Курсовая работа

"Теоретические концепции государственного управления"

Реферат

Курсовая работа содержит 36 страниц, 23 использованных источника.

ПЕРЕЧЕНЬ КЛЮЧЕВЫХ СЛОВ: государственное управление, цели государственного управления, задачи государственного управления, система и структура государственного управления, механизм совершенствования государственного управления, межотраслевое государственное управление, государственное регулирование.

ОБЪЕКТ ИССЛЕДОВАНИЯ: важнейшие аспекты теории государственного управления.

ЦЕЛЬ РАБОТЫ: изучить и проанализировать теоретические концепции государственного управления.

МЕТОДЫ ИССЛЕДОВАНИЯ: изучение и анализ работ современных отечественных и зарубежных ученых-юристов по данной теме.

ПОЛУЧЕННЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ: изучены теоретические концепции государственного управления.

ОБЛАСТЬ ПРИМЕНЕНИЯ: в практике юридического работника.

Содержание

• Введение
• 1 Понятие государственного управления
• 1.1 История и содержание понятий государственного управления
• 1.2 Цели и задачи государственного управления
• 1.3 Система и структура государственного управления
• 1.4 Механизм совершенствования государственного управления
• 2 Межотраслевое государственное управление
• 2.1 Сущность межотраслевого государственного управления
• 2.2 Соотношение государственного управления и государственного регулирования
• Заключение
• Список использованных источников
• Введение
• Жизнь свидетельствует о том, что ничто не дается с таким трудом и одновременно так легко не игнорируется, как знание, закрепленное в науке, искусстве и опыте.
• Почти каждому из нас представляется, что он интуитивно поступает лучшим образом, а его суждения и предложения достоверны сами по себе. Это - опасное заблуждение, за которое непременно приходится расплачиваться в личной жизни. Но оно во стократ пагубнее, когда касается общества и особенно процессов государственного управления.
• В последнем случае заблуждается и ошибается не один - идти по ложному пути заставляют миллионы. Недооценка знаний создает также впечатление будто "живое дерево" практики развивается независимо от него, а долг теории (имеется в виду общественной) состоит в том, чтобы своевременно и полно отражать и обобщать практику, через нее определять свою активность и конструктивность. Разумеется, теория должна исходить из практики, когда известны и ближайшие, и отдаленные социальные результаты и имеется возможность их общественной оценки. В общем, можно констатировать, что как теория, так и практика могут быть в равной мере и истинными и ложными, приводить и к позитивным, и к негативным последствиям.
• Если нет соответствия государственного управления и его основного проявления - управляющих воздействий - потребностям жизни, а наоборот, оно оторвано от нее, замкнулось в своих искусственных конструкциях, более того, противостоит естественности общественных процессов, то трудно да и напрасно надеяться на то, государственное управление, несмотря на всю силу государственного механизма, способно придать общественному развитию демократизм, гармоничность и динамику, справедливость и безкризисность.
• Теме государственного управления посвящено множество научных работ и монографий известных российских и зарубежных ученых-юристов и политологов. Это: Бабаев С.Ф. "Механизм совершенствования государственного управления", Кармолицкий Г.А. "Правовые формы межотраслевого управления", Глазунова Н.И. "Государственное и муниципальное управление", Анисимов А.А. "Государственное управление в странах капитала".
• Наибольшее значение в исследовании данной темы имела многогранная деятельность Атаманчук Г.В. Были изданы многие его труды, а именно: "Сущность советского государственного управления", "Обеспечение рациональности государственного управления", "Государственное управление: проблемы методологии правового исследования", "Теория государственного управления: курс лекций".
• Много времени и сил изучению темы государственного управления отдал Рыжов "К судьбе государственного управления", а также ряд других ученых-юристов.
• Актуальность проблем государственного управления на современном этапе развития общества и обусловило выбор темы настоящей курсовой работы и ее основную цель: изучить теоретические концепции государственного управления и дать рекомендации по его совершенствованию в России.
• Поставленная цель курсовой работы диктует решение следующих задач:
• дать понятие государственного управления;
• охарактеризовать цели и задачи государственного управления;
• рассмотреть важнейшие аспекты межотраслевого управления;
• выявить механизм совершенствования государственного управления в России.
• 1 Понятие государственного управления

1.1 История и содержание понятий государственного управления

Термин "государственное управление" широко используется в отечественной и зарубежной литературе, а также в законодательстве многих стран. Более 70 лет он употреблялся и у нас, давая тем самым конституционные основания для выделения данного вида государственной деятельности Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право. - М.: "Зерцало", 1996. - С. 51-52. .

Итак, после революции Советское правительство одно из интеллектуальных правительств нашего столетия - несмотря на заблуждения и ошибки, ясно видимые теперь, из 90-х г.г., опиралось на научные знания, накопленные человечеством, и пыталось на основе их создать систему государственного управления социалистическим созиданием.

При всех потерях и издержках, вызванных отчаянной классовой борьбой, можно фиксировать три крупных достижения государственного управления тех лет: почти бескровный повсеместный переход государственной власти в руки Советов, а значит трудового народа; победа в гражданской войне и изгнание иностранных интервентов; введение новой экономической политики, приведшей к качественному преобразованию практически всех сторон общественной жизни. Естественно, что диалектический подход к проблемам государственного управления, широкое использование мирового опыта, а также рискованность мышления, атмосфера дискуссий и свободных поисков складывались на развитии государственного управления, которая уже тогда основывалась на принципах народовластия, самоуправления, гуманизма и экономической эффективности. Были заложены благоприятные предпосылки рациональности государственного управления.

Но смерть В.И. Ленина, последующая борьба за единовластие, завершившаяся "годом великого перелома" привели к значительному отходу от тех идей и принципов, форм и методов, положений и мыслей, которым отличалось первое послеоктябрьское десятилетие. Изменению подверглись все сломанные и, прежде всего теоретические основы государственного управления. Дело в том, что "новации" шли сверху, во многом они были противоестественны, вызывали неприятие и могли быть осуществлены только посредством государственного принуждения. Это, в свою очередь, требовало оснований, найденных в теории обострения классовой борьбы и конкретизированных применительно к различным отраслям общественного, а часто - и естественного и технического значения.

Понятие государственного управления, а за ним и объем предмета соответствующей теории были сужены и ограничены исполнительной и распорядительной деятельностью государственных органов. Государственное управление втиснули в узкие рамки административного права, из которых оно сегодня никак не может "вылезть".

Между тем, подобная практика имела далеко идущие последствия, весьма активно "поработала" по трансформации государственного управления и внесла свою долю в ту негативную практику государственного управления, которая имела место в годы культа личности, субъективизма и застоя. В числе видимых следствий можно выделить следующие.

Прежде всего из государственного управления был изъят такой важный элемент, как целепологание. Сложилась ситуация, при которой разработка концепций, программ и планов общественного развития как в центре, так и на местах переместилась к партийным органам. В этом контексте задачи государственного управления низводились к тому, чтобы обеспечивать реализацию решений, принятых в большинстве помимо государственно-правовых структур.

Из государственного управления далее, удалили Советы, а вместе с ними широкие трудовые массы. Получалось, что государственное управление прерогатива исполнительных и распорядительных органов, то есть специального профессионального аппарата, совокупности должностных лиц. Отсюда было рукой подать до замкнутости и закрытости исполнительной и распорядительной деятельности, посвящению в нее лишь избранных и формированию особого чиновничьего мира. Советы сохранились, но жили своей формальной жизнью и играли в управлении чисто номинальную роль.

Сведение же государственного управления к исполнительной и распорядительной деятельности привело также к тому, что и такие элементы управления, как организация и регуляция, стали выполняться только центральными органами. Остальные органы были по рукам и ногам повязаны жесткими структурами и циркулярами на каждый день.

Нельзя сказать о том, что исполнительно-распределительная интерпретация государственного управления способствовала становлению своеобразных критериев и показателей его анализа и оценок. Это - уровень исполнительности, количество принятых решений, жесткость контроля и строгость мер ответственности. Фактически само распорядительство виделось лишь в качестве необходимого правового средства обеспечения исполнительности. О каких-либо социальных результатах управления вообще речи не велось.

Наконец, в систему государственного управления не включаются управляемые объекты, та общественная жизнедеятельность, которой, собственно говоря, управляли. Потребности и интересы людей, закономерности общественного развития, объективность формы того или иного вида деятельности мало принимались во внимание, хотя и пропагандировалось обратное.

Вместе с тем, это была и пока еще есть теория, причем, из ряда весьма "практичных". Теория, потому что опиралась на некоторые научные основания, была последовательна, внутренне согласована. Практичность ее выражалась в том, что она отражала определенную практику, более того, поддерживала и оправдывала, активно боролась за то, чтобы и положения воплощались в жизнь Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. - М.: Юрист, 1990. - С. 101..

Конституция РФ 1993 года отказалась от термина "государственное управление". Вместо него в оборот вошел новый термин: исполнительная власть, которая осуществляется правительством РФ ст.110 Конституции РФ.. Означает ли это, что государственное управление впредь не существует или же налицо чисто терминологическая информация Алехин А.П. Козлов Ю.М. и др. Административное право. - М., 1996. - С.53..

По поводу происшедшего некоторые ученые отстаивают прежнее понимание данного феномена.

Наиболее отчетливо такая позиция отражается в учебнике "Административное право", подготовленном коллективом авторов МГУ им. Ломоносова. Здесь студентов и всех читателей, кому он адресован, убеждают в том, что государственное управление "характерно… не только для Российской Федерации в ее современном виде и, конечно, не только для периода развития нашего государства вплоть до распада Советского Союза, но и для механизма государственной власти западных государств" (Ю.М. Козлов), предупреждают о "вреде для общества… дискриминации государственного управления", нацеливают если не на "формирование заново, то на радикальное совершенствование государственного управления", полагая, что его "социальная ценность" не была понята ни у нас, ни в других странах СНГ" (А.П. Алехин). Авторы этого направления успокаивают себя тем, что происшедшее - якобы вопрос формального, терминологического характера: «вместо термина «государственное управление стал употребляться иной - «исполнительная власть» Рыжов В.С. К судьбе государственного управления. //Государство и право, 1999, №2, с.23-31., «а органы исполнительной власти по существу являются органами государственного управления».

Аналогичная позиция просматривается и в некоторых законодательных актах, и в документах структур самой исполнительной власти. В Водном и Лесном кодексах третьи разделы целиком посвящены государственному управлению соответственно в области использования и охраны водных объектов и в области использования

Другая группа авторов заменяет термин "государственное управление" на просто "управление" либо "организацию управления". Так, в положении об использовании, охране, защите лесного фонда и воспроизводстве лесов, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций, структуры, имеющие к этому отношение, называются в усеченном виде - "федеральными органами управления" лесным хозяйством, сельским хозяйством. Такая же ориентация замечается в Положении об аренде участков лесного фонда.

Формируется и третье направление, авторы которого радикально меняют содержание понятия государственного управления либо вовсе отказываются от его использования. В частности, К.С.Бельский ограничивает государственное управление рамками "государственно-аппаратной среды", вполне обоснованно считая, что такое управление складывается во всех ветвях государственной власти, не исключая и законодательство, правосудие, прокуратуру Рыжов В.С. К судьбе государственного управления. // Государство и право, 1999. - №2. - С.23-31..

Таковы основные взгляды на рассматриваемую проблему.

1.2 Цели и задачи государственного управления

Система российского права состоит из отраслей, отличающихся друг от друга предметом регулирования, под которым понимаются общественные отношения, складывающиеся в той или иной сфере жизнедеятельности общества.

Предметом регулирования норм административного права в основном являются общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления, организации и деятельности исполнительной власти Коренев А.П. Административное право России, учебник, 1997г., - М., с.45.

Государственное управление представляет собой организующую деятельность людей, которая осуществляется для достижения определенных целей. Управление предполагает наличие субъекта управления (тот, кто управляет), объекта управления (тот, кем управляют) и существование между ними прямой (дача команд и распоряжений) и обратной (информирование о выполнении или невыполнении команд субъекта управления) связи.

Таким образом, государственное управление есть деятельность, осуществленная людьми по отношению к людям и в интересах людей Облонский А.В. Человек и государственное управление. - М., Наука, 1987, с.9.

Управление в буквальном слове этого понятия начинается тогда, когда в каких-либо взаимосвязях, отношениях, явлениях, процессах присутствует социальное начало, интерес и знания, цели и воля, энергия и действия человека.

Управление находится в ряду явлений "второй" (искусственной) природы, возникших и развившихся в течение всей истории человеческой цивилизации. Оно создано людьми в целях сознательной саморегуляции своей жизнедеятельности и имеет в обеспечении их потребностей и интересов столь же важное значение, как семья и собственность, мораль и право, способ производства и государство, знания и информация и другие общественные институты.

Отсюда "связанность" управления уровнем развития и организации человеческого потенциала, все его зависимости от состояния общества, его закономерностей и форм, идеалов и ценностей Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. - М., Юридическая литература, 1997, с.121.

Итак, государственное управление в широком смысле слова осуществляют все органы государства. Это управление реализуется в следующих формах деятельности: законодательной, исполнительной и правосудия. Все эти формы деятельности направлены на осуществление единых целей и задач государства, но каждая их них обладает огромными особенностями, обусловленными "разделением труда" между органами государства.

Итак, государственное управление, исполнительная исполнительная деятельность, в узком смысле слова, является одной из форм деятельности государства. Это направление характеризуется рядом черт:

является организующей деятельностью;

носит государственно-властный характер;

осуществляется специально уполномоченными на то субъектами.

Государственное управление - это исполнительная деятельность по непосредственной практической организации общественных процессов. Исполнительной деятельностью управление является потому, что одной из основных задач его является исполнение, претворение в жизнь законов и других нормативных актов.

Государственное управление обеспечивает непосредственную практическую организацию осуществления задач в различных сферах жизнедеятельности. Следовательно, государственное управление носит многоаспектный характер. В процессе управления практически реализуются важнейшие функции государства, осуществляется руководство всеми общественными процессами в социально-политической, социально-культурной, хозяйственной и межотраслевой сферах страны.

Высокий уровень организационных форм управления обеспечивает решение задач сложной и тонкой сети новых организационных отношений, возникающих в связи в развитием рыночных отношений в нашем обществе.

Каждый этап развития общества сопровождается соответствующими изменениями в управленческой структуре, направленными на улучшение деятельности аппарата исполнительной власти. Динамичность управленческой деятельности обеспечивает оптимальное решение задач общества.

Исходя из этого основной целью государственного управления является защита и охрана интересов личности и общества. Государственное управление призвано служить интересам личности и общества. Оно осуществляется на основе и во исполнении федеральных законов, законов субъектов федерации и иных актов представительной власти в России, т.е. государственное управление носит подзаконный характер.

Специальными органами, осуществляющими управленческую деятельность, являются органы исполнительной власти, государственного управления. Именное они непосредственно решают задачи общего управления, руководят сферами и отраслями, организациями, оказывают управленческое воздействие на негосударственные субъекты Коренев А.П. Административное право России, - М.: 1997. - С. 38-41..

1.3 Система и структура государственного управления

Для государственного управления, как уже отмечалось, системное представление его компонентов, элементов и их взаимодействия имеет принципиальное теоретическое и методологическое значение. От того, что понимается под системой государственного управления, какие и в каком порядке включаются в нее управленческие проявления, как они соотносятся между собой и приводятся в реальное взаимодействие, зависит почти все, что ассоциируется с государственным управлением. Следует выделить три логических схемы, посредством которых раскрываются различные аспекты системы государственного управления.

Государственное управление - явление субъективное. Субъект управления использует для этого множество элементов, которые являются продуктом сознания людей: информацию, знания, организационные и нормативные ресурсы, идеи (модели), экспертные оценки, решения (управляющие воздействия), действия государственных служащих и других участников управленческих процессов, субъективные результаты управления.

В этой системе элементов государственного управления содержится важная логика управленческой деятельности, понимание и соблюдение которой помогает при решении конкретных управленческих задач.

Под структурой понимается строение и внутренняя форма организации системы, выступающая как единство устойчивых взаимосвязей между ее элементами. В ней выделяются два компонента - строение, совокупность элементов и система отношений между ними.

Как всякая форма, структура отражает результат развития содержания и, в свою очередь, оказывает на него активное обратное воздействие. Бахрах Д.Н. Административное право - М., Изд. ВЕК, 1993 - с. 70

Субъектом государственного управления выступает государство. Однако это не означает, что все его органы, предприятия, организации и учреждения непременно участвуют в управлении. Многогранность функций государства, разнообразие его связей с обществом определяют и разнонаправленность и разнохарактерность деятельности различных государственных органов, их подразделений и служащих, разную меру и разные способы их участия в формировании и реализации государственно-управляющих воздействий. Конституционное законодательство и вопросы государственного управления /Под ред. Воловича В.Ф. Изд. Томского университета, 1987 г. - 304 с.

Организационная структура государственного управления - это особое государственно-правовое явление, обусловленное общественно-политической природой, социально-функциональной ролью, целями и содержанием государственного управления в обществе. Она заключает в себе определенный состав, организацию и устойчивую взаимосвязь человеческих ресурсов, технических и других средств, выделяемых и затрачиваемых обществом на формирование и реализацию государственно-управляющих воздействий и поддержание жизнеспособности самого объекта управления. В качестве системообразующего элемента организационной структуры государственного управления выступает государственный орган, связанный с формированием и реализацией государственно-управляющих воздействий, причем как в целом, так и по отдельным проявлениям: целеполагание, организация и регулирование.

Таким образом государственный орган представляет собой единичную структуру власти, формально созданную государством для закрепленных за ней его целей и функций.

Основу структуры государственного управления составляют органы исполнительной власти. В совокупности они представляют собой наиболее объемную и сложную часть государственного аппарата, сосредотачивающую в себе практически всю управленческую информацию и важнейшие средства государственного управления.

Местное самоуправление в организационной структуре государственного управления выступает в виде особой подсистемы со своими объектами управления, компетенцией ,процедурами и формами организации.

Следовательно, если понимать под организационной структурой государственного управления не только совокупность органов исполнительной власти, традиционно занимающихся исключительно управлением, но и систему организационных связей, влияющих на управление, то нельзя не признать, что эта структура подключает к управлению различные проявления стороны, зависимости практически всех органов государственной и местного самоуправления, которые в той или иной степени соучаствуют в формировании и реализации государственно-управляющих воздействий. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления:курс лекций - М., Юр. лит., 1997 г. - с. 102-105.

1.4 Механизм совершенствования государственного управления

Использование категории "механизм" в правовых исследованиях имеет давнюю историю. Анализ имеющихся в юридической литературе трактовок категории "механизм" при изучении государственно-правовых явлений показывает, что основной акцент при выделении элементов механизма делается на субъекты государственной деятельности, в меньшей мере - на процесс их воздействия на управленческие процессы. Более правильной представляется позиция, в соответствии с которой категорией "механизм" при исследовании государственного управления охватывается прежде всего согласованное воздействие субъектов управления на явления окружающей действительности. Составные же элементы механизма должны включать элементы, одновременно отражающие как элемент статики, так и момент динамики. такой подход позволяет рассматривать механизм совершенствования систем государственного управления как комплексное государственно-правовое явление, включающее различные взаимодействущие составные части.

Во-первых, в понятие "совершенствование" применительно к сфере государственного управления в нормативных актах вкладывается динамический смысл. Совершенствование государственного управления - это особый вид управленческой деятельности.

Во-вторых, эта управленческая деятельность всегда предполагает определенную направленность. Иначе говоря, совершенствованию в сфере государственного управления подлежат определенные субъекты, которые можно назвать "объектами совершенствования".

В-третьих, управленческая деятельность по совершенствованию государственного управления предполагает выделение определенных субъектов, ее осуществляющих. В этом качестве выступают различные субъекты, действующие в сфере государственного управления, и в первую очередь, исполнительно-распорядительные органы, на которые в нормативном порядке возлагаются функции и полномочия по осуществлению такого рода деятельности.

В-четвертых, управленческая деятельность по совершенствованию государственного управления, будет разновидностью государственной деятельности, имеет определенную структуру и складывается из различных стадий, постепенно сменяющих друг друга.

В законах и иных актах государственных органов представительной и исполнительной власти определены конкретные пути улучшения государственного управления Бабаев С.Ф. Механизм совершенствования государственного управления. - Рига: "Зинатне", 1986. - С. 42-43..

Необходимо осмыслить место и роль государственного управления в жизнедеятельности общества и каждого человека, сравнив с тем, что было в нашей истории (не обязательно очень далекой, достаточно одного 20 в.) и что мы вместе с вами наблюдаем каждый согласится с тем, что государственное управление - система, общественное явление, а не замыслы и поступки отдельных людей, пусть даже самых выдающихся, не выполнило своей общественной миссии.

Оно не могло уберечь нас и, главным образом, наших предков от кровопролитных и малопродуктивных революций, от жестких и разрушительных войн, от терроризма и преступности, от терроризма и преступности, от напрасных растрат огромных природных, материальных и человеческих ресурсов.

В то же время государственное управление не сумело сполна воспользоваться теми большими возможностями, которые открывали перед обществом рост образованности людей, творческое и гуманистическое наследие 19 века, крупные научные порывы по обширное спектру фундаментальных и прикладных исследований, переход к индустриальному типу производства, НТР, начавшееся освоением космического пространства, становление новых средств коммуникаций и информационного обеспечения потребностей общества и многие иные достижения человеческого разума, таланта, опыта и труда. Результаты Результаты совершенного и потенциалы оказались весьма отдаленными друг от друга.

Прошлого ни вернуть, ни переделать нельзя. Ценность истории состоит только в научении разумной жизни и полностью определяется способность людей делать из нее выводы и созидать будущее, опираясь на ее совокупное (и положительное, и отрицательное) наследие. История дает нам основное: знания и опыт, остальное мы должны делать сами.

Вполне можно полагать, что 21 век предъявит к государственному управлению повышенные и жесткие требования, к которым уже нужно начинать готовиться, не ждать, пока «гром грянет». Уже имеются основания утверждать, что общество встретится с условиями, которые будут характеризоваться, с одной стороны, ограничением ресурсов, необходимых для человеческого существования, а с другой - ростом спроса на них вследствие расширения цивилизационных потребностей людей.

Свидетельством этого являются следующие тенденции:

сужение, а по некоторым видам и истощение возможностей добычи минерального сырья желаемого качества и объема;

обострение, а кое-где и кризисное состояние природной среды обитания человечества;

усложнение. А в ряде мест и выход за равновесные пределы демографических процессов, усиливающих антропогенное воздействие на планету;

необходимо будет сильное межгосударственное сотрудничество в рамках мирового сообщества с продуманным, согласованным и рациональным государственным управлением в каждой стране;

сущность управления определяется его субъектом, но во многом она зависит также от целей и технологий их осуществления.

Несмотря на длительную историю государственности, человечество только поступает к познанию и практическому построению демократического, рационального и эффективного государственного управления.

Ибо впервые оно подходит к такому состоянию, когда повсеместно решаемые проблемы (и обеспечивающие их процессы) вышли за локальные (национальные или территориальные) границы и приобрели глобальный масштаб.

Можно выделить несколько основных "блоков" предмета совершенствования государственного управления:

постоянное и охватывающее все уровни и направления улучшения и упрочения взаимодействий между управляющими и управляемыми компонентами системы государственного управления, что предполагает совершенствование, главным образом, "древа целей" и функциональной структуры государственного управления;

непрерывное развитие общественной сущности государственного управления посредством его все более глубокой демократизации, расширение участия граждан в его процессах, становления и активизации самоуправляемых общественных механизмов, что связано преимущественно с совершенствованием организационной структуры государственного управления;

системная рационализация государственно-управленческой деятельности с целью все большей социальной, организационной и правовой обусловленности, обоснованности и эффективности каждого элемента, умелое сочетание и полное использование человеческого потенциала и научно-технических средств управления;

широкое использование социально-психологических факторов развития свободных, демократических, обоюдоответственных отношений между всеми участниками государственно-управленческих отношений.

Само собой ничего не происходит. И если мы хотим иметь лучшую управляемость общественной и частной жизнедеятельности, то надо уже сегодня государственному управлению осваивать свое будущее, используя для этого главным образом, активно развивающиеся возможности Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. - М.: Юр. лит., 1997. - С. 109-115. .

2 Межотраслевое государственное управление

2.1 Сущность межотраслевого государственного управления

До настоящего времени ни в практике, ни в научной литературе нет четкого понятия межотраслевого государственного управления. Этот особый вид управленческой деятельности получил конституционное закрепление в ст.135 Конституции СССР, которая определила субъекты межотраслевого государственного управления.

Анализ научных исследований советских административистов по данному вопросу говорит о том, что в научной литературе нет единства взглядов на понятие межотраслевого государственного управления. Все авторы единодушны в одном, что эта деятельность носит координационный характер, но сама координация и суть межотраслевого государственного управления понимается по-разному.

В связи с вышеизложенным возникает необходимость более подробного рассмотрения высказанных точек зрения на координацию, что в конечном итоге позволит определить и суть межотраслевого государственного управления.

Координация - это согласование, приведенное в соответствие, соподчинение (понятий, функций, действий и т.д.)

В научной литературе по управлению давно и много внимания уделяется координации. Одни учение понимают координацию как функцию управления, другие - как метод управления. Некоторые авторы выделяют три вида координации:

координация как согласование работы между совершенно самостоятельными элементами организации;

координация, которая осуществляется между несколькими звеньями организации, имеющими общий руководящий центр;

координация "соподчинения", т.е. тесная связь звеньев организации одной системы

Координацию можно рассматривать как территориальную, межотраслевую и внутриотраслевую, если в основу такого деления координации положить область (границы) ее распространения.

Любой из этих видов координации, как показывает практика, может носить властный характер и одновременно являться простым согласованием, не требующим властного управления. В связи с тем, что нас интересует основной элемент управленческих отношений - властность, мы предполагаем рассматривать координацию в аспекте наличия в ней властности. Анализируя координацию с этих позиций, мы делим ее на два вида: координация как метод государственного управления и координация как элемент организации. Иначе говоря, координация может выражать непосредственно управляющее воздействие, но может служить лишь целям создания необходимых организационных условий для этого управляющего воздействия. При рассмотрении координации как элемента организации мы понимаем ее как согласование работы звеньев системы, которые находятся на одном правовом уровне, т.е. не подчинены и не руководят друг другом. Такого рода координация возникает во взаимоотношениях органов государственного управления, в организационно-процессуальных отношениях управленческого характера. Но подобное согласование фактически предшествует властному решению.

Такого рода отношения носят вспомогательный или процедурный характер. Процедурность этих отношений выражается в том, что в ходе совместной организационной деятельности органы государственного управления совершают последовательную подготовку к осуществлению непосредственного управляющего воздействия на подчиненные объекты.

Координация как элемент организации (организация в данном случае понимается как процесс) обнаруживается на стадии согласования совместных действий. Последнее необходимо как средство, обеспечивающее правильное взаимодействие элементов системы. При рассмотрении отношений между различными центральными органами государственного управления нетрудно прийти к выводу, что они призваны обеспечить координацию их совместных действий.

Координация же эта проявляется в двух вариантах:

горизонтальном, т.е. в согласовании, совместном решении вопросов своей компетенции несколькими органами управления (издание совместного акта, деловые контакты при подготовке вопросов по поручению правительства). Это - координация как элемент организационного процесса;

вертикальном, т.е. в качестве метода государственного регулирования, имеющего властно-распорядительный характер.

В зависимости от наличия властности в этих двух формах отношений между органами государственного управления они могут быть либо горизонтальными, либо вертикальными, что в значительной мере и определяет саму суть государственного межотраслевого управления.

Одни авторы считают, что межотраслевое управление - это координационно-регулирующая деятельность. Другие видят суть межотраслевого государственного управления в координации деятельности отраслевых систем по вопросам межотраслевого характера.

Многие авторы приходят к выводу, что специфическая особенность всех общественных отношений, регулируемых административным правом, состоит в том, что один из участников подчинен другому; это - отношения власти и подчинения. Данная научная позиция достаточно аргументирована.

Таким образом, административные отношения характеризуются прежде всего как такие управленческие связи, стороны которых не равноправны.

Основными задачами межотраслевого государственного управления являются: обеспечение единообразного решения общих для различных отраслевых систем управления вопросов; борьба с ведомственностью, местничеством; обеспечение общегосударственного подхода к решению народнохозяйственных проблем; развитие межотраслевых связей.

Главное содержание функций межотраслевого государственного управления заключается в определении основных направлений развития отраслевых систем управления; в объединении и согласовании их работы; в обеспечении организационного единства в функционировании отраслевых систем; в решении вопросов, выходящих за рамки отдельной отрасли государственного управления, а также вопросов, возникающих на «стыке» отраслевых систем и имеющих общегосударственное значение или для всей системы государственного управления.

Межотраслевое управление присуще органам общей компетенции (правительствам и исполкомам), которые призваны решать вопросы общего характера, что соответствует координационной природе любой управленческой деятельности, призванной устанавливать согласованность между всеми индивидуальными проявлениями управленческого процесса, обеспечивать общую связь и единство этого процесса.

Исходя из данной посылки, можно считать , что межотраслевое управление свойственно любому центральному органу государственного управления.

Итак, подводя итог вышесказанному, можно сделать вывод о том, что межотраслевое государственное управление есть конкретный вид управленческой деятельности координационно-властного характера, распространяющейся на организационно неподчиненные системы.

Внеотраслевое управление-деятельность координационно-вспомогательного характера, не выражающая непосредственно управленческого воздействия.

Соответственно, межотраслевые отношения можно характеризовать как управленческие, административно-правовые, складывающиеся по формуле «власть-подчинение»и в связи с этим являющиеся вертикальными.

«В таких отношениях всегда находит выражение, во-первых, односторонность волеизъявления органа-координатора и, во-вторых, юридически властная «оснащенность такого рода волеизъявления». Фролов Е.С., Кузьмичева Г.А. Правовые формы межотраслевого управления. - М.: Изд-во МГУ, 1984. - С. 21-36.

2.2 Соотношение государственного управления и государственного регулирования

Нередко, чаще всего применительно к экономике, предлагается заменить систему прямого государственного управления системой государственного регулирования, трансформировав в нее необходимые элементы прямого управления. И хотя государственное регулирование стало уже обиходным термином, употребляемым иногда как антипод государственному управлению, содержание его до сих пор остается недостаточно определенным.

Между тем государственное регулирование может пониматься в широком и узком смысле.

В широком смысле оно выражается в установлении государством общих правил поведения (деятельности) участников общественных отношений и их корректировке в зависимости от изменяющихся условий. Его субъектами являются органы законодательной (представительной) и исполнительной власти. Известным образом на поведение участников урегулированных отношений влияют субъекты судебной власти. Традиционными правовыми формами государственного регулирования являются законы и подзаконные акты, а также судебные акты. Например, бесспорно, что закон -- основной регулятор общественных отношений.

В узком смысле государственное регулирование -- одна из функций государственного управления. Сейчас данная функция является приоритетной не только в управлении экономикой, но и социально-культурной сферой.

Содержание и механизм осуществления этой функции включает:

а) нормативное регулирование путем установления общих правил);

б) его оперативную корректировку в соответствии с реальными задачами, которые надлежит решать управлению;

в) контроль за исполнением правовых норм, регулирующих те или иные отношения;

г) государственную защиту прав и интересов участников общественных отношений, урегулированных соответствующими правилами;

д) координацию и общее направление их деятельности;

е) содействие ее успешному осуществлению;

ж) определение приоритетов в структурной политике;

з) государственные контракты (договоры);

и) регистрацию;

к) лицензирование и др.

Общая теория управления, равно как и теория государственного управления, особо выделяет категорию функций управления. В их числе, как правило, обозначаются следующие: прогнозирование и планирование, организация, руководство, координация, контроль, регулирование.

Соответственно, одной из центральных проблем теории управления стала функциональная структура процесса управления. Он характеризуется в качестве совокупного осуществления функций управления - основных направлений или основных видов управленческой деятельности, составных частей процесса управления.

Следовательно, не управление является частью регулирования, а наоборот - регулирование есть часть управления, т.е. как отмечалось выше, его функция. Значение ее несомненно, так как суть регулирования состоит в упорядочении, налаживании, в направлении движения и развития, в подчинении определенному порядку, в установлении правильного взаимодействия, в создании условий нормальной работы.

Регулирование «притягивает»к себе иные управленческие функции, занимает в их системе центральное место. Оно является наиболее общей функцией государственного управления, т.е. процесса практической реализации исполнительной власти. Соответственно в административно-правовом аспекте оно проявляется как нормативное регулирование, осуществляемое полномочными субъектами исполнительной власти в определенных для них сферах деятельности.

Важнейшие аспекты государственного регулирования в сфере реализации исполнительной власти отнесены к компетенции органов законодательной власти. В качестве иллюстрации можно назвать законы: «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» от 13 октября 1995 года, «О естественных монополиях» от 17 августа 1995 года. «О государственном регулировании агропромышленного производства» от 14 июля 1997 года.

Т.е традиционными правовыми формами именно регулирования в его четком юридическом смысле являются все нормативно-правовые акты. Козлов Ю.М., Попов Л.Л. Административное право. - М.: Юрист, 1999. - С.-518-528.

Заключение

В завершении проведенного исследования необходимо сделать ряд заключительных выводов:

Под государственным управлением понимается практически организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения и опирающееся на властную силу.

Хотелось бы сразу и подчеркнуть, что управление в сообществе людей потому-то и возникло, что общество есть открытая система, в которой будущее вовсе не детерминировано прошлым, а зависит от воли, энергии, организованности действий людей. Оно бывает таким, каким его сообща созидают люди.

И еще жизнь отдельного человека, коллектива, общества открыто и в том смысле, что ни что в ней не дается раз и навсегда. В таких условиях открытости всего общества управление служит важнейшим общественным институтом самосохранения, восстановления.

Характерной для внутренней организации государственного управления в России, затем в СССР и теперь в РФ, как и в других государствах, является отраслевая структура. Такие органы государственного управления, возглавляющие отрасли, как Министерство юстиции, Министерство внутренних дел, Министерство иностранных дел, Министерство финансов и ряд других имеются почти во всех государствах. Таким образом, межотраслевое государственное управление есть конкретный вид управленческой деятельности координационно-властного характера, распространяющейся на организационно неподчиненные системы.

В итоге необходимо выделить конкретные пути улучшения государственного управления.

К ним относятся:

совершенствование системы и структуры органов исполнительной власти;

четкое распределение компетенции между представительной и распорядительной властью;

упрочение правовой основы управления общественными процессами;

внедрение в управление новейших достижений науки и техники, повышение роли науки в управлении;

повышение профессионального уровня государственных служащих;

совершенствование форм и методов работы аппарата управления;

повышение уровня дисциплинированности и организованности в аппарате управления;

оптимальное распределение полномочий между органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, между последними и органами местного самоуправления, администрацией и муниципальных органов.

Список использованных источников

Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право. - М.: "Зерцало", 1996. - 630с.

Атаманчук Г.В. Государственное управление: проблемы, методологии правового исследования. - М.: Юр. лит., 1975. - 239с.

Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. - М.: Юрист, 1990. - 351с.

Атаманчук Г.В. Сущность советского государственного управления. - М.: Юр. лит., 1980. - 256с.

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. - М., Юридическая литература, 1997, 351с.

Бабаев С.Ф. Механизм совершенствования государственного управления. - Рига: "Зинатне", 1986. - 230с.

Бахрах Д.Н. Административное право - М., Изд. ВЕК, 1993 - 301с.

Волович В.Ф. Конституционное законодательство и вопросы государственного управления. - Томск: Изд-во Томск. ун-та, 1987. - 425с.

Глазунова Н.И. и др. Государственное и муниципальное управление. - М.: Магистр, 1997. - 496с.

Елисеев Б.П. Габричидзе Б.Н. Российское административное право. - М.: Юрист, 1998. - 438с.

Козлов Ю.М., Попов Л.Л. Административное право. - М.: Юрист, 1999. - С. 518-528.

Конституционное законодательство и вопросы государственного управления /Под ред. Воловича В.Ф. Изд. Томского университета, 1987 г. - 304 с.

Коренев А.П. Административное право России, учебник, 1997г., - М., 420с.

Краснянский В.Э. Правовая информация в системе государственного и хозяйственного управления. - Л.: ЛГУ, 1985. - 105с.

Кузьмичева Г.А., Фролов Е.С. Правовые формы межотраслевого управления. - М.: Изд-во МГУ, 1984. - 240с.

Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. - М.: Юр. лит., 1972. - 279с.

Малый Л.Ф. Государственный и общественный контроль в системе рационального управления. - Саранск: МГУ, 1987. - 215с.

Марчук В.М. Научные основы управления в государственном аппарате. - Киев, 1973. - 359с.

Новоселов В.И. Законность актов органов управления. - М.: Юр. лит., 1968. - 107с.

Облонский А.В. Человек и государственное управление. - М., Наука, 1987, 254с.

Пронина В.С. Конституционный статус органов межотраслевого управления. - М.: Юр. лит., 1981. - 158с.

Рыжов В.С. К судьбе государственного управления. // Государство и право, 1999. - №2. - С.23-31.

Фролов Е.С., Кузьмичева Г.А. Правовые формы межотраслевого управления. - М.: Изд-во МГУ, 1984. - С. 21-36.