих органов исполнительной власти.

Единство и целостность всей системы органов исполнительной власти в стране обеспечиваются тремя факторами:

всеобщими обязательными для всех требованиями - принципами их организации и деятельности:

принципы конституционности и верховенства Конституции РФ и федеральных законов;

принципы народовластия, федерализма, разделения властей, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина;

принципы равноправия субъектов РФ при разграничении предметов ведения и полномочий, недопустимости ущемления прав и интересов субъектов РФ, взаимного согласования их интересов и т. д., отраженные и закрепленные в Конституции РФ (ст. 2, 5, 10, 71 - 73, 77 и некоторые др.)

всеобщим управленческим характером исполнительно-распорядительной деятельности, органов исполнительной власти, а также различными формами административной соподчиненности (прямая подчиненность, подведомственность, подотчетность, подконтрольность и др.);

общими началами и едиными установленными в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Федерации правилами организации и деятельности различных видов исполнительных органов (единые наименования, общий порядок формирования, разработки, принятия и отмены правовых актов управления; единые общие правила государственной статистической отчетности, делопроизводства и т. д.).

Если единство и целостность всего аппарата исполнительной власти как системы основаны на общности рассмотренных организационно-правовых свойств составляющих его органов, то разделение последних на части (звенья и его структуры) проводится на основе различий в порядке формирования, территориальных масштабов деятельности, в объеме и характере их компетенции. На основе совокупности этих признаков в системе всего аппарата исполнительной власти можно выделить четыре фундаментальных укрупненных структурных звена:

федеральные органы исполнительной власти (органы государственного управления и их территориальные органы);

органы исполнительной власти (органы государственного управления) субъектов Федерации;

местные органы муниципальной исполнительной власти;

администрация государственных предприятий, социально-культурных учреждений и их отраслевых и территориальных объединений, являющаяся органом исполнительной власти этих организаций.

2. Характеристика источников муниципального права

2.1 Конституция Российской Федерации

Конституция как основной закон -- акт долговременного действия, юридическим свойством которого является стабильность, т.е. устойчивость его содержания. Стабильность Конституции -- важнейшее условие устойчивости режима законности, организации и осуществления государственной власти, отношений между личностью, обществом и государством. Однако стабильность Конституции не означает ее абсолютной неизменяемости. Общественные отношения, составлявшие в момент принятия Конституции предмет ее регулирования, развиваются, изменяются социальные, экономические и политические условия, в которых она действует. Все это требует периодического приведения конституционных предписаний в соответствие с происходящими изменениями. Когда такие изменения затрагивают основы конституционного строя, может возникнуть потребность замены действующей Конституции новой. В противном случае Конституция рискует превратиться в исторический документ, утративший нормативный характер и имеющий мало общего с реальной действительностью. Вместе с тем Конституция не может перекраиваться в угоду конъюнктурным, сиюминутным интересам сменяющихся у власти политических групп. Частичный или полный пересмотр действующей Конституции может быть оправдан только в том случае, если изменения общественных отношений, составляющих ее содержание, носят действительно существенный характер. Иначе Конституция теряет свою стабильность, как это произошло с Конституцией Российской Федерации 1978 г., в которую за период 1991--1993 гг. было внесено более 300 поправок.

Юридической гарантией стабильности Конституции является особый порядок ее пересмотра, призванный обеспечить как статичность, так и динамизм основного закона. Эти положения усилили «жесткость» основного закона страны, значительно усложнили процедуру его частичного или полного пересмотра, внеся в нее ряд принципиально новых моментов. К ним относятся: во-первых, обусловленность этой процедуры иерархией конституционных норм, различающихся по своей значимости;

во-вторых, приведение этой процедуры в полное соответствие с принципом федерализма, закрепляемым статьями 1 и 5 Конституции; в-третьих, ограничение учредительной власти парламента и образование нового органа -- Конституционного Собрания, к исключительной компетенции которого отнесены разработка проекта новой конституции, его окончательное принятие или вынесение для одобрения на референдум; в-четвертых, возможное использование института референдума для принятия новой конституции.

Известно, что в современном мире проводится деление конституций на две разновидности: «мягкие» и «жесткие». В качестве основания такого деления берется порядок принятия конституционных поправок. К «мягким» конституциям относятся те, которые изменяются и дополняются весьма быстро и легко.

Конституция РСФСР 1978 г. была именно такой, поскольку поправки к ней вносились сразу же после принятия соответствующего решения квалифицированным большинством на Съезде народных депутатов. Эта обманчивая простота не прибавила авторитета Основному закону, она лишь способствовала появлению опасной легкости в обращении с ним, породила сильную инфляцию конституционных норм, усилила правовой нигилизм и нестабильность. Переход в России от «мягкой» конституции к «жесткой» явился результатом учета, как мирового опыта, так и особенно уроков собственной истории.

«Жесткость» российской Конституции проявляется во многом. Что касается пересмотра положений глав 1, 2 и 9, то он возможен только по решению специально созываемого в этих целях органа -- Конституционного Собрания (ст.135 Конституции РФ).. Предложение о таком пересмотре должно быть поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Новая Конституция принимается Конституционным собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. Поправки к остальным главам Конституции принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, однако нуждаются в дополнительном одобрении органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Федерации. «Жесткость» Конституции не означает, разумеется, что ее текст останется неизменным. Конституционные поправки -- явление, порождаемое самой жизнью, вносящее перемены в государственную организацию и деятельность.

Усложненный порядок принятия изменений и дополнений в Конституцию 1993 г. предъявляет повышенные требования к их обоснованности.

В течение первых лет действия Конституции 1993 г. уже появилось немало предложений о внесении в нее поправок. Однако многие из них отражают состояние российского общества, связанное с противостоянием политических сил. Конституционные изменения и дополнения должны носить взвешенный характер, опираться на широкую общественную поддержку. Вместе с тем в Договоре об общественном согласии 1994 г. было заявлено, что в Конституцию должны вноситься только такие изменения, которые будут способствовать стабилизации обстановки в обществе. При этом предусматривалось, что для достижения желаемого консенсуса будут использоваться согласительные процедуры; кроме того, были определены основные направления возможных изменений Конституции: усиление гарантий прав человека, совершенствование системы разделения властей, развитие местного самоуправления, федерализма.

2.2 Международные договоры Российской Федерации

В качестве основной формы права выступает договор в международном праве. Международный договор - это явно выраженное соглашение между государствами и другими субъектами международного права, заключенное по вопросам, имеющим для них общий интерес, и призванное регулировать их взаимоотношения путем создания взаимных прав и обязанностей. Статья 2 Венской конвенции о праве международных договоров содержит нормативное определение этого источника: «Договор означает международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования»

Существуют различные виды международных договоров: двусторонние и многосторонние; политические, экономические договоры и договоры, заключаемые по специальным вопросам. Каждый из них содержит общие правила поведения вступает как результат согласования воль субъектов - участников того или иного договора.

В ряде государств, включая Россию, международные договоры, в которых участвуют эти государства, рассматриваются как составная часть национальной правовой системы.

Примером международно-правового договора нового типа может служить принятый 12 сентября 1990 г. Договор об окончательном урегулировании в отношении Германии, согласно которому «объединенная Германия будет включать территорию Германской Демократической Республики, Федеративной Республики Германия и всего Берлина».

Вопросы соотношения и взаимодействия международного права и правовой системы России приобретают особое значение в контексте процессов интеграции и глобализации.

Если международным договором РФ установлены правила, отличные от предусмотренных гражданским законодательством, то применяются положения международного договора.

Конституция Российской Федерации 1993 г. в ст.15 утверждает общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации в качестве составной части правовой системы Российской Федерации. Они действуют на основе принципа непосредственности действия международно-правовых норм. Однако речь идет не о любой норме международного права, а лишь об императивных нормах, обладающих общеобязательным характером.

На основе анализа положения Конституции РФ о том, что, если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора, нельзя утверждать, будто приоритет над национальным законодательством имеют любые договорные нормы международного права. Подобным договором является только международный договор Российской Федерации межгосударственного, межправительственного или межведомственного характера, ратифицированный и официально опубликованный. Хотя Конституция РФ не конкретизирует, что речь идет лишь о ратифицированном международном договоре, именно такой договор выступает в качестве источника российского права. Именно в момент ратификации международного договора Россия принимает на себя все обязательства по нему. Это нашло отражение в формулировке Верховного Суда РФ, отметившего, что речь идет о международном договоре, «решение о согласии на обязательность которого для РФ было принято в форме федерального закона».

Соотношение норм международного права и международных договоров России наряду с ч.4 ст.15 Конституции закрепляется в п.»б» ст.86, п.»г» ст.106, ч.6 ст.125 Конституции Российской Федерации и Федеральном законе «О международных договорах Российской Федерации».

Российское законодательство в ст.6 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» закрепляет следующие процедуры включения положений международно-правовых актов, международных соглашений России в российскую правовую систему:

а) согласие Российской Федерации на обязательность для нее

международного договора;

б) подписание международного договора;

в) обмен документами, образующими договор;

г) ратификация;

д) утверждение;

е) принятие;

ж) присоединение;

з) иные способы выражения согласия по договоренности сторон.

Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации» устанавливаются процедуры ратификации и требования, предъявляемые к данной процедуре. Так, правом внесения в Государственную Думу ФС РФ на ратификацию международных договоров обладают только Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации (единственное исключение из этого положения установлено ст.16 Закона). Закон выдвигает следующие требования к содержанию предложения о ратификации: оно должно содержать копию официального текста международного договора, обоснование целесообразности его ратификации, определение соответствия международного договора законодательству Российской Федерации и в первую очередь Конституции РФ, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий ратификации международного договора.

Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» впервые в отечественном праве закрепляет положение, что вместе с осуществлением процедуры ратификации должны быть определены меры по обеспечению выполнения Россией ратифицируемого договора и выработаны механизмы защиты интересов России в связи с участием в ратифицируемом договоре. На международные договоры в полной мере распространяется положение Конституции Российской Федерации об обязательном опубликовании нормативных правовых актов и о неприменении любых нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы (ч.3 ст.15 Конституции РФ).

2.3 Законодательные источники

Источник права можно определить как форму выражения правовой нормы. Источником муниципального права являются акты, содержащие муниципально-правовые нормы. [4, с. 132]

Все источники муниципального права как отрасли права можно разделить на четыре большие группы:

1. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления.

Данные акты стали источниками российского права только после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. Статья 15 Конституции России впервые в истории отечественного конституционного законодательства устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем международным договором, то применяются правила международного договора. Из этих положений следует, что в данных международно-правовых актах содержатся нормы, являющиеся составной частью внутригосударственного права. Вместе с тем очевидны проблемы, связанные с реализацией таких норм, поскольку с одной стороны российское государство как участник системы международных отношений, должно соблюдать нормы международного права, а с другой стороны, с точки зрения государственного суверенитета и независимости российского государства, оно вправе самостоятельно, исходя из собственных национальных интересов принимать нормативно-правовые акты, в том числе и по вопросам местного самоуправления. Для обеспечения взаимосвязи национального права России и международного права Конституция Российской Федерации закрепила положение о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации имеют юридическую силу только после их ратификации Федеральным Собранием России, осуществляемой в форме принятия федерального закона. В качестве примера можно привести Федеральный закон от 23 февраля 1996 г. присоединении Российской Федерации к Генеральному соглашению о привилегиях и иммунитетах Совета Европы к протоколам к нему», принятый Государственной Думой 21 февраля 1996 г. и одобренный советом Федерации 22 февраля 1996 г. [6, ст. 775]

Важнейшим международно-правовым актом по вопросам местного самоуправления является Европейская Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года по инициативе Постоянной Конференции местных и региональных органов власти в Европе (Приложение 1). Хартия состоит из преамбулы и трех частей. В преамбуле местное самоуправление объявляется в качестве одной из основ конституционного строя любого демократического государства, а его развитие представляется как вклад в построение единой Европы, основанной на принципах демократии и права. Первая часть Хартии посвящена законодательному закреплению основ местного самоуправления. В этой главе закрепляются гарантии самостоятельности и защиты местного самоуправления, порядок реализации органами местного самоуправления своих полномочий, источники финансирования местного самоуправления, вопросы судебной защиты прав местного самоуправления. Во второй главе Хартии устанавливаются обязательства государств, ее подписавших. Государство обязуется соблюдать не менее двадцати пунктов первой части Хартии. Часть III Хартии устанавливает порядок подписания, ратификация и вступления в силу Хартии.

Для решения международно-правовых проблем развития местного самоуправления в Европе создан Конгресс местных и региональных органов, который входит в структуру органов Совета Европы. Конгресс состоит из двух палат: Палаты местных органов власти и Палаты регионов. Заседания Конгресса проводятся один раз в год во Дворце Европы в Страсбурге. Конгресс является совещательным органом, а его решения носят рекомендательный характер. Российская Федерация является членом Совета Европы с 1996 г. и с этого же времени принимает участие в работе Конгресса местных и региональных органов власти Европы.

2. Вторую группу источников муниципального права составляют федеральные нормативно-правовые акты.

Конституция Российской Федерации содержит начала всех правовых актов и закрепляет в гл. 8 «Местное самоуправление» наиболее важные принципиальные положения, определяющие основные цели и задачи местного самоуправления; роль местного самоуправления в механизме осуществления народовластия; основы деятельности населения по решению задач местного значения (Приложение 2).

Конституционные нормы обладают верховенством и высшей юридической силой в отношении всех иных законодательных актов. При этом Конституция Российской Федерации не только представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих наиболее важные общественные отношения, но и является «императивом, стоящим над государством и законом и защищающим «справедливый порядок государства…». [5, с. 3-15]

Закрепленное в Конституции Российской Федерации положение о высшей юридической силе и прямом действии основного закона Российского государства означает, что все конституционные нормы, в том числе и по вопросам организации местного самоуправления, имеют верховенство над законами и подзаконными актами, в силу чего суды при разбирательстве конфетных судебных дел по искам о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений, должны руководствоваться Конституцией Российской Федерации. В постановлении Пленума Верховного Суда России от 31 октября 1995 г. №8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» по данному поводу даны соответствующие разъяснения. Так, в указанном постановлении определяются случаи применения Конституции Российской Федерации в качестве акта прямого действия:

когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;

когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, противоречит ей;

когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции Российской Федерации, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции;

когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции Российской Федерации, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.

В случаях, когда статья Конституции Российской Федерации является отсылочной, суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшие правоотношения. Наличие решения Конституционного Суда Российской Федерации о признании неконституционной той или иной нормы закона не препятствует применению закона в остальной его части.

Нормативные указы Президента Российской Федерации, как главы государства подлежат применению судами при разрешении конкретных судебных дел, если они не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам (ч. 3 ст. 90 Конституции Российской Федерации).

В том же постановлении говорится, что если при рассмотрении конкретного дела суд установит, что подлежащий применению акт государственного или органа местного самоуправления не соответствует закону, он в силу ч. 2 ст. 120 Конституции Российской Федерации обязан принять решение в соответствии с этим законом.

При применении закона вместо несоответствующего ему акта государственного или иного органа суд вправе вынести частное определение (постановление) и обратить внимание органа или должностного лица, с издавшего такой акт, на необходимость привести его в соответствие с законом либо отменить. [1, с. 12]

Местное самоуправление осуществляется также в соответствии с федеральными законами.

Важнейшим источником муниципального права, правовой основой для развития законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении является закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый Государственной Думой 12 августа 1995 г. (Приложение 2) Данный закон определяет:

общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации;

организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления;

правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления;

основные полномочия органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения.

Во многом положения данного Закона обращены в будущее, поскольку в соответствии с ними только начинает формироваться система законодательства Российской Федерации и ее субъектов по вопросам местного самоуправления, происходит создание местных органов самоуправления, осуществляется поиск наиболее эффективных форм и методов реализации местного самоуправления. Для решения указанных задач и правовой регламентации наиболее принципиальных, важных вопросов организации местного самоуправления на переходный период в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплена глава «Заключительные и переходные положения», в которой приводятся следующие основные положения:

предусматривается возможность временного правового регулирования отдельных вопросов местного самоуправления уставами муниципальных образований до принятия законов субъектов Российской Федерации;

главе муниципального образования предоставляется право назначения местного референдума, в случае если в муниципальном образовании не сформирован представительный орган местного самоуправления;

Правительству Российской Федерации предлагается не позднее четырнадцати месяцев со дня вступления в силу настоящего Федерального закона разработать и представить на рассмотрение Государственной Думы проекты соответствующих федеральных законов и законодательных актов, а выборы представительного органа местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления провести не позднее шестнадцати месяцев со дня вступления в силу настоящего Закона. [2, ст. 1917]

Местное самоуправление осуществляется также в соответствии с другими федеральными законами.

В Постановлении Правительства Российской Федерации от 6 марта 1996 г. №266 «О некоторых мерах по реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предписано федеральным органам исполнительной власти привести в месячный срок свои нормативные акты в соответствие с указанным Законом, а также утвержден перечень проектов Федеральных законов, подлежащих разработке:

«О государственных минимальных социальных стандартах».

«О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления.

«О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях».

«Об особенностях организации местного самоуправления в приграничных территориях».

«О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О закрытых административно-территориальных образованиях».

«О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О милиции».

«О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О пожарной безопасности».

«О государственных и муниципальных землях.

«О муниципальных банках в Российской Федерации». [6, ст. 1139]

Общественные отношения в области местного самоуправления регулируются также указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации, постановлениями палат Федерального Собрания.

В качестве примера такого рода нормативно-правовых актов можно привести принятые в последнее время:

Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. №802 «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка»;

Постановление Правительства Российской Федерации от 27 июня 1996 г. №755 «О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления»;

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 мая 1996 г. №13-П по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 22 апреля 1996 г.);

Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных актах субъектов Российской Федерации» от 10 июня 1994 г.

3. К третьей группе источников муниципального права относятся нормативные акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Это конституции республик, уставы других субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, акты президентов республик, глав администраций других субъектов Российской Федерации, постановления Законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В докладе на Всероссийском совещании с представителями органов местного самоуправления Председатель Совета Министров Российской Федерации B.C. Черномырдин наметил круг первоочередных законов, которые необходимо разработать и принять органам государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления. В числе таких нормативно-правовых актов, закон об административно-территориальном устройстве; закон о местном самоуправлении; законы о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления; о местном референдуме; о муниципальной службе; о порядке регистрации уставов о местном самоуправлении муниципальных образований; закон о порядке осуществления права законодательной инициативы органами местного самоуправления. [7]

В соответствии со ст. 7, п. 2 закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принимаемые субъектами Российской Федерации нормативные правовые акты по вопросам местного самоуправления должны находиться в полном соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

4. Четвертую группу источников муниципального права составляют нормативные правовые акты, принятые путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Важнейшим такого рода актом является устав муниципального образования, который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается либо представительным органом местного самоуправления, либо населением непосредственно. Устав муниципального образования принимается в обязательном порядке и подлежит государственной регистрации: Он должен соответствовать Конституции Российской Федерации, законам Российской Федерации и законам субъектов Российской Федерации. В случае противоречия положений устава муниципального образования положениям указанных нормативно-правовых актов в его регистрации может быть отказано. Устав муниципального образования вступает в силу только после его официального опубликования (обнародования). В качестве примера можно привести Устав г. Липецка, принятый городским собранием представителей в 1996 г. Данный акт состоит из девяти глав. В первой главе определяются официальные символы, территория, границы, состав земель, административно-территориальное деление, пригородная зона муниципального образования. Вторая глава закрепляет систему организации устного самоуправления в городе. Третья глава регламентирует порядок деятельности и полномочия представительного органа местного самоуправления, закрепляет правовой статус депутата городского Совета. Четвертая глава устава посвящена деятельности Главы администрации (местного самоуправления) города и подчиненным ему органам и должностным лицам. Пятая глава закрепляет правовые рамки организации и проведения в г. Липецке городского референдума и муниципальных выборов. В шестой главе определяется порядок реализации иных форм осуществления местного самоуправления (территориальное общественное самоуправление, собрания (сходы), конференции граждан, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления). Седьмая глава Устава закрепляет экономические основы местного самоуправления в г. Липецке. В восьмой главе, определяются рамки ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, населением, а также перед юридическими и физическими лицами. Девятая глава регламентирует порядок принятия устава города, внесения в него изменений и дополнений, содержит ряд переходных положений. В частности, согласно ст. 57 Устав г. Липецка принимается представительным органом местного самоуправления с учетом общественного мнения. Решение об утверждении Устава г. Липецка принимается большинством не менее 2/3 от установленного числа депутатов представительного органа. Предложения о внесении изменений и дополнений в Устав города могут вносить: глава администрации (глава местного самоуправления), председатель городского совета, группа депутатов городского Совета численностью не менее 1/5 от числа избранных депутатов, жители города, обладающие избирательным правом путем сбора не менее пяти тысяч подписей.